臺北高等行政法院判決地方行政訴訟庭第二庭114年度簡字第285號115年4月7日辯論終結原 告 陳明時輔 佐 人 陳紀冰被 告 臺北市政府都市發展局代 表 人 簡瑟芳訴訟代理人兼送達代收人 葉柏豪訴訟代理人 陳麗如上列當事人間都市計畫法事件，原告不服臺北市政府中華民國114年3月25日府訴三字第1146080095號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：㈠按行政訴訟法第229條第2項第2款之規定，因不服行政機關所
為新臺幣（下同）50萬元以下罰鍰處分而涉訟者，應適用簡易訴訟程序。查本件原告不服被告裁處書所裁罰之30萬元罰鍰，依前揭規定，應適用簡易程序，合先敘明。
㈡按訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告
同意或行政法院認為適當者，不在此限；訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變者，訴之變更或追加，應予准許，行政訴訟法第111條第1項、第3項第2款分別定有明文。
查本件原告起訴時，訴之聲明原為：原處分及訴願決定均撤銷(見本院卷第11頁)。嗣於民國114年8月28日具狀變更聲明為：訴願決定及原處分關於罰鍰部分均撤銷(見本卷第78頁)。核原告所為訴之變更追加，經被告無異議而為本案言詞辯論且無礙於公益之維護，核與前揭規定並無不合，應予准許。
二、事實概要：㈠原告所有位於臺北市○○區○○街0○0號1、2樓建物（下稱系爭建
物），位屬都市計畫第三種住宅區（地籍套繪都市計畫使用分區圖，見原處分卷第4、5頁），且營業樓地板面積達162.58平方公尺，依臺北市土地使用分區管制自治條例第8條規定(見原處分卷第19頁)，第三種住宅區不允許作「第22組餐飲業：㈠營業樓地板面積超過150平方公尺之飲食業」及「第32組娛樂服務業：飲酒店（營業樓地板面積超過150平方公尺者）」（見原處分卷第21、22頁）。
㈡原告於111年至113年間將系爭建物供第三人淳淬餐飲有限公
司（下稱淳淬公司），作為餐館、飲料、飲酒店業使用，而有違反都市計畫法之違規事實。經臺北市商業處(下稱商業處)於111年8月26日派員稽查，認已違反都市計畫法第34條、臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1及臺北市土地使用分區管制自治條例第8條規定，而由被告以如附表（按：引用本院卷第109頁所示之歷次裁罰表格）編號㈠「第1次查獲」之「處理文號」欄位所示函文，通告使用人即淳淬公司處罰6萬元罰鍰並限於文到次日起1個月內停止違規使用，副知建物所有權人即原告善盡所有權人監督管理之責並依限停止違規使用，否則得依法裁處所有權人。嗣商業處於附表編號㈡至㈧（即第2次至第8次查獲）所示稽查日期，發現淳淬公司均未停止違規使用系爭建物，而再分別查獲系爭建物現場仍有違規經營餐館、飲料、飲酒店業之事實，被告遂以附表編號㈡至㈧所示之「處理文號」「處分內容」分別處分原告及淳淬公司。又附表編號㈠至㈧對原告所為處分，原告均未提起行政訴訟，業已確定，且非本件審理之客體。
㈢嗣再經商業處於113年10月25日前往現場稽查結果，發現系爭
建物持續違規供第三人粿拾餐飲有限公司（下稱粿拾公司）經營餐館、飲料、飲酒店業使用，被告遂依都市計畫法第79條等規定，以113年12月12日北市都築字第11330905873號裁處書，處原告30萬元罰鍰並限期停止違規使用（下稱原處分，見本院卷第15至19頁、同原處分卷第147至151頁）。原告不服原處分關於罰鍰部分，循序提起本件行政訴訟。
