臺北高等行政法院判決地方行政訴訟庭第一庭114年度簡字第12號114年7月16日辯論終結原 告 柳詠被 告 臺北市政府社會局代 表 人 姚淑文訴訟代理人 郭珈綺
周幸儀上列當事人間兒童及少年福利與權益保障法事件，原告不服臺北市政府中華民國113年11月7日府訴一字第1136085080號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
㈠、原告及其配偶劉馨筑（下稱劉君）設籍臺北市文山區，前於民國112年8月7日將其等長女、長子（均為000年0月00日生，分別為第1名、第2名子女，下合稱二名幼兒）委託「臺北市政府委託中華民國蒙特梭利教師協會辦理臺北市景美托嬰中心」（下稱臺北市景美托嬰中心）照顧，簽訂托育契約（服務期間：自112年8月7日起至113年8月31日止，無註冊費，月費新台幣11,000元），並於同日向被告申請臺北市未滿二歲兒童托育公共化及準公共服務費用暨臺北市友善托育補助（含2胎補助）。經被告審認符合衛生福利部（下稱衛福部）訂定行為時直轄市、縣（市）政府辦理未滿二歲兒童托育公共化及準公共服務作業要點(下稱作業要點)及行為時臺北市友善托育補助實施計畫所定請領資格，乃以112年9月6日北市社婦幼字第11231101701號函及核定表（下稱112年9月6日函），核定自112年8月7日至112年12月31日止，按月發給衛福部準公共化服務費用（下稱衛福部托育補助）、臺北市友善托育補助及第2胎友善托育補助（下稱臺北市友善托育補助）。另臺北市文山區公所發給2歲以上未滿5歲幼兒育兒津貼（下稱教育部育兒津貼）核定通知書予原告及其配偶劉君，其等符合教育部育兒津貼請領資格，第1名子女每月發放新臺幣（下同）5,000元、第2名子女每月發放6,000元，補助核定起迄年月均為112年10月至116年7月。
㈡、嗣被告依作業要點第21點及臺北市友善托育補助實施計畫（下稱臺北市友善托育計畫）等相關規定，審認原告及其配偶劉君之二名幼兒均滿2歲未滿3歲，且持續就臺北市景美托嬰中心，爰由該中心協助續辦並經被告逕行審查原告及其配偶劉君前開衛福部及臺北市之托育補助請領資格。案經被告以113年5月21日北市社婦幼字第1133102371號函（下稱原處分）通知原告及其配偶劉君，依作業要點及臺北市友善托育計畫辦理，經審核符合補助資格，至於有關補助期間、補助金額（當月補助期間半個月以下者，以半個月計）等詳如所附核定表；依原處分所附核定表記載略以，原告及其配偶劉君之二名幼兒之托育補助期間，均自113年1月1日起至113年9月26日（按：滿3歲前1日）止，其2人之衛福部托育補助每名每月各均為2,000元（長女2,000元：作業要點附表二所定公共化之一般家庭第1名子女補助金額7,000元扣除第1名子女之教育部育兒津貼5,000元之差額；長子2,000元：作業要點附表二所定公共化之一般家庭第2名子女補助金額8,000元扣除第2名子女之教育部育兒津貼6,000元之差額）、臺北市友善托育補助每名每月各為2,500元及第2名子女加發第2胎友善補助每月500元。
㈢、其間，臺北市景美托嬰中心自113年1月份起，按月提供受託兒童之出缺席表、體溫紀錄單等資料予被告，並按月協助原告及其配偶劉君請領托育補助。被告查得原告之二名幼兒於113年1月份及2月份實際送托日數均分別為8日及4日，均未超過各該月份之一半，依作業要點第21點第1項準用第16點第2項及臺北市友善托育計畫第7點第2項後段規定以半個月計發補助金額，爰審認原告及其配偶劉君已領有二名幼兒113年1月份及2月份之教育部育兒津貼每月各5,000元、6,000元，已超過作業要點附表二所定公共化之一般家庭半個月之補助金額〔長女3,500元（7,000元÷2）、長子4,000元（8,000元÷2）〕，已無可領取衛福部托育補助之差額，被告乃未撥付113年1月份、2月份之衛福部托育補助（即未撥付每月每位2,000元，共計8,000元），並僅撥付113年1月份、2月份以半個月計發之臺北市友善托育補助共計5,500元（如以一個月計，本應撥付共計11,000元，未撥付之差額為5,500元)。原告不服原處分，循序提起行政訴訟。
