臺北高等行政法院判決地方行政訴訟庭第二庭114年度簡字第242號114年12月16日辯論終結原 告 上官秋燕訴訟代理人 蔡志忠律師被 告 新竹縣政府代 表 人 楊文科訴訟代理人 邱祥員
古韻琦上列當事人間殯葬管理條例事件，原告不服內政部中華民國113年12月25日台內法字第1130145911號訴願決定，提起行政訴訟，經本院高等行政訴訟庭以114年度訴字第146號裁定移送前來，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件屬其他關於公法上財產關係而涉訟，其標的之金額在新臺幣(下同)50萬元以下，依行政訴訟法第229條第1項、第2項第3款及第3條之1等規定，應適用簡易程序，並以高等行政法院地方行政訴訟庭為第一審管轄法院。
二、事實概要：㈠原告與訴外人朱明亮、陳振賢未依殯葬管理條例第6條第1項
報請被告為殯葬設施設置之核准，即分別擅自於新竹縣○○鎮○○段000地號土地經營「大同告別式場」、新竹縣○○鎮○○段000地號土地經營「極樂告別式場」及新竹縣○○鎮○○段000000地號土地經營「龍園告別式場」，設置殯葬設施提供喪家作為禮廳、停放屍體、設靈及告別式場使用，均違反殯葬管理條例第6條第1項規定，而從事殯葬設施經營業，前經被告先後多次依同條例第73條規定，分別對原告及訴外人朱明亮、陳振賢予以裁罰，並命限期改善或補辦手續，限改期內不得營業（對原告部分之處分文號、裁處內容，及原告提起行政救濟之情形詳如附表所示，下以各處分以發文日期簡稱之，簡稱參附表所示)。
㈡原告前已就附表編號3即民國111年9月8日裁罰處分不服，循
序提起如附表所示訴願及行政爭訟，惟經本院高等行政訴訟庭112年度訴字第18號確定判決(下稱本院高行庭第18號確定判決、見本院卷第49至58頁)駁回確定在案。嗣原告以附表編號2即110年7月15日裁罰處分，經原告行政爭訟後，為最高行政法院112年度上字第356號確定判決（下稱最高行確定判決、見高行卷第35至51頁）廢棄本院高等行政訴訟庭111年度訴字第155號判決，並將訴願決定及110年7月15日裁罰處分均撤銷而告確定在案，故主張被告111年9月8日裁罰處分亦有違誤為由，多次提出申請函向被告請求退還已繳納111年9月8日裁罰處分之50萬元罰鍰本息，均經被告函覆拒絕。其中原告以113年9月3日申請函(見訴願卷第24頁)，依據行政程序法第117條規定，向被告請求退還該111年9月8日裁罰處分之50萬元罰鍰本息，經被告以113年9月26日府民生字第1130042480號函(下稱系爭函文，見本院卷第61頁、同高行卷第33頁)駁回原告之申請，原告不服被告系爭函文，提起訴願，亦經內政部113年12月25日台內法字第1130145911號訴願決定不受理(下稱訴願決定，見訴願卷第113至118頁、同高行卷第23至31頁)，遂提起本件行政訴訟，案經本院高等行政訴訟庭以114年度訴字第146號裁定移送本院地方行政訴訟庭審理。
三、原告起訴主張：㈠本件原告前以113年9月3日申請函，請求被告應依行政程序法
第117條規定，自行撤銷111年9月8日裁罰處分，並申請退還原告已繳之50萬元罰鍰本息，被告以系爭函文駁回原告之申請，經訴願程序仍由內政部駁回。惟被告系爭函文及訴願決定均有違誤，理由如下：違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之，行政程序法第117條有明文。本件被告對原告所為111年9月8日裁罰處分，係被告於110年7月15日裁罰處分後，不到1年時間，又對原告所為之裁罰，完全沒有輔導改善計劃及輔導緩衝期間，處分過重顯違比例原則。而狹義比例原則(Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne，亦有稱Propornalität)及廣義比例原則，係保障人民基本權利之法原則，此一概念亦在我國行政程序法第7條予以明文化。且法治國原則（principle of rule of law）法治國原則下之各項原則，雖因不同國家的憲法規定而有差異，然一般應包括合法性原則（principle of legality），含制定法律程序之透明性、可問責性、民主性、多元性（transparent,accountable, democratic and pluralistic process fo
