臺北高等行政法院判決地方行政訴訟庭第二庭114年度簡字第313號115年3月19日辯論終結原 告 鏡電視股份有限公司代 表 人 鄭優訴訟代理人 黃馬煜律師被 告 中央選舉委員會代 表 人 吳容輝訴訟代理人 唐效鈞
張乃文上列當事人間總統副總統選舉罷免法事件，原告不服行政院114年5月14日院臺訴字第1145009572號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：被告代表人原為李進勇，訴訟進行中變更為吳容輝，業據其具狀聲明承受訴訟(見本院卷第181至182頁)，核無不合，應予准許。
二、事實概要：被告以原告經營之鏡電視新聞台於民國112年12月20日播送第16屆總統候選人電視政見發表會節目(下稱系爭節目)，有插播廣告或予消音處理，致縮減候選人政見發表影音時間，而未有公正、公平情事，經被告113年9月20日第607次委員會議決議，認原告違反總統副總統選舉罷免法（下稱總統選罷法）第46條第3項規定，依同法第96條第2項規定，以113年10月8日中選法字第1133550557號裁處書(下稱原處分)處原告新臺幣(下同)20萬元罰鍰。原告不服，提起訴願經駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張：㈠原告經營之鏡電視新聞台為「衛星廣播電視事業」，非「廣
播電視事業」，依公職人員選舉罷免法83年7月15日修正第50條之1第2項規定之「廣播電視台、無線電視或有線電視台」迄至96年11月7日修正日止，僅指廣播電視法及有線廣播電視法管制之廣播電視事業，而不及於88年2月3日始制定之衛星廣播電視法所稱之衛星廣播電視事業，且92年公職人員選舉罷免法第50條之1第2項規定「廣播電視事業」，堪認與92年10月9日修正後之總統選罷法第46條各項所稱「廣播電視事業」定義相同，均僅限制「廣播電視法」及「有線廣播電視法」管制廣播電視事業，而不及於衛星廣播電視法下之「衛星廣播電視事業」，是以原告自非總統選罷法第46條各項之管制範圍，被告依該法第46條第3項對原告裁罰，屬適用法規顯有錯誤。
㈡依新北市選委會監察小組113年3月14日第54次會議決議「第1
6任總統候選人電視政見發表會係由中央選舉委員會洽商民間全民電視股份有限公司在民視無線電視台（第6頻道）播出，民視新聞台、三立新聞台及鏡電視，並非『總統副總統選舉候選人電視政見發表會實施辦法』所列規範對象之電視公司，自不適用該實施辦法第9條『電視台播放電視政見發表會時，中途不得插播廣告』之規定」，承前所述，原告為衛星廣播電視事業，非政見發表會實施辦法第2條第2項規定之各電視事業，即不適用政見發表會實施辦法第9條規定限制，原告自得於政見發表會中途插播廣告。然原告播送廣告時間及頻率，仍應適用衛星廣播電視法第36條第1項及衛星廣播電視節目起迄時間認定與廣告播送方式及數量分配辦法第3條之規定，即每小時不得逾10分鐘，每小時插播廣告次數不得逾4次。原告於系爭節目轉播90分鐘間，總計插播廣告及台呼共5次，總計時長約12分鐘，均符合衛星廣播電視法第36條第1項及衛星廣播電視節目起迄時間認定與廣告播送方式及數量分配辦法第3條之規定。況原告無法預知各候選人於各輪實際發言之時間長度，係於系爭節目轉播前就已預先安排廣告時間破口及時長，可知原告主觀上無對各候選人差別對待意圖，客觀上亦無正當理由差別對待，被告逕認原告於系爭節目插播廣告係對各候選人無正當理由差別待遇，顯有認定不當。
㈢原告對系爭節目之轉播，是以新聞節目方式播送，該節目三
位總統候選人分別發言3次，每次以10分鐘為限，三位總統候選人發言總時長均在30分鐘以內。而原告依營運之必要插播廣告後，縱使有消音之情形，系爭節目對三位總統候選人發言之轉播總時長，為侯友宜28分鐘餘、賴清德27分鐘餘、柯文哲22分鐘餘，此等時間比例並無被告96年12月12日第372次委員會議決議認定之「播送之選舉活動時間懸殊者」情事；被告不以「實際播送時間」為正面說明認定，而以「消音時間」即「未播送時間」為負面說明認定，據以凸顯原告「播送之選舉活動時間懸殊」，其認定方式不僅違反被告第372次委員會議決議之認定標準，其認定方式亦有取巧不當，適證被告認事用法顯有錯誤。