二、原告起訴要旨及聲明：
㈠、被告先於113年3月至5月逕自扣除本應核給之補助款，嗣於113年5月21日發函作出原處分，扣款日早於原處分，另被告未有明確作成決定之理由、送托日數計算方式及核定結果，逕自作成不利原告之決定，原處分具重大明顯之瑕疵，應不生效力。
㈡、關於送托日數計算方式，被告以日曆天數、實際送托日數來計算是否超過半個月，然以113年2月份觀察，工作日僅有16天，扣除腸病毒停托3天後，僅13日可送托，可送托日數根本未滿半個月，原告因配合政府公告假日及積極配合政府防疫政策無法送托，原處分卻忽視此顯著無法達成之要求，仍以需實際送托超過半個月，才給予一個月之補助，不當限縮補助請領條件。依公務員服務法第12條及公務人員請假規則第15條規定，明確指出休息日及例假日無出勤義務，且無需提出請假申請，亦不視為曠職。即我國對於月薪制實際上班天數認定，不因休息日及例假日而認定曠職或以其比例扣除薪資。被告所稱送托日數分別為8日及4日，僅以工作日計算，未包含法定無法送托之日，與前述不因休息日及例假日而認定曠職或以其比例扣除薪資認定背道而馳。是以，參考衛福部110年6月1日衛授家字第1100900713號函（下稱衛福部110年函），日數計算應參考辦公日曆表及民法規定，需包含國定假日、例假日及依不可抗力因素無法送托之日，例如天災或法定傳染病，故113年1月份日曆天數為31日、一半為16日，原告送托日數8天加計放假日數9天，已達17天；113年2月份日曆天數為29日、一半為15日，原告工作日送托日數4天加計放假日數13天及腸病毒停托3天，已達20日，均已超過半個月，被告均應給付完整一個月的補助款項。
㈢、為此聲明請求被告撤銷原處分不利於原告之部分，被告應作成准許核發二名幼兒113年1月份、2月份各以一個月計算發給補助款項之行政處分，應給付原告前所未核給之補助款項共計13,500元（第一胎每月衛福部托育補助2,000元、臺北市友善托育補助1,250元，第二胎每月衛福部托育補助2,000元、臺北市友善托育補助1,500元，共2個月，共計13,500元），及自113年3月1日起至清償日止，按週年利率5％計算之利息。
三、被告答辯要旨及聲明：
㈠、原告及劉君前於112年8月7日申請二名幼兒之衛福部托育補助及臺北市友善托育補助，經被告審核通過以112年9月6函回復原告，並自112年8月7日起核發補助。次年原告未填寫停托、轉託或請假之異動單或陳報，被告主動比對新年度之受輔助資格，以原處分函復原告113年度總清查核定結果，原處分說明欄已載明係依作業要點及臺北市友善托育計畫規定辦理。原處分於113年5月21日作成，並於113年8月1日送達原告，已生處分之外部效力，原處分所附核定表所載本案補助起迄日自113年1月1日起至113年9月26日止，當已自113年1月1日起發生處分之內部效力，被告依原處分內容及作業要點、臺北市友善托育計畫等規定核定補助金並進行撥款事宜，已明確說明計算方式及核定結果之情事。
