臺北高等行政法院判決地方行政訴訟庭第三庭114年度簡字第64號
114年6月20日辯論終結原 告 吳東峰訴訟代理人 吳存富律師
李宜真律師李偉瑄律師被 告 農業部動植物防疫檢疫署桃園分署代 表 人 陳宏伯訴訟代理人 吳思宏上列當事人間動物傳染病防治條例事件，原告不服農業部中華民國113年12月16日農訴字第1130723295號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
壹、程序事項：本件係因原告不服行政機關所為新臺幣（下同）50萬元以下罰鍰處分（本件罰鍰金額20萬元），依行政訴訟法第229條第2項第2款之規定，應適用同法第2編第2章之簡易訴訟程序。
貳、實體方面：
一、爭訟概要：緣原告於民國113年9月13日自香港搭乘CX-400班機由臺灣桃園國際機場入境，未主動申報檢疫，逕由財政部關務署臺北關（下稱臺北關）之綠線（免申報）檯通關，經臺北關於其行李查獲含豬肉成分之月餅2盒計5.21公斤（下稱系爭檢疫物），乃移請被告處理。嗣被告審認系爭檢疫物屬應申請檢疫之動物產品，原告未依規定申請檢疫，違反動物傳染病防治條例第34條第2項規定，爰依同條例第45條之1及違反動物傳染病防治條例第三十四條第二項規定案件裁罰基準（下或稱裁罰基準）第2點第1款規定，以113年9月13日編號QS-113-4R-00000000號裁處書（下稱原處分），裁處原告20萬元罰鍰，並依同條例第34條之2第2項規定，將系爭檢疫物處以銷燬。原告不服，提起訴願，經農業部以113年12月16日農訴字第1130723295號訴願決定書（下稱訴願決定）予以駁回，原告遂向本院提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：
（一）主張要旨：
1、訴願程序未賦予原告程序保障，訴願決定應予撤銷：⑴按「受理訴願機關依職權或依申請調查證據之結果，非經
賦予訴願人及參加人表示意見之機會，不得採為對之不利之訴願決定之基礎。」，訴願法第67條第3項定有明文。
⑵查訴願機關於訴願程序中依職權調查證據之結果，認定原
告自香港入境我國時，攜帶含有豬肉成分之月餅；惟此一不利原告之證據資料，應於程序中給予原告辨明、澄清、陳述意見之機會，俾保障受處分人之程序利益；然訴願機關於訴願程序中並未給予原告任何言詞或書面表示意見之機會。是其依職權所調查而不利原告之證據資料自應排除，不得作為訴願決定之基礎。
2、原處分應予撤銷，理由如下：⑴被告應就原告具有過失負舉證責任，然其未盡舉證責任，是應為有利於人民之決定：
①按「行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘
束，對當事人有利及不利事項一律注意。」，行政程序法第36條定有明文。此一意旨即在闡述行政機關應就人民違法事實盡調查義務並負舉證責任。
②次按「違法事實應依證據認定之，無證據則不得以擬制
推測之方法，推定其違法事實，此為司法訴訟及行政程序適用之共通法則。故行政機關本應依職權調查證據以證明違法事實之存在，始能據以對人民作成負擔處分，亦即行政機關對於人民違法事實之存在負有舉證責任，人民本無須證明自己無違法事實。如調查所得證據不足以證明人民有違法事實，即應為有利於人民之認定，更不必有何有利之證據。」（參照最高行政法院98年度判字第494號判決）。
③查訴願決定固謂：「系爭檢疫物包裝盒上標示明列豬肉
、火腿、臘腸、又燒等成分。」；惟原告對此月餅所含成分為何並不知情，蓋月餅是先裝於包裝盒內，再裝於不透明的提袋內，原告並未實際窺知提袋內容物為何，只知該提袋內裝的是禮盒。
④是被告欲對原告裁罰，自應就原告主觀上對其所攜帶之
月餅含有豬肉成分一事具有過失加以證明，惟觀原處分及訴願決定中提出之答辯內容，均未見被告有對上開一事予以證明；因此自應為有利於原告之決定，亦即不應對原告進行裁罰。
⑵被告未考量行政罰法第8條，其處分難謂適法：
①按「不得因不知法規而免除行政處罰責任。但按其情節
，得減輕或免除其處罰。」，行政罰法第8條定有明文。該條立法理由在於「本條係規定行為人因不瞭解法規之存在或適用，進而不知其行為違反行政法上義務時，仍不得免除行政處罰責任。然其可非難性程度較低，故規定得按其情節減輕或免除其處罰。此部分實務上應由行政機關本於職權依具體個案審酌衡量，加以裁斷。」。
②查訴願決定固謂：「於臺灣桃園國際機場航廈入境長廊
、旅客必經之樓梯口及行李提領處均設有明顯之宣導看板、影片及農畜產品棄置箱。且為因應中秋節日，原處分機關另特別製作月餅裁罰宣導告示設置於必經通道處，提醒旅客主動申報或丟棄檢疫物，另於現場以廣播加強向旅客宣導。此外，臺北關綠線免申報櫃台前方設置『應申報，有下列事項者，請至紅線（應申報）檯查驗通關：…5.活動物及其產品…』告示牌提醒旅客。」。
③惟查，現代人於通關、走路、搭車等日常活動，通常均
係低頭滑手機與配戴耳機，此實乃現代人的生活經驗與日常，因此若僅以國家已為上開宣導與告知，即可將自身應盡之義務轉嫁予人民，並宣稱人民應可知悉相關法規而予以裁罰，恐難合於法治國原則；且觀訴願決定並未見被告有考量此一情形，而逕以裁罰基準第2點第1款規定，裁罰原告20萬元；就此而言，其未依具體個案予以判斷原告對法規範認知之期待可能性，其處分自難謂適法。