r enacting laws）；法安定性原則（legal certainty）；禁止行政權之恣意（prohibition of arbitrariness of theexecutive powers）；獨立與公正之司法（independent andimpartial courts）；包含尊重人民基本權之有效之司法審查（effective judicial review including respect forfundamental rights）；法律前之平等待遇（equality beforethe law）。亦即，法安定性原則為法治國原則之重要內涵，法治國原則下之各項原則為現代民主憲政體制之骨幹(按此部分內容，經核係引用自司法院釋字第723號解釋羅昌發大法官協同意見書內容)。又最高行確定判決亦指出：「被上訴人(按即被告) 違反其所為前處分的存續力及構成要件效力，不待前處分所定『於文到3年內改善或補辦手續』的期限屆滿，即以原處分再次裁處上訴人(按即原告及訴外人陳振賢、彭作銓)罰鍰，不符合殯葬管理條例第73條第1項所定的要件，也違反誠信原則及信賴保護原則…」等語，基於相同事件應相同處理原則，本件應認原告主張有理由。又鈞院高行庭第18號確定判決理由認定之既判力，在最高行確定判決作成後，顯與最高行確定判決相抵觸。故本件原告對被告系爭函文及內政部訴願決定實難干服，本件應認定原告之主張為有理由，始屬合法合憲。故訴之聲明第1項為撤銷訴訟，請求撤銷被告系爭函文(漏載訴願決定)，且依公法上不當得利請求權法律關係，於訴之聲明第2項提起一般給付訴訟，請求被告返還原告已繳納之50萬元罰鍰本息(見本院卷第135至136頁)。
㈡爰聲明：⒈請求撤銷被告對原告所為113年9月26日府民生字第
1130042480號(即系爭函文)駁回退還罰鍰處分(漏載訴願決定)。⒉被告應返還原告50萬元，及自111年9月9日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息。
四、被告則以：㈠程序答辯部分：被告所為111年9月8日裁罰處分，前經原告不
服，循序提起行政爭訟，經鈞院高行庭第18號確定判決駁回原告之訴並告確定，原告於112年12月8日繳清罰鍰50萬元。
則此111年9月8日裁罰處分，係經行政法院判決確定而生行政處分合法之既判力，依行政訴訟法第213條規定：「訴訟標的於確定之終局判決中經裁判者，有確定力。」，當事人均應受拘束，不得就合法之行政處分再為爭執或相反之主張，被告亦不得依職權撤銷或變更，是本件被告作成系爭函文乃係尊重實體判決之既判力所為。
㈡實體答辯部分：
⒈本件被告系爭函文僅係針對原告申請函詢事項作單純事實敘
述及說明，非對其依法申請案件有所准駁，未生法律上之效果，該函非行政處分。至關於被告111年9月8日裁罰處分，如前所述，業經司法實體判決確定，尚非違法行政處分，自無適用行政程序法第117條規定之餘地。且依行政訴訟法第213條規定，行政機關應尊重實體判決既判力，不宜依行政程序法第117條職權撤銷致破壞實體判決之既判力。
⒉另原告稱被告111年9月8日裁罰處分有違誤云云，然而實則在
此111年9月8日裁罰處分前，被告對原告作成109年8月14日裁罰處分(按即附表編號1所示處分)中已告知改善方式及限期內不得營業，可證被告111年9月8日裁罰處分並無違反誠信原則及信賴保護原則。又限期改善或輔導皆非法律假期，被告111年9月8日裁罰處分皆係針對原告於限改期內營業之違法行為，自無不當之處。又原告引用最高行確定判決，係針對該案特定事實及法律爭點所作之裁判，與鈞院高行庭第18號判決之訴訟標的及爭點均不相同，無互相影響之說。㈢爰答辯聲明：原告之訴駁回。
五、本院之判斷：㈠關於原告訴之聲明第1項請求撤銷被告系爭函文部分：⒈按「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所
為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」行政程序法第92條第1項定有明文，是行政機關所為單純事實之敘述或觀念之通知，既不因該項敘述或通知而生何法律上效果，自非行政處分。復按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應先定期間命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件。」「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第107條第1項第10款、第4條第1項亦設有規定，故求為撤銷之對象應為行政處分，始得對之提起撤銷訴訟，否則其起訴即屬不備要件，且其情形不能補正，應依行政訴訟法第107條第1項第10款規定裁定駁回。
⒉又按「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得