三、原告起訴主張：原告係系爭建物所有權人，非實際經營者，未參與營業行為，違規行為係承租人經營餐館、飲料、飲酒店業所致，原告已履行一般合理監督義務，違規之責應由行為人自負，非轉嫁於房東。被告於本件裁罰前，未向原告說明處罰原因及法律效果，亦未通知原告陳述意見，欠缺程序保障。又本件裁罰連續疊加處分，加重原告負擔，對原告處以最高額度30萬元罰鍰，違反比例原則與平等原則，實屬過苛。原告並非主張完全免責，而係對罰鍰金額認為不當。如法院認定原處分不得撤銷，原告請求至少減輕罰鍰金額。爰聲明：訴願決定及原處分關於罰鍰部分均撤銷。
四、被告則以：系爭建物因持續於「第三種住宅區」違規經營「第22組：餐飲業㈠」及「第32組：娛樂服務業飲酒店」，被告以附表所示「處理文號」「處分內容」多次裁處系爭建物所有權人即原告在案。又被告前以附表編號㈧所示函文停止系爭建物供水供電後，於本市建管處同意恢復供水供電後，經商業處113年10月25日訪視認定系爭建物仍作「餐館、飲料店、飲酒店業」使用，因仍持續違規營業使用，被告以原處分裁處原告30萬元罰鍰並限期停止違規使用，於法有據。依附表可知，系爭建物於111年5月23日至113年4月9日間，被告已多次依階段裁處建築物所有權人即原告罰鍰，並請其善盡所有權人監督管理之責，依限停止違規使用，屆期未改善將依法續處。可證原告自111年5月23日起至113年12月12日約2年半期間，屢遭商業處查獲經營「飲酒店業」，顯未善盡監督使用人合法使用之責。原告明知系爭建物不符設立飲酒店之條件，行政機關對於法令及政策已加以宣導，而人民從事相關營業行為本應注意相關之法律規定，故被告援引都市計畫法裁處原告，依法有據。考量近年住宅區作酒店業已嚴重影響住宅區居民之生活品質，而該建物使用情形已嚴重多次違規，特別是原告係為出租房屋收取租金收入，供建物使用人作為營利性質法人參與商業活動、謀取商業利益，並在租約載明本房屋係供商業登記之營業使用，原告對於其所有建物供作商業活動所應遵循之法規、可能遭遇之法律風險，本應詳加研究及注意，以維護系爭建物合法使用狀態。是本件原告起訴所執主張，均不可採。並答辯聲明：駁回原告之訴。
五、本院之判斷：㈠應適之法令及說明：⒈都市計畫法：⑴第34條：「住宅區為保護居住環境而劃定，其土地及建築物
之使用，不得有礙居住之寧靜、安全及衛生。」⑵第79條第1項：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從
事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。 」⒉臺北市都市計畫施行自治條例：⑴第10條之1：「前條各使用分區使用限制如下：一、住宅區：
以建築住宅為主，不得為大規模之商業、工業及其他經市政府認定足以發生噪音、震動、特殊氣味、污染或有礙居住安寧、公共安全、衛生之使用。……」⑵第26條：「市政府得依本法第三十二條第二項規定將使用分
區用建築物及土地之使用再劃分不同程序之使用管制，並另訂土地使用分區管制自治條例管理。」⒊臺北市土地使用分區管制自治條例：⑴第1條：「臺北市（以下簡稱本市）為落實都市計畫土地使用
分區管制，依臺北市都市計畫施行自治條例第二十六條規定制定本自治條例。」⑵第5條：「本市都市計畫範圍內土地及建築物之使用，依其性
質、用途、規模，訂定之組別及使用項目如附表。」⑶第8條：「在第三種住宅區內得為下列規定之使用：…二、附
條件允許使用…㈨第二十一組：飲食業。」，可知在第三種住宅區內，附條件允許第21組飲食(按限於營業樓地板面積150平方公尺以下且不包括飲酒店)使用，但並未允許第22組餐飲業(係指：㈠營業樓地板面積超過150平方公尺之飲食業。㈡飲酒店〈營業樓地板面積150平方公尺以下者〉)使用，亦不允作為第32組娛樂服務業之飲酒店（營業樓地板面積超過150平方公尺者）使用。
