臺北高等行政法院判決地方行政訴訟庭第二庭114年度簡字第6號原 告 陸軍汽車基地勤務廠代 表 人 林牧民訴訟代理人 劉芝廷
彭建寧律師被 告 新北市政府代 表 人 侯友宜訴訟代理人 何林源
詹志民上列當事人間職業安全衛生法事件，原告不服被告民國113年4月30日新北府勞檢字第1134642674號、第1134642692號裁處書、勞動部113年11月6日勞動法訴二字第1130012416號及第1130012243號訴願決定，提起行政訴訟，本院於114年3月31日言詞辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用新臺幣3,120元由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按行政訴訟法第229條第2項第2款之規定，因不服行政機關所為新臺幣（下同）50萬元以下罰鍰處分而涉訟者，應適用簡易訴訟程序。查本件原告不服之罰鍰金額為6萬元，核其屬前揭規定，適用簡易程序，合先敘明。
二、事實概要：緣被告所屬勞動檢查處於民國112年10月20日、10月27日、10月31日及11月21日對原告位於新北市○○區○○路00號之工作場所實施勞動檢查，發現原告將「庫儲管理」（岳崙、內壢營區）作業交付訴外人毅誠物業綜合事業有限公司（下稱毅誠公司）承攬，被告認原告未於事前以書面具體告知毅誠公司有關作業之工作環境、危害因素及依職業安全衛生法令應採取之措施；且與毅誠公司分別僱用勞工於現場共同作業時，未設置協議組織，亦未針對安全衛生事項進行協議，致毅誠公司所僱勞工薛惠群（下稱薛君）於112年10月19日駕駛堆高機翻覆之死亡職業災害（下稱本件職安事件），違反職業安全衛生法（下稱職安法）第26條第1項、第27條第1項規定，遂依同法第45條第2款規定，以113年4月30日新北府勞檢字第1134642674號裁處書（下稱原處分1）、第1134642692號裁處書（下稱原處分2，並與原處分1合稱原處分），各處原告罰鍰3萬元整。原告不服，提起訴願，經勞動部113年11月6日勞動法訴二字第1130012416號及第1130012243號（下合稱訴願決定）訴願決定，駁回訴願。原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
㈠、原告與毅誠公司於110年12月2日簽訂「庫儲管理（岳崙、內壢營區）」契約（下稱系爭契約），系爭契約附加條款訂有工作內容、工作須知之一般守則、勤前教育、甲方（即原告）支援工作、工作安全衛生規定、相關罰則及甲乙雙方權責劃分，甲方就此訂有工作安全衛生及環境保護管理規定。
㈡、查重大職業災害檢查報告書（下稱系爭報告書），認原告已設置職業安全衛生管理員、已辦理職業安全衛生教育訓練、已訂定安全衛生工作守則、自動檢查計畫、已實施自動檢查、且訂有職業安全衛生管理計畫、管理規章等，符合職安法相關規定；被告復稱原告有如事實概要欄所載之違規，其認定與事實不符，更有前後矛盾之情。
㈢、如系爭契約附加條款第10條第1項所訂，原告已告知毅誠公司工作環境、危害因素及有關安全衛生應採取之措施，並與其簽約，且原告已提出教育訓練、使用宣導紀錄等文件。惟被告要求原告需以書面告知，增加職安法第26條第1項所無之要件，且未敘明理由，即不採有利原告之事證，其認定事實錯誤，原處分1於法有違。
㈣、依系爭契約附加條款第2條第1項，毅誠公司工作內容為:指派人員至原告指定場所，從事包裝、搬運、撿料、清點、儲存管理及軍品檢整防護作業等，原告人員則據憑單文件辦理入帳統計等書面作業。原告交辦後，由毅誠公司指派員工完全進行庫儲作業，依本院110年度訴字第987號判決所示，原告非職安法第27條第1項之事業單位，雙方未有直接關聯、無共同作業，原處分2自屬有誤。