⑶被告未實質考量行政罰法第18條第1項，復未依個案特殊情
節為裁量，逕為一致之裁量，已構成裁量怠惰，其處分難謂適法：
①「又按『行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍
，並應符合法規授權之目的。』『裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。』行政程序法第l0條、行政罰法第18條第1項分別定有明文。行政機關為協助所屬人員或下級機關行使裁量權，並維持法律適用之一致性及符合平等原則，固得訂頒裁量基準，供作所屬人員或下級機關於個案行使裁量權之準據（行政程序法第159條第2項第2款參照）。惟行政機關訂定之裁量基準，應遵循法律授權之目的及範圍，且其裁量時所取決者，僅就典型之案例為規定，而非具體之個案。故行政機關於個案行使裁量權時，原則上應受裁量基準之拘束（行政程序法第161條參照），但該具體個案如有特殊狀況或考慮行政罰法第18條第1項之審酌因素後，與裁量基準所定之典型案例情節有所不同時，自應本於法律授權目的為裁量，作成不同於裁量基準之決定，俾符個案之實質正義，否則即構成裁量怠惰之違法。（三）再按，對於人民違反行政法上義務之行為處以罰鍰，其情節有區分程度輕重之可能與必要者，應根據違反義務情節之輕重程度為之，使責罰相當，且應避免以單一標準區分違規情節之輕重，並據以計算罰鍰金額，否則於特殊個案情形，可能無法兼顧其實質正義，造成個案顯然過苛之處罰，而違反憲法第23條之比例原則與憲法第15條保障人民財產權之意旨（司法院釋字第423號、第641號、第685號解釋參照）。」（參照最高行政法院l08年度判字第186號判決）。
②查被告已當場查扣並銷毀系爭檢疫物，則其手段顯然已
達到動物傳染病防治條例第34條第2項防止境外傳染疾病擴散至境內之立法目的；原告所攜帶之系爭檢疫物已遭被告銷毀，且原告並未因此獲得其他利益；又原告之行為不具故意至多僅有過失已如前述。然被告為原處分前均未考量原告違規之主觀之認知、是否因此獲利等要素，且不問情節輕重，對於第1次之違規行為，逕依裁罰基準第2點第1款規定裁處20萬元罰鍰，依上開實務意旨，被告除違反行政罰法第18條第1項外，未考量裁罰基準所未規定之個案特殊情形，而逕依裁罰基準第2點第1款規定裁處20萬元罰鍰，顯然亦構成裁量怠惰，其處分自難謂適法。
⑷被告所為處分，已違反比例原則：
①按「對人民違反行政法上義務之行為處以罰鍰，其違規
情節有區分輕重程度之可能與必要者，應根據違反義務情節之輕重程度為之，使責罰相當。立法者針對特別應予非難之違反行政法上義務行為，為求執法明確，以固定之方式區分違規情節之輕重並據以計算罰鍰金額，而未預留罰鍰之裁量範圍者，或非憲法所不許，惟仍應設適當之調整機制，以避免個案顯然過苛之處罰，始符合憲法第二十三條規定限制人民基本權利應遵守比例原則之意旨。」（參照司法院釋字第641號解釋理由書）。
②查被告雖稱：動物傳染病防治條例第34條第2項、裁罰基
準第2點第1款，其目的在於防止境外傳染疾病擴散至境內且考量嚇阻效用，遂規定攜帶豬肉之初犯者一律裁罰20萬元，此等規定乃督促人民履行其行政法上義務之有效手段，並認為裁罰金額若過低恐亦無助上開目的達成，是一律裁罰20萬元，應符合適當性與必要性。
③惟查，被告之裁罰基準僅以第1次與第2次以上之攜帶次
數及攜帶之肉品種類為豬肉或非豬肉產品為區分標準，並未審酌行為人主觀上是否具故意或過失，亦未考量攜帶肉品之數量及是否從中獲利等行為態樣，逕以單一之處罰方式，於特殊個案情形，難免無法兼顧其實質正義，而造成個案顯然過苛之處罰，致罰責不相當，有違衡平性。
④準此，被告於本案中逕依裁罰基準第2點第1款，認定原
告攜帶豬肉產品為初犯而裁罰20萬元，其所依循者之裁罰基準已違衡平性；又原處分亦未考量原告究屬故意或過失予以斟酌，亦未考量情節輕重，則其所為處分顯然造成輕重失衡，所欲保護之利益與所侵害之利益二者間顯不相當，當屬違反比例原則。
3、綜上所述，訴願機關於訴願程序中未賦予原告程序保障；且被告就原告是否具有過失之舉證不足；未於本案中從現代生活人的方式考量原告期待可能性；另未考量原告違反義務情節之輕重程度為之，使其責罰相當，顯已違反責罰相當；又未考量原告究屬故意或過失等裁罰基準所未規定之特殊個案情形，逕依裁罰基準裁罰亦已構成裁量怠惰；末則逕依一違反比例原則之裁罰基準所為之處分，該處分自亦係違反比例原則。準此，訴願決定與原處分瑕疵之處至為灼然。
4、本案尚存有原告究有無具備期待可能性、被告究有無裁量怠惰等情形，如何能稱得上符合「行政處分所根據之事實，一望即知，客觀上明白足以確認者」，故本案即不符合行政程序法第103條第5款或行政罰法第42條第6款得例外無須給予受處分人陳述意見之情形；準此，被告為原處分時未給予原告陳述意見之機會，自難謂適法，而訴願決定未查明此部分，亦難謂適法。
5、被告與訴願機關均認為原處分裁罰原告20萬元，無違反比例原則；實則，本案違法之處並不在原處分有違比例原則，而係被告為原處分時構成裁量怠惰，比例原則僅係被告之所以構成裁量怠惰之前提：
⑴按「行政法院對於上開裁量基準，本得審查其是否符合法