⒋核上開臺北市都市計畫施行自治條例、臺北市土地使用分區
管制自治條例之規定，均無逾越都市計畫法之授權範圍，應得適用，凡於臺北市都市計畫範圍內土地使用而違反前揭規定者，即屬違反直轄市依都市計畫法所發布之命令，為都市計畫法第79條第1項所規範之違章行為。
㈡原告即系爭建物所有權人已多次違反都市計畫法第79條第1項規定，被告以原處分對原告依法裁處，並無違誤：
⒈本件如事實概要欄所載事實，有系爭建物地政查詢資料、都
市計畫便民資訊-地籍套繪都市計畫使用分區圖、商業處各次函文及所檢送之各該協助營業態樣認定訪視表、如附表所示歷次函文之通知書及裁處書與送達證書、所有權人113年7月22日申請復水電文件、前述法令規定、原處分及訴願決定在卷可證(見原處分卷乙證1至19、本院卷第15至19頁)，應堪信實。
⒉再按都市計畫法第79條之規定，受裁處之對象包括建築物所
有權人、使用人或管理人，是以非僅以處罰行為人為限，此即所謂「行為責任」與「狀態責任」；「行為責任」係指因作為或不作為違反行政法上義務所應負之責任；「狀態責任」則指人民依法規，對於某種狀態之維持，具有義務，因違背此項義務而應負之責任。因行政罰係處罰行為人為原則，處罰行為人以外之人則屬例外。是以，主管機關如對行為人處罰，已足達成行政目的時，自不得對建築物所有權人處罰；惟倘對行為人為處罰，仍不能達成都市計畫法劃定使用區為土地使用管制之目的時，為管制目的之達成，許主管機關對建築物所有權人處罰。而依上開事證可知，系爭建物位於第三種住宅區，且建物之1、2樓面積合計162.58平方公尺，不得經營第22組餐飲業及第32組娛樂服務業飲酒店使用，惟本件商業處派員於113年10月25日前往現場稽查時，系爭建物係由原告出租粿拾公司經營餐館、飲料、飲酒店業使用，此情亦為原告所不爭執，則系爭建物於113年10月25日稽查時，確有第三種住宅區而作為違規經營餐館、飲料、飲酒店使用之違章事實，至為明確。又系爭建物在113年10月25日查獲本件違規之前，已有如附表所示8次被查獲提供淳淬公司，作為違規經營餐館、飲料、飲酒店業使用之紀錄，被告除以附表所示各次函文之裁處書分別處罰淳淬公司，於查獲違規時亦對系爭建物所有人即原告以附表編號所示函文為通知及裁處(按附表編號㈠㈤㈧雖未對原告處以罰鍰，惟仍分別有「善盡所有權人監督管理之責，依限停止違規使用」、執行「停止供水、供電」等處分)。則本件已屬第9次被查獲系爭建物提供違規營業使用，因前8次違規後，系爭建物所有人即原告對於系爭建物依法不得再提供違規營業使用應知之甚詳，然原告猶再行出租粿拾公司從事餐館、飲料、飲酒店之違規營業使用，此時若僅處罰行為人，顯已無法達成系爭建物合法使用之行政目的，揆諸前揭說明，被告因之併對應負狀態責任之系爭建物所有人即原告為對象而加以裁罰，依法即屬有據。且原告將系爭建物再行出租粿拾公司，放任系爭建物違規使用，而再有本件違規事實，縱非故意，亦難謂無過失，原告自應受罰。
㈢原處分裁罰金額並無違誤：⒈按臺北市各項違反都市計畫法案件處理原則：「一、目的：