㈡、被告接獲臺北市景美托嬰中心陳報提供二名幼兒送托班級113年1月及2月之出席紀錄表及體溫紀錄單，查知二名幼兒實際送托日數1月份為8日、2月份為4日，皆未超過半個月(1月份日曆天為31日、一半為16日；2月份日曆天為29日、一半為15日)。又即使以實際收托日計算，二名幼兒亦均未超過實際收托日數之一半(1月份實際收托日數20日、一半為10日；2月份實際收托日數13日、一半為7日)，是以依作業要點、臺北市友善托育計畫規定，補助應以半個月計。至原告主張送托日數應與托嬰中心人員及公務員薪資計算方式一致列入例假日等，本案關於送托日數及補助費用認定與托育人員及公務人員薪資計算係屬二事，並無理由。被告未核發上開2個月原應核發之衛福部托育補助、臺北市友善托育補助共計13,500元，並無違誤。
㈢、為此聲明請求駁回原告之訴。
四、本院之判斷：
㈠、前提事實：前開事實概要欄所載之事實經過，有原告及其配偶劉君填具臺北市未滿二歲兒童托育公共化及準公共服務費用暨友善托育補助申請表及臺北市景美托嬰中心托育契約（訴願卷第189-200頁）、臺北市文山區公所2歲以上未滿5歲幼兒育兒津貼及5歲至入國民小學前幼兒就學補助核定通知書（訴願卷第257-259頁）、被告112年9月6日函（本院卷第21-25頁）、原處分（本院卷第27-31頁）、訴願決定（本院卷第33-53頁）、113年1月至2月辦公日曆及停課日期（本院卷第65頁）、原告配偶劉君郵局帳戶資料（本院卷第149-151頁）等資料在卷可稽，並為兩造所是認，為可確認之事實。
㈡、應適用之法令及說明：⒈兒童及少年福利與權益保障法第23條第1項第3款：「直轄市
、縣（市）政府，應建立整合性服務機制，並鼓勵、輔導、委託民間或自行辦理下列兒童及少年福利措施：三、辦理兒童托育服務。」⒉作業要點第1點：「為直轄市、縣（市）政府與托育服務提供
者（以下稱托育提供者）簽訂行政契約提供兒童及少年福利與權益保障法（以下稱兒少權法）第二十三條規定之未滿二歲兒童（以下稱幼兒）托育服務，及辦理托育公共化與準公共服務之申請、審核、終止契約、價格管理、費用申報支付與獎助相關作業，特訂定本要點。」第2點第2款：「二、托育提供者應具備下列資格之一：（二）依兒少權法第七十五條規定領有設立許可證書，且提供日間托育服務之托嬰中心。」第5點第1項：「直轄市、縣（市）政府於前點第五項契約效期屆滿六十日前，得以書面通知已簽約之托育提供者（以下稱合作對象）續約，並應於契約效期屆滿前完成重新簽約。」第7點第1項：「合作對象得於預定終止契約日六十日前，以書面向直轄市、縣（市）政府提出終止契約之申請。其經核准者，並應通知幼兒之父母、監護人或其他實際照顧之人（以下稱委託人），且一年內不得再提出合作申請。合作對象如變更執業縣市，應與原直轄市、縣（市）政府終止契約，並與變更後執業之直轄市、縣（市）政府重新簽約，不受上述一年期間規定之限制，且契約效期應依變更後契約辦理。」第13點：「十三、委託人應配合直轄市、縣（市）政府辦理下列事項：（一）檢附證明文件提供審核，資料如有不實，應自負法律責任，並將已領取費用返還。（二）配合訪視，必要時配合查調戶籍資料，且不得拒絕。（三）申報期間重複領有因照顧該名幼兒之育兒津貼，經查證屬實，應將已領取費用返還。（四）領取之費用應支用於兒童托育費用，未符合規定者，得停止補助。前項應繳還補助之全部或一部，得以扣抵本支付費用或育有未滿二歲兒童育兒津貼方式辦理。」第14點：「(第1項)委託人自托育事實發生日起十五日內，應依附表一申報表所列項目備齊文件，向直轄市、縣（市）政府提出協助支付服務費用之申報，其核定日期自托育事實發生之日起算；逾期申報者，以資料備齊送達之日起算。(第2項)委託人應檢附之文件不全或錯誤，經直轄市、縣（市）政府命其限期補正，屆期未補正者，不予核定服務費用，並以書面通知之。（第3項）第一項申報，直轄市、縣（市）政府得委由居家托育服務中心、托嬰中心、托育家園受理。