㈤、末查薛君事發當日於毅誠公司之管理下提供勞務，依危險機具使用宣導紀錄所載，薛君當日使用割草機而非堆高機，被告竟未向毅誠公司究責，反處罰原告，有失合理。
㈥、並聲明:
１、原處分及訴願決定均撤銷。
２、訴訟費用由被告負擔。
四、被告答辯則以：
㈠、系爭報告書為被告依勞動部重大災害通報及檢查處理要點所列之項目，逐一檢視原告之職業安全管理體系及概況是否合乎職安法第34條第1項等相關規定，因該等檢驗項目未涵蓋職安法第26條第1項之內容，自無前後矛盾之情。
㈡、查職安法施行細則第36條明定，危害告知應以書面為之，或召開協商會議並做成紀錄；經檢視原告所提資料，內容僅為概略性說明，未就工作環境（如:斜坡道路）、危害因素（如:墜落、衝撞、其他交通事故）及依職安法應採取措施（如:定期檢查道路，發現有危害車輛行駛情況時應予消除）等事項為告知，難認符合職安法第26條第1項之規定。
㈢、復查教育訓練資料，係毅誠公司對所僱勞工辦理之一般安全衛生教育訓練，與原告無涉；另危險機具使用宣導紀錄同樣未敘明上開危害因素等事項，縱認原告已敘明，惟薛君於該宣導紀錄表上之簽名，與教育訓練簽到冊等筆跡不同，該等資料之真實性尚非無疑。再查毅誠公司總經理亦表示原告未曾實施危害告知。
㈣、原告於本件中僱有勞工於儲備庫從事料件數量統計、物料接收及撥發等作業，再由原告將當日需執行作業告知毅誠公司之工作場所負責人，工作機械設備之安全檢點亦由毅誠公司現場勞工執行，再由原告複核，顯見雙方作業範圍及職業安全衛生管理無法完全切割，應有共同作業之實，原告未善盡職安法第27條所定之管理責任，違規屬實。
㈤、另毅誠公司為薛君雇主，原告為系爭作業之原事業單位及交付承攬之事業單位，前者應依職安法第6條之規定究責，後者則依同法第26、27條，法定責任不同，自不得相提並論。
㈥、並聲明:
１、原告之訴駁回。
２、訴訟費用由原告負擔。
五、本院之判斷:
㈠、本件所涉之法令:
１、職安法第1條:為防止職業災害，保障工作者安全及健康，特制定本法；其他法律有特別規定者，從其規定。
２、職安法第2條第4款:本法用詞，定義如下：四、事業單位：指本法適用範圍內僱用勞工從事工作之機構。
３、職安法第26條第1項:事業單位以其事業之全部或一部分交付承攬時，應於事前告知該承攬人有關其事業工作環境、危害因素暨本法及有關安全衛生規定應採取之措施。
４、職安法第27條第1項第1款:事業單位與承攬人、再承攬人分別僱用勞工共同作業時，為防止職業災害，原事業單位應採取下列必要措施：一、設置協議組織，並指定工作場所負責人，擔任指揮、監督及協調之工作。
５、職安法第45條第2款:有下列情形之一者，處3萬元以上15萬元以下罰鍰：二、違反…第26條至第28條…之規定。
６、職安法施行細則（下稱施行細則）第36條:本法第26條第1項規定之事前告知，應以書面為之，或召開協商會議並作成紀錄。
７、施行細則第37條:本法第27條所稱共同作業，指事業單位與承攬人、再承攬人所僱用之勞工於同一期間、同一工作場所從事工作。
８、職安法施行細則第38條:本法第27條第1項第1款規定之協議組織，應由原事業單位召集之，並定期或不定期進行協議下列事項：一、安全衛生管理之實施及配合。二、勞工作業安全衛生及健康管理規範。三、從事動火、高架、開挖、爆破、高壓電活線等危險作業之管制。四、對進入局限空間、危險物及有害物作業等作業環境之作業管制。五、機械、設備及器具等入場管制。六、作業人員進場管制。七、變更管理。
