臺北高等行政法院判決地方行政訴訟庭第一庭114年度簡字第35號114年7月21日辯論終結原 告 王仁志被 告 交通部航港局代 表 人 葉協隆訴訟代理人 張訓嘉律師
賈蓓恩律師上列當事人間商港法事件，原告不服交通部民國114年3月25日交法字第1142500208號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
壹、程序方面：
一、按提起撤銷訴訟，除法律別有規定外，須以經過訴願為前，未經過訴願程序，遽行提起行政訴訟，自非法之所許，此觀行政訴訟法第4條第1項規定甚明。次按「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。但法律另有規定者，從其規定。各級地方自治團體或其他公法人對上級監督機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，亦同。」、「自然人、法人、非法人之團體或其他受行政處分之相對人及利害關係人得提起訴願。」訴願法第1條、第18條分別定有明文。
二、經查，本件原告請求撤銷被告交通部航港局航東字第1133453520號、航東字第1143410029號執行違反商港法案件裁處書，係被告分別依商港法第35條及第36條第2項之規定所為之裁罰，有上開裁決書2份(本院卷第148、151頁)存卷可參。
揆諸前開規定，原告提起本件撤銷訴訟，應經訴願程序，然其中關於被告航東字第1133453520號裁處書部分，經本院函詢交通部，原告未曾提出訴願，有交通部114年2月5日交法字第1140003102號函(本院卷第45頁)在卷可憑，是本件原告請求撤銷被告航東字第1133453520號裁處書部分，既未經訴願程序，其起訴不合法定程序，合先敘明（本院另以裁定駁回）。
貳、實體方面：
一、事實概要：原告於民國113年12月7日0時34分許，經內政部警政署花蓮港務警察總隊（下稱花蓮港警總隊）循線查獲原告未依規定申請核發通行證亦未接受檢查，即進入花蓮國際商港管制區，以113年12月9日花港警行字第1130009277號函請被告所屬東部航務中心處理。被告認原告有於「花蓮商港範圍內非公告垂釣區進行釣魚活動」之行為，違反商港法第36條第2項規定爰按同法第71條規定，以113年12月11日航東字第1133453520號執行違反商港法案件裁處書，裁處原告「新臺幣（下同）1,800元罰鍰」；另以原告「未持有通行證且未接受港務警察之檢查，進入花蓮港商港管制區內」之行為，違反商港法第35條規定，爰按同法第65條規定，以114年1月7日航東字第1143410029號執行違反商港法案件裁處書，裁處原告「10萬元罰鍰」（下稱原處分）。原告不服，僅以原處分提起訴願，經交通部以114年3月25日交法字第1142500208號訴願決定駁回(下稱訴願決定)。原告仍不服，爰提起本件訴訟。
二、原告主張：
（一）原告因進入花蓮港東堤第二參觀台垂釣，被港務警察取締，共收到兩張罰單，原告認為裁罰過重，違反比例原則，其內涵包括：於適當性原則上，原告釣魚行為並未對港區設施或公共安全造成重大危害，罰鍰10萬元顯然過於嚴苛；於必要行原則上，在行政機關多種手段中，應採取對權利侵害最小的方式處罰。針對原告的行為，僅需要以輕微的罰鍰警示即可，無須施以最高罰鍰及雙重處分；於衡量性原則上，原告的釣魚行為危害性極低，顯然與高額罰鍰(共計101,800元)不相稱，已對原告造成過度負擔。釣魚本為正當休閒活動，原告並未對公共安全或秩序造成重大影響，重罰儼然過當。
（二）依行政罰法第7條一行為不二罰之規定，被告基於同一事實行為作出兩張裁罰處處分，顯然裁罰不當。且花蓮港東堤無商船碼頭、倉儲、大型機械等設備，亦無人進出，原告之垂釣行為並未對公共安全或設施造成實質危害。況花蓮港東堤為開放民眾釣魚區域，原告僅是於未開放民眾進入時段進入垂釣區釣魚，卻遭處以高額罰款。是原告並無重大惡意，處以高額罰鍰並不合理。
（三）又依行政罰法第24條規定，行政裁罰必須以違規行為發生時的法律或自治條例為依據。被告稱相關規定自101年即施行，但原告本件違規行發生時，該罰則長期未經執行且未明確宣導，致使民眾對於該規範無所知悉，顯然有違行政裁罰之明確性原則，是被告之行政方式欠缺合理性及公平性等語。
(四)並聲明：1、訴願決定及原處分均撤銷；2、訴訟費由被告負擔。
三、被告答辯：