律授與裁量權之目的，是否根據違反義務情節之輕重程度，所為責罰相當之合理標準；審查結果如認為其與母法授權之目的未盡相符，或違反比例原則，而與憲法第15條保障人民財產權之意旨有違，自應於個案中拒絕適用此裁量基準不合規範目的部分，並據以撤銷依該部分裁量基準所為裁罰處分，由原處分機關重為合目的性裁處。對於行政機關而言，雖然依據行政程序法第161條規定，其行使裁量權，原則上應受其上級機關或長官所訂頒裁量基準之拘束，但依同法第10條規定，除不得逾越法定之裁量範圍外，並應符合法規授權之目的；且依行政罰法第18條第1項規定，其裁處罰鍰，尚應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力（納稅者權利保護法第16條第3項亦有相同之規定）。因此，如果上級機關或長官訂頒之裁量基準有不符合母法授權目的之處，或未充分區分違反義務情節之輕重程度，亦未設有適當的調整機制，則下級機關或屬官在個案行使裁量權，遇到違規情節較輕微者，一律以單一標準裁量，有違比例原則時，將面臨究應遵守裁量基準或法律授權意旨的義務衝突；此際由於法律位階高於裁量基準，行政機關自應優先遵照法律授權意旨為裁量，如果仍一味依照裁量基準為處分，即構成裁量怠惰之違法瑕疵。」（參照最高行政法院107年度判字第305號判決）。
⑵查動物傳染病防治條例第45條之1於107年12月12日修法理
由略謂：「…為收嚇阻之效，…爰將原罰鍰上限提高為新臺幣一百萬元。另中央主管機關將按行為人之違規次數、攜帶數量、檢疫物之來源、違規行為等風險，配合修正相關裁罰基準，併予敘明。」。而觀裁罰基準第2點僅就違規次數、檢疫物之來源、違規行為等風險為區別對待，並未將立法理由所要求的攜帶數量亦納入考量且被告亦自承裁罰基準並未對違規行為人究屬故意或過失為區別，然故意過失於法律評價上、罪責程度上均有相當大之差異，裁罰基準卻未為區別對待，均裁罰相同金額，則被告所稱「實已依據違章情形不同特性，列出重要典型案件之裁罰基準之應受責難程度予以區別對待」云云，顯屬無據。
⑶準此，裁罰基準顯然違反比例原則，揆諸上開實務見解，
被告若逕依裁罰基準為裁罰而未考量比例原則，即已構成裁量怠惰之瑕疵。
6、原處分與訴願決定違反期待可能性原則，難謂適法：⑴按「按法治國家比例原則要求國家行為應不得逾越期待可
能性之範圍，此有司法院釋字第575號解釋意旨可以參照。所謂期待可能性原則，是指國家行為包括立法及行政行為對人民有所規制時，須以有期待可能為前提，換言之，期待可能性乃為人民對公眾事務負擔義務的界限。如行政機關課予人民義務者，依客觀情事並參酌義務人之特殊處境，在事實上或法律上不能期待人民遵守時，上開行政法上義務即應受到限制或歸於消滅，否則不啻於無法期待人民履行義務之情況下，強令人民負擔…」（參照本院110年度訴字第212號判決）。
⑵查固然動物傳染病防治法第45條之1、第34條第2項等規定
，課予旅客申請檢疫之行政法上義務；惟此一義務對原告而言，客觀上並無履行可能性，故強令原告履行此義務顯然有違期待可能性原則。蓋原告年齡現為48歲，其有老花眼，而系爭檢疫物外包裝字體又極其微小，是其於過境通關時，雖國家已盡宣導義務，然因原告客觀上礙於老花眼情形，其無法看出系爭檢疫物外包裝所示成分，因此未盡申請檢疫之義務；換言之，於此種情形下強令原告履行申請檢疫義務顯有違期待可能性原則。
（二）聲明：訴願決定及原處分關於「罰鍰20萬元」部分均撤銷。
三、被告答辯及聲明：
（一）答辯要旨：
1、被告於臺灣桃園國際機場旅客入境必經之證照查驗檯前設立動植物檢查站，針對來自非洲豬瘟高風險地區入境旅客手提行李實施X光機儀檢，檢查人員同步口頭提醒旅客切勿以任何方式攜帶肉製產品入境，另因應中秋節慶，張貼勿攜帶含肉月餅宣導海報以盡宣導周知之責。按農業部動植物防疫檢疫署官方網頁資訊已明確列舉「常見入境旅客攜帶動物或其產品檢疫規定參考表」供民眾閱覽，該表明載「須申報動物檢疫者…4.加工肉類（含真空包裝者）：…（2）內餡含肉產品，如…月餅…」，原告查閱確認自身攜帶之系爭檢疫物（含豬肉月餅）為應申報檢疫之動物產品並無窒礙。再按入境旅客攜帶行李物品報驗稅放辦法第7條第2項規定：「入境旅客攜帶管制或限制輸入之行李物品，或有下列情形之一者，應填報中華民國海關申報單向海關申報，並經紅線檯查驗通關：…七、攜帶水產品及動植物類產品…」，已敘明旅客攜帶任何動植物類產品皆應向海關申報。今原告攜帶之系爭檢疫物（含豬肉月餅）為應申報且應實施動物檢疫之檢疫品目範疇無誤，被告亦於桃園機場廣設文宣及廣播宣導，原告於通關過程均能獲得相關資訊或洽詢被告所屬檢疫人員。另按「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」，行政罰法第7條第1項定有明文。而所稱「過失」，係指對於違反行政法上義務之構成要件事實之發生，雖非故意，但按其情節應注意、能注意而不注意，或雖預見其能發生而確信其不發生而言（參照最高行政法院108年判字第84號判決）。本案系爭檢疫物外包裝上明確標示產品名稱為五仁月餅禮盒，成分明確標示含有「猪肉」、「火腿」、「腊肠」、「叉烧」等，原告於收到系爭檢疫物時自行檢視包裝標示以確認產品成分應無困難。原告所稱月餅裝入不透明提袋內，未能窺知月餅內容物，並且在通關過程中未注意周邊的宣導，進而主張並非過失，此一主張缺乏合理性，亦無法作為免責的依據。且就社會通念係謹慎且認真之人於邊境通關之注意程度而言，注意其自身行李之物品是否符合我國相關輸入規定，並無困難，原告顯未盡其通關之注意義務，其有能力注意，卻未注意，以致未認識其已體現行政裁罰之構成要件者，即屬構成行政裁罰上之過失行為。
