臺北高等行政法院判決地方行政訴訟庭第三庭114年度簡字第380號115年9月2日辯論終結原 告 交通部高速公路局北區養護工程分局代 表 人 吳文益訴訟代理人 侯雪芬律師被 告 新北市政府農業局代 表 人 諶錫輝訴訟代理人 謝欣芸上列當事人間新北市樹木保護自治條例事件，原告不服新北市政府中華民國114年7月14日新北府訴決字第1140899986號（案號：
第1140070539號）訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告於民國114年1月間逕自砍伐、修剪及移除新北市○○區○○段000地號高速公路用地（國道O號○○41-40公里處邊坡，下稱系爭違規地）樹木約50株（下稱系爭行為），經媒體向新北市政府綠美化環境景觀處(下稱環境景觀處)通報後，環境景觀處於114年1月9日派員並會同原告所屬木柵工務段及相關單位至現場會勘。系爭違規地周邊有鐵網圍籬阻擋管制，惟原告不願配合，致會勘人員無法進入確認樹木實際移除數量，被告認原告未經核准擅自將樹木砍伐，有礙樹木生存，系爭行為違反新北市樹木保護自治條例（下稱新北市樹保條例）第12條第1項規定，遂依同條例第16條第1項規定，以被告114年3月13日新北農景字第1143552525號函（下稱原處分）裁處原告罰鍰新臺幣（下同）6,000元。原告不服，提起訴願，經新北市政府於114年7月14日以新北府訴決字第1140899986號函所檢送之訴願決定駁回（案號：1140070539，下稱訴願決定）。原告猶不服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張及聲明：㈠主張要旨：
1.新北市樹保條例有顯然違法：⑴按地方制度法第30條第1項規定：「自治條例與憲法、法律
或基於法律授權之法規或上級自治團體自治條例牴觸者，無效」。亦即自治條例仍須受法律及法律授權法規之限制，地方自治法規不得違反法律或中央授權訂定之法規。新北市樹保條例係在森林法第38條之2等規定增訂前即已訂定，違反森林法及中央授權訂定之「森林以外之樹木普查方法及受保護樹木認定標準」有關保護樹木之規定；新北市樹保條例係在102年6月19日發布，但森林法有關森林以外樹木保護係於104年7月1日所增訂，新北市樹保條例係在森林法允許就森林以外樹木加以保護，在森林法增訂後未配合修訂，已違反森林法。
⑵依森林法第38條之2第1項規定：「地方主管機關應對轄區
內樹木進行普查，具有生態、生物、地理、景觀、文化、歷史、教育、研究、社區及其他重要意義之群生竹木、行道樹或單株樹木，經地方主管機關認定為受保護樹木，應予造冊並公告之。」、同條第2項：「前項經公告之受保護樹木，地方主管機關應優先加強保護，維持樹冠之自然生長及樹木品質，定期健檢養護並保護樹木生長環境，於機關專屬網頁定期公布其現況」、同條第3項規定：「第一項普查方法及受保護樹木之認定標準，由中央主管機關定之」。可見森林法第38條之2固賦與地方主管機關得認定受保護樹木權限外，同時亦賦與義務，亦即必須造冊且公告，另經公告後即有定期健檢養護之義務，且須在機關專屬網頁公布該等受保護樹木現況，而所謂受保護樹木之認定標準應依照中央主管機關規定者為限。
⑶而依農業部於105年5月27日所制定之「森林以外之樹木普