為積極有效處理本市違反都市計畫法案件，並兼顧公共環境、都市發展、商業穩定性與行政能量，特訂定本原則，針對違規情節輕重，採階段及漸進之方式處理。」(見原處分卷第42頁)臺北市政府處理建築物及其基地違反都市計畫法第79條第1項事件查處作業程序(下稱查處作業程序)第2類第3階段裁處規定：「分類：與主要使用不相容者(臺北市土地使用分區管制自治條例第93條第2款)或經本府認定有影響環境品質之虞者；第3階段：受處分人未履行第2階段應盡之義務，經處罰2次以上，處違規使用人及建築物(或土地)所有權人各新臺幣30萬元罰鍰…」(見原處分卷第39、40頁)該查處作業程序乃地方主管機關為執行違反都市計畫法第79條第1項事件所訂定，斟酌該違規案件種類、次數，所為建立執法之公平性並減少爭議，核屬細節性、技術性之裁罰標準，並未牴觸逾越母法，其規定亦屬明確，所斟酌之裁量因素與行政罰法第18條第1項之規定相合，未違反法律保留原則，亦符合比例原則及平等原則，被告自得援用。
⒉本件原告於前8次裁處後，猶再行將系爭建物另行出租粿拾公
司從事餐館、飲料、飲酒店之違規營業使用，業如前述，故對行為人粿拾公司而言，當指查獲其違規之次數，然對系爭建物所有人即原告而言，應以其所有建物被查獲之違章次數，而不以同一違章行為人為計算標準。換言之，為避免建物所有權人，將建物出租與不同之人作違章使用，此違章次數之計算，應以系爭建物被查獲之次數計算其違章次數，此為有效促使建物所有權人遵守管制規定下之當然解釋(最高行政法院107年度判字第593號判決意旨參照)。是原告明知系爭建物已經被查獲8次違規營業，本次為第9次被查獲違規使用，顯屬業經處罰2次以上，則被告依前揭查處作業程序第2類第3階段裁處規定，以原處分裁處原告30萬元罰鍰部分，於法並無違誤。
㈣至原告以前揭情詞置辯，惟均不可採：
⒈原告為系爭建物所有權人，對系爭建物具有事實上管領力，
依前引都市計畫法第34條、第79條、臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1第1款等規定，本負有對其所有物合法與安全狀態之維護，以保護住宅區之居住環境，避免有礙居住安寧、公共安全、衛生之使用等情，其租予他人使用，仍應注意、了解其土地及建物使用情形。原告陳稱其為所有權人，未參與經營，已履行監督義務，被告將違規責任轉嫁於房東云云，僅屬空言主張，洵屬無稽。又本件原告係第9次違規被查獲，原告對系爭建物違規營業使用，將遭被告再次裁罰知悉甚詳，原告亦未提出說明其有何信賴基礎、信賴表現及其信賴在客觀上值得保護之情形，原告妄稱原處分損及信賴保護原則云云，殊無可採。至原告因第8次違規受被告對系爭建物執行停水停電處置，於屆滿3個月時，原告為申請恢復供水供電，曾於113年7月22日向被告提出記載「切結恢復供水供電後，絕不自行(或提供他人)違規使用，否則願受貴局依法處分」等語之切結書1紙(下稱系爭切結書，見原處分卷第155頁)，惟此切結書係作為原告提出時就切結之事實願負其責之證明，無法作為切結書提出後發生之本案違規事實時原告主觀上有無故意過失或是否已盡合理督促義務之證明。另原告於訴願書中提出113年12月20日寄送粿拾公司要求改善及有權終止租約之存證信函(見訴願卷〈未編頁碼 〉)，或後續稽查系爭建物已無違規使用等情事，均屬事後改善之行為，尚無從據以免責。
⒉按「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰……。二、主旨
、事實、理由及其法令依據。」為行政程序法第96條第1項第2款所明定。本件原處分即113年12月12日北市都築字第11330905873號裁處書(卷證位置同前)，已載明主旨（即處罰之依據及結果）、事實（包含查獲日期、違規地點及違規事實）、理由及法令依據（即都市計畫法第34條、第79條等規定），已足使原告瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令，核與行政程序法第96條第1項第2款規定，並無不合。