臺北高等行政法院判決地方行政訴訟庭第三庭114年度簡字第556號原 告 社團法人宜蘭律師公會代 表 人 林恒毅訴訟代理人 游敏傑律師被 告 公平交易委員會代 表 人 陳志民訴訟代理人 萬家宇
陳浩凱上列當事人間公平交易法事件，原告不服被告民國114年7月3日公處字第114055號處分書，提起行政訴訟，本院於115年4月16日言詞辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按行政訴訟法第229條第2項第2款之規定，因不服行政機關所為新臺幣（下同）50萬元以下罰鍰處分而涉訟者，應適用簡易訴訟程序。查本件原告不服之罰鍰金額為10萬元，核其屬前揭規定，適用簡易程序，合先敘明。
二、事實概要：民國109年1月15日修正公布之律師法第58條規定（原條文為第16條，修正後移列為第58條），已刪除律師公會章程應訂定律師承辦事件之酬金標準規定，而原告於109年7月18日會員大會決議通過之章程第20條（下稱系爭規定，於112年12月16日修訂版本已刪除該條規定），規定會員受當事人之委託辦理訴訟案件，其收受酬金辦法分為按時計算酬金、分收酬金及總收酬金3種，由當事人自擇，以契約定之，其中採按時計算酬金時「每小時收費1萬元以下，但案情複雜或特殊者，不在此限」、採分收酬金時「出庭費每次2萬元以下；各審書狀每件5萬元以下」、採總收酬金時「辦理刑事訴訟案件，收受酬金總金額每一偵查、審判程序不得逾50萬元，但案情重大或繁雜或因委託人有特別身分地位者，不在此限」。經被告調閱原告會員大會、理監事會議之會議紀錄，與本案有關之內容後，認定原告透過會員大會決議調整章程酬金標準上限，約束事業活動且足以影響相關市場之供需功能，違反公平交易法第15條第1項聯合行為禁止規定，依同法第40條第1項前段規定以114年7月3日公處字第114055號處分書（下稱原處分）裁處原告10萬元罰鍰。原告不服，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
㈠、依現行公平交易法規定，我國並未對價格限制競爭等所謂惡性卡特爾採當然違法原則，亦即聯合行為之作用或效果，依公平交易法第14條第1項之規定，須足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者，此係指參與聯合行為之事業所形成之市場力量，由於其彼此限制競爭之結果，將使其交易相對人之選擇可能性受到相當程度之減損，因而對市場競爭有所損害而言。
㈡、查原告係非營利社團法人，會員應遵守律師法、律師倫理規範、公會章程及會員大會之決議，且「關於會員品德之砥勵與風紀整飭事項」、「關於人民權利保障、社會正義實現及民主法治促進事項」均為原告章程所明定之任務。職是，原告與商業團體法所定之商業同業公會之性質迥異，係為共同維護律師執業尊嚴及榮譽而成立之行業自律組織。系爭規定雖有規定會員受當事人委託辦理訴訟案件所收受酬金之「上限」，然不具影響市場意圖，與所謂統一訂定酬金標準表、酬金下限或明定不得以減低酬金爭取業務之情形，亦顯然有別，不至形成市場訂價之參考基準，且系爭規定附有但書，未限制會員價格競爭，性質上屬「行業（律師）自律」規範，係為落實原告任務，避免律師於執行職務時肆意收取酬金，違背職業道德，並基於維護委託人權益之公共利益目的，不應與營利企業之間合意控制價格之聯合行為等視。被告割裂解釋系爭章程內容，對事實認定有重大瑕疵；且忽略律師職業之公益性，率然適用當然違法原則，顯有不當。
㈢、基於公益需求，避免司法給付請求權受到侵害，有關律師酬金範圍並非全然不得規制，多數國家均承認有限度之管制（大多許可由法院裁量或以法規直接限制上限或予以調整），其中部分國家實行法定收費標準模式，使訴訟費用具較高之可預測性。而我國目前至少在得列為訴訟費用之律師酬金部分，其範圍有予以明定之必要，於全面採行律師強制代理制度之案件，律師酬金應計入訴訟費用，即應訂定支給標準，避免敗訴者承擔不可預測對造律師酬金之訴訟風險。從而，律師酬金勢必不能毫無節制，更無禁止律師公會基於公益目的為適度限制之理由。再者，德國聯邦律師法明定律師酬金標準，並要求律師報酬不得約定或低於法定之酬金及必要費用，使律師酬金透明化，有助當事人估計聘請律師所需成本。是律師酬金標準之設置，為部分先進國家所採，足證律師酬金無競爭法之適用，被告驟認系爭規定違反聯合行為之情，顯屬誤解。