查方法及受保護樹木認定標準」，即規定所謂受保護樹木限於「森林以外之群生竹木、行道樹或單株樹木具有下列各款情形之一，經直轄市、縣(市）主管機關認定並公告者，為受保護樹木：一、樹齡達一百年以上。二、離地一點三公尺處（以下簡稱胸高），闊葉樹之樹幹胸高直徑達一點五公尺以上或胸高樹圍達四點七公尺以上；針葉樹之樹幹胸高直徑達零點七五公尺以上或胸高樹圍達二點四公尺以上。三、樹冠投影面積達四百平方公尺以上。四、樹木生育地，形成具生物多樣性豐富之生態環境。五、為區域具地理上代表性樹木。六、具重大美學欣賞價值之景觀。七、與當地居民生活、情感、祭祀、民俗或信仰具有重大連結性。八、與重大歷史事件具有關聯性。九、具有人文、科學研究及自然教育價值。十、當地居民之共同記憶場域。十一、具有其他重要意義。」，且同標準第9條規定：「經直轄市、縣（市）主管機關認定為受保護樹木者，應予造冊及公告下列事項，並以書面通知土地所有權人、使用人或管理人：一、受保護樹木之編號、樹種、中文名、學名及數量。二、樹木之胸高直徑、胸高樹圍、樹冠投影範圍套繪圖、推估樹齡。群生竹木或行道樹生長區域、面積。三、坐落地點及位置圖。四、認定理由」（原證7號），可證明，森林法及森林法之中央主管機關農業部對於「受保護樹木」有嚴格之定義，且須造冊及公告，方可限制人民之自由權利。
⑷對照新北市樹保條例第3條第1項規定：「本自治條例所稱
樹木，係指本市轄區內符合下列各款情形之一：一、珍貴樹木：指真有下列條件之一，並經本局核定公告者：(一)離地高度一點三公尺處之樹幹直徑達九十公分以上；其已分枝者，各分枝樹幹直徑合併計算之。(二)樹齡五十年以上。(三)具地方特性、歷史性或學術研究價值。二、行道樹：於道路內所栽植之喬木。三、其他樹木：(一)公有公共設施用地內所栽植之喬木。(二)公私有土地內所栽植之喬木，離地高度一點三公尺處之樹幹直徑達六十公分以上；其已分枝者，各分枝樹幹直徑合併計算之。」可知除珍貴樹木外，將行道樹及其他樹木均予列入，限制公私有土地所有權人，尤其是公有公共設施用地範圍，更是無差別均予列入，不論是否為有意栽種、還是自然亂生雜木、有無造冊，也不論樹木高度、樹幹直徑、也不論其特性（包括歷史、或學術研究等等），其納入保護範圍已遠大於森林法之規範意旨，甚至根本無庸認定或造冊，新北市政府也無庸負擔任何養護之義務，與森林法前開規定憲法第23條規定及地方制度法第30條第1項規定不合，依最高法院96年度判字第1033號行政判決要旨，自屬無效。
2.其他自治團體均依森林法規定辦理，並無如此限制人民自由權利：
⑴依臺北市樹木保護自治條例(下稱臺北市樹保條例)第2條第
1項規定：「本自治條例所稱受保護樹木，指本市轄區內未經依森林法公告為受保護樹木，且具有下列各款情形之一者：一、樹胸高直徑0.八公尺以上。二、樹胸圍二.五公尺以上。三、樹齡五十年以上。四、珍稀或具生態、生物、地理及區域人文歷史、文化代表性之樹木，包括群體樹林、綠籬、蔓藤等，並經主管機關認定。」、同條第2項：「前項樹胸高直徑，指離地一.三公尺所量測之樹木直徑；樹胸圍，指離地一•三公尺所量測之樹木周圍。」，其範圍以依照森林法規定為前提。
⑵臺中市樹木保護自治條例(下稱臺中市樹保條例)第3條第1
項規定：「本自治條例所稱受保護樹木，指林業用地外，本市轄區內樹木具有下列各款情形之一且經農業局認定並公告列管者：一、樹幹離地一點三公尺樹胸高直徑達零點八公尺以上或樹胸圍達二點五公尺以上。其已分枝者，以各分枝胸高直徑合併計算。二、樹齡五十年以上。三、其他珍稀或具生態、生物、地理及區域人文歷史、文化代表性之樹木、群體樹林、綠籬及蔓藤」、同條第2項：「前項受保護樹木之必要生育地環境，指該樹所在地正常生長全部樹冠覆蓋範圍之土地。」，其範圍必須經農業局公告及列管者，與森林法規定一致。
⑶桃園市樹木保護自治條例(下稱桃園市樹保條例)第3條第1