(第4項)委託人資格異動或變更合作對象，應重新申報服務費用。」第16點：「(第1項)直轄市、縣（市）政府依附表二所列標準核定協助支付服務費用。但委託人實際支付托育費用低於附表二所列標準者，核實支付。(第2項)前項費用之核定以月為單位，送托日數超過半個月未滿一個月者，以一個月計；半個月以下者，以半個月計。」第21點：「(第1項)委託人滿二歲未滿三歲之兒童送托合作對象，且未送托公立幼兒園、非營利幼兒園或準公共幼兒園，準用第十二點至第十八點規定。(第2項)前項委託人之支付費用，分別由教育部以二歲至四歲育兒津貼及衛生福利部以兒童托育準公共化服務與費用支付予委託人。（第3項）滿二歲當月尚在請領托育準公共服務者，由衛生福利部及教育部資訊系統主動比對介接，委託人無須重新申請二歲至四歲育兒津貼。」按上開所稱附表二所列標準，於113年間一般家庭，其公共化及準公共托育協助支付金額於第一名子女、第二名子女分別為7,000元、8,000元。⒊教育部補助地方政府發放二歲以上未滿五歲幼兒育兒津貼及
五歲至入國民小學前幼兒就學補助作業要點(下稱教育部育兒津貼要點)第3點第1項第1款：「符合下列條件之幼兒，其雙親雙方或監護人，得擇一請領育兒津貼或就學補助：（一）育兒津貼：生理年齡滿二歲至當學年度九月一日前學齡未滿五歲之我國籍幼兒（以下簡稱二歲至未滿五歲幼兒）。」第4點第1款規定：「四、育兒津貼及就學補助發放基準如下：（一）幼兒每人每月發放之數額如附表一。」第6點第2項第1款：「符合下列各款規定者，申請人無須重新申請育兒津貼及就學補助，由衛生福利部及本部透過資訊系統介接本部轉核定機關審查，核定機關應以書面通知申請人審查結果；經審查通過及核定者，逕依第八點規定撥付育兒津貼及就學補助：（一）生理年齡滿二歲之我國籍幼兒，於滿二歲當月，尚請領衛生福利部發放之未滿二歲兒童育兒津貼，或托育公共化及準公共服務補助。」第8點第1項規定：「核定機關審查通過者，應核定育兒津貼或就學補助之發放金額，並以書面通知申請人；地方政府應將育兒津貼或就學補助按月撥入申請人或幼兒之帳戶。但情形特殊者，得按月以其他方式撥付。」⒋臺北市友善托育計畫第1點：「依據：（一）兒童及少年福利
與權益保障法第二十三條、第二十五條、第二十六條及第七十五條。（二）直轄市、縣（市）政府辦理未滿二歲兒童托育公共化及準公共服務作業要點。（三）行政院核定之「我國少子女化對策計畫（107年-113年）」第3點：「辦理單位：臺北市政府社會局（以下簡稱本局）。」第4點第1項：「兒童之父母、監護人或其他實際照顧之人（以下簡稱申請人），將未滿三歲兒童送請本市公共化或準公共托育服務提供者照顧，並向本局提出公共化或準公共托育服務費用申報者，得申請友善托育補助（以下簡稱本補助）。」第5點第1項第1款：「申請本補助者，應符合下列各款規定：（一）申請時兒童未滿三歲。」第6點第1款第1目：「六、公共化或準公共托育服務提供者：（一）公共化托育服務提供者：1.本市公辦民營托嬰中心。」第7點第1項第1款、第2項、第3項：「(第1項)補助標準：（一）兒童送托本市公辦民營托嬰中心者：補助每位兒童每月新臺幣（以下同）二千五百元，期限至滿三歲前一日止。……。(第2項)前項補助送托日數超過半個月未滿一個月者，以一個月計；半個月以下者，以半個月計。(第3項)申請之兒童有其他兄姊者，送托本市公辦民營托嬰中心者，第一項補助金額加發五百元。」⒌按為解決我國少子女化問題，營造友善育兒環境，並減輕家