㈣、末查，原處分以「全國」界定律師執業之地理市場，卻又謂需併同考量會員在公會所屬行政區域內之競爭情形云云，其地理市場界定理由除已前後矛盾外，亦與目前司法實務不符。且未就認定占有率已足以影響市場功能為任何舉證，原告會員人數實際僅占我國領證執業律師人數之0.68%至0.53%，則原告以章程就酬金上限為倫理自律之行為，縱認係聯合行為，亦因所占我國領證執業律師人數過於稀少，難謂影響市場功能。且原告從未對收費不合章程規定之會員，為何等不利處分，此規定僅屬任意、訓示規定，系爭規定就酬金規定既無拘束力，應不足影響市場功能。被告未審酌依質量標準及一切市場條件，系爭規定因不足影響市場功能，而不具有影響市場之具體危險，已有違誤。
㈤、退步言之，如認原告仍有違反公平交易法第15條第1項之虞，懇請依同法施行細則第36條審酌原告之動機、危害程度甚輕、態度甚佳、未受有任何利益、對法律服務市場影響甚低及過往無遭裁罰紀錄等一切情狀後，認無再對原告裁處罰鍰之必要等語。
㈥、並聲明:
１、原處分撤銷。
２、訴訟費用由被告負擔。
四、被告答辯則以：
㈠、查律師以法律專業知識與素養為提供服務之基礎，理當對法律規範變動有較一般事業團體或其他專門職業團體更高之敏感度，原告竟於律師法修正刪除律師公會章程應訂定律師承辦事件酬金標準相關規定後，仍召開會員大會決議調高章程酬金標準，約束地方律師公會會員之事業活動且足以影響相關市場之供需功能，合致公平交易法第14條第4項同業公會藉會員大會決議限制事業活動之行為，且足以影響相關市場供需功能，故違反同法第15條聯合行為禁止規定。
㈡、按公平交易法第14條、同法施行細則第2條第1項第3款之規定，同法第2條第2項所規範之同業公會或團體，亦包含律師公會等職業團體。次按公平交易法第46條，已確立該法與其他法律之適用關係。原告縱因職業特性，並受律師法及律師倫理規範約束，負相關公益責任，惟該責任與律師在市場從事競爭，兩者並無扞格，不足作為豁免競爭法之理由。且鑒於價格係自由市場中極為重要之競爭參數，水平競爭者間對於價格之限制，無論為固定價格、上限、下限、區間或計算公式，其本身即已構成違法。本件原告之行為足以造成價格形成共識而促成價格協調，產生實質限制競爭效果，限縮自由競爭之空間，減少消費者選擇不同交易條件之機會，應足認有影響市場功能。另觀系爭規定之修正理由顯係有意影響案關市場之價格參數。又原告先主張不曾執行此一酬金標準，該標準僅供參考，後又改稱酬金標準之目的在防止律師詐取委託人酬金等情形，其主張前後已矛盾。再者，訂定酬金上限與防止律師詐取酬金等違法行為間，因果關係甚薄，此等違法行為應透過律師懲戒委員會予以處理，上開法規已無任何授權律師公會訂定酬金標準之明文。
㈢、又原告所引文獻，與本件原告之違規行為不同，尚難比附援引，而我國就律師強制代理案件之酬金，係以法定方式，未授權由律師公會透過章程協調。而系爭規定既具有足以限制競爭之效果，且非律師自律或避免司法給付請求權受到侵害所必須採取之措施，自應認定屬反競爭行為。另參歐美等先進國家之競爭法理論或司法實務見解，皆認為專門職業仍應適用競爭法規範，對價格因素之限制更被視為違法或嚴重削弱競爭之行為。故原告僅援引德國單一立法例，逕認得基於公益需求，以章程方式訂定酬金標準，顯缺乏合理根據。
㈣、按被告105年3月1日頒布之公法字第10515600941號解釋令，可知縱使聯合事業之市場占有率總和未達10%，惟若涉及價格限制等核心參數時，仍可認定事業之行為有影響商品交易市場功而構成聯合行為，而非一概以市場占有率為斷，此見解亦經實務判決所肯認。蓋競爭法所著重者，在於尊重個別事業對於價格、產量、服務水準、品質等競爭變數的獨立決定，排除其他人為限制。而市場之供需雙方，本應透過衡量價格、服務水準間之關聯性，自行選擇合適的價格及服務水準，要無由公會代替市場選擇之餘地等語。
㈤、並聲明:
１、原告之訴駁回。
２、訴訟費用由原告負擔。
五、本院之判斷:
㈠、本件所涉之法令:
