臺北高等行政法院判決地方行政訴訟庭第一庭114年度簡字第133號115年2月4日辯論終結原 告 潘紀源被 告 臺北市政府工務局公園路燈工程管理處代 表 人 藍舒凢訴訟代理人 江昶毅
闗年鈞崔智欽上列當事人間因公園管理事件，原告不服臺北市政府中華民國114年2月10日府訴三字第1136087901號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：被告依所屬駐警巡查，審認原告所有車牌號碼000-0000號普通重型機車(下稱系爭機車)，於民國113年10月25日17時16分許，未依臺北市政府公告停放在臺北市士林區華齡公園內之人行舖面上，違反臺北市公園管理自治條例(下稱系爭條例)第11條第1項第4款規定，乃依系爭條例第16條第1項及臺北市政府處理違反臺北市公園管理自治條例事件統一裁罰基準(下稱系爭基準)第3點基準表項次5規定，以113年10月28日編號DZ000000000號裁處書，處原告罰鍰新臺幣(下同)1,200元(下稱原處分)。原告不服，循序提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：就原告確於113年10月25日16時30分，將系爭機車停放於劍潭路之合法機車停車格內，即前往附近旺旺友聯產物士林分處辦事，迄同日17時20分返回取車時，發現系爭機車不見，四周查看始知被他人惡作劇移動到土地公廟前廣場之事實，已在訴願第一時間即有提出，原告對自己主張之事實，包括停車時間及地點已盡證明之責，被告對其主張如抗辯時、地等事實未明確，並提出非事實(被他人移動)之照片者，被告對其反對之主張亦應負舉證責任，是被告應提出原告於同日16時30分之時，系爭機車已停在土地公廟廣場或沒有停在合法停車格的照片，始能證明原處分是正確妥適，否則即有主觀偏頗處分不當之虞。被告未經審慎細心調查，即率予作成決定，調查證據有欠周詳，原處分認事用法確有違誤等語。為此聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則略以：依系爭機車停放位置之採證照片，可認原告違規停放系爭機車於華齡公園內之舖面上，該處並未劃設停車格，且該綠地之道路、草皮灌木種植區均屬被告轄管之公園範圍，被告於入口處及四周皆有設立明顯可見之「臺北市公園自治條例」及罰則等相關規定告示牌，以提醒民眾該地為被告轄管公園範圍並禁止停車。原告雖提出系爭機車停放停車格內之照片，惟因時間、地點等事實未明確，自難對其為有利之認定。被告依系爭條例第11條第4款及第16條，裁處原告法定最低額1,200元罰鍰，並無不合，原處分應予維持等語資為抗辯。為此聲明求為判決：駁回原告之訴。
四、本院查：
㈠、本件相關法規與說明：⒈憲法第118條規定：「直轄市之自治，以法律定之。」、地方
制度法第2條第2款規定：「本法用詞之定義如下：二、自治事項：指地方自治團體依憲法或本法規定，得自為立法並執行，或法律規定應由該團體辦理之事務，而負其政策規劃及行政執行責任之事項。」、第14條規定：「直轄市、……為地方自治團體，依本法辦理自治事項，並執行上級政府委辦事項。」、第18條第1款第2目規定：「下列各款為直轄市自治事項：一、關於組織及行政管理事項如下：(二)直轄市組織之設立及管理。」、第55條第2項規定：「直轄市政府……其一級單位主管或所屬一級機關首長……」、第62條第1項規定：「直轄市政府之組織，由內政部擬訂準則，報行政院核定；各直轄市政府應依準則擬訂組織自治條例，經直轄市議會同意後，報行政院備查；直轄市政府所屬機關及學校之組織規程，由直轄市政府定之。」內政部據此訂定發布之地方行政機關組織準則第2條前段規定：「本準則所稱地方行政機關，指直轄市政府、……及其所屬機關。」、第3條第1項規定：「直轄市政府應依本準則擬訂組織自治條例，經各該直轄市議會通過後，報行政院備查；直轄市政府應依本準則及各該組織自治條例，訂定所屬機關組織規程。」、第5條第1項第1款規定：「地方行政機關依下列規定，分層級設機關：