項規定：「本自治條例用詞定義如下：一、受保護樹木：指森林以外之樹木普查方法及受保護樹木認定標準第二條所定之樹木。二、特定樹木：指受保護樹木以外之非森林樹木，具有下列情形之一，經主管機關認定並公告者：（一)樹齡五十年以上。(二)離地一點三公尺處（以下簡稱胸高），闊葉樹之樹幹胸高直徑達零點八公尺以上或胸高樹圍連二點五公尺以上；針葉樹之樹幹胸高直徑達零點六零公尺以上或胸高樹圍達一點八公尺以上。(三)樹冠投影面積達三百平方公尺。（四)具有其他保存價值，應予保護。三、樹木所在土地：指以受保護樹木與特定樹木之基部為中心，冠幅一點五倍為半徑之圓面積涵蓋之土地」、同條第2項：「前項第二款第二目樹木已分枝者，以各分枝胸高直徑合併計算。」，其規範亦以森林法規定，須經主管機關認定及公告者為限，且有列管（同自治條例第4項）之規定。
⑷此外花蓮縣樹木保護自治條例(下稱花蓮縣樹保條例)、臺
南市珍貴樹木保護自治條例(下稱臺南市樹保條例)及高雄市特定紀念樹木保護自治條例(下稱高雄市樹保條例)之規定均與前述臺北市、臺中市及桃園市相類似，僅新北市政府之新北市樹保條例無差別式包括所有公私有土地上所有樹木，其保護範圍顯已逾越必要及森林法第38條之2所規定之授權範圍，已然違背森林法第38條之2之規定至明。
3.原告之移除作業係依據公路法之法定職權，並不受新北市樹保條例之限制：
⑴按行政罰法第1條規定：「違反行政法上義務而受罰鍰、沒
入或其他種類行政罰之處罰時，適用本法。但其他法律有特別規定者，從其規定」，又同法第11條第1項規定：「依法令之行為，不予處罰」，可證依法令行為，本不受行政罰法之限制。而「國道、省道之養護，由中央公路主管機關辦理。」、「公路設計、施工、養護及交通工程，應遵循以人為本理念，保障用路人安全為原則；其各項技術規範，由交通部定之」；另「公路主管機關應就所轄路線，劃分區段實施養護、巡查、檢測，認有損毀之虞者，應採取必要措施，維護交通安全」、「本要點所稱景觀設施，指利用自然景觀美化公路或市區道路環境外，以人為設計所設之造景、雕塑、地標、碑亭等附屬設施。所稱植栽，指在公路或市區道路之兩側或分隔設施上，所佈設之喬木、灌木、地被植物及草花等……」「景觀設施及植栽之維護管理權責劃分如下：（一）公路附設之景觀設施，由公路管理機關維護管理。……」，公路法第26條第1項本文、同法第33條規定、公路修建養護管理規則第35條第1項規定、公路附屬設施設置管理要點第19、20條等規定定有明文。可見高速公路景觀（含植栽）之養護係原告之法定職權，且就相關設施進行巡查，且就必要情況採必要措施，維護交通安全，亦係原告依公路法應為之義務。
⑵原告於114年1月9日移除該等樹木符合公路法前開規定，屬阻卻違法：
①查國道O號○○41K至40K路權範圍之植栽樹主要為黑板樹、
小葉南洋杉、相思樹，因樹木過高、離國道高速公路主線過近、且已有因颱風、強風、強降雨而倒伏影響交通安全，經評估為高風險樹種，除有台灣大學團隊評估結果可參（原證8號）外，並已有實害發生，又有新聞報導可參（原證9號），易言之，原告依前開法規有於造成進一步實害前進行必要措施之法定義務。
②而原告排定114年元月9日係配合季節、鄰近春節大量輸
運之公共安全等因素，於當日進行移除，顯係依前開法令之必要行為，依行政罰法第11條第1項規定，亦不得處罰。乃原處分於原告敘明法定依據後仍予以處罰，又有顯然違法之處。
4.末依地方制度法第25條前段規定：「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規……」。可證明僅有地方政府就自治事項或依法規被授權事項始有制定自治法規之權。但依公路法第6條第1項規定：「國道、省道由中央公路主管機關管理。