2、再按動物傳染病防治條例第45條之1規定：「旅客或服務於車、船、航空器人員未依第三十四條第二項規定申請檢疫者，處新臺幣一萬元以上一百萬元以下罰鍰。」，農業部動植物防疫檢疫署按前揭條文於107年12月18日以防檢二字第1071482455號令修正發布裁罰基準，查香港為近3年發生非洲猪瘟之地區，亦是口蹄疫疫區，此有農業部113年8月15日農授防字第1131869249號公告及農業部動植物防疫檢疫署113年6月19日防檢二字第1131868670號函可稽。原告其應申報而未申報致遭臺北關查獲，違反動物傳染病防治條例第34條第2項規定事實明確。
3、原告所述：「訴願程序未賦與原告程序保障，訴願決定應予撤銷：…訴願機關於訴願程序中並未給予原告任何言詞或書面表示意見之機會。是其依職權所調查而不利原告之證據資料自應排除，不得作為訴願決定之基礎。」一節，訴願受理機關農業部以114年2月27日農訴字第1140172143號函表示，查卷附資料所示，系爭檢疫物包裝盒上標示有「猪肉」、「火腿」、「腊肠」、「叉烧」等成分，且原告於訴願時並未就系爭檢疫物是否含有豬肉成分有所爭執，是農業部並無依職權或依申請行調查證據之情形，尚無訴願法第67條第3項規定之適用。次查最高行政法院109年度判字第83號判決略以，訴願程序原則上採書面審理原則，且訴願人於訴願程序已提出訴願書就其對原處分合法性陳述其意見，訴願決定書面審查原則並未侵害訴願人受憲法保障之聽審權，其應受正當行政程序之保障已符合憲法誡命之要求等語。另訴願法第63條第2項及第65條僅係規定訴願機關「得」給予當事人陳述及言詞辯論之機會，而非「應」給予當事人到場陳述及言詞辯論之機會。本案事證明確，農業部無依職權通知訴辯雙方陳述意見或言詞辯論之必要，且原告亦未提出上開事項之申請。因此，原告所主張訴願程序未賦予原告應有的程序保障，並主張訴願決定應予撤銷等說法，顯然缺乏合理依據，本案訴願決定之處理程序皆符合法律規定。
4、動物傳染病防治條例第45條之1規定：「旅客或服務於車、船、航空器人員未依第34條第2項規定申請檢疫者，處新臺幣1萬元以上1百萬元以下罰鍰。」，其107年12月12日修法理由表明：「一、我國目前為非洲豬瘟非疫區，亦刻正朝向口蹄疫非疫區努力，為爭取我國國際貿易空間，需持續維持非疫區狀態。考量入境旅客或服務於車、船、航空器之人員從外國違規攜帶肉製品具高度傳播疫病風險，又廚餘養豬為我國飼養型態之一，一旦前揭肉製品流入廚餘，亦有導致疫情發生之風險。鑒於旅客違規攜帶動物產品之種類繁多，如動物角、犬貓食品、動物飼料及生鮮肉類製品等，該等產品因檢疫處理程度不同，其傳播疫病風險亦隨之不同。以非洲豬瘟為例，病毒可存於冷凍豬肉達1千天，實有必要針對違規攜帶此類高風險動物產品者予以重罰。二、為加強防範口蹄疫及非洲豬瘟自境外傳入，輸出入動物檢疫機關自107年8月31日起雖已依原條文針對旅客違規攜帶生鮮或未煮熟之加工豬肉產品者，處最高罰鍰新臺幣1萬5千元，惟違規旅客人數並未明顯減少，為收嚇阻之效，落實邊境檢疫措施，維護我國農畜產業生產安全，爰將原罰鍰上限提高為新臺幣1百萬元。另中央主管機關將按行為人之違規次數、攜帶數量、檢疫物之來源、違規行為等風險，配合修正相關裁罰基準，併予敘明。」。
5、農業部動植物防疫檢疫署為因應動物傳染病防治條例第45條之1之修法賦予行政機關就違反同條例第34條第2項規定之行為有較大科處罰鍰空間，遂於107年12月18日修訂裁罰基準，以供下級機關就違規案件審酌裁罰額度之參考，其第2點第1款規定：「違反動物傳染病防治條例第34條第2項未申請檢疫案件裁罰基準：（一）行為人自近3年發生非洲豬瘟之國家（地區）違規攜帶檢疫物入境，產品別『豬肉類及其他豬類產品』第1次處罰鍰20萬元、第2次以上處罰鍰100萬元；產品別『其他檢疫物』第1次處罰鍰1萬元、第2次以上處罰鍰30萬元。註1：考量非洲豬瘟係具高度動物傳染性之惡性豬隻疫病，目前尚無藥物可供治療及無疫苗可供預防，且非洲豬瘟病毒可極長時間存在於豬肉類產品中，基於豬肉類產品為傳播非洲豬瘟之高風險產品，依上表規定裁處違規行為人，以有效達到防疫之目的，並收嚇阻之效。」、其第4點亦規定：「經審酌依本基準裁罰仍屬過輕或過重者，得於法定罰鍰額度內，予以加重或減輕處罰，並應敘明加重或減輕之理由。」。裁罰基準已分別就非洲豬瘟、口蹄疫、高病原性家禽流行性感冒等動物傳染病種類、違規次數、檢疫物種類及來源等事項予以細分，並作差別處遇，雖其並未對違規行為人究屬故意或過失之應受責難程度予以區別對待，但裁罰基準內已敘明其違規行為之風險（即無論是故意或過失攜帶檢疫物入境者，其對國內產業都會造成相同之危害）並加重違規行為多次時之處罰（已具有一定之惡性或不確定故意），實已依據違章情形不同特性，列出重要典型案件之裁罰基準，顯已審酌行政罰法第18條第1項所規定之「應受責難程度」、「所生影響」等因素（至於違反行政法上義務所得之利益，則不在裁罰基準審酌範圍，蓋以動物傳染病防治條例第45條之1立法理由已表明修法前之低裁罰額度顯然無法杜絕違規行為，但基於落實邊境檢疫管制及維護我國農畜產業生產安全，有必要大幅提高罰鍰額度，以收嚇阻之效，此即說明違規行為所生影響已遠大於其所得利益，已無須特別審酌其所得利益），對其違章情節不同者，予以不同之處罰，自與比例原則無違（參照高雄高等行政法院110年度簡上字第2號判決及110年度簡上字第6號判決）。