八、劃一危險性機械之操作信號、工作場所標識（示）、有害物空容器放置、警報、緊急避難方法及訓練等。九、使用打樁機、拔樁機、電動機械、電動器具、軌道裝置、乙炔熔接裝置、氧乙炔熔接裝置、電弧熔接裝置、換氣裝置及沉箱、架設通道、上下設備、施工架、工作架台等機械、設備或構造物時，應協調使用上之安全措施。十、其他認有必要之協調事項。
９、加強職業安全衛生法第26條及第27條檢查注意事項（下稱注意事項）第3點㈢：三、職業安全衛生法第二十六條檢查注意事項：本條文之目的係事業單位之設備維護與修理、物料吊掛與搬運及工程施作等作業常交付承攬，這些作業因原事業單位較熟悉危險及有害狀況，故責由其實施必要之指導及告知，使其承攬人不致違反相關規定及發生職業災害。㈢告知時機：應於以其事業交付承攬時或工作進行之前告知。於作業開始後才告知者，視為違反應於事前告知之規定。
、注意事項第3點㈣：告知方式：應以書面為之或召開協商會議並作成紀錄。未有書面告知或召開協商會議作成紀錄等佐證資料者，應於會談紀錄記載「無書面告知紀錄」、「書面告知未簽認」（防止事後補作紀錄）或「未有協商會議紀錄」，並據以認定為違反規定。（職業安全衛生法施行細則第三十六條）例如：事業單位於○○工程○○作業前以合約、備忘錄、協議紀錄、工程會議紀錄、安全衛生日誌等任何形式文件書面告知承攬人其作業環境、危害因素暨依職業安全衛生法及有關安全衛生規定應採防災措施者，勞動檢查機構得認定合乎規定，並於會談紀錄中記載告知事實，如○○作業已以○○文件紀錄具體告知，必要時影印存檔。
、注意事項第3點㈤：告知內容、告知之內容應為事業單位交付承攬範圍內，原事業單位之工作環境、作業活動與承攬人提供其勞務有相關之勞動場所內之建築物、設備、器具、危險作業（如動火作業、高架作業、開挖作業、爆破作業、高壓電活線作業等）及有害作業環境（如局限空間作業、危害物質作業、高溫作業、生物危害作業等）所可能引起之危害因素暨相關之職業安全衛生法令規定應採取之措施。
、注意事項第4點㈡：職業安全衛生法第27條檢查注意事項：本條文之目的係在積極防止共同作業時，各相關事業單位彼此之作業指揮及連絡方式不一，易造成職業災害，故原事業單位應負27條第一項之統合管理義務。㈡共同作業之認定：職業安全衛生法施行細則第三十七條規定，本法第二十七條所稱共同作業，指原事業單位與承攬人、再承攬人分別僱用勞工於「同一期間」、「同一工作場所」從事工作。作業活動之場所不論施工期間長短或是否經常出入，如有重疊部分均屬同一期間、同一工作場所範疇，雖工作僅數小時之吊運鋼筋至工地等作業，亦有共同作業之事實，但工作完後，無重疊時自可退出協議組織運作。因此，「同一期間」宜以同一工程之期間作為認定；至「同一工作場所」則宜以工程施工所及之範圍及彼此作業間具有相互關連或幫助關連認定之。同一工作場所原事業單位本身無勞工進行作業時，則不產生職業安全衛生法第二十七第一項職業安全衛生統合管理義務。至於事業單位本身勞工有否進行作業則以該事業單位有否實施工程管理論斷。所謂工程管理指包括監造管理、施工管理、勞務管理等綜合性管理。
、注意事項第4點㈢：原事業單位與承攬人共同作業時應採取之「必要措施」：１、設置協議組織，並指定工作場所負責人，擔任指揮、監督及協調之工作（第一款）。⑴協議組織應由原事業單位工作場所負責人或其代理人召集之，所有承攬人、再承攬人等之現場工作場所負責人（非職業安全衛生人員）均應參與協議組織運作，並就共同作業應配合及協調等內容，定期或不定期協議下列事項（職業安全衛生法施行細則第38條）：a.安全衛生管理計畫之實施及配合。b.勞工作業安全衛生及健康管理規範。c.從事動火、高架、開挖、爆破、高壓電活線等危險作業之管制。d.對進入局限空間、有害物質作業等作業環境之作業管制。e.電氣機具入廠管制。