且所謂「播送之選舉活動時間懸殊」，應係以對候選人在「選舉活動期間」內整體選舉活動之播送時間為認定標準，始為適當。而被告並未依總統選罷法第36條第1項明定之28日選舉活動期間，實際統計原告對三位總統候選人播送之選舉活動時間，即以系爭節目政見發表會之播送時間差距數分鐘而予以裁罰，認原告違反總統選罷法第46條第3項規定，原處分實有不當。況總統選罷法第46條第3項之「無正當理由之差別對待」，及被告以「播送之選舉活動時間懸殊者」之參考標準，均為不確定法律概念，而原處分對該不確定法律概念解釋與認定，出於錯誤之事實認定，已違背公認價值判斷標準，有裁量恣意或濫用之違法云云。
㈣並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
四、被告則以：㈠總統選罷法92年10月增訂第46條規定之修正理由為「廣播電
視事業是社會公器，對於各政黨、候選人、提供時段，播放競選廣告，應為公平對待……」，此條文增訂之立法目的在於廣播電視事業係社會公器，衛星廣播電視事業亦同為此業別且亦為社會公器，對於社會大眾接收選舉訊息而言，並無任何不同之處，其規範意旨，係在尋求各候選人得受各廣播電視台公正公平對待，不應有社會公器任意以無正當理由而給予差別待遇，致使候選人政見發表時間長短不一，而造成不公平競選情事，如以行政管制不同，而推論出僅廣播電視台應遵守總統選罷法規定，衛星廣播電視台僅因未使用稀有頻率卻得逸脫本規定限制，可無正當理由予候選人間不同之政見發表時間，將使總統選罷法第46條第3項規範意旨形同具文，未來恐將出現廣播電視台與衛星廣播電視台對候選人因行政管制不同衍生差別待遇情事。
㈡原告轉播系爭節目，為總統選罷法第36條之競選活動期間內
，因未公正公平對待候選人而違反總統選罷法第46條第3項之規定，應適用總統選罷法於競選活動期間有關播送政見發表會節目之規定，而非適用平時規範之衛星廣播電視法。另各場次總統政見發表會，依總統副總統選舉候選人電視政見發表會實施辦法第3條規定，時間長度均已明文規定，原告不得諉稱無從事先預知，亦非電視台給予候選人差別待遇之正當理由。系爭節目總長度約1小時30分，分成三輪由三位總統候選人進行政見發表，每一輪每位候選人平均分配10分鐘時間發表政見，候選人於10分鐘內自由發表，結束即由下位候選人接續進行政見發表。被告檢視國家通訊傳播委員會提供之鏡電視新聞台轉播系爭節目影音，總計3位候選人因鏡電視新聞台插播共計4則廣告、1則節目台呼及預告而縮減之影音時間為，賴清德縮減1分55秒、侯友宜1分、柯文哲7分39秒，依被告96年12月12日第372次委員會議決議，係就廣播電視事業之報導內容是否全程轉播特定政黨或候選人之造勢活動或播送之選舉活動時間懸殊或其他有足以造成不公平、不公正之情事綜合判斷，而不得為無正當理由之差別待遇，此係法律上平等原則之體現。原告將「播送選舉活動時間」誤認為與上開所述之「競選活動期間」相同，實則，電視政見發表會即為由電視台播送候選人發表政見之選舉活動，各場次播送時間均應符合總統選罷法應公正公平處理之規範，尚無如原告所述應以整個競選活動期間28日報導內容總體判斷之理，競選活動期間各項選舉活動重要性及電視台報導內容質量亦有輕重之別，應不得以原告製作之新聞報導，取代總統政見發表會由各候選人自行向選民發表政見之內容，兩者顯著不同，不得相提並論而混同計算。
㈢原告於系爭節目轉播各該候選人發表政見當中，插播廣告時
間懸殊，導致各該候選人發言之轉播總時長產生懸殊，在無正當理由下，於時間分配上產生不公正、不公平之差別待遇，而違反總統選罷法第46條第3項規定應為公平公正處理義務。而總統副總統選舉候選人電視政見發表會實施辦法第2條第2項、第9條規定係受被告機關洽商直播電視政見發表會之電視台，不得插播廣告，原告非該辦法之五家電視台，除據此反面推論其轉播過程中插播廣告尚無違法，顯屬誤會外，亦將原屬被告機關依總統選罷法第45條公費委請五家電視台辦理之總統候選人政見發表會應遵循之事項，與競選活動期間，各該廣播電視事業依該法第46條第3項均應遵循之公正公平原則混為一談。原告援引總統副總統選舉候選人電視政見發表會實施辦法為據，認無行政法上義務，然該辦法係依總統選罷法授權由中選會訂定，以規範政見發表會辦理方式之子法，尚非得據以排除總統選罷法中有關廣播電視事業應予候選人公正公平對待之母法規範等語。