（一）商港法第35條及第36條立法目的及所規範行為並不相同，本件被告分別以原告違反商港法第35條規定作成原處分，以及違反商港法第36條2項作成113年12月11日航東字第1133453520號函之裁罰處分，並無違反行政法一行為不二罰原則。原處分無原告所指摘一行為遭雙重裁罰或裁罰依據模糊之違法情事；另被告以原處分裁處原告法定罰鍰最低額10萬元，亦符合比例原則。故原告未經申請、擅自進入管制區之行為，即應受同法第65條第2款之裁罰；至於商港法第36條則係規定商港區域內禁止事項(包括第1項第2款之養殖及採捕等)及有條件不受限制事項(第2項得公告開放垂釣區域，亦即限於開放區域始得垂釣)，係針對若干妨害港區安全行為予以禁止或限制。二者規範目的及所規範違規行為態樣，迥然有別。經查，本件原告於113年12月7日0時34分許，未經申請通行證且未接受港務警察查驗，即跨越阻絕設施、逕行「進入」花蓮港之商港管制區，並於東堤航道「非公告區內垂釣」，此均有港務警察於同日製作之違反商港法紀錄表及所拍攝照片可資憑證，原告亦於確認後簽名；嗣後原告於陳述意見亦針對違法進入商港管制區垂釣之行為坦承不諱，足徵原告前揭行為，違反商港法第35條及第36條2項事證明確，堪予認定。又被告衡酌原告上開違規行為係屬初犯，爰參酌行政罰法第18條第1項規定，於商港法第65條第2款所定法定罰鍰額度範圍內，處以法定罰鍰最低額度10萬元，自與比例原則無違。
（二）原告泛陳告示牌未充分告知，公告效果不足、影響處罰正當性云云，然被告前已責成商港經營管理單位於商港管制區出入口及周邊圍牆設立告示牌及公告，明揭管制區界線、禁止垂釣採捕及有關罰則等，原告自難諉為不知進而主張減輕或免罰：原告不得因不知法規而免除其行政法責任，行政罰法第8條定有明文。再查，被告前業於111年10月14日函請國際商港之經營管理單位即臺灣港務股份有限公司（下稱港務公司）暨其所轄各港務分公司，針對商港區域明確標示「管制區界線」，並於港區管制站出入口或圍牆等明顯處設置告示牌等。且花蓮港務分公司遂於花蓮港商港管制區出入口及周邊圍牆，明確增設告示牌公告商港管制區禁止擅入，明白揭示商港法第35條及同法第65條之規定，亦明確設置禁止垂釣採捕之公告，均旨在提醒民眾注意及廣為宣導相關法規，避免民眾觸法。再按，本件商港管制區出入口及周遭圍牆等均設有柵門及鐵絲網等阻絕設施，客觀上已足使人認知阻絕設施內為商港管制區，衡酌該等阻絕設施、告示牌及公告設置時間經查均早於原告113年12月7日之違規行為時間，且阻絕設施及告示牌、公告等設置位置顯眼、文字內容均清楚明確，原告自有充裕時間及機會知悉及注意相關法規範內容，從而對自身行為之違法性有認識（或可得預見）。況被告亦於官網將相關規定公布，是被告業竭盡公告及宣導之能事。原告自無法以有關單位公告或宣導不足推諉卸責、要求減輕或免罰等語。
（三）並聲明：1、駁回原告之訴；2、訴訟費用由原告負擔。
四、本院之判斷：
（一）應適用法令：
1、商港法
(1)第3條第7款規定：「本法用詞，定義如下：七、商港管制區：指商港區域內由航港局劃定，人員及車輛進出須接受管制之區域。」
(2)第35條規定：「進入商港管制區內人員及車輛，均應申請商港經營事業機構、航港局或指定機關核發通行證，並接受港務警察之檢查。」
(3)第65條第2款規定：「有下列情形之一者，由航港局或指定機關處行為人新臺幣10萬元以上五十萬元以下罰鍰，並得按其情節責令拆除、勒令停工、停止營業、強制離船或離港；再違反者，並得沒入其打撈器材、放置之船具、物料：二、違反第35條規定。」
2、行政罰法第7條第1項規定：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰」第8條規定：「不得因不知法規而免除行政處罰責任。但按其情節，得減輕或免除其處罰。」
（二）前揭事實概要所載事實，有被告113年12月11日航東字第1133453520號函附裁處書、被告113年12月11日航東字第1133453520A號函、訴願書、交通部114年2月5日交法字第1140003102號函、訴願答辯狀、訴願決定、花蓮港警總隊113年12月9日花港警行字第1130009277號函附查獲違反商港法紀錄表及採證照片、原告陳述意見書、原處分、被告111年10月14日航港字第1111811603號函、花蓮港商港管制區周邊告示牌及公告照片、被告官網商港管制區及管制站位置公告截圖、港務公司網站-垂釣資訊專區公告截圖、花蓮港東防波堤釣魚活動安全須知在卷可稽（本院卷第17至19、23至29、45、49至51、77至81、109至116、137至1
39、145、151、167至168、169至174、175至177、179至1
88、189至193頁)，堪認為真實。