……」，可證明國道養護係由中央公路主管機關，依前開地方制度法第25條第1項前段可知，公路法並未授權被告管理國道，即國道範圍並非地方自治事項，既非地方自治事項，則被告將國道範圍納入地方自治法規管理範圍，又屬顯然違法之舉。㈡聲明：原處分及訴願決定均撤銷。
三、被告答辯及聲明：㈠答辯要旨：
1.經查原告114年1月9日遭媒體通報砍伐系爭違規地約50株樹木，環境景觀處當日現勘確認上開樹木遭砍伐，有妨礙樹木生長情事(乙證1)，查證屬實(乙證3及4)。系爭違規地遭砍伐約50株樹木皆為本條例所稱之樹木，有違反新北市樹保條例之情事，於114年2月13日函請原告陳述意見(乙證8)，被告於114年2月17日收受原告陳述意見略以：「國道O號○○41K-40K路權範圍內主要植栽樹種為黑板樹、小葉南洋杉及相思樹，由於樹木過高並且離國道主線過近等問題，易因颱風、強風或強降雨倒伏影響交通安全經評定為高風險樹木，在113年10月31日強颱康芮颱風侵台之際，也再次應證此路段因樹木倒伏造成交通阻塞危及行車及用路人生命財產安全，本分局依公路法第26條第1項、公路法第33條、公路修建養護管理規則第35條、公路附屬設施設置管理要點第3條等規定本於權責辦理高速公路路權範圍内之高風險樹木移除作業」（乙證9)，足見原告有未經被告核准逕自將樹木坎伐，有妨礙樹木生長情形違反本條例之情事。
2.經查108年原告所屬廠商於其轄管土地曾有違反新北市樹保條例裁罰紀錄(乙證10)，另被告於108年10月25日函請交通部加強宣導所屬公有公共設施用地內所有喬木受本條例規範保護（乙證11），且環境景觀處於114年元月24日新北景規字第1143551010號函說明三表述：「本府農業局前以108年10月25日函請交通部加強宣導略以，公有公共設施用地內所有喬木受新北市樹保條例規範保護……。另，交通部高速公路局109年8月17日函示高速公路邊坡樹木以原地保留為原則，故基地內保管樹木倘有遷移之必要，請以基地內遷植為優先……」等語，原告應瞭解本條例規定。
㈡聲明：原告之訴駁回。
四、不爭執事項：本件事實概要欄所述之事實，業經兩造陳明在卷，並有環境景觀處114年1月24日新北景規字第1143551010號函(本院卷第21-22、85-86、109-110頁)、環境景觀處114年2月13日新北景規字第1143551402號函(本院卷第23、111、137頁)、交通部高速公路局北區養護工程分局114年2月17日北工字第1140007794號函(本院卷第25-26、112-113頁)、原處分（本院卷第27-29、93-94、114-116頁)、訴願決定(本院卷第31-37頁)、森林以外之樹木普查方法及受保護樹木認定標準(本院卷第39-41、117-119、120-127頁)、臺灣大學團隊之風折、風倒樹木現況評估結果(本院卷第43-50頁)、新聞報導頁面(本院卷第51、128、129-135頁)、環境景觀處114年1月10日新北景規字第1143550398號函(本院卷第71頁)、114年土城區○○路及OO巷口-國道O號邊坡樹木移除案會勘紀錄(本院卷第72-75、87-91頁)、原告114年1月15日北工字第1143560050號函(本院卷第79-84頁)、訴願決定(本院卷第95-107頁)、原告114年2月17日北工字第1140007794號函(本院卷第139-140頁)、被告108年10月18日新北農景字第1083521612號函(本院卷第141-142頁)、被告108年10月25日新北農景字第1083522065號函(本院卷第143頁)等件附卷足稽，應堪認定。