f.作業人員進場管制，於工作場所出入口、作業場所（如局限空間、高架作業等）建立管制性檢查制度，例如實施安全衛生教育訓練、健康檢查及參加勞工保險等之查核。g.變更管理。h.劃一危險性機械之操作信號、工作場所標識（示）、有害物空容器放置、警報、緊急避難方法及訓練等事項。
i.使用打樁機、拔樁機、電動機械、電動器具、軌道裝置、乙炔熔接裝置、電弧熔接裝置、換氣裝置及沉箱、架設通道、施工架、工作架台等機械、設備或構造物時，應協調使用上之安全措施。j.其他認有必要之協調事項（如工程說明與附隨工程安全之注意事項、相關承攬事業單位之提議事項、預定共同安全巡視之實施要項及有關檢點巡視發現之問題等）。（2）原事業單位指定之工作場所負責人應為於該工作場所中代表雇主實際執行管理、指揮或監督勞工從事工作之人，即職業安全衛生統合管理負責人，如負責現場管理之最高主管。
㈡、上揭事實概要欄所載事實，已經兩造分別陳述在卷，並有原處分、訴願決定、系爭報告書、訴外人等之勞動檢查談話紀錄表、薛君於毅誠公司之職員資料卡、系爭契約暨其附加條款（見原處分卷第1至20、24至40、44至61頁；見本院卷第23至104頁）等在卷可稽，洵堪認定。
㈢、按稱承攬者，謂當事人約定，一方為他方完成一定之工作，他方俟工作完成，給付報酬之契約。民法第490條第1項定有明文，本件原告與訴外人所簽立之系爭契約，依據該契約之附加條款第2條（見本院卷第36頁），屬於訴外人為原告完成一定工作之契約，並經被告所屬之勞動檢查處於本件職安事件檢查報告書認定在案（見本院卷第108至123頁），並為兩造所不爭執，是系爭契約為原告與訴外人所訂之承攬契約，先予敘明。
㈣、原處分1所依據之裁處條文為違反職安法第26條第1項、第45條第2款，並認定原告未於事前以書面具體告知其有關該作業之工作環境、危害因素及依職業安全衛生法令應採取之措施（見本院卷第145頁）。原處分2所依據之處罰條文為職安法第27條第1項第1款、第45條第2款，所依據之事實為原告與訴外人分別僱用勞工共同作業時，未設置協議組織，亦未針對安全衛生事項進行協議。
㈤、原告屬於職安法上所規範之事業單位：
１、事業單位：指職安法適用範圍內僱用勞工從事工作之機構。職安法第2條第4款定有明文。是以，只要是僱用勞工從事工作之機構，均屬於事業單位。
２、又依據職業安全衛生管理辦法附表一之規範，國防事務業屬於職安法之事業單位。本件原告為國防事務業，其工作內容有所謂之處理帳籍、主見分庫（整理車輛） ，酷除分庫、工廠料件申請，並聘有非軍職人員從事前開工作，此據任職於原告單位之人事官於談話紀錄時陳述在卷（見原處分卷第53頁）。原告屬職安法所定事業單位，自無疑問。其主張並非事業單位乙節，實非可採。
㈥、就原處分1部分：
１、查職安法第26條之規範內容，在於需事先告知事業工作環境、危害因素暨本法及有關安全衛生規定應採取之措施，而告知方式規範於經該法授權之施行細則第36條，此觀之職安法第54條授權之規範可知。是以，依據施行細則可知，該告知原則上需以書面為之。
２、然依據規範該書面告知之細節事項之注意事項第3點㈣之規範，書面告知之方式只要有書面，不拘形式即可，而由該注意事項可知，告知必須要以書面為之，其後記載之「無書面告知紀錄」、「書面告知未簽認」或「未有協商會議紀錄」相關之內容，係屬於行政機關認定有無書面告知之方式，並非用以作為得以非書面告知為之之情形。