１、公平交易法第2條第2項:事業所組成之同業公會或其他依法設立、促進成員利益之團體，視為本法所稱事業。
２、公平交易法施行細則第2條第1項第3款:本法第2條第2項所稱同業公會如下：三、依其他法規規定成立之律師公會、會計師公會、建築師公會、醫師公會、技師公會等職業團體。
３、公平交易法第14條:（第1項）本法所稱聯合行為，指具競爭關係之同一產銷階段事業，以契約、協議或其他方式之合意，共同決定商品或服務之價格、數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區或其他相互約束事業活動之行為，而足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者。（第2項）前項所稱其他方式之合意，指契約、協議以外之意思聯絡，不問有無法律拘束力，事實上可導致共同行為者。（第3項）聯合行為之合意，得依市場狀況、商品或服務特性、成本及利潤考量、事業行為之經濟合理性等相當依據之因素推定之。（第4項）第2條第2項之同業公會或其他團體藉章程或會員大會、理、監事會議決議或其他方法所為約束事業活動之行為，亦為本法之聯合行為。
４、公平交易法第15條第1項:事業不得為聯合行為。但有下列情形之一，而有益於整體經濟與公共利益，經申請主管機關許可者，不在此限：一、為降低成本、改良品質或增進效率，而統一商品或服務之規格或型式。二、為提高技術、改良品質、降低成本或增進效率，而共同研究開發商品、服務或市場。三、為促進事業合理經營，而分別作專業發展。四、為確保或促進輸出，而專就國外市場之競爭予以約定。五、為加強貿易效能，而就國外商品或服務之輸入採取共同行為。
六、因經濟不景氣，致同一行業之事業難以繼續維持或生產過剩，為有計畫適應需求而限制產銷數量、設備或價格之共同行為。七、為增進中小企業之經營效率，或加強其競爭能力所為之共同行為。八、其他為促進產業發展、技術創新或經營效率所必要之共同行為。
５、公平交易法第40條第1項前段:主管機關對於違反第9條、第15、第19條及第20條規定之事業，得限期令停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處10萬元以上5,000萬元以下罰鍰。
㈡、上揭事實概要欄所載事實，已經兩造分別陳述在卷，並有原告109年7月18日訂定之章程、113年9月12日陳述紀錄、中華民國律師公會全國律師聯合會109年3月31日函、原告第21屆第1次會員大會會議紀錄、原處分、原告112年12月16日修訂之章程等在卷可稽（見原處分卷第4至15、30至32、43、70至75、183至190頁；本院高等行政訴訟庭114年度訴字第893號卷第57至66頁），洵堪認定。
㈢、公平交易法第14條第4項之適用：
１、核心卡特爾原則是指企業間以固定價格、限制數量、分割市場及圍標之行為導致定價一致或趨於一致而影響價格致使市場競爭與消費者利益危害甚鉅。
２、公平交易法於104年修正前，原僅有於事業記載同業公會，但在修正後，在第2條關於事業之條文增訂第2項為:事業所組成之同業公會或其他依法設立、促進成員利益之團體，視為本法所稱事業。其立法理由為，鑒於事業常藉由同業公會為違法行為，故原條文第3款明定同業公會為本法之事業，納入規範。惟倘事業藉由組成同業公會以外之團體為違法行為，因非屬同業公會組織，且該組成團體不符合原條文第四款「提供商品或服務從事交易」之要件，將造成無法歸責之法律漏洞，爰明定依法設立及促進成員利益之團體，視為本法之事業，並將原條文第3款移至第2項合併規範。換言之，同業公會之性質在公平交易法屬於視為事業。