五、兩造爭執之要旨：經核兩造前揭陳述，被告以：原告為系爭違規地之土地管理機關，明知應維護該區樹木良好之生態環境，始符新北市樹保條例第5條所課予原告之公法上義務，經被告現勘後發現原告逕自於系爭違規地砍伐修剪及移除約50株樹木之系爭行為，故依據新北市樹保條例第12條規定以原處分裁處原告6,000元；原告則主張：新北市樹保條例逾越森林法第38條之2規定之授權範圍，應屬無效，且原告行為係依公路法之法定職權而阻卻違法等語。則本件爭點厥為：㈠新北市樹保條例是否逾越森林法第38條之2規定之授權範圍而屬無效？㈡系爭行為是否符合公路法第26條第1項本文、同法第33條規定而阻卻違法？以下分別敘明之。
六、本院之判斷㈠應適用之法令：
1.新北市樹保條例第3條第1項第3款第1目規定：「本自治條例所稱樹木，係指本市轄區內符合下列各款情形之一：....三、其他樹木：㈠公有公共設施用地內所栽植之喬木。」；第12條第1項規定：「行道樹或其他樹木，除經本局核准外，不得任意遷植、砍伐或為其他有礙其生存之行為。」；第13條第1項規定：「行道樹或其他樹木因工程施工或都市計畫需要遷植者，應檢附包含目的、日期、地點及方法等資料之施工計畫，報本局核准後始得為之。」、第16條第1項規定：「違反第12條第1項規定者，處新臺幣3千元以上5萬元以下罰鍰，並命其限期改善；屆期不改善者，並得按次處罰。...」。
2.公路法第26條第1項規定：「國道、省道之養護，由中央公路主管機關辦理。但省道經過直轄市、市行政區域部分之養護，除自成系統之快速公路外，由中央公路主管機關與直轄市政府、市政府協商定之。」；第33條規定：「公路設計、施工、養護及交通工程，應遵循以人為本理念，保障用路人安全為原則；其各項技術規範，由交通部定之。」
3.公路修建養護管理規則第35條第1項規定：「公路主管機關應就所轄路線，劃分區段實施養護、巡查、檢測，認有損毀之虞者，應採取必要措施，維護交通安全。」
4.公路附屬設施設置管理要點第三點規定：「三、本要點所稱公路附屬設施，指在公路主體設施之外或在劃歸公路路線系統之市區道路（以下簡稱市區道路）主體設施之外，為整體交通需要、美化道路環境或為用路人休憩服務等，所設置之人行道、人行陸橋、人行地下道、排水溝渠、照明、交通管制設施、景觀設施、植栽、服務區及休息站等設施。」
5.地方制度法第30條第1項規定：「自治條例與憲法、法律或基於法律授權之法規或上級自治團體自治條例牴觸者，無效。」
6.森林法第38條之2規定：「(第1項)地方主管機關應對轄區內樹木進行普查，具有生態、生物、地理、景觀、文化、歷史、教育、研究、社區及其他重要意義之群生竹木、行道樹或單株樹木，經地方主管機關認定為受保護樹木，應予造冊並公告之。(第2項)前項經公告之受保護樹木，地方主管機關應優先加強保護，維持樹冠之自然生長及樹木品質，定期健檢養護並保護樹木生長環境，於機關專屬網頁定期公布其現況。(第3項)第一項普查方法及受保護樹木之認定標準，由中央主管機關定之。」㈡新北市樹保條例並未逾越森林法第38條之2規定之授權範圍。
1.按「本法依中華民國憲法第180條及中華民國憲法增修條文第9條第1項制定之。」、「下列各款為直轄市自治事項：……