３、而關於告知之內容方面，注意事項第3點㈤明確規範，告知之內容應為事業單位交付承攬範圍內，原事業單位之工作環境、作業活動與承攬人提供其勞務有相關之勞動場所內之建築物、設備、器具、危險作業（如動火作業、高架作業、開挖作業、爆破作業、高壓電活線作業等）及有害作業環境（如局限空間作業、危害物質作業、高溫作業、生物危害作業等）所可能引起之危害因素暨相關之職業安全衛生法令規定應採取之措施。
４、原告雖有告知職業安全衛生之內容，但其書面告知未完全，且非書面告知，有違反注意事項第3點㈣之規範：
⑴、本件兩造簽有系爭契約，契約內容關於職業安全衛生之約定
訂在系爭契約附加條款第10條，內容記載為，甲方代理人依據職安法告知乙方有關甲方代理人之工作環境、危害因素及有關安全衛生應採取之措施，乙方均應配合辦理，並依相關法令做好一切工安防範措施。乙方及其庫儲管理人員應於履約後3個工作天內簽署庫儲管理人員「工作安全衛生及環境保護管理規定」（下稱管理規定）及「庫儲管理人員工作工安環保管理切結書」（如附錄8、9）（見本院卷第45頁）。
而前開管理規定，雖有記載應事前告知事業工作環境、危害因素及有關安全衛生應採取措施，及各工作場所工作之人員，須遵守該場所所訂定之工作安全守則並依據相關規範檢查，且對工作器具需經合格檢驗之規範（見本院卷第105至106頁）。然觀之該些內容，並未就工作場所之相關危險作業（如動火作業、高架作業、開挖作業、爆破作業、高壓電活線作業等）及有害作業環境所可能引起之危害因素暨相關之職業安全衛生法令規定應採取之措施有所規範。
⑵、又依據原告所提出之行車安全教育紀錄（見本院卷第144頁）
，雖有記載簡單相關上下坡、狹路及相關注意事項，但並未記載相關斜坡具體位置及工作環境之內容。
⑶、再者，雖證人即當時簽立系爭契約之原告承辦人王品杰於本
件辯論時證稱：汽基廠跟毅誠公司簽約時，汽基廠會派人跟毅誠公司人員講解系爭工作環境及相關安全規定，也會針對所有工作委外我有做一份一般委外的工作規定，以及細則、通則、職安、資安，分成細項教他們實施教育訓練，在1月3日一併做講解，裡面還包含他們所屬的環境責任區域都有一併做解說（見本院卷第284頁）等語。然關於環境責任區域雖原告主張有告知，但並未有相關文件敘及其告知之範圍，況且，就原告之主張觀之，其仍主張職安法第26條第1項之告知不能限縮要求僅能以書面告知。
⑷、本件原處分1裁處之事實如上所述，原告主張被告增加職安法
所無要件之書面告知，而被告於該裁處書上亦記載書面告知，然依據前開解釋可知，該條確實屬於必須書面告知。原告此一主張，當非可採。
㈦、就原處分2部分：
１、依據注意事項第4點第2款之規定，事業單位派遣監工在承攬人施工現場所從事之工作內容，係單純基於定作人地位之指揮、監督；抑或實施工程管理之監造管理、施工管理、勞務管理等綜合性管理，應本乎斯旨為判斷。若事業單位交付承攬之工作，非屬其實際經營內容、經常業務活動及所必要輔助活動之「事業」，即不該當職安法第27條第1項所稱之「事業單位」，其派駐監工在施工現場所為任何監督、管控與指示，自僅能解釋為代表定作人對承攬人之指揮、監督；惟事業單位如將其「事業」交付承攬時，其派駐在施工現場之監工有無實施工程施工管理，則應視其從事之工作內容，與承攬人作業活動彼此間是否具有相互關連或幫助（或干涉）關連認定之，如事業單位派駐現場監工之作業活動，已介入或與承攬人之作業活動有互相關連者，即屬職安法第27條所稱之「共同作業」（本院高等庭110年度訴字第987號判決意旨參照）。
