臺北高等行政法院判決地方行政訴訟庭第三庭114年度簡字第401號原 告 嘉義律師公會代 表 人 王振名訴訟代理人 劉佩瑋律師
陳偉仁律師被 告 公平交易委員會代 表 人 陳志民訴訟代理人 陳浩凱
簡浩羽上列當事人間公平交易法事件，原告不服被告民國114年7月3日公處字第114054號處分書，提起行政訴訟，本院於115年3月9日言詞辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按行政訴訟法第229條第2項第2款之規定，因不服行政機關所為新臺幣（下同）50萬元以下罰鍰處分而涉訟者，應適用簡易訴訟程序。查本件原告不服之罰鍰金額為10萬元，核其屬前揭規定，適用簡易程序，合先敘明。
二、事實概要：民國109年1月15日修正公布之律師法第58條規定（原條文為第16條，修正後移列為第58條），已刪除律師公會章程應訂定律師承辦事件之酬金標準規定，而原告於109年8月30日會員大會決議通過之章程第25條（嗣於113年12月21日決議通過刪除章程酬金規定），規定會員受當事人之委託辦理訴訟案件，其收受酬金辦法分為按時計算酬金、分收酬金及總收酬金3種，由當事人自擇，以契約定之，其中採按時計算酬金時「每小時收費1萬元以下，但案情複雜或特殊者，不在此限」、採分收酬金時「出庭費每次2萬元以下；各審書狀每件5萬元以下」、採總收酬金時「辦理刑事訴訟案件，收受酬金總金額每一偵查、審判程序不得逾50萬元，但案情重大或繁雜或因委託人有特別身分地位者，不在此限」。經被告調閱原告會員大會、理監事會議之會議紀錄，與本案有關之內容後，認定原告透過會員大會決議調整章程酬金標準上限，約束事業活動且足以影響相關市場之供需功能，違反公平交易法第15條第1項聯合行為禁止規定，依同法第40條第1項前段規定以114年7月3日公處字第114054號處分書（下稱原處分）裁處原告10萬元罰鍰。原告不服，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
㈠、律師法修正後，律師僅需加入地方律師公會及全國律師聯合會即可全國執業，原處分先認本案地理市場為全國，又認當事人可能就近尋求當地律師服務，故需併同考量律師公會所屬行政區域內競爭情形，惟原告會員人數僅百餘人，舊章程
酬金規定，如何於會員人數萬人上下之全國範圍內構成聯合行為，如何約束事業活動且足以影響相關市場之供需功能，原處分之認定顯有理由矛盾與認定事實不依證據之違誤。
㈡、參最高行政法院113年度上字第514、524號判決，是否達到足以影響市場公平程度，一般是由質與量的標準綜合判斷，而非採核心卡特爾標準，本件原告會員人數僅占全國律師人數百分之一，顯不足以影響我國律師市場供需功能之程度，不構成公平交易法第14條規定之聯合行為。
㈢、公平交易法第15條立法目的旨在防止業者漲價或限制競爭，但原告僅訂立酬金上限，係為防止暴利，保護消費者，且原告舊章程關於酬金規定，載明由當事人自擇以契約約定，亦有案情複雜或特殊者，不受各最高金額之限制，不會影響公會會員提供高品質或高價值之法律服務，復無處罰之規定，亦無處罰之案例。原處分未審酌律師為專門職業團體，具公益性和自律性之有利事項，本質上非一般營利為目的之事業，此有最高行政法院101年度判字第705號判決足資參照。
㈣、並聲明:
１、原處分撤銷。
２、訴訟費用由被告負擔。
四、被告答辯則以：
㈠、律師法及全國律師聯合會章程修正後，業已降低律師跨區執業之限制，當事人可依其需求在全國內自由選擇提供法律服務之會員，並與其交易，故認定本案地理市場為全國。且觀原告109年8月30日會員大會決議通過之章程第25條，規範會員於當地法院外執行業務之酬金標準，亦證系爭行為之影響範圍非僅限於當地法院所轄之行政區域。惟當事人基於時效或便利性之考量，可能就近尋求當地律師之服務，而須併同考量原告會員在該公會所屬行政區域內之競爭情形，原處分所述，於法無違。
㈡、律師需加入律師公會後始能執行律師業務，基於業必歸會與律師自治原則，律師公會對會員具有相當拘束性。縱原告未曾對收費不符章程規定之會員為勸告、警告、移付懲戒，或要求調整收費等情，仍無法排除章程收費標準對會員收費有一定程度之影響。原告所為之調整酬金上限，約束所屬會員遵行影響其事業活動之行為，取代本應由個別會員獨立與當事人協商議定之酬金，影響律師市場之價格競爭，屬「核心卡特爾」，參最高行政法院108年度判字第598號判決意旨，其行為對市場競爭具高度危險，足以影響市場供需功能。
㈢、法務部109年修正律師法時，已刪除酬金規定，認為其規定已該當公平交易法事業聯合限制交易價格類型之一，俾維護專門職業人員服務市場之自由競爭與公平交易。原告決議調高酬金標準，不但違背前揭修法意旨，亦違反公益性。律師職業之特性與其在市場從事競爭，兩者並無扞格，不應以此作為豁免競爭法之理由，蓋公平交易法係適用於所有事業行為之一般競爭法，並無區分一般營利事業或非營利事業，亦未針對專門職業訂有特殊豁免規定。原告所援引之上開最高行政法院101年度判決，與本件違法事實截然不同，自不得比附援引。再者，原告既稱會員收受酬金，由當事人自擇以契約訂之，又何須於大會決議中，以應經濟環境變遷為由，調整章程酬金標準上限，原告此舉顯有限制會員事業活動之意圖，實已違反公平交易法第15條第1項之規定。