七、關於經濟服務事項如下：㈠直轄市農、林、漁、牧業之輔導及管理。㈡直轄市自然保育。……」、「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規。自治法規經地方立法機關通過，並由各該行政機關公布者，稱自治條例；自治法規由地方行政機關訂定，並發布或下達者，稱自治規則。」地方制度法第1條第1項、第18條第7款第1、2目、第25條分別定有明文。是新北市政府自有權利依地方制度法規定擬定草案，新北市為保護具有保存價值之樹木及其生長環境，維護都市自然文化景觀及綠色資源，並健全都市生態，特制定樹保自治條例（參諸該條例第1條）。新北市樹保條例第3條明定其保護管制之樹木包括「珍貴樹木」、「行道樹」及「其他樹木」，並規定「不包含國有林地之樹木」、第12條第1項則規定：「行道樹或其他樹木，除經本局核准外，不得任意遷植、砍伐或為其他有礙其生存之行為。」、第13條第1項規定：「行道樹或其他樹木因工程施工或都市計畫需要遷植者，應檢附包含目的、日期、地點及方法等資料之施工計畫，報本局核准後始得為之。」、第16條第1項規定：「違反第12條第1項規定者，處新臺幣3千元以上5萬元以下罰鍰，並命其限期改善；屆期不改善者，並得按次處罰。...」。是未經主管機關許可，逕行砍伐、移植或以其他方式破壞樹木，或未維護樹木良好生態環境者，依法自應受裁罰。
2.依據地方制度法第18條第7款規定，環境保護、森林及綠化保育屬於直轄市之自治事項。新北市政府為因地制宜保護轄內綠色資源，通過地方立法機關（市議會）三讀通過制定自治條例，具備憲法與法律保障之自主立法權。況且地方自治機構，亦有因地制宜原則（補充性規範），國家法令如森林法係針對全國性、基礎性或特定區域（如林地）所訂定之最低或基本標準；直轄市因都市化程度高、綠地與樹木保護需求更為緊迫，自得依因地制宜原則，制定較中央法規更為嚴格或範圍更廣之規範。依地方制度法第30條第1項規定，自治條例僅在「牴觸憲法、法律或基於法律授權之法規」時始為無效。原告雖主張該自治條例逾越《森林法》範圍而屬無效，更舉其他縣市之樹保條例為例，然查：地方自治團體具備因地制宜之自主立法權，新北市樹保條例擴大保護對象與範圍，係屬直轄市依地方制度法發揮自治權限、因地制宜之自主立法，新北市樹保條例並未牴觸森林法之強制性禁止規定，亦設有申請許可、變更計畫及損失補償等衡平機制，符合比例原則。原告主張該自治條例逾越森林法範圍而屬無效云云，自無所據。
3.再按，森林法第1條規定：「為保育森林資源，發揮森林公益及經濟效用，並為保護具有保存價值之樹木及其生長環境，制定本法。」、第38條之2規定：「(第1項)地方主管機關應對轄區內樹木進行普查，具有生態、生物、地理、景觀、文化、歷史、教育、研究、社區及其他重要意義之群生竹木、行道樹或單株樹木，經地方主管機關認定為受保護樹木，應予造冊並公告之。(第2項)前項經公告之受保護樹木，地方主管機關應優先加強保護，維持樹冠之自然生長及樹木品質，定期健檢養護並保護樹木生長環境，於機關專屬網頁定期公布其現況。(第3項)第一項普查方法及受保護樹木之認定標準，由中央主管機關定之。」由此可知，森林法主要在規範林地內之森林資源，第38條之2等樹木保護專章，主要針對非林地之「受保護樹木」（如一定樹齡、樹型或具特殊意義者）進行列管與保護，於104年6月修正時僅明訂森林法以外「受保護樹木」之相關規定及地方政府之權責，並未規範森林法「受保護樹木」以外的樹木範疇。新北市樹保條例在102年公布，在第3條第2項明確規定「前項樹木不包含國有林地之樹木」，已主動排除森林法主體管轄範疇，其規範對象涵蓋珍貴樹木、行道樹及公私有土地達一定規模之喬木，旨在管理都市綠資源與公共安全，並補足森林法未能規範之城市樹木部分，況查新北市樹保條例並非一律禁止處分樹木，而是建立分級審查制度：例如對「珍貴樹木」之遷移或處分採核准制（第10條）；對一般樹木因工程需要之遷移亦有核准機制（第13條）。其規範目的、適用對象及管制密度，均與森林法關於受保護樹木之規範未盡相同，尚難認有牴觸或重複規制之情事，亦未逾越中央法規所劃定之規範界線，原告主張，自無理由。