依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰…」，固係針對法定救濟期間經過後，已發生確定力之行政處分，為確保行政處分合法性所為之例外規定，惟既明文原處分機關或其上級機關「得依職權」為違法行政處分之全部或一部撤銷，可知此規定是委諸行政機關行使裁量，亦即僅是賦予其得自為撤銷違法行政處分之職權，而未給予人民得請求行政機關自為撤銷違法行政處分之請求權，縱人民依本條為申請，亦僅是促請行政機關為職權之發動，故行政機關行使裁量結果，未依人民主張為本條職權之發動，因未對人民直接發生任何法律效果，是行政機關因此所為之函復自非行政處分，人民尚不得對之循行政爭訟訴訟為救濟(最高行政法院96年度判字第1495號判決意旨參照）。
⒊本件原告雖繕具113年9月3日申請函援引行政程序法第117條
規定，請求被告退還該111年9月8日裁罰處分之50萬元罰鍰本息(見訴願卷第24頁)，惟依前開所述，行政程序法第117條非賦予人民請求權之規定，則原告所為申請函之性質，至多僅係促請被告行使該決定之陳情，非屬依法申請之案件。另觀諸被告以系爭函文回復之說明內容略以：「一、復臺端113年9月3日申請函。…三、有關臺端申請退還本府111年9月8日府民生字第1113311268號處分書罰鍰，業經臺北高等行政法院112年度訴字第18號判決判決確定，先予敘明。四、臺端所附之附件為最高行政法院112年度上字第356號判決，其訴訟標的為本府110年7月15日府民生字第1103310667號處分書，本府業依113年4月19日府民生字第1133310651號函退還罰鍰，與上開判決之訴訟標的不同，兩者不得相互援引。五、對本處分如有不服，應於本函送達次日起30日內檢具本函影本及訴願書2份送本府層轉內政部提起訴願。」等語(見本院卷第61頁)，僅為單純說明訴訟過程及原告罰鍰處分經行政法院確定判決等事實，並未對原告之權利義務發生規制之法律效果，非屬行政處分；且如前所述，行政程序法第117條非賦予人民公法上請求權之規定，是系爭函文亦非駁回人民依法申請之案件，不具有否准該依法申請之規制效力，要非行政處分至明，原告自不得據為行政救濟之請求。而系爭函文雖於主旨有申請駁回等文字記載，其旨意在表達不同意退還原告已繳罰鍰之旨，不得以被告拒絕之意思表示即謂此為行政處分。另系爭函文於說明五內容教示法律救濟方法之記載，核屬贅語，亦不因之而影響該函文之性質。是原告循經訴願，內政部以原告對於非行政處分之事項提起訴願而為不受理，並無違誤。原告循序提起本件行政訴訟，訴請將被告系爭函文撤銷，自屬起訴不備其他要件，且無從補正，應依行政訴訟法第107條第1項第10款裁定駁回之。㈡關於原告訴之聲明第2項請求被告退還原告已繳納111年9月8
日裁罰處分之50萬元罰鍰本息部分：⒈按行政訴訟法第213條規定：「訴訟標的於確定之終局判決中
經裁判者，有確定力。」而撤銷訴訟之訴訟標的，依行政訴訟法第4條第1項規定，應為「原告因機關所為行政處分違法且侵害其權利或法律上利益之主張」，是原告提起撤銷訴訟如經法院判決駁回確定者，該判決之確定力(既判力)及於「原告對於訟爭行政處分無撤銷請求權」、「訟爭行政處分未違法致侵害原告權利或法律上利益」(最高行政法院97年12月份第3次庭長法官聯席會議㈡參照)。準此，對行政處分提起撤銷訴訟，在其主張的原因事實範圍內，該處分之合法性為撤銷訴訟訴訟標的之內容，如撤銷訴訟經法院實體判決認處分並無違法而駁回原告之訴確定者，行政處分之合法性已經裁判而對該原因事實涵攝於法律後之法律效果之確認有既判力，該撤銷訴訟之當事人均應受其拘束，後訴訟法院於法律與事實狀態均未變更之情況下，即應以前訴訟判決關於訴訟標的所為之確認作為其裁判基礎，不能為相反於該確定判決內容之判斷，此即撤銷訴訟判決既判力之確認效(最高行政法院113年度上字第526號判決意旨參照)。
⒉又按所謂公法上不當得利，係指在公法範疇內，欠缺法律上
原因而發生財產變動，致一方得利，他方受損害之謂；並基於依法行政原則，不合法之財產變動均應回復至合法狀態，而使受損害者享有公法上之不當得利返還請求權。又有效之行政處分，因其本身即屬財產變動之法律上原因，且行政處分除非達於無效程度而自始無效外，縱屬違法，於該行政處分經撤銷、廢止或因其他事由失效前，該行政處分之效力仍繼續存在，故以該行政處分為依據之財產變動，即非無法律上原因，自不構成公法上不當得利（最高行政法院95年度判字第1623號判決意旨參照）。
⒊經查：
⑴本件原告請求被告返還如附表編號3所示111年9月8日裁罰處