一、直轄市政府所屬機關以分二層級為限，其名稱如下：(一)局、處、委員會：一級機關用之。處限於輔助兼具業務性質之機關用之。(二)處、大隊、所、中心：二級機關用之。」、第11條第1項規定：「直轄市政府一級單位為處或委員會。」是地方自治團體享有憲法所保障之地方自主組織權，為法律上具有自我負責處理自己事務之獨立行政主體，得因地制宜自主規劃採取有效能之組織體，遂行地方自治團體內部任務之分派及執行(司法院釋字第498號、第527號解釋併參)。而臺北市政府組織自治條例第1條規定：「本自治條例依地方制度法第六十二條第一項及地方行政機關組織準則第三條第一項規定制定之。」、第6條規定：「市政府設下列各局、處、委員會，其組織規程由市政府擬訂，並送臺北市議會(以下簡稱市議會)審議：一、秘書處。……六、工務局。……二十五、主計處。二十六、人事處。二十七、政風處。
二十八、公務人員訓練處。……前項機關所轄機關、機構及學校之組織規程，由市政府另定之，並送市議會備查。」又行政程序法第2條第2項規定：「本法所稱行政機關，係指代表國家、地方自治團體或其他行政主體表示意思，從事公共事務，具有單獨法定地位之組織。」是可知，就我國行政主體內部組織結構之型態而言，行政機關之內部係劃分若干分支組織，臺北市政府內部組織名稱為「處」者，可能為內部單位，亦可能係所屬機關。而臺北市政府依上開組織自治條例第6條訂定發布之臺北市政府工務局組織規程，其中第10條規定：「本局設新建工程處、水利工程處、公園路燈工程管理處、衛生下水道工程處及大地工程處，其組織規程另定之。」、臺北市政府工務局公園路燈工程管理處組織規程第1條規定：「本規程依臺北市政府工務局組織規程第九條(按110年8月30日修正前)規定訂定之。」準此，被告係臺北市政府所屬之二級行政機關，自得對外以該處名義行使法定之職權。
⒉地方制度法第18條第6款第5目規定：「下列各款為直轄市自
治事項：六、關於都市計畫及營建事項如下：(五)直轄市公園綠地之設立及管理。」、第25條規定：「直轄市、……得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規。自治法規經地方立法機關通過，並由各該行政機關公布者，稱自治條例；自治法規由地方行政機關訂定，並發布或下達者，稱自治規則。」、第26條規定：「自治條例應分別冠以各該地方自治團體之名稱，在直轄市稱直轄市法規……。直轄市法規、縣(市)規章就違反地方自治事項之行政業務者，得規定處以罰鍰或其他種類之行政罰。但法律另有規定者，不在此限。其為罰鍰之處罰，逾期不繳納者，得依相關法律移送強制執行。前項罰鍰之處罰，最高以新臺幣十萬元為限；並得規定連續處罰之。其他行政罰之種類限於勒令停工、停止營業、吊扣執照或其他一定期限內限制或禁止為一定行為之不利處分。自治條例經各該地方立法機關議決後，如規定有罰則時，應分別報經行政院、中央各該主管機關核定後發布；……」、第32條第4項前段規定：「自治法規、委辦規則自公布或發布之日起算至第三日起發生效力。」臺北市為加強公園管理，維護公園環境及設施，乃制定系爭條例(第1條參照)，其中第2條規定：「本自治條例所稱公園，指臺北市政府(以下簡稱市政府)所屬各機關學校管理之已開闢都市計畫公園、綠地、廣場及兒童遊樂場、配合其他公共工程興建或其他依法令設置供公眾遊憩之場地。」、第3條規定：「本自治條例之主管機關為市政府，並以下列機關為管理機關。但經市政府另以公告指定管理機關者，從其指定：一、已開闢都市計畫公園、綠地、廣場及兒童遊樂場：臺北市政府工務局公園路燈工程管理處。二、配合公共工程興建供公眾遊憩之場地：工程主辦機關。三、經移撥之前二款公園或公園設施：移撥後管理公園或公園設施之機關。四、前三款以外其他依法令設置供公眾遊憩之場地：市政府公告之管理機關。市政府或管理機關認為必要時，得將公園或公園設施之維護管理業務委任所屬下級機關或委託市政府所屬其他機關執行之。本自治條例有關罰鍰之處罰，委任管理機關執行之。」、第11條規定：「(第1項第4款)公園內不得有下列行為：