㈢原告系爭行為不因公路法第26條第1項、同法第33條規定而阻卻違法。
1.按新北市樹保條例係為保護樹木及其生長環境，明訂土地所有權人、使用人或管理人所負之義務，不得為砍伐、移植或以其他方式破壞受樹木之行為，並於因工程施工或都市計畫需要遷植者，應檢附包含目的、日期、地點及方法等資料之施工計畫，報新北市政府農業局核准後始得為之。本案系爭違規地之土地所有人為中華民國，管理機關為原告，有土地登記謄本附卷可稽（本院卷第347-348頁）原告既具有實質管領力，依前揭規定，除不得為砍伐、移植或以其他方式破壞受保護樹木之行為外，並負有維護樹木之良好生態環境之義務，迨無疑問。
2.按行政罰法第7條第1項規定：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」、同法第10條第1項規定：「對於違反行政法上義務事實之發生，依法有防止之義務，能防止而不防止者，與因積極行為發生事實者同。」。法務部97年11月6日法律字第0970028993號函釋意旨：「按行政罰法（以下簡稱本法）第7條第1項規定：『違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。』所稱『故意』係指對於違反行政法上義務之構成要件事實，明知並有意使其發生，或預見其發生而其發生並不違背其本意而言。其判斷標準，乃行為人之『明知』、『預見』等認識範圍，原則上均以『違反行政法上義務之構成要件事實』為準，至於有無違法性之認識，則非所問，換言之，行為人不得主張其不知法規而否認其有故意或過失。」，即主管機關在判斷行為人違反行政法上義務，是否具有「故意」之主觀要件時，應以行為人對於違反行政法上義務之構成要件事實是否「明知」並有意使其發生，或是否「可預見」其發生而其發生並不違背其本意等情形，予以判斷。
3.原告雖主張：國道O號○○41K-40K路權範圍內主要植栽樹種為黑板樹、小葉南洋杉及相思樹，由於樹木過高並且離國道主線過近等問題，易因颱風、強風或強降雨倒伏影響交通安全經評定為高風險樹木，在113年10月31日強颱康芮颱風侵台之際，也再次應證此路段因樹木倒伏造成交通阻塞危及行車及用路人生命財產安全，原告依公路法第26條第1項、公路法第33條、公路修建養護管理規則第35條、公路附屬設施設置管理要點第3條等規定，本於權責辦理高速公路路權範圍内之高風險樹木移除作業等語。惟查：
⑴原告就系爭違規地之土地上樹木有負有維護其良好生態環
境之義務，已如前述，且被告已於108年10月25日以新北農景字第1083522065號函告知交通部加強宣導所屬公有公共設施用地內之所有喬木受新北市樹保條例之規範保護，並籲請勿未經被告核准即擅自砍伐樹木之情事(本院卷第143頁)，公路法既已規定原告應就所轄路線，劃分區段實施養護、巡查、檢測，認有損毀之虞者，應採取必要措施，維護交通安全，自應就前揭「維護道路路線之各種樹木之生態環境」之行政法上義務已有認識，自應依新北市樹保條例規定，檢附包含目的、日期、地點及方法等資料之施工計畫，報請被告核准後始得為之。再查，公路法第32條第1項：「公路主管機關對於所管轄之公路，應重視景觀、力求美化，並注重水土保持。地方政府得經公路主管機關之同意，種植行道樹、花木或設置景觀設施，並負責養護；其種植或設置位置，不得妨礙公路原有效用。」、第33條規定：「公路設計、施工、養護及交通工程，應遵循以人為本理念，保障用路人安全為原則；其各項技術規範，由交通部定之。」，上揭法條之立法意旨主要係釐清「公路維護管轄權」與「地方政府植栽設置」之分工與職權，並揭示維護景觀、水土保持與維護公路效用之一般性原則，該條文並未給予主管機關排除其他法律或地方保護法令（如自治條例）之特別授權，亦無免除依新北市樹保條例規定應報准核定程序之義務。