㈣並聲明：原告之訴駁回。
五、本院判斷：㈠法規依據：
1.總統選罷法第46條規定：「(第一項)廣播電視事業得有償提供時段，供推薦或登記候選人之政黨、候選人從事競選宣傳；供罷免案提議人或被罷免人從事支持或反對罷免案之宣傳，並應為公正、公平之對待；(第二項)公共廣播電視台及非營利之廣播電台、無線電視或有線電視台不得播送競選及支持或反對罷免案之宣傳廣告；(第三項)廣播電視事業從事選舉或罷免相關議題之論政、新聞報導或邀請候選人、罷免案提議人或被罷免人參加節目，應為公正、公平之處理，不得為無正當理由之差別待遇；(第四項)廣播電視事業有違反前三項規定之情事者，任何人得於播出後一個月內，檢具錄影帶、錄音帶等具體事證，向選舉委員會舉發。」其立法理由謂：「一、參照公職人員選舉罷免法第四十九條規定，修正第一項規定，明定廣播電視事業邀請罷免案提議人或被罷免人從事支持或反對罷免案之宣傳，應為公正、公平之對待；二、增列第二項規定，明定公共廣播電視台及非營利之廣播電台、無線電視或有線電視台從事播送宣傳廣告之限制規定；三、現行第二項、第三項移列為第三項、第四項，並酌作文字修正。」同法第96條第2項規定：「廣播電視事業違反第四十六條第一項、第二項或第三項規定者，處新臺幣二十萬元以上二百萬元以下罰鍰。」
2.總統副總統選舉候選人電視政見發表會實施辦法第2條規定：「(第一項)中央選舉委員會（以下簡稱本會）在總統、副總統選舉競選活動期間，應舉辦候選人電視政見發表會。(第二項)前項電視時段由本會洽商台灣電視事業股份有限公司、中國電視事業股份有限公司、中華電視股份有限公司、民間全民電視股份有限公司、財團法人公共電視文化事業基金會提供。」第9條規定：「電視台播放電視政見發表會時，中途不得插播廣告。」㈡本件係原告經營之鏡電視新聞台於112年12月20日播送系爭第
16屆總統候選人電視政見發表會節目，經民眾舉發有插播廣告或予消音處理，致縮減候選人政見發表影音時間，而未有公正、公平情事，其情形有「民視、鏡電視、三立播放112年12月20日第一場總統電視政見發表會影片之觀察紀錄」(原處分卷第12至14頁)、系爭節目插播廣告及台呼截圖(本院卷第200至208頁)等在卷可稽，其插播廣告情形，彙整如附表所示，經被告113年9月20日第607次委員會議決議(本院卷第43至54頁)，認原告違反總統選罷法第46條第3項、第96條第2項規定，被告乃以113年10月8日中選法字第1133550557號裁處書，處原告20萬元罰鍰(本院卷第27至28頁)，原告不服，提起訴願，亦經訴願機關駁回(本院卷第29至41頁)，核屬有據，並無不合，先予敘明。
㈢原告對於其經營之鏡電視新聞台於右時播送系爭節目，有插
播廣告或予消音處理，致縮減候選人政見發表影音時間，如被告彙整之時間及數字一節(參見本院卷第200至208頁及如附表所示)固不爭執(本院卷第230頁)，惟否認有違反總統選罷法第46條第3項規定之情事，主張本件被告依同法第96條第2項規定論處，應有違誤等云。
㈣原告主張總統選罷法第46條第3項之廣播電視事業，係指無線
廣播及無線電視台，而不及於原告經營鏡電視新聞台所屬之衛星廣播電視事業，原處分對原告之裁罰，適用法規顯有錯誤云云。原告雖稱原來廣播電視法及有線廣播電視法管制之廣播電視事業，並不及於88年2月3日始制定之衛星廣播電視法所稱之衛星廣播電視事業，即原告係以立法歷程主張總統選罷法第46條第3項之廣播電視事業，其規範並不及於衛星廣播電視事業等云。按衛星廣播電視法第2條第1款所稱衛星廣播電視，指利用衛星進行聲音或視訊信號之播送，以供公眾收聽或收視；廣播電視法第2條第1、2款規定，廣播，指以無線電進行聲音之播送，以供公眾收聽；電視：指以無線電進行視訊之播送，以供公眾收視、聽；有線廣播電視法第2條第1款規定，有線廣播電視服務，指設置有線廣播電視系統，播送影像、聲音或數據，供公眾收視、聽或接取之服務。以上廣電三法對於各該廣播電視定義以觀，衛星廣播電視、廣播、電視或有線廣播電視服務，其主要差異在於「傳輸技術、覆蓋範圍與接收方式」之不同，其同屬廣播電視並無差異，故其作為傳播媒體，均屬「廣播電視事業」，均為總統選罷法第46條第3項「廣播電視事業」之涵攝範圍，並無疑義。