被告衡酌原告違規可能引入之重大風險，依動物傳染病防治條例第45條之1及裁罰基準第2點第1款規定，裁處20萬元罰鍰，自屬允當。
6、綜上所陳，原告之訴為無理由。
（二）聲明：原告之訴駁回。
四、爭點：
（一）原告就本件違規事實是否具備責任條件？有無「欠缺期待可能性」之超法定阻卻責任事由？
（二）原告主張原處分關於罰鍰20萬元部分，未依行政罰法第8條但書之規定減輕或免除其處罰，又未實質考量行政罰法第18條第1項之規定而就本案特殊情節為裁量，即逕依裁量基準而為裁處，核有裁量怠惰之違法，且違反「比例原則」，是否可採？
（三）原告以原處分作成前未給予原告陳述意見之機會，而訴願機關就依職權調查證據之結果，於訴願程序亦未給予原告言詞或書面表示意見之機會，乃指摘原處分及訴願決定之合法性，是否可採？
五、本院的判斷：
（一）前提事實：「爭訟概要」欄所載之事實，除如「爭點」欄所載外，其餘事實業據兩造所不爭執，且有系爭檢疫物照片影本1份、臺北關查獲旅客攜帶未申報動植物或其產品移送檢疫單影本1紙、原處分影本1紙（見原處分卷第1頁至第5頁）、訴願決定影本1份（見原處分卷第14頁至第24頁）足資佐證，是除如「爭點」欄所載外，其餘事實自堪認定。
（二）原告就本件違規事實具備責任條件，且無「欠缺期待可能性」之超法定阻卻責任事由：
1、應適用之法令：⑴動物傳染病防治條例：
①第4條：
本條例所稱動物，係指牛、水牛、馬、騾、驢、駱駝、綿羊、山羊、兔、豬、犬、貓、雞、火雞、鴨、鵝、鰻、蝦、吳郭魚、虱目魚、鮭、鱒及其他經中央主管機關指定之動物。
②第5條：
本條例所稱檢疫物，指前條所稱動物及其血緣相近或對動物傳染病有感受性之其他動物，並包括其屍體、骨、肉、內臟、脂肪、血液、皮、毛、羽、角、蹄、腱、生乳、血粉、卵、精液、胚及其他可能傳播動物傳染病病原體之物品。
中央主管機關得指定前項檢疫物之品目，公告為應實施檢疫之檢疫物（以下簡稱應施檢疫物）。
③第33條第1項、第3項：
中央主管機關為維護動物及人體健康之需要，應公告外國動物傳染病之疫情狀態，並就應施檢疫物採取下列檢疫措施：
一、禁止輸入、過境或轉口。
二、指定應施檢疫物輸入前，輸入人或其代理人應申請核發輸入檢疫同意文件，並於輸入時執行檢疫。
三、依檢疫條件繳驗動物檢疫證明書或其他文件，並執行檢疫。
四、隔離檢疫。第一項禁止輸入、過境或轉口、輸入檢疫同意文件之申請、檢疫條件、繳驗動物檢疫證明書或其他文件、隔離檢疫、前項之申請程序及其他應遵行事項之準則，由中央主管機關定之。④第34條第2項：
旅客或服務於車、船或航空器之人員攜帶應施檢疫物者，應於入境時依前項規定申請檢疫。
⑤第39條：
輸出入、過境、轉口之應施檢疫物，其申請檢疫、動物檢疫證明書之核發、密閉式貨櫃運送、旅客或服務於車、船、航空器人員攜帶及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。
⑥第45條之1：
旅客或服務於車、船、航空器人員未依第三十四條第二項規定申請檢疫者，處新臺幣一萬元以上一百萬元以下罰鍰。
⑵關稅法：
①第23條第2項：
前項查驗、取樣之方式、時間、地點及免驗品目範圍，由財政部定之。
②第49條第3項：
第一項第二款至第六款、第九款、第十四款、第十五款與第十八款所定之免稅範圍、品目、數量、限額、通關程序及其他應遵行事項之辦法、前項但書進口次數頻繁之認定，由財政部定之。
⑶輸入應施檢疫物檢疫準則：
①第1條：
本準則依動物傳染病防治條例（以下簡稱本條例）第三十三條第三項規定訂定之。
②第19條第1款：
輸入第十六條至前條以外之下列動物產品，應符合其檢疫條件，始得辦理輸入：
一、含肉加工產品：如附件十八之一。附件十八之一含肉加工產品輸入檢疫條件第1點第7款：
本檢疫條件所稱含肉加工產品，指含有肉類、供人食用且歸屬於下列中華民國輸出入貨品分類號列（C.C.C.Code）之加工產品。但經高溫滅菌罐製者，免施檢疫：（七）1905.40.00.10-4「乾麵包，烘焙麵包及類似烘焙製品，含肉者」。
⑷旅客及服務於車船航空器人員攜帶動植物檢疫物檢疫作業辦法：
①第1條：
本辦法依動物傳染病防治條例（以下簡稱本條例）第三十九條及植物防疫檢疫法（以下簡稱本法）第二十一條之一規定訂定之。
②第5條第1項：
入境人員攜帶動植物檢疫物，依本條例第三十四條第二項或本法第十七條第二項規定申請檢疫者，應填具申請書，並檢附下列文件申請檢疫：
一、護照。
二、海關申報單。
三、屬動物應施檢疫物者，應檢附本條例第三十三條第一項第二款所定輸入檢疫同意文件、同條第一項第三款所定動物檢疫證明書或其他文件正本。
四、屬植物檢疫物者，應檢附本法第十六條第一項所定植物檢疫證明書正本。