⑵新北市樹保條例係地方政府依地方制度法及森林法相關授
權所制定之地方自治法規，對於轄區內之樹木保護（含修剪、移植、砍伐之規範與申請程序）具法定拘束力。原告雖為國道之公路主管機關下轄單位，但在執行國道沿線或管轄範圍內之樹木修剪時，若觸及新北市轄內經公告列管之受保護樹木或一般樹木保護範圍，仍應依法向地方主管機關即新北市政府辦理申請或報備程序。公路法第32條、第33條規定之美化與維護職責，不能據為樹保條例審查許可程序的免責條款。至於行政法上阻卻違法事項，須有明確之法律依據或正當防衛、緊急避難等情事，若樹木因風災折斷、傾倒或嚴重遮蔽視線，致生危害行車安全之極度緊急狀況，可依據新北市樹保條例第14條規定：「珍貴樹木、行道樹或其他樹木有下列情形之一者，區公所應立即處理並將處理結果報本局備查：一、遭毀損或其他妨礙生長之行為。二、遭人為或天然災害致折斷或倒伏。三、自然枯死或受病蟲害感染侵襲。四、其他因素受損。」原告可立即做處理後再行備查，依行政罰法第13條規定緊急避難之法理，為維護公共安全所採取之必要修剪處置，始能主張阻卻違法，若修剪非屬緊急避難，且未經許可即擅自大規模或不當修剪，仍屬於違反地方樹木保護自治條例之規定。原告雖有未雨綢繆之遠見，盡責處理其依公路法規定管理道路之義務，且尋求專業鑑定評估結果（臺灣大學團隊之風折、風倒樹木現況評估結果，本院卷第43-50頁)，事後並積極處理檢討報告（颱風倒塌之詳細處理報告，本院卷第207-214頁），足見其主動承擔道路運輸及民眾通行安全之大任，堪稱公務機關之楷模，然既因申報程序之疏失，未檢附包含目的、日期、地點及方法等資料之施工計畫，報被告核准，率急為之，其動機雖頗為良善，然無解於其應遵循程序之疏漏，及應注意而未注意之行政法上過失，此處亦無義務衝突或者因公路法規定之職責而認有阻卻違法之情況，原告主張，即無理由。
⑶末按：系爭違規地周邊有鐵網圍籬阻擋管制，原告於勘查
時不配合，致被告無法進入之情事，有見國道O號邊坡樹木移除案會勘記錄可稽(本院卷第72-75頁)，被告已審酌前揭情狀，並認定原告逕自砍伐及過度修剪達50株樹木等違法情節，以法定罰鍰最低額3,000元加倍裁處原告6,000元罰鍰，是為責罰相符、亦無裁量濫用或違反比例原則之情事，原處分並無違誤之處。
七、綜上所述，原告未經被告核准，於系爭違規地點所為之砍伐、修剪及移除樹木約50株之行為，違反新北市樹保條例第12條第1項規定，被告依同條例第16條第1項規定，以原處分裁處原告罰鍰6,000元，經核並無違誤；訴願決定予以維持，亦無不合。從而，原告執前詞訴請撤銷如聲明所示，並無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，核與判決結果無影響，爰不逐一論列，附予敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 115 年 9 月 30 日
法 官 張瑜鳳
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，以原判決違背法令為理由，向本院地方行政訴訟庭提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容，以及依訴訟資料合於該違背法令之具體事實），其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 115 年 9 月 30 日
書記官 簡若芸