長育兒負擔，行政院於107年7月核定「我國少子女化對策計畫（107年至114年）」，並責由各部會依據相關政策方針，針對家庭不同階段不同需求，辦理各項業務及訂立作業要點規則據以執行。國家為達成上開目的，對於幼兒家長給予育兒津貼或托育補助，是國家經由補助金之給付行政，實現其法律任務，依司法院釋字第443號解釋理由書之層級化法律保留原則體系觀察，給付行政措施應屬低密度法律保留事項，亦即，給付行政措施應對何一群體、何種事項為給付，給付之種類、項目、條件、方法為何，應由行政機關基於其行政之積極性、公益性，就當時之社會經濟狀況、財政收支情形作整體考量，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，否則應給予行政機關自由形成之空間，是本件主管機關就此獎助金之給付之對象、項目、金額等事項，應有其自由形成之空間。行政法院就該屬行政機關自由形成空間之事項，除非有違反一般法律原則外，原則上本應予以尊重，是以衛福部、臺北市政府為達成前揭給付行政任務所分別制定作業要點、臺北市友善托育計畫等規定，就給付對象、種類、金額、條件、方法等所為規定，當屬其自由形成空間，行政法院本應予以尊重，且為執行該等事項之被告所應遵循。復稽之前揭規定內容可知，關於設籍於臺北市之幼兒津貼、補助部分，於本件案關時間即113年，2歲以下幼兒，如未送托育，則由衛福部給付育兒津貼，如送予政府簽約托育機構托育，由衛福部給付托育補助，臺北市政府並加碼給付友善托育補助；又滿2歲尚未滿3者幼兒，如未送托育，則由教育部給付育兒津貼，如送予政府簽約托育機構托育，則由教育部以育兒津貼與衛福部以托育補助共同支付（僅係支付機關不同，補助總額不變，即補助金額與0至2歲幼兒相同），臺北市政府並加碼給付友善托育補助，上開衛福部、教育部給付部分之核付執行，教育部部分委由直轄市區公所核付，衛福部則委由直轄市政府核付。又前揭托育補助，送托日數超過半個月未滿一個月者，以一個月計；半個月以下者，則以半個月計。是以，如送托日數為半個月以下者，幼兒之送托委託人該月自僅得申領上開總補助金額之一半補助金額。至於送托日數的計算，尚無法規明文規定其定義及計算方式，被告為審核執行前揭給付行政措施，本於其職權，於未逾越合理範圍內權宜通案地為定義及計算，法院亦應予以尊重，先予敘明。
㈢、經查，本件二名幼兒均為000年0月00日出生，於113年度之幼兒津貼、補助而言，渠等為滿2歲但未滿3歲之幼兒，因送請公辦民營之托嬰中心托育，依前揭作業要點、教育部育兒津貼要點、臺北市友善托育計畫等規定，原告及配偶劉君得申請者，包括由被告審核發給衛福部之托育補助（第一名子女每月2,000元、第二名子女每月2,000元）及臺北市政府加碼之友善托育補助（第一名子女每月2,500元、第二名子女每月3,000元），另由臺北市文山區公所審核核發教育部給付之育兒津貼（第一名子女每月5,000元、第二名子女每月6,000元）。
㈣、又本件二名幼兒於113年1月份實際送托至臺北市景美托嬰中心之日數應為10天（分別為3日、4日、5日、17日至23日，依被告所稱如送托日有跨假日，則假日亦列入送托日計算）、113年2月份實際送托日數應為4天（分別為16日、17日、20日、21日），此有原告提出政府行政機關辦公日曆表可稽（本院卷第65頁），且為被告所不爭執，堪予認定。惟113年1月日曆天數為31日，113年2月日曆天數為29日，被告以前揭作業要點、臺北市友善托育計畫規定內容係以「月」計算，本於民法第123條第1項規定：「稱月或年者，依曆計算。」