又按行政程序法第103條第5款規定，行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者，行政機關得不給予陳述意見之機會。是本件系爭建物於113年10月25日經商業處派員查獲供違規營業使用，有該處協助營業態樣認定訪視表可佐(見原處分卷第144頁)，且屬第9次查獲違規之案件，是客觀上足以確認系爭建物違規使用之事實，依前述規定，被告於作成原處分之前未給予原告陳述意見之機會，於法並無不合。故原告主張被告未向原告說明處罰原因及法律效果，亦未通知原告陳述意見，欠缺程序保障云云，要不可採。又原告爭執被告在本件裁罰前，其申請恢復供水供電而簽立系爭切結書時，被告未告知違章次數累計或再次違反時裁處金額云云(見本院卷第134頁)。惟原告為系爭建物所有權人，本即負有對其所有物合法與安全狀態之維護，業如前述，自無從以被告未告知再次違反時之採計違規次數或罰鍰金額為由免罰。又原告雖自稱其為中度身心障礙者等語，然未提出身心障礙證明，且原告書狀內容及開庭陳述內容均相同，又雖已年逾63歲，惟其到庭亦可一般應答，且有其女即本件原告輔佐人可陪同或協助處理系爭建物合法使用之事宜，而原告如有不明暸被告稽查或裁處之處，可親自或由其女陪同向被告機關諮詢釐清，難認原告有何無法理解事理或辨識能力有障礙之情。是原告空言陳稱其對法律規範及後果不理解云云，核無足採。
⒊又前揭都市計畫法第79條第1項已明文規定可按次處罰，且受
處分人違規次數越多，顯示其遵守行政法上義務之意願薄弱，應受責難之程度較高，本件被告依前揭查處作業程序，衡酌原告違規次數而處罰鍰30萬元，並未逾都市計畫法第79條第1項規定之罰鍰範圍為6萬元以上30萬元以下之法定裁罰範圍，且無違反比例原則，並與促使建物所有權人遵守合法使用之管制目的相符。而原告以附表編號㈦所示函文，主張被告曾對原告裁處較低額度之處罰，本件不應裁罰30萬元等語，然被告對於原告該次屬於第7次之違規行為，縱未依第3階段裁罰，亦僅係從輕處分，原告再次違規不得要求比照辦理，且依本件違規情節，被告對原告裁處較低額度之處罰仍無效，可見原告違法情節非輕，應認被告所為原處分裁罰金額，當屬罰責相當。是原告空泛指摘原處分連續疊加處罰，違反比例原則、平等原則云云，洵屬無稽。另原告主張依行政罰法第8條、第18條規定，可減輕處罰云云。然如前所述，本件原告係第9次違規，其主張不知法律，顯非可採，且行政罰法第8條規定不得因不知法規而免除行政處罰責任，而行政罰法第18條亦非法所明文之減輕處罰規定。是原告此部分主張，顯有誤會，自不足取。
六、綜上，原告主張各節，均無可採，原處分關於裁處原告罰鍰30萬元部分，並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告訴請判決如訴之聲明所示，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及所提證據，經審酌後認均無礙判決之結果，爰不予一一論述。
八、結論：㈠原告之訴為無理由。
㈡訴訟費用負擔之依據：行政訴訟法第98條第1項前段。中 華 民 國 115 年 5 月 8 日
法 官 林禎瑩
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，以原判決違背法令為理由，向本院地方行政訴訟庭提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容，以及依訴訟資料合於該違背法令之具體事實），其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 115 年 5 月 8 日
書記官 盧姿妤