⑸入境旅客攜帶行李物品報驗稅放辦法：
①第1條：
本辦法依關稅法第二十三條第二項及第四十九條第三項規定訂定之。
②第7條第2項第7款、第4項：
入境旅客攜帶管制或限制輸入之行李物品，或有下列情形之一者，應填報中華民國海關申報單向海關申報，並經紅線檯查驗通關：
七、攜帶水產品及動植物類產品。入境旅客對其所攜帶行李物品可否經由綠線檯通關有疑義時，應經由紅線檯通關。
⑹農業部113年8月15日農授防字第1131869249號公告：
主旨：公告葡萄牙自高病原性家禽流行性感冒非疫區刪除，並自即日生效。
依據：「動物傳染病防治條例」第三十三條第一項。
公告事項：
一、修正口蹄疫（Foot and mouth disease）、牛接觸傳染性胸膜肺炎（Contagious bovine pleuropneumonia）、小反芻獸疫（Peste despetits ruminants）、非洲豬瘟（African swine fever）、豬瘟（Classic
al swine fever）、馬鼻疽（Glanders）、非洲馬疫（African horse sickness）、高病原性家禽流行性感冒（Highly pathogenic avian influenza）、新城病（Newcastle disease）及狂犬病（Rabies）等動物傳染病非疫區之國家（地區）如表一「動物傳染病非疫區之國家（地區）一覽表」；未列於表一之國家（地區）屬於疫情不明或已發生疫病等國家（地區），其檢疫物輸入依「輸入應施檢疫物檢疫準則」及其他檢疫法規中疫區相關規定辦理。（香港未列於「動物傳染病非疫區之國家〈地區〉一覽表」中）。
⑺農業部動植物防疫檢疫署113年6月19日防檢二字第1131868670號函附件：
近三年曾發生非洲豬瘟之國家（地區）一覽表（略）亞洲 中國大陸（含香港、澳門）
⑻違反動物傳染病防治條例第三十四條第二項規定案件裁罰基準第2點第1款（略）：
（一）行為人自近三年發生非洲猪瘟之國家（地區）違規攜帶檢疫物入境（註1）次數 產品別 猪肉類及其他猪類產品 其他檢疫物 第一次 二十萬元 一萬元 註1、考量非洲猪瘟係具高度動物傳染性之惡性猪隻疫病，目前尚無藥物可供治療及無疫苗可供預防，且非洲猪瘟病毒可極長時間存在於猪肉類產品中，基於猪肉類產品為傳播非洲猪瘟之高風險產品，依上表規定裁處違規行為人，以有效達到防疫之目的，並收嚇阻之效。
⑼行政罰法第7條：
違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。
2、前揭輸入應施檢疫物檢疫準則、旅客及服務於車船航空器人員攜帶動植物檢疫物檢疫作業辦法、入境旅客攜帶行李物品報驗稅放辦法，均屬經母法授權訂定之法規命令（參照行政程序法第150條），是就「授權明確性原則」而言尚無違背，又其內容亦未逾越授權訂定之範圍與立法精神，且顯無行政程序法第158條所規定之無效情形，是自得為本件司法審查時所援用；另違反動物傳染病防治條例第三十四條第二項規定案件裁罰基準係主管機關為協助下級機關或屬官行使裁量權而訂頒之裁量基準，核屬行政程序法第159條第2項第2款所指之裁量基準（行政規則），又依行政程序法第161條之規定，其具有拘束訂定機關、其下級機關及屬官之效力，而行政機關依循行政規則執行法律，因之形成行政慣例，基於「平等原則」、「信賴保護原則」，行政機關即不得任意偏離，進而構成「行政自我拘束」，由是，該裁量基準乃「間接」衍生出外部效力，而自該裁量基準以觀，並未牴觸逾越動物傳染病防治條例，且規定亦屬明確，被告於裁量時自應受其拘束。
3、查原告於113年9月13日自香港搭乘CX-400班機由臺灣桃園國際機場入境，未主動申報檢疫，逕由臺北關之綠線（免申報）檯通關，經臺北關於其行李查獲含豬肉成分之系爭檢疫物，乃移請被告處理等情，業如前述，是被告認系爭檢疫物屬應申請檢疫之動物產品，而原告未依規定申請檢疫（且具備責任條件，詳下述），乃以原處分就罰鍰部分裁處原告20萬元，觀諸前開規定，依法洵屬有據。
4、雖原告就此部分執前揭情詞而為主張，惟查：⑴按「復依行政罰法第7條第1項規定：『違反行政法上義務之
行為非出於故意或過失者，不予處罰。』所謂故意，係指行為人對於構成違規之事實，明知並有意使其發生者，或行為人對於構成違規之事實，預見其發生而其發生並不違背其本意者而言；所謂過失係指行為人雖非故意，但按其情節應注意，並能注意，而不注意者，或行為人對於構成違規之事實，雖預見其能發生而確信其不發生者而言。故行為人對於構成違規之事實，預見其發生者，縱非故意，亦係有認識之過失。又無認識之過失責任之成立，係以『不知』（不注意）為基礎，以『應注意，並能注意』為條件，行為人本難僅以其事先不知違規事實可能發生，作為免除過失責任之論據。」（參照最高行政法院102年度判字第302號判決）；次按「適用行為罰規定處罰違反行政法上義務之人民時，除法律有特別規定外，應按行政罰法及其相關法理所建構之構成要件該當性、違法性（含有無阻卻違法事由）、有責性或可非難性（含有無阻卻責任事由）三個階段分別檢驗，確認已具備無誤後，方得處罰。如同刑法之適用，於行政罰領域內，行為人如欠缺期待可能性，亦可構成『阻卻責任事由』（Entschuldigungsgrunde）。