臺北高等行政法院判決地方行政訴訟庭第三庭114年度簡字第84號114年9月9日辯論終結原 告 林家弘被 告 交通部航港局代 表 人 葉協隆訴訟代理人 張訓嘉律師
賈蓓恩律師上列當事人間商港法事件，原告不服交通部中華民國114年3月31日交法字第1142500206號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
一、事實概要：原告於民國113年12月7日0時53分許，未申請核發通行證且未接受港務警察之檢查，即擅自攀爬消波塊進入花蓮港商港管制區內進行垂釣，為內政部警政署花蓮港務警察總隊（下稱花蓮港警總隊）查獲，以113年12月9日花港警行字第1130009284號函移請被告所屬東部航務中心處理。嗣被告認原告違反商港法第35條規定，依同法第65條第2款規定，以113年12月27日航東字第1133400665號執行違反商港法案件裁處書，裁處原告新臺幣(下同)10萬元罰鍰（下稱原處分）。原告不服，提起訴願經駁回後，乃提起本件行政訴訟。
二、原告主張：㈠花蓮港東堤非商業碼頭區，無商船停泊、無倉儲設施、亦無重型機具，對人員進出管理較為寬鬆，原告垂釣行為並未妨礙港務運作，花蓮港東堤本來即有特定時段間放垂釣，原告僅在非開放時間進入，與「完全禁止垂釣」的行為有別，行政機關應審酌處罰的合理性。被告固主張係處以商港法第65條最低額度10萬元，然該條是針對嚴重影響港區安全的違規行為（如非法施工、影響航運），過去多年未曾針對釣魚行為適用，現卻突然執行，且罰則與違規行為明顯不相稱，已違反比例原則。
㈡本件原告進入港區的唯一目的是釣魚，並未進行其他違規行
為，若未釣魚，原告根本不會進入該區，二者為不可分割的單一行為，應以商港法第36條（垂釣違規）罰則為主，而非同時適用商港法第35條（擅闖管制區）。被告既已依商港法第36條處原告罰鍰1,200元，就不應再以商港法第35條處原告罰鍰10萬元，即本件一行為二罰，違反行政罰法第24條之規定。
㈢港區公告垂釣違規適用商港法第36條，罰款為600元至3,000
元，而非適用商港法第35條或第65條處以10萬元以上罰鍰，行政機關未依公告裁罰，且多年來從未針對相同行為執法，突如其來地加強裁罰，未合理公告過渡期，構成突襲式執法，違反信賴保護原則。
㈣又現場公告將違規事項與罰則並列，但未強調垂釣區域的詳細邊界與禁止區域，容易讓民眾誤解，商港法第36條違規垂釣與商港法第35條擅闖管制區之法律效果差異極大，公告並未清楚區分罰則適用條件，人民難以預見自身行為是否會面臨極端不同的處罰，違反法律明確性原則。㈤港務局在開放區域的入口設置公告與告示牌，標示禁止進入
的時段，但這種設置方式是假設所有人都從官方規劃的入口進入，但在實際情況中，部分釣客可能會從不同的路徑抵達該區域，例如攀爬消波塊，這類路徑並沒有明顯的公告或警示標示，導致進入者根本無法得知該區在當下屬於未開放時段，因此，若因為未見到公告而進入，則應該被視為告知不足，不能直接歸責於進入者違規等語。㈥並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：㈠商港法第35條及同法第65條第2款所處罰者乃未經申請進入商
港管制區之行為，並不以發生實害為處罰要件，僅其行為有影響或危及港區安全及秩序即為已足。原告未依規定申請核發港區通行證，亦未接受港務警察之檢查，即以攀爬東堤消波塊方式進入花蓮港商港管制區，非但不利港區管理，亦對商港管制區秩序及安全維護影響甚鉅。被告已衡酌原告上開違規行為未造成實際危害及未有其他脫序行為，依行政罰法第18條第1項規定，於商港法第65條第2款所定法定罰鍰額度範圍內，處以法定罰鍰最低額度10萬元，已係適法裁量，並無逾越比例原則。㈡商港法第35條及第36條立法目的及所規範行為並不相同，原
告攀爬花蓮港東防波堤消波塊「未經申請進入商港管制區」，復又於商港區域「非公告區域內垂釣」，經核屬二種不同行為，被告分別以原告違反商港法第35條規定作成原處分，並以違反商港法第36條2項作成113年12月12日航東字第1133453525號函之裁罰處分，並無違反行政法一行為不二罰原則。
㈢原告泛陳公告內容同時援引商港法第35條及第36條第2項等內
容係屬矛盾、公告字體過小而不明確、開放垂釣區域標示不清云云，惟自原告訴狀檢附之「東部航務中心溫馨提醒」事項明白可見商港法第35條及第36條第2項分別係針對不同違規情形而有不同對應之罰則，斷無原告所稱有內容矛盾之情事。且花蓮港務分公司於花蓮港商港管制區出入口及周邊圍牆，明確設置告示牌公告商港管制區禁止擅入，揭示商港法第35條及同法第65條之規定，亦明確設置「商港區域嚴禁垂釣採捕」之公告，均旨在提醒民眾注意及廣為宣導相關法規，避免民眾觸法。原告所稱攀爬消波塊進入商港管制區本屬違反商港法第35條之危險行為，經由消波塊進入商港管制區亦非正規且適法之路線，原告自難以此要求或期待被告於所有非法進入商港管制區之非正規路線(消波塊上)均預先設置公告加以防堵非法入侵者，此乃當然之理，原告自無法以法規範公告不足、不知法律為由要求免除行政罰鍰等語置辯。