㈣、並聲明:
１、原告之訴駁回。
２、訴訟費用由原告負擔。
五、本院之判斷:
㈠、本件所涉之法令:
１、公平交易法第2條第2項:事業所組成之同業公會或其他依法設立、促進成員利益之團體，視為本法所稱事業。
２、公平交易法施行細則第2條第1項第3款:本法第2條第2項所稱同業公會如下：三、依其他法規規定成立之律師公會、會計師公會、建築師公會、醫師公會、技師公會等職業團體。
３、公平交易法第14條第1項:本法所稱聯合行為，指具競爭關係之同一產銷階段事業，以契約、協議或其他方式之合意，共同決定商品或服務之價格、數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區或其他相互約束事業活動之行為，而足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者。前項所稱其他方式之合意，指契約、協議以外之意思聯絡，不問有無法律拘束力，事實上可導致共同行為者。聯合行為之合意，得依市場狀況、商品或服務特性、成本及利潤考量、事業行為之經濟合理性等相當依據之因素推定之。第2條第2項之同業公會或其他團體藉章程或會員大會、理、監事會議決議或其他方法所為約束事業活動之行為，亦為本法之聯合行為。
４、公平交易法第15條第1項:事業不得為聯合行為。但有下列情形之一，而有益於整體經濟與公共利益，經申請主管機關許可者，不在此限：一、為降低成本、改良品質或增進效率，而統一商品或服務之規格或型式。二、為提高技術、改良品質、降低成本或增進效率，而共同研究開發商品、服務或市場。三、為促進事業合理經營，而分別作專業發展。四、為確保或促進輸出，而專就國外市場之競爭予以約定。五、為加強貿易效能，而就國外商品或服務之輸入採取共同行為。
六、因經濟不景氣，致同一行業之事業難以繼續維持或生產過剩，為有計畫適應需求而限制產銷數量、設備或價格之共同行為。七、為增進中小企業之經營效率，或加強其競爭能力所為之共同行為。八、其他為促進產業發展、技術創新或經營效率所必要之共同行為。
５、公平交易法第40條第1項前段:主管機關對於違反第9條、第15、第19條及第20條規定之事業，得限期令停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處10萬元以上5,000萬元以下罰鍰。
㈡、上揭事實概要欄所載事實，已經兩造分別陳述在卷，並有原告112年6月29日函、原告修正前後之章程、113年5月1日陳述紀錄、中華民國律師公會全國聯合會109年3月31日函、原告113年12月24日函、原處分等在卷可稽（見原處分卷第1至
6、35至38、42、88、92至99頁），洵堪認定。
㈢、公平交易法於104年修正前，原僅有於事業記載同業公會，但在修正後，在第2條關於事業該條文增訂第2項，為:事業所組成之同業公會或其他依法設立、促進成員利益之團體，視為本法所稱事業。其立法理由為，鑒於事業常藉由同業公會為違法行為，故原條文第3款明定同業公會為本法之事業，納入規範。惟倘事業藉由組成同業公會以外之團體為違法行為，因非屬同業公會組織，且該組成團體不符合原條文第四款「提供商品或服務從事交易」之要件，將造成無法歸責之法律漏洞，爰明定依法設立及促進成員利益之團體，視為本法之事業，並將原條文第3款移至第2項合併規範。換言之，同業公會之性質在公平交易法屬於視為事業。
㈣、又公平交易法第15條所規範者，為事業不得為聯合行為，其立法目的在於限制競爭範疇，旨在排除限制競爭之行為，促進市場之自由競爭（公平交易法第1條104年修正之立法目的），第14條則屬於明確定義聯合行為之行為態樣。而關於同業公會之規範則在同條第4項，而第14條於104年修正前原規範於同法第7條（91年1月15日版），原條文為：本法所稱聯合行為，謂事業以契約、協議或其他方式之合意，與有競爭關係之他事業共同決定商品或服務之價格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等，相互約束事業活動之行為而言。前項所稱聯合行為，以事業在同一產銷階段之水平聯合，足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者為限。第一項所稱其他方式之合意，指契約、協議以外之意思聯絡，不問有無法律拘束力，事實上可導致共同行為者。同業公會藉章程或會員大會、理、監事會議決議或其他方法所為約束事業活動之行為，亦為第二項之水平聯合。於104年修正後，將原第7條第4項之規範移列至第14條第4項並酌修文字。就此修法歷程以及目前法規範結構以觀，現行法第14條第4項所規範者為同業公會之行為視為聯合行為之態樣，也就是說同業公會如有藉章程或會員大會、理、監事會議決議或其他方法所為約束事業活動之行為，亦為所謂之聯合行為。