四、未經許可駕駛或未依市政府公告停放車輛。(第2項)前項第四款所稱車輛，指道路交通管理處罰條例第三條第八款所定慢車以外之動力車輛。」、第16條第1項規定：「違反第十一條第一項第一款至第七款……規定者，處行為人新臺幣一千二百元以上六千元以下罰鍰。」、第19條規定：「本自治條例自公布日施行。」、道路交通管理處罰條例第3條第8款規定：「本條例用詞，定義如下：八、車輛：指非依軌道電力架設，而以原動機行駛之汽車(包括機車)、慢車及其他行駛於道路之動力車輛。」又行政程序法第11條規定：「(第1項)行政機關之管轄權，依其組織法規或其他行政法規定之。(第5項)管轄權非依法規不得設定或變更。」、第15條規定：「(第1項)行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關執行之。(第3項)前二項情形，應將委任或委託事項及法規依據公告之，並刊登政府公報或新聞紙。」是以，行政機關之權限係以法規為依據，此即管轄權法定原則，行政機關不得任意設定或變更之，惟行政程序法第15條所定之委任乃其例外，亦即行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關執行之，其所稱法規，包括憲法、法律、法規命令及自治法規在內，所稱應將委任事項及法規依據公告之，係明定公告之內容應載明委任事項及法規依據之謂，而所稱「公告」，係指行政機關向公眾或特定之對象宣布時使用，至其公告之方式如何，法律尚乏明文規定，如能達到使相關民眾知悉之方式，於法即無不合(參最高行政法院94年度判字第334號判決)。職是，關於直轄市公園綠地之管理，為直轄市自治事項，係地方自治團體之權限，取得團體權限之地方自治團體，得基於自主組織權，決定其內部執行機關。而系爭條例第3條第1項、第3項明文規定，將違反該條例有關罰鍰處罰之公園綠地管理事項，委任所屬下級機關即被告執行，臺北市政府以113年1月12日府法綜字第1133001468號令修正公布系爭條例全文，並自公布日施行，復刊登於113年1月12日出版之臺北市政府公報(見本院卷第109-114頁)，已足使相關民眾知悉權限委任內容及法規依據，於法尚無不合。基此，被告於本件有依系爭條例第16條第1項規定，作成違反系爭條例第11條第1項第4款裁罰處分之權限。
㈡、上開事實概要欄所述，有原處分及送達證書(本院卷第63-65頁)、訴願決定書(本院卷第21-29頁)及送達證書(訴願卷第2頁)等件附卷足稽，為可確認之事實。原告雖否認有上述違規停車之行為，惟查：
⒈系爭機車為原告所有，臺北市士林區華齡公園係被告管理屬
已開闢之都市計畫公園，該公園周圍則有被告設置載明系爭條例有關公園內，不得有未依市政府公告停放車輛之行為及相對應罰責規定之告示牌等情，原告對此並不爭執，且有強制汽車責任保險電子式保險證(本院卷第13頁)、現場照片(本院卷第73-75頁)等在卷可參，自堪認定為真。又臺北市政府業以113年1月5日府工公字第11230738931號公告：「主旨：公告本府所屬各機關學校管理之臺北市公園停放車輛之事項，並自000年0月00日生效。依據：臺北市公園管理自治條例第11條第1項第4款規定。