３、公平交易法第15條所規範者，為事業不得為聯合行為，其立法目的在於限制競爭範疇，旨在排除限制競爭之行為，促進市場之自由競爭（公平交易法第1條104年修正之立法目的），第14條則屬於明確定義聯合行為之行為態樣。而關於同業公會之規範則在同條第4項，而第14條於104年修正前原規範於同法第7條（91年1月15日版），原條文為：本法所稱聯合行為，謂事業以契約、協議或其他方式之合意，與有競爭關係之他事業共同決定商品或服務之價格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等，相互約束事業活動之行為而言。前項所稱聯合行為，以事業在同一產銷階段之水平聯合，足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者為限。第一項所稱其他方式之合意，指契約、協議以外之意思聯絡，不問有無法律拘束力，事實上可導致共同行為者。同業公會藉章程或會員大會、理、監事會議決議或其他方法所為約束事業活動之行為，亦為第二項之水平聯合。於104年修正後，將原第7條第4項之規範移列至第14條第4項並酌修文字。就此修法歷程以及目前法規範結構以觀，現行法第14條第4項所規範者為同業公會之行為視為聯合行為之態樣，也就是說同業公會如有藉章程或會員大會、理、監事會議決議或其他方法所為約束事業活動之行為，亦為所謂之聯合行為。
４、綜合以上之立法歷程及條文結構可知，同業公會屬於公平交易法上之事業，而同業公會間之行為本身，並無所謂之競爭對手關係，其與會員間亦無所謂之競爭關係，但基於同業公會本身對於其會員之規制性、限制性及影響力之情形，必須要提前於競爭行為發生前即予以限制，此因其所為之約束同一地區之同一職業事業活動行為，仍屬於對公平交易法之立法目的有礙之行為，故立法予以明定。
５、再者，觀之第14條第4項之文義，直接記載第2條第2項同業公會或其他團體藉章程或會員大會、理、監事會議決議或其他方法所為約束事業活動之行為，「亦為」本法之聯合行為。就文義解釋與立法目的架構，其實本質上是獨立之行為態樣，也就是僅有該行為就是所謂之聯合行為，在立法目的與架構觀之，只要同業公會為第4項之行為而有約束事業活動之行為即構成違章，在此一解釋之下，同條第1項、第2項即成為第4項適用之限制，換言之，該條第1項、第2項對於同業公會違反第4項之行為並非第4項同業公會行為之構成要件，但於適用第4項之時，仍須參酌第1項、第2項之標準而為輔助判斷要件。在同業公會訂立章程之情形，則以該行為是否會導致聯合行為之發生，而非如同第1項、第2項本身逐一審視是否有聯合行為。
㈣、市場概念之界定：
１、所謂之市場，指的是交易市場同一商品之交易市場之謂，而在如今全球化之通路下，同一商品的交易市場可能無遠弗屆，但仍須考量商品關於成本效益之地域性及觸及度的問題，在此一概念下，所謂的市場仍需考量該成本問題而有可能因有地域與觸及之問題而有所區隔，成為不同之市場，如販售同一牌子之冰淇淋，在美國紐約銷售與臺灣臺北銷售，本質均屬販售冰淇淋，且並無所謂限制進口之問題，但紐約之冰淇淋市場與臺北之冰淇淋市場因運輸、冷凍、保存成本之問題，其當不會被視為同一市場處理。（此為經濟學者Harold
Hotelling所提出之競爭市場概念，見其所著Stability inCompetition，The Economic Journal，p41-57，1929年3月，Oxford University Press）。
２、在律師法修正後，律師於一地區公會入會後，得以全國性執業，此為週知之事實，律師法修正後，律師現今於一公會登錄執業後得以全國執業，然律師法第11條第1項規範，擬執行律師職務者，應依本法規定，僅得擇一地方律師公會為其所屬地方律師公會，申請同時加入該地方律師公會及全國律師聯合會，為該地方律師公會之一般會員及全國律師聯合會之個人會員。亦即在此一情形下律師必須加入特定地方之公會。
３、而加入特定地區公會之律師於該公會登錄後，仍須受該公會之章程所規範，而該章程，足以影響該章程會員所在地區之律師定價，縱使章程本身並無相關對於違反定價之規定，對於會員仍有相當之約束力，換言之，原告之章程係規範宜蘭地區律師公會之收費標準，縱使現行法下律師得以全國執業，但該章程對於登錄於宜蘭地區之律師有規範效力，違反章程者，原告仍可以違反章程為由對於宜蘭地區登錄於其公會之律師為不利益之處置，而宜蘭地區之律師需求者極有可能因區域、地理、經濟、通勤成本因素之考量，選擇登錄宜蘭地區之律師，或就律師本身來說，登錄於他轄區之律師，如登錄臺北地區律師要至宜蘭地區執行職務，需支付一定之遠距設備費用或是交通費之成本，其相較於登錄並且於宜蘭地區執業律師需付出較高之金錢成本與時間成本等情，在此情形之下，宜蘭地區之律師市場與全國之律師市場即不能作為同一市場視之。