（三）經查，原告有未依規定申請核發通行證亦未接受檢查，即進入花蓮國際商港管制區進行垂釣之違規行為，有違反商港法紀錄表及採證照片、現場照片(本院卷第138至139、169至174頁)在卷可證。觀諸卷附採證照片內容，可見原告於113年12月7日0時34分，位於東堤航道港域處進行垂釣之情；又自現場照片可見「公告-商港區域內，嚴禁垂釣採捕，違者將依商港法處罰，特請遵守規定。航港局製」、「商港管制區禁止擅入(錄影監視中)依據商港法第35條，進入商港管制區內人員及車輛，均應申請商港經營事業機構核發通行證，並接受港務警察之檢查；違反者依商港法第65條處行為人新臺幣十萬元以上五十萬元以下罰鍰」等文字之告示牌，及親子垂釣區注意事項及花蓮港東防波堤垂釣區規範公告標誌設立，且設有柵門及鐵絲網等阻絕設施，足徵被告及相關單位已公告該處為管制區、限制人員進出之義務，非屬無據。而原告對本件舉發違規行為當時，係在管制區垂釣一事並不否認(本院卷第13頁)。是原告確有商港法第35條及第36條第2項規定之違規行為，洵屬有據。
（四）原告雖主張：伊僅於未開放民眾進入時段，進入垂釣區釣魚，且花蓮港東堤無商船碼頭、倉儲、大型機械等設備，亦無人進出，原告之垂釣行為並未對公共安全或設施造成實質危害，被告處以高額罰鍰並不合理云云。惟參酌商港法第35條於100年12月28日修正公布前之商港法第23條之1之立法理由係為維護港區秩序，確保港區安全，以及商港法第35條之立法理由略以：「一、條次變更；二、原條文第1項有關船舶貨物裝卸承攬業及船舶理貨業之許可及登記規定，已另於修正條文第45條至第47條中規定，至其他船舶船員日用品供應業、拖駁船業、船舶小修業，因應港埠業務自由化，不再採許可制度，爰刪除該項規定；三、配合航港體制改革，將『商港管理機關』修正為『商港經營事業機構、航港局或指定機關』。原條文第二條配合第一項刪除，酌作文字修正後，移列為修正條文」，另同樣於該次修法增訂第3條第7款「商港管制區：指商港區域內由航港局劃定，人員及車輛進出須接受管制之區域」，其立法理由略以：「配合修正條文第35條，增訂修正條文第7款『商港管制區』之定義，俾符實需」，可知商港法第35條修正時，係將原商港法第23條之1第1項刪除，並於修正該法條第2項文字時，特別將原商港法第23條之1第2項之「前項各業」文字刪除，並增訂商港法第3條第7款，定義商港管制區係人員及車輛進出須接受管制之區域，顯然此次修法是規範所有進入商港管制區內之人員及車輛，均應向商港經營事業機構、航港局或指定機關申請核發通行證，並接受港務警察之檢查，如此始能貫徹該條維護港區秩序，確保港區安全之立法目的。且商港法第35條並未區分違反上開受檢義務之行為態樣，管制區內是否有商船及人員進出之因素，更未侷限行為人在未經受檢隨即進入商港管制區內之方式與停留時間久暫、從事活動為何，是原告既未經受檢、亦未取得商港經營事業機構、航港局或指定機關核發通行證，且明知或可得而知該地點屬於商港管制區，仍貿然進入花蓮商港管制區，已該當商港法第35條之構成要件，而應受商港法第65條第2款規定處罰，否則任何人無需申請均得任意進出商港管制區，商港管制區之秩序及安全將無法維持，有違該法條之立法目的。是原告前開主張，洵無足採。
（五）至原告主張：原處分罰鍰過重云云。然查，行政罰法第18條第1項規定：「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」已明文規定裁處罰鍰時應審酌之因素，以求處罰允當（該條項立法說明參照），體現憲法責罰相當原則。而被告以原處分裁處原告10萬元罰鍰，已屬法定最低罰額，本件亦無因個別案情依行政罰法規定，另有應審酌事項或依法應加重或減輕事由，核無何裁量瑕疵或違反比例原則等情事，於法自無不合。
五、綜上，本件原告未依商港法第35條規定申請港區通行證即進入花蓮港商港管制區之違規事實明確，被告依同法第65條第2款規定，以原處分裁罰原告法定最低金額之10萬元，核無違誤，訴願決定遞予維持，核無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘主張及陳述，經核於判決結果均不生影響，爰不逐一論列，附此敘明。
七、訴訟費用負擔之依據：行政訴訟法第98條第1項前段。中 華 民 國 114 年 8 月 4 日
法 官 林常智
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，以原判決違背法令為理由，向本院地方行政訴訟庭提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容，以及依訴訟資料合於該違背法令之具體事實），其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 114 年 8 月 4 日
書記官 蔡忠衛