２、就該判決意旨可知，共同作業之解釋，如非將其事業內容交付承攬時，則於派駐現場人員在場時，在現場監督、管控與指示等情，當不屬於所謂之共同作業，但如將事業交付承攬等情，則上開監督、管控、指示，則仍須判斷有無相互關連或幫助（或干涉）關連認定之。並非只要沒有協助辦理等情，即認為非屬共同作業。
３、而本件現場之情形，證人即系爭簽約是時任職原訴外人公司之行政管理人員江顯印於辯論時證稱：在執行契約時是依據原告指令下來照指令執行工作，執行作業時有時候如果有時間偶爾會幫忙我們，但大部分都是我們公司執行。執行業務時，原告人員不一定會在場。在場的時候有需要時會幫忙做，主要還是我們在做。如果有一些狀況比方說物品太重，會下來幫忙。如果執行時遇到不知道該怎麼整理或處理的時候，是問原告，而原告不一定會馬上給我們答覆等語（見本院卷第279、281頁），證人王品杰於本院辯論時證稱：系爭契約的執行，原告會偶爾幫忙，實際主要業務還是訴外人執行。如果訴外人對契約內容執行有疑義，即是否屬於相關可以整理的範圍，他會詢問在場那位軍職人員，由軍職人員就其所知回答，若不知道就會再請示相關承辦人或上級等語（見本院卷第284頁）。可知實際上對於訴外人所承攬之業務，原告並未全權交付訴外人承攬，對於有疑義之事務，仍須請示原告指派在場之人，可認訴外人承攬系爭契約之內容，仍須受到原告之指示，而該指示之內容，會影響訴外人之工作內容，則有相當之關連。又本件系爭契約屬於承攬契約，業如前述，則訴外人與原告業已符合前開共同作業之認定有相當之共同作業，原告主張其與訴外人並非共同作業等情，顯非可採。
４、又原告於本件共同作業時，並未與訴外人設立協議組織，此觀之訴外人職業安全負責人劉芝廷、訴外人負責人李素卿之證述（見原處分卷第45、59頁）綜合判斷可知，本件原告將其事業單位之部分工作交由訴外人承攬，依法應設立協議組織，但並未設立，且為兩造所不爭執，是原告為事業單位，共同作業時未設立協議組織，自屬違反職安法第27條之規範。
５、是本件原告主張當非可採，被告之原處分2據以裁罰並無違誤。
㈧、原告另以未裁罰訴外人而僅裁罰原告為由，認為顯施工平。然職安法第26條第1項、第27條第1項之構成要件之主體並未包含承攬人，僅有對於原事業單位為對象，被告當不可就此裁罰訴外人。況且縱使訴外人有其他違反行政罰規定之事由，則屬於被告是否裁罰訴外人之問題，對原處分1、2之效力並未有所影響。
六、綜上所述，原處分並無違法，且訴願決定遞予維持，亦無違誤。原告訴請撤銷原處分及訴願決定，尚無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及所提出之證據，核與判決之結果不生影響，爰不逐一論列，併予敘明。
八、本件第一審之訴訟費用為3120元（裁判費2,000元+證人日旅費560元+560元＝3,120元），由敗訴之原告負擔，爰確定如
主文第2項所示。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第236條、第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 114 年 4 月 30 日
法 官 唐一强
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，以原判決違背法令為理由，向本院地方行政訴訟庭提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容，以及依訴訟資料合於該違背法令之具體事實），其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 114 年 4 月 30 日
書記官 陳達泓