㈤、綜合以上之立法歷程及條文結構可知，同業公會屬於公平交易法上之事業，而同業公會間之行為本身，並無所謂之競爭對手關係，但因其所為之約束同一職業之約束事業活動行為，仍屬於對公平交易法之立法目的有礙之行為，故立法予以明定。而解釋上，公平交易法(下同)第14條第4項本身，其為獨立之行為態樣，也就是說，在立法目的之架構下，同業公會之行為如有第14條第4項之行為者，則屬於所謂之聯合行為而為法所不許。至於同條第1項、第2項在此，為限制第4項本身之要件，也就是說第1項、第2項對於職業公會違反第4項之行為並非第4項職業公會行為之構成要件，但於適用第4項之時，仍須參酌第1項、第2項之標準而為輔助判斷要件。第14條第4項之構成要件為第1項、第2項要件外之法律明定須處罰之行為，其目的是為了避免由同業公會造成之不當競爭。是以，第1項第2項無法作為第4項之解釋要件。
㈥、所謂之市場，指的是交易市場同一商品之交易市場之謂，而在如今全球化之通路下，同一商品的交易市場可能無遠弗屆，但仍須考量商品關於成本效益之地域性及觸及度的問題，在此一概念下，所謂的市場仍需考量該成本問題而有可能因有地域與觸及之問題而有所區隔，成為不同之市場（Stabil
ity in Competition，Harold Hotelling，The Economic Journal，p41-57 ， Oxford University Press）。
㈦、本件原告屬於同業公會，而其所為之行為屬於第14條第4項之以章程或會員大會、理、監事會議決議或其他方法所為約束事業活動之行為。當屬無疑。而其修正章程之行為是否屬於同條第1、2項所定之共同決定共同決定服務價格、交易對象、交易地區或其他相互約束事業活動之行為，而足以影響服務供需之市場功能，則為本件之爭執。而律師於律師法修正後，於一地區公會入會後，得以全國性執業，此為週知之事實，而原告就此主張並未有第14條第1項之市場供需之供需相互約束事業活動之行為等情。然雖律師現今於一公會登錄執業後得以全國執業，但加入該地區公會之律師於該公會登錄後，仍須受該公會之章程所規範，而該章程，足以影響該章程會員所在地區之律師定價，換言之，原告之章程係規範嘉義地區律師公會之收費標準，縱使現行法下律師得以全國執業，但該章程對於嘉義地區之律師仍有規範效力，違反章程者，原告仍可以違反章程為由對於該地區登錄於其公會之律師為不利益之處置，縱使章程並無明文規範該處置為何及是否進行處置，但實際上仍對登錄嘉義地區之律師有一定之約束效力，且該地區之管轄法院因地之地利之便以及地理、經濟、成本因訴之考量（如臺北律師要至嘉義執行職務，需支付一定之遠距設備費用或是交通費之成本，且相較於嘉義地區之律師於嘉義執業之成本為高等情），其於該法院轄區行使律師業務者，亦為該公會之律師較多，足以影響該地區律師服務之定價，故原告此部分之行為當屬於公平交易法第14條第4項之聯合行為無疑。
㈧、另原告於辯論時以不能採以核心卡特爾原則為其論述，主張本件應審酌質與量之問題，然本件原告之歷次主張並非不能以核心卡特爾為標準之問題，而是以其會員人數，影響範圍主張其並無違反核心卡特爾原則，但本質上原告之行為仍屬於違反核心卡特而原則，其所主張者是其違反該原則對於市場之影響為何，此部分並非所謂不構成違反聯合行為之要件，而是屬於其違反義務程度為何之審酌內容，原告主張本件不能以核心卡特爾原則做為論述依據，但其主張即是屬於核心卡特爾原則之標準，把判斷影響性列為標準，與本院前開論述中第4項屬於法定要件之定義不同，自無法採為依據。而對於嘉義地區之律師仍有相當之影響，業如前述，自屬於有所謂之聯合行為。
六、綜上所述，本件被告以原處分裁處原告，原告據此提起撤銷訴訟，經核原告行為符合公平交易法第14條第4項之聯合行為，而有為同法第15條第1項原處分並無違誤，原告之訴為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及所提出之證據，核與判決之結果不生影響，爰不逐一論列，併予敘明。
八、本件第一審之訴訟費用，由敗訴之原告負擔，爰宣示如主文第2項所示。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第236條、第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 115 年 4 月 9 日
法 官 唐一强
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，以原判決違背法令為理由，向本院地方行政訴訟庭提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容，以及依訴訟資料合於該違背法令之具體事實），其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 115 年 4 月 9 日
書記官 陳達泓泓