有關衛星廣播電視事業與廣播電視事業之間，實務見解認為：「衛廣法與廣電法同為促進業者之健全發展、保障公眾視聽權益、維護視聽多元化（參各該法第1條規定）而制定，基於立法目的之必要，分別對於衛星廣播電視事業及廣播電視事業之設立、營運、節目及廣告等，依其性質有一定之管理規定。故從衛廣法與廣電法之立法目的、規範事項等，可知該二部法律所規範之事業雖有傳送媒介之不同，惟從規定內容以觀，則係性質近似之法律，對於法律條文之解讀自有共通或近似之處。另對收視觀眾而言，經由衛星廣播電視事業播送所收看之新聞節目，與從廣播電視事業所傳送之新聞節目，並無不同」（最高行政法院110年度上字第697號判決意旨可參），即持相同之見解。是以總統選罷法規定之競選活動期間，廣播電視事業、有線廣播電視事業及衛星廣播電視事業播送電視政見發表會及選舉新聞等，依總統選罷法第46條規定應為公正、公平報導，係一體適用，尚無區別，衛星廣播電視事業自不得自外於規範。又依衛星廣播電視法第27條第1項至第3項規定，衛星廣播電視事業製播之節目應善盡社會責任、製播新聞及評論，應注意事實查證及公平原則、播送之節目或廣告內容，不得違反法律強制或禁止等，亦可明其並無排除於廣播電視事業規範之意旨。準此，總統選罷法第46條第3項規範意旨在於廣播電視事業均具社會公器性質，從事選舉相關議題之論政、新聞報導或邀請候選人參加節目，不得為無正當理由之差別待遇，原告以立法歷程主張總統選罷法規範不及於衛星廣播電視事業，有違規範意旨，其上開主張，依前所述，並非可採。
㈤原告主張其無全程轉播總統副總統選舉電視政見發表會之行
政法上義務，插播廣告非當然違反總統選罷法相關規定云云。按依總統副總統選舉候選人電視政見發表會實施辦法第2條第2項及第9條規定，係指受被告機關洽商直播電視政見發表會之台灣電視事業股份有限公司、中國電視事業股份有限公司、中華電視股份有限公司、民間全民電視股份有限公司、財團法人公共電視文化事業基金會五家電視臺，不得插播廣告，原告以其非屬該五家電視臺，乃據此反面推論其轉播過程中插播廣告尚無違法云云。然查，本件違規與否，並非插播廣告之有無，而係因各該候選人發表政見當中，插播廣告之時間懸殊，從而導致各該候選人發言之轉播總時長產生懸殊，在無正當理由之下，於時間分配上產生不公正、不公平之現象，從而構成總統選罷法第46條第3項之違法。原告前開主張，將原屬被告機關依總統選罷法第45條及前開辦法第2條第2項及第9條規定公費委請五家電視臺辦理之總統候選人政見發表會應遵循之事項，與競選活動期間，各該廣播電視事業依同法第46條第3項均應遵循之公正公平原則混為一談，顯不足取。㈥原告主張其插播廣告之時間與頻率，均遵循衛星廣播電視法
相關規定，且在系爭節目轉播前即預先安排廣告時間之破口及時長，原告無從事先預知各候選人發言時長及可能受影響之時間，故原告主觀上無對各候選人差別對待之意圖，客觀上亦非無正當理由之差別對待云云。查第16任總統副總統及第11屆立法委員選舉於113年1月13日投票，依總統選罷法第36條第1項規定：「總統、副總統選舉競選及罷免活動期間為28日。」即係112年12月16日起至113年1月12日止。原告於112年12月20日播送第16任總統候選人電視政見發表會節目，為總統選罷法之競選活動期間，因未公正公平對待候選人而違反總統選罷法第46條第3項規定，自應適用總統選罷法於競選活動期間有關播送政見發表會節目之規定，而非轉而適用平時規範之衛星廣播電視法。而各場次總統候選人政見發表會，依總統副總統選舉候選人電視政見發表會實施辦法第3條第2項規定：「每一候選人於每場電視政見發表會發表政見之時間為30分鐘，分3輪發表政見，每一輪時間10分鐘。」故時間長度，已明文規定，原告諉稱無從事先預知，以此卸責，顯屬無據。又原告所稱電視臺轉播前預先安排廣告時間之破口及時長，或稱電視臺方無不公正公平對待之主觀意圖等，經核均非電視臺給予候選人差別待遇之正當理由，其上開主張，依前說明，亦無足採。㈦原告主張其對三位候選人之政見發表會播送時間均為22分鐘