亦即雖認定行為人有故意或過失，亦具備責任能力，但仍容許有某種『阻卻責任事由』之存在，無期待可能性即屬之，縱行政罰法或其他法律未明文，亦當容許此種『超法定之阻卻責任事由』之存在。至何種情形始可認行為人欠缺期待可能性，原則上宜視個案情節及相關處罰規定認定之，但於行政罰法制與法理之建構過程，亦宜設法逐步釐清其判斷標準。（司法院釋字第685號解釋林錫堯大法官提出、許宗力大法官加入之協同意見書參照）。凡行政法律關係之相對人因行政法規、行政處分或行政契約等公權力行為而負有公法上之作為或不作為義務者，均須以有期待可能性為前提。是公權力行為課予人民義務者，依客觀情勢並參酌義務人之特殊處境，在事實上或法律上無法期待人民遵守時，上開行政法上義務即應受到限制或歸於消滅，否則不啻強令人民於無法期待其遵守義務之情況下，為其不得已違背義務之行為，背負行政上之處罰或不利益，此即所謂行政法上之『期待可能性原則』，乃是人民對公眾事務負擔義務之界限。」（參照最高行政法院102年度判字第611號判決）。
⑵依前揭相關法令規定，原告自香港搭乘飛機攜帶含豬肉成
分之月餅由臺灣桃園國際機場入境，本應於入境時依規申請檢疫，且由被告於臺灣桃園國際機場之入境宣導設置（見原處分卷第25頁至第37頁）以觀，亦已清楚、明顯提醒此一事項，原告當輕易即可得知；又原告就所攜帶之物品本負有查明而不得違反依規定申請檢疫之行政法上義務，是其就所攜帶之該禮盒（原告訴訟代理人於言詞辯論期日稱：原告於通關而被查獲系爭檢疫物前知悉係「月餅」〈見本院卷第95頁〉），自應查明是否屬應施檢疫物，而非可藉口外包裝非透明而未拆封檢視即可免此一行政法上之義務，是其就本件違規事實縱非出於故意，但其應注意，且能注意，卻疏未注意致構成本件違規事實，核屬出於過失而具備責任條件無訛。
⑶又原告所指就本件違規事實有「欠缺期待可能性」之超法
定阻卻責任事由，無非係以其為00年0月出生而有老花眼，且系爭檢疫物外包裝字體極其微小為主張理由，然依原告之年齡而有老花眼，固屬常事，但其是否因之而無法辨識系爭檢疫物外包裝所示內容物之文字，則仍堪置疑；況且，苟其因老花眼而辨識不易，尚非不可求助他人，更何況若其仍對所攜帶之系爭檢疫物可否經由綠線檯通關有疑義時，自可由紅線檯通關，是依上開客觀情勢並參酌義務人之處境，顯非在事實上或法律上無法期待原告遵守本件之行政法上義務，是自不具「欠缺期待可能性」之超法定阻卻責任事由。
（三）原告主張原處分關於罰鍰20萬元部分，未依行政罰法第8條但書之規定減輕或免除其處罰，又未實質考量行政罰法第18條第1項之規定而就本案特殊情節為裁量，即逕依裁量基準而為裁處，核有裁量怠惰之違法，且違反「比例原則」，不可採：
1、行政罰法第8條規定：「不得因不知法規而免除行政處罰責任。但按其情節，得減輕或免除其處罰。」，其立法理由為：「本條係規定行為人因不瞭解法規之存在或適用，進而不知其行為違反行政法上義務時，仍不得免除行政處罰責任。然其可非難程度較低，故規定得按其情節減輕或免除其處罰。…此部分實務上應由行政機關本於職權依具體個案審酌衡量，加以裁斷。」，是適用行政罰法第8條但書規定，仍應依具體個案審酌、衡量是否具有可非難程度較低之情節，非僅主張因不知法規即可據為減輕或免除處罰；又行政罰法第8條但書所規定按其情節得減輕或免除其處罰，應限於行為人有具體特殊情況存在，而導致其無法得知法規範存在之情形，始足當之（參照最高行政法院101年度判字第320號判決意旨）。而衡諸入境旅客所攜帶之行李物品若含水產品及動植物類產品，應予申報一事，業經相關主管機關宣導多年，應為入境之國人所熟知，是本難認原告確因不知法規而有此違規行為，況且，由被告於臺灣桃園國際機場之入境宣導設置以觀，亦已清楚、明顯提醒此一事項，原告當輕易即可得知一節，已如前述，是亦難認有具體特殊情況存在，而導致原告無法得知法規範存在之情形，則被告未適用行政罰法第8條但書之規定減輕或免除其處罰，當無裁量瑕疵之違法。
2、按行政程序法第7條規定：「行政行為，應依下列原則為之：一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。
三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」，此係就比例原則落實於行政程序法之明文規定，其內容包括「合適性原則」（所採取之方法有助於目的之達成）、「必要性原則或侵害最小原則」（有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益侵害最小者）及「狹義比例原則或均衡性原則」（採取之方法所造成之侵害不得與欲達成目的之利益顯失均衡）。查原處分就本件違反動物傳染病防治條例第34條第2項規定，依同條例第45條之1及裁罰基準第2點第1款規定，予以裁處罰鍰20萬元，自有助於達成禁止違規行為之目的，合於「合適性原則」；且為達成上開之目的，所得選擇之方法，就罰鍰部分應裁處20萬元，而本件亦無法定得減輕或免除其處罰之事由，是原處分裁處原告罰鍰20萬元之處罰內容，合於「必要性原則或侵害最小原則」；又衡諸該規定旨在防治動物傳染病之發生、傳染及蔓延，則此處分內容雖影響人民之財產權，但基於維護上開重要公益，亦無違反狹義比例原則之情事，是原告所執前揭情詞，自不影響原處分關於此部分處罰之合法性。