分之已繳納50萬元罰鍰本息，惟查，此屬原告不服被告該裁罰處分，循序提起撤銷訴訟，經本院高行庭第18號確定判決駁回確定之範圍，依前開關於判決既判力之說明，被告對原告所為111年9月8日裁罰處分之合法性，既經裁判確定，即有撤銷訴訟判決既判力之確認效，原告於本訴訟不得與原確定判決意旨相反之主張，本院亦不得為與該確定判決意旨相反之判斷。且本件訴訟標的係公法上不當得利請求權之法律關係，至被告111年9月8日裁罰處分非本件訴訟客體，自非本件審理範疇，亦不容原告於本件訴訟中對被告111年9月8日裁罰處分之合法性再為爭執。是以，被告111年9月8日裁罰處分，既經本院高行庭第18號確定判決並無違法，而未經撤銷或變更，被告據以收取原告繳納之50萬元罰鍰，自屬具備法律上之正當原因，被告自無公法上不當得利之情形。
⑵至原告主張最高行確定判決於113年1月4日作成，係在本院高
行庭第18號確定判決駁回確定之後始作成之見解，故本院高行庭第18號確定判決之既判力應不得與最高行確定判決相抵觸云云。惟查：最高行確定判決係針對附表編號2即110年7月15日裁罰處分所為認定，本院高行庭第18號確定判決則係就附表編號3即111年9月8日裁罰處分所為判斷，兩者之訴訟標的顯不相同，屬各案承審法官依個案情節所為判斷結果，均僅具個案效力。甚且，亦不影響附表編號3即111年9月8日處分業經行政法院實體判決確定已生判決既判力之效力。而原告雖主張本院高行庭第18號確定判決內容，抵觸最高行確定判決所採法律見解，然此事涉原告是否另循司法途徑救濟，以推翻本院高行庭第18號確定判決之判斷，究非本件所能審核。從而，本件訴訟於事實未發生變動且法律規定亦無變更之情況下，仍應以本院高行庭第18號確定判決關於訴訟標的所為之確認作為裁判基礎，不能為相反於該確定判決內容之判斷。是以，附表編號3即111年9月8日裁罰處分合法性之判決既判力未經推翻前，該裁罰處分作為被告據以收取原告繳納50萬元罰鍰之公法上法律原因，並無公法上不當得利之情事。原告以最高行確定判決之法律見解為理由，主張被告受領其所繳50萬元罰鍰之法律上原因應不存在，依據公法上不當得利之法律關係，請求被告返還其已繳納之50萬元罰鍰本息，顯屬無據，自無可採。
六、綜上，原告所訴各節，並無可採。其訴請判決如聲明所示，一部不合法、一部無理由，為求卷證齊一及訴訟經濟，爰併於本件判決中予以裁判。另本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，均與判決結果不生影響，而無一一論述之必要，併予敘明。
七、結論：㈠原告之訴一部不合法，一部無理由。㈡訴訟費用負擔之依據：行政訴訟法第98條第1項前段。
中 華 民 國 115 年 1 月 7 日
法 官 林禎瑩
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，以原判決違背法令為理由，向本院地方行政訴訟庭提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容，以及依訴訟資料合於該違背法令之具體事實），其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 115 年 1 月 7 日
書記官 盧姿妤附表：編號 處分書字號 裁處之違章行為 裁處內容 救濟經過 1 109年8月14日府民生字第1093311095號(簡稱109年8月14日裁罰處分、見本院卷第91頁) 未經核准擅自於新竹縣○○鎮○○段000000地號土地設置告別式場。 違反殯葬管理條例第6條第1項規定，依同法第73條第3項規定，處罰鍰30萬，並限期於文到3年內改善或補辦手續。 內政部109年11月24日台內訴字第1090064757號函訴願決定駁回。 2 110年7月15日府民生字第1103310667號(簡稱110年7月15日裁罰處分、見本院卷第77頁) 未經核准擅自於新竹縣○○鎮○○段000000地號土地設置告別式場。 違反殯葬管理條例第6條第1項規定，依同法第73條第3項、第1項規定處罰鍰40萬。 1.內政部110年10月26日台內訴字第1100044924號函訴願決定駁回。 2.本院高等行政訴訟庭111年度訴字第155號判決駁回。 3.原告不服，提起上訴，最高行政法院112度上字第356號判決（主文：一、原判決廢棄。二、訴願決定及原處分均撤銷）。 ★備註： 被告113年4月19日府民生字第1133310651號函，依最高行政法院112年度上字第356號判決退還編號2即110年7月15日裁罰處分之40萬元罰鍰。 3 111年9月8日府民生字第1113311268號(簡稱111年9月8日裁罰處分、見本院卷第59頁) 未經核准擅自於新竹縣○○鎮○○段000000地號土地設置告別式場。 違反殯葬管理條例第6條第1項規定，依同法第73條第3項規定處罰鍰50萬。 1.內政部111年11月21日台內訴字第1110051635號函訴願決定駁回。 2.本院高等行政訴訟庭112年度訴字第18號判決駁回。