公告事項：一、臺北市政府工務局公園路燈工程管理處管理之二二八和平、青年、榮星花園、碧湖、大湖、玉泉、玉成及士林官邸等公園，除洽公民眾向管理單位換證後得將車輛停放於劃設停車格區域外，禁止停放車輛。……」(見本院卷第101頁)，而系爭機車於113年10月25日17時16分許，熄火停放在華齡公園內之人行舖面上，駕駛人不在現場，該處舖面區域內並未劃設有任何停車格之線條、圖形或文字等事實，有卷附之現場採證照片(本院卷第64頁)足資佐憑，堪認原告有未依臺北市政府公告停放系爭機車於華齡公園內之行為，且停車處之舖面區域明顯可見未劃設停車格，原告對此當係有所認識而仍為之，自屬故意之行為。從而，原告既有公園內未依臺北市政府公告停放車輛之行為及故意，則被告以原告違反系爭條例第11條第1項第4款規定，而依同條例第16條第1項規定予以裁罰，自於法有據。原告以被告應提出系爭機車於113年10月25日16時30分之時，已停在土地公廟廣場(即華齡公園內之人行舖面)或沒有停在合法停車格的照片，始能證明原處分之正確為由，據以指摘被告調查證據有欠周詳云云，核係其一己主觀上之法律見解，自無可採。
⒉法院就事實之認定結果，可能是確信事實存在，可能是確信
事實不存在，亦可能是事實無法證明而陷於真偽不明。前二者均可導出法律規範的法律效果，解決第三種真偽不明的情況，就只能依舉證責任分配原則，即舉證責任應歸於由該事實導出有利於己之當事人負擔，行政訴訟法第136條規定準用之民事訴訟法第277條前段即明定：「當事人主張有利於己之事實者，就其事實有舉證之責任。」而行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人事實主張及證據聲明之拘束；行政法院應依職權調查證據，行政訴訟法第125條第1項、第133條亦各有明定。是以，行政法院在審理案件時應盡闡明義務，使當事人盡主張事實及聲明證據之能事，並盡職權調查義務，以查明事實真相，避免真偽不明之情事發生，惟如已盡闡明義務及職權調查義務後，事實仍真偽不明時，則作舉證責任之分配，使應負舉證責任之人負擔該不利之結果(參最高行政法院94年度判字第58號判決)。亦即，行政法院就應依職權調查證據之事件，僅係免除行政訴訟當事人之主張責任(即所謂主觀舉證責任)，並非免除當事人之舉證義務(所謂客觀舉證責任)，若待證事實陷於不明時，當事人仍應負擔不利益之舉證責任分配，此依行政訴訟法第236條規定，於簡易訴訟程序亦準用之。則被告就原告於113年10月25日17時16分許，有未依臺北市政府公告停放系爭機車於公園內之違規事實，已提出上開之證據加以證明，業如上述。原告固主張其於同日16時30分，將系爭機車停放於劍潭路之機車停車格內，即前往附近旺旺友聯產物士林分處辦事，迄同日17時20分返回取車發現機車不見，四周查看始知被他人惡作劇移動到土地公廟前廣場云云，並提出強制汽車責任保險電子式保險證、圓山凡登大廈管理委員會人員進出登記簿、證物二照片(本院卷第13-19頁)為其論據，然前揭保險證及進出登記簿僅得證明其於同日16時40分許，有以系爭機車車主身分至旺旺友聯產物保險股份有限公司辦理強制汽車責任保險之事實，不足證明所稱系爭機車係停放於劍潭路之機車停車格，嗣被他人惡作劇移動至華齡公園內之人行舖面，而所提證物二照片乃原告自行拍攝，照片上並未顯示拍攝之確切時間，且乏其他事證佐認該照片為系爭機車113年10月25日17時16分前之停車狀態，自無從執為有利原告之認定，況原告就他人惡作劇移動系爭機車之主張苟若為真，則第三人將系爭機車以短距離往前牽入公園內路燈旁之舖面上(見本院卷第74頁上方照片)，即可輕易構陷誣使系爭機車車主有公園內違規停車之情事，何須大費周章牽移系爭機車至更遠之處，且係緊鄰公園內之舖面邊緣，此與一般常情事理顯有未合。復經質之：除起訴狀所提證物外，原告所指系爭機車停放處，有無其他證據可證明？原告則陳稱除起訴狀所附證物外，無其他證據等語(見本院卷第97頁)。是以，原告自應就此部分有利於己之事實負舉證責任，然迄至辯論終結猶未能提出佐實其說之資料，其前開一己之主觀見解，即無可採。