至於原告雖以裁罰基準第2點僅就違規次數、檢疫物之來源、違規行為等風險為區別對待，並未將立法理由所要求的攜帶數量亦納入考量，且未就故意、過失為區別對待，乃指稱裁罰基準違反比例原則；然由裁罰基準（見原處分卷第45頁、第46頁）之規定以觀，其已分別就非洲豬瘟、口蹄疫、高病原性家禽流行性感冒等動物傳染病種類、違規次數、檢疫物種類及來源等事項予以細分，並作差別處遇，雖其未對違規行為人究屬故意或過失之應受責難程度及檢疫物數（重）量予以區別對待，但裁罰基準已敘明其違規行為之風險（即不論是故意或過失攜帶檢疫物入境者，亦不論所攜帶之檢疫物數（重）量多寡，對國內產業都會造成危害），並加重違規行為多次時之處罰，是原處分適用動物傳染病防治條例第45條之1及裁罰基準第2點第1款規定，予以裁處罰鍰20萬元，核已審酌原告違反此一行政法上義務行為應受責難程度、所生影響（參照行政罰法第18條第1項），且就本件所適用之前揭裁罰基準第2點第1款（第1次、豬肉類及其他豬類產品）而言，罰鍰20萬元並非屬法定最高額度（100萬元），而係法定額度之中度（50萬元）以下，是原告就此所為之指摘，亦無足採。
（四）原告以原處分作成前未給予原告陳述意見之機會，而訴願機關就依職權調查證據之結果，於訴願程序亦未給予原告言詞或書面表示意見之機會，乃指摘原處分及訴願決定之合法性，不可採：
1、應適用之法令：⑴行政程序法：
①第102條：
行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第三十九條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。
②第103條第5款：
有下列各款情形之一者，行政機關得不給予陳述意見之機會︰
五、行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者。⑵行政罰法第42條第6款：
行政機關於裁處前，應給予受處罰者陳述意見之機會。但有下列情形之一者，不在此限：
六、裁處所根據之事實，客觀上明白足以確認。⑶訴願法第63條：
訴願就書面審查決定之。
受理訴願機關必要時得通知訴願人、參加人或利害關係人到達指定處所陳述意見。
訴願人或參加人請求陳述意見而有正當理由者，應予到達指定處所陳述意見之機會。
2、查原處分裁處所根據之事實（即原告於113年9月13日自香港搭乘CX-400班機由臺灣桃園國際機場入境，未主動申報檢疫，逕由臺北關之綠線〈免申報〉檯通關，經臺北關於其行李查獲含豬肉成分之系爭檢疫物），顯係客觀上明白足以確認，而原告所稱「原告究有無具備期待可能性」、「被告究有無裁量怠惰」等節，核屬另事，是被告於原處分作成前未給予原告陳述意見之機會，符合行政程序法第103條第5款及行政罰法第42條第6款等規定，當屬適法。
3、訴願機關（農業部）114年2月27日農訴字第1140172143號函：「…三、查卷附資料所示，系爭檢疫物包裝盒上標示有『猪肉』、『火腿』、『腊肠』、『叉烧』等成分，且吳君於訴願時並未就系爭檢疫物是否含有豬肉成分有所爭執，是本部並無依職權或依申請行調查證據之情形，尚無訴願法第67條第3項規定之適用。…」（見原處分卷第52頁），此亦有前揭系爭檢疫物照片影本1份、臺北關查獲旅客攜帶未申報動植物或其產品移送檢疫單影本1紙及訴願聲請狀影本1份（見原處分卷第6頁至第11頁）在卷足憑，堪認屬實，是原告以訴願程序有訴願法第67條第3項（即「受理訴願機關依職權或依申請調查證據之結果，非經賦予訴願人及參加人表示意見之機會，不得採為對之不利之訴願決定之基礎。」）之情事，而應排除不利原告之證據資料，實屬無據；又原告以訴願聲請狀提起訴願，即係以書面表示意見，而訴願法第63條第2項亦僅係規定受理訴願機關必要時得給予訴願人、參加人或利害關係人到達指定處所陳述意見之機會，亦即受理訴願機關若認無此必要而未給予訴願人、參加人或利害關係人到達指定處所陳述意見之機會，仍屬合法，是原告以訴願程序未給予其言詞或書面表示意見之機會，乃指摘訴願決定之合法性，亦屬無據。
（五）本件判決基礎已經明確，兩造其餘的攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，一併說明。
六、結論：原處分關於裁處原告罰鍰20萬元部分，認事用法，均無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告訴請撤銷此一部分，為無理由，應予駁回。
中 華 民 國 114 年 7 月 18 日
法 官 陳鴻清
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，以原判決違背法令為理由，向本院地方行政訴訟庭提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容，以及依訴訟資料合於該違背法令之具體事實），其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。中 華 民 國 114 年 7 月 18 日
書記官 李芸宜