餘至28分鐘餘之間，無播送時間懸殊情事，未違反總統選罷法第46條第3項規定及被告第372次委員會議決議所揭示之認定參考標準云云。經查，依前說明總統候選人政見發表會時間總長度約1小時30分，分成三輪由三位總統候選人進行政見發表，每一輪每位候選人平均分配10分鐘時間發表政見，候選人於10分鐘內自由發表，結束即由下位候選人接續進行政見發表，依被告彙整為兩造所不爭之國家通訊傳播委員會提供之鏡電視新聞臺轉播系爭政見發表會影音，總計3位候選人因鏡電視新聞臺插播共計4則廣告、1則節目臺呼及預告而縮減之影音時間為，賴清德縮減1分55秒、侯友宜1分、柯文哲7分39秒（詳如附表所示）。而依被告第372次委員會決議（參見本院卷甲證9），係就廣播電視事業之報導內容是否全程轉播特定政黨或候選人之造勢活動或播送之選舉活動時間懸殊或其他有足以造成不公正、不公平之情事綜合判斷，不得為無正當理由之差別待遇，此係法律上平等原則之體現，倘電視臺無法律上之原因，相同的事物應為相同之處理，不同的事物應為不同的處理，否則即形成無正當理由之差別待遇。本件原告將「播送選舉活動時間」誤認為與上開所述之「競選活動期間」相同，實則電視政見發表會即為由電視臺播送候選人發表政見之選舉活動，各場次播送時間均應符合總統選罷法應公正公平處理之規範，尚無原告所述應以整個競選活動期間28日之報導內容總體判斷之理，競選活動期間各項選舉活動重要性及電視臺報導內容質量本有輕重之別，應不得以原告製作之新聞報導，取代總統政見發表會由各候選人自行向選民發表政見之內容，且兩者情形顯著不同，自不得相提並論而混同計算。原告前開自行推論，尚非有據。又總統候選人電視政見發表會分三輪由各組候選人平均分配時段方式進行政見發表，本件原告播送系爭節目，不論係於其中一輪縮減單一候選人發表之時間，或於三輪長短不一而累積縮減時間達約6分鐘以上之差異，此等均係對於各該候選人政見發表造成差別待遇，而有未公正、公平處理之情事。再者，原告播送系爭節目，其插播廣告、電視預告而予消音處理等情，亦非屬正當之差別待遇。原告主張，觀諸前揭事證及說明，核不足採。㈧原告復主張總統選罷法第46條第3項規定之無正當理由之差別
對待及被告認定參考標準之播送之選舉活動時間懸殊，均為不確定法律概念，原處分對該不確定法律概念之解釋與認定係出於錯誤之事實認定且違背一般公認之價值判斷標準，有裁量恣意或濫用之違法云云。查原告雖稱系爭節目對三位候選人之政見發表會播送時間均為22分鐘餘至28分鐘餘之間，並無播送時間懸殊及無正當理由之差別對待情事等云，然而，實際上原告播送系爭節目，不論係於其中一輪縮減單一候選人發表之時間，或於三輪長短不一而累積縮減時間達約6分鐘以上之差異等，均係對於各該候選人政見發表造成差別待遇，而有未公正公平處理之情事，又插播廣告、電視預告而予消音處理等情，亦屬無正當理由之差別對待，已如前述，故原處分對於法定要件之解釋與認定，並無出於錯誤之事實認定或違背一般公認價值判斷標準之情事。此外，本件原告所為，違反總統選罷法第46條第3項規定，依同法第96條第2項之裁罰範圍，係20萬元以上200萬元以下罰鍰，原處分處最低之20萬元罰鍰，並無裁量恣意或濫用之違法。原告上開主張，亦非可採。
六、綜上，原告所訴各節，均無可採。原處分裁處原告20萬元罰鍰，於法並無違誤，訴願決定予以維持，核無不合。原告猶執前詞，訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。本件訴訟費用，由原告負擔。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，經本院詳加審究，對於本件判決結果不生影響，爰不逐一論列，附此敘明。中 華 民 國 115 年 3 月 26 日
法 官 蕭忠仁
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，以原判決違背法令為理由，向本院地方行政訴訟庭提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容，以及依訴訟資料合於該違背法令之具體事實），其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 115 年 3 月 26 日
書記官 林苑珍