㈤、原告屬於同業公會，其為系爭規定之修訂，為公平交易法第14條第4項之以章程或會員大會、理、監事會議決議之行為，而律師法於109年1月15日修正公布，刪除有關律師公會章程應規定律師承辦事件酬金標準，其修正理由明確記載原第6款授權律師公會訂定 律師承辦事件之酬金標準，因公平交易委員會認此規定 已該當公平交易法第 7 條(現行公平交易法第14條)事業聯合限制交易價格類型之一，而違反該法第 14 條(現行公平交易法第 15 條之『事業不得為聯合行為』之禁止規 定，爰刪除現行第六款，俾維護專門職業人員服務市場 之自由競爭與公平交易。原告於109 年 7月18日召開會員大會修正章程，調高工作時數計算酬金者，由每小時收費8,000元以下改為10,000元以下。而將原規範討論案情每小時6,000元以下，但案情複雜或特殊者，得增至12,000元，調高為每小時10,000元以下及20,000元。到法院抄印文件或接見監禁人或羈押人，每次12,000元以下，調高為20,000元以下。雖原告公會章程之酬金是限制收費最高額，低於該額度並未受限制，但考量服務與商品之價格屬於最重要之定價因素，對競爭者間採取價格之限制，縱使是固定上限，仍屬法所不許。且公會章程收費標準亦會增強會員與客戶議價時之談判地位，律師可持公會章程收費標準向客戶聲稱自己收費符合市場行情，亦會限制提升服務品質，最高價格限制妨礙會員提供客戶較好、較高規格的服務，屬於公平交易法第14條第4項之違章無疑。
㈥、原告主張其屬於職業公會，與一般之營業行為不同，自不能以同一標準適用公平交易法第14條第4項，但職業公會本身有影響同一產業定價之權利，亦是公平交易法第14條第4項所規範之原因，該規範訂立收費上限，限制該地區公會之律師收費不得超過一定標準，已屬事實。而其主張其屬於自律標準，並非限制市場，然該標準會對於宜蘭地區之律師產生一定之約束力，業如前述，對市場仍有相當之影響力，當不得以此作為未限制之理由，否則，任一職業團體或公會，僅需於訂立規範或規則的時候言明，這個只是參考標準或是職業標準，而忽略該標準實際上之影響力，認為不會對市場造成影響，其屬相當不合理之情形。
㈦、又依據本院前開對公平交易法第14條第4項之論述，原告之行為本身已屬於違反該條之行為，且其有足夠之市場影響力，而其主張需參考德國相關訂立標準，然該標準並未引進臺灣，自無法作為本件審酌之依據。又原告為地區律師公會於律師法修正後，未刪除該酬金標準，並且調整上限，影響該區域律師之事業活動供需，審酌其行為，影響及相關規定，並考量律師之社會功能等情，且參酌公平交易法施行細則第36條之規範，原告嗣後業已刪除系爭規定，對交易秩序危害尚未造成重大影響，以往並無其他相同違規之情，及其對宜蘭地區律師之影響，認被告所為原處分罰鍰額度為適宜。
六、綜上所述，經核本件原告之行為符合公平交易法第14條第4項之聯合行為，而有違同法第15條第1項之規定，被告以原處分裁處原告，並無違誤。原告訴請撤銷原處分，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及所提出之證據，核與判決之結果不生影響，爰不逐一論列，併予敘明。
八、本件第一審之訴訟費用，由敗訴之原告負擔，爰宣示如主文第2項所示。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第236條、第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 115 年 5 月 14 日
法 官 唐一强
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，以原判決違背法令為理由，向本院地方行政訴訟庭提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容，以及依訴訟資料合於該違背法令之具體事實），其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 115 年 5 月 14 日
書記官 陳達泓泓