，故以該月之日曆天數為計，認定二名幼兒於113年1月、2月送托日數各均未超過31日、29日之一半，本應僅得核發該2個月各半數之托育補助，且因二名幼兒已領有113年1月份及2月份之教育部育兒津貼每月各5,000元、6,000元，已超過作業要點附表二所定公共化之一般家庭半個月之補助金額〔長女3,500元（7,000元÷2）、長子4,000元（8,000元÷2）〕，故已無可領取衛福部托育補助之差額，被告乃未撥付113年1月份、2月份之衛福部托育補助（即未撥付每月每位2,000元，共計8,000元），僅撥付113年1月份、2月份以半個月計發之臺北市友善托育補助（如以一個月計，本應撥付共計11,000元，未撥付之差額為5,500元)，其就托育日數定義及計算方式，核尚無逾越合理範圍，且亦未見被告有何對於他案計算方式不一致的情形，尚難認有何違誤，應認適法。至原告主張113年1月份、2月份尚有假日、腸病毒停托日等，是應不得以全月之日曆天數計算，要扣除上開實際上無法送托之日數，較為合理等語，惟此乃原告個人主觀之意見，核與被告本於其職權權宜通案之定義及計算方式有異，已難採取，況縱依原告所述方式計算，二名幼兒113年1月份送托日數為8日（扣除不得送托之假日）、113年2月份送托日數為4日，而113年1月份、2月份扣除原告所述之假日、腸病毒停托日等，亦有20日、13日，本件二名幼兒各月送托日數仍未超過其半數，原告主張實難採取。
㈤、至原告主張原處分作成送達前，被告就已經先行扣發前揭托育補助，程序違法，不生效力云云。惟行政程序法第110條第1項雖然規定：「書面之行政處分自送達相對人及已知之利害關係人起；書面以外之行政處分自以其他適當方法通知或使其知悉時起，依送達、通知或使知悉之內容對其發生效力。」但因行政處分的效力，有外部效力與內部效力之分，上述規定所稱「發生效力」，一般是指發生外部效力而言；至於其規制內容所欲發生的法律效果，即所謂內部效力，原則上是與外部效力同時發生，但如果行政處分的規制內容溯及既往，則其內部效力即早於外部效力發生。因此，行政處分的外部效力與內部效力不一定會同時發生。而行政處分於法有明定或基於法律精神有合理的理由時，亦得於內容中規定其效力（內部效力）溯及既往（最高行政法院112年度上字第646號判決參照）。查原處分固係於113年5月21日作成，業於113年8月1日送達原告，有被告送達證書在卷可稽（訴願卷第171頁），已生外部效力，且原處分已載明依據作業要點、臺北市友善托育計畫辦理，補助起迄日為113年1月1日起至113年9月26日，其原處分當已自113年1月1日起發生處分之內部效力，被告自得依原處分內容及作業要點、臺北市友善托育計畫等相關規定，核給托育補助金額，尚無原告所稱違背程序、不生效力之情，併此敘明。
㈥、從而，被告依據原處分、作業要點及臺北市友善托育計畫等規定，核撥二名幼兒托育補助，因二名幼兒於113年1月份、2月份送托日數未超過半個月，乃以半個月計為核撥，與一個月計所應核撥金額差額13,500元，並無違誤，核屬適法，原告主張被告依原處分未予核撥前揭差額13,500元，應撤銷原處分，並作成准予核撥之處分，給付該差額及利息，核無理由，應予駁回。
五、本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，而無一一論述之必要，併予說明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 114 年 8 月 13 日
法 官 陳雪玉
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，以原判決違背法令為理由，向本院地方行政訴訟庭提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容，以及依訴訟資料合於該違背法令之具體事實），其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 114 年 8 月 13 日
書記官 林苑珍