⒊行政罰法第18條第1項規定：「裁處罰鍰，應審酌違反行政法
上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」司法院釋字第641號解釋理由書謂：「對人民違反行政法上義務之行為處以罰鍰，其違規情節有區分輕重程度之可能與必要者，應根據違反義務情節之輕重程度為之，使責罰相當。」是可知，違反行政法上義務之處罰或制裁，須符合責罰相當原則。又行政罰法第18條規定乃授權行政機關追求個案正義，而賦予行政機關法定裁量權，是以行政機關行使裁量權得按個案具體情節加重或減輕，作成符合授權目的及比例原則之處分。行政機關為行使法律所授與裁量權，在遵循法律授權目的及範圍內，必須實踐具體個案正義，惟顧及法律適用之一致性及符合行政自我拘束原則，乃訂定行政裁量準則作為行使裁量權之基準，既能實踐具體個案正義，又能實踐法律適用之一致性及可預見性，當非法所不許。系爭基準第1點規定：「臺北市政府(以下簡稱本府)為有效執行臺北市公園管理自治條例(以下簡稱本自治條例)，落實公平執法、減少爭議，特訂定本裁罰基準。」、第3點規定：「本府處理違反本自治條例事件統一裁罰基準表項次5/統一裁罰基準/情節狀況：
未依本府公告停放車輛/處分：依違規次數1.第1次：處1千2百元以上至2千4百元以下罰鍰。2.第2次：處2千4百元以上至3千6百元以下罰鍰。3.第3次以上：處3千6百元以上至6千元以下罰鍰。」、第5點規定：「第3點統一裁罰基準表所定違規次數之計算，係以同一行為人自該次違規行為日起，往前回溯1年內，違反同項次、同違反規定及同情節狀況之裁罰，經合法送達且未經撤銷之次數累計之。」此係臺北市政府為有效執行系爭條例，落實公平執法、減少爭議而制訂，依同項次之違規情節狀況及次數、違規行為間隔等情節輕重之不同，以法定最低罰鍰金額為基準，訂定相對應遞加的處罰額度之裁量基準，以落實個案之正義，使裁罰手段符合比例原則，核未逾越系爭條例第16條第1項授權裁量之範圍，標準尚稱客觀合理，被告自得援以為裁罰之準據。是被告依原告違規之行為態樣，以其係同項次第1次違規，而裁處原告1,200元罰鍰，已屬法定最低罰額，與系爭基準上開規定並無不合，本件亦無因個別案情，依行政罰法等規定另有應審酌事項或依法應加重或減輕事由，核無何裁量瑕疵或違反比例原則等情事，於法自無不合。
㈢、綜上，原處分認事用法並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請判決如聲明所示，為無理由，應予駁回。
㈣、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及主張陳述，均與本件判決結果不生影響，爰不逐一論駁。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 115 年 3 月 11 日
法 官 劉正偉
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，以原判決違背法令為理由，向本院地方行政訴訟庭提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容，以及依訴訟資料合於該違背法令之具體事實），其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 115 年 3 月 11 日
書記官 方偉皓