。
㈣並聲明：原告之訴駁回。
四、前開事實概要欄所載事實，有花蓮港警總隊113年12月9日花港警行字第1130009284號函暨所附查獲違反商港法紀錄表、取締釣客現場照片(本院卷第107-109頁)、商港管制區及管制站位置示意圖(本院卷第145-146頁)、原處分(本院卷第121頁)及訴願決定(本院卷第129-133頁)等在卷可稽，足以認定為真實。
五、本院之判斷：㈠按商港法第1條規定：「商港之規劃、建設、管理、經營、安全及污染防治，依本法之規定。」第3條第1、4、7款規定：「本法用詞，定義如下：一、商港：指通商船舶出入之港。……四、商港區域：指劃定商港界限以內之水域與為商港建設、開發及營運所必需之陸上地區。……七、商港管制區：指商港區域內由航港局劃定，人員及車輛進出須接受管制之區域。」第35條規定：「進入商港管制區內人員及車輛，均應申請商港經營事業機構、航港局或指定機關核發通行證，並接受港務警察之檢查。」第65條第2款規定：「有下列情形之一者，由航港局或指定機關處行為人新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰，並得按其情節責令拆除、勒令停工、停止營業、強制離船或離港；再違反者，並得沒入其打撈器材、放置之船具、物料：……二、違反第35條規定。」㈡而商港法第35條於100年12月28日修正公布前，原置於同法第
23條之1，其規定為：「(第1項)在商港區域內經營船舶理貨業、船舶船員日用品供應業、船舶貨物裝卸承攬業、拖駁船業、船舶小修業，應具備有關文書申請商港管理機關核發許可證，並依法辦理公司或商業登記後始得營業。(第2項)前項各業進入港區內從事有關勞務工作人員及車輛，均應申請商港管理機關核發通行證，並接受港務警察之檢查。」嗣於100年12月28日修正為現行條文，立法理由為：「一、條次變更。二、原條文第1項有關船舶貨物裝卸承攬業及船舶理貨業之許可及登記規定，已另於修正條文第45條至第47條中規定，至其他船舶船員日用品供應業、拖駁船業、船舶小修業，因應港埠業務自由化，不再採許可制度，爰刪除該項規定。三、配合航港體制改革，將『商港管理機關』修正為『商港經營事業機構、航港局或指定機關』。原條文第2條配合第1項刪除，酌作文字修正後，移列為修正條文。」又該次修法並增訂第3條第7款，就「商港管制區」為定義，立法理由為：「配合修正條文第35條，增訂修正條文第7款『商港管制區』之定義，俾符實需。」可知，商港法於100年12月28日修正時，將原商港法第23條之1第1項之文字刪除，並將第2項移列至第35條，且修正文字針對「商港管制區」為規範，復增訂同法第3條第7款定義何謂「商港管制區」，即明確區分一般「商港區域」與需特別安全管理之「商港管制區」，規定所有進入商港管制區內之人員及車輛，均須向商港經營事業機構、航港局或指定機關申請核發通行證，並接受港務警察之檢查。如未經申請且未接受港務警察之檢查，擅自進入商港管制區內之人員及車輛，即屬違反商港法第35條之規定，應依同法第65條第2款處罰。
㈢經查，原告於113年12月7日0時53分許，擅自攀爬消波塊進入
花蓮港商港管制區內，在東堤第二參觀臺處進行垂釣等節，有查獲違反商港法紀錄表(本院卷第108頁)、取締釣客現場照片(本院卷第109頁)、交通部航港局111年11月15日航東字第1113411789號公告暨所附花蓮商港管制區域圖可稽(訴願卷第28-29頁)，且經本院當庭勘驗員警稽查過程錄影屬實，有勘驗筆錄可參(本院卷第190-192頁)，原告亦陳明知悉該處為商港管制區，沒有走管制入口大門，因為大門是關的，遭查獲時並沒有開放等語(本院卷第189-190頁)，則原告於前開時間，未申請核發通行證，且未接受港務警察之檢查，即進入商港管制區內，確有違反商港法第35條之違規甚明。
復原告既知悉查獲地點為商港管制區且未開放，仍擅自攀爬消波塊入內，主觀上自係出於故意，當具可非難性及可歸責性，被告認應予處罰，並無違誤。
㈣復按行政罰法第8條規定：「不得因不知法規而免除行政處罰
責任。但按其情節，得減輕或免除其處罰。」所謂「不知法規」係指行為人不知法規所「禁止（不得作為）」或「誡命（要求作為）」之行為或不行為義務為何而言，另所謂「按其情節，得減輕或免除其處罰」，則係指依行為人本身之社會經驗及個人能力，仍無法期待其運用認識能力而意識到該行為之不法，抑或對於其行為合法性有懷疑時，經其深入思考甚至必要時曾諮詢有權機關解釋，仍無法克服其錯誤時，始具有所謂「無可避免性」(最高行政法院108年度上字第1016號判決意旨參照)。原告固主張不知商港法第35條裁處10萬元之規定云云，惟參以現場照片，見於東堤入口柵門上設置有「商港管制區禁止擅入(錄影監視中)依據商港法第35條，進入商港管制區內人員及車輛，均應申請商港經營事業機構核發通行證，並接受港務警察之檢查；違反者依商港法第65條處行為人新臺幣十萬元以上五十萬元以下罰鍰」紅底白字之告示牌(下稱系爭告示牌)，且甚為明顯(本院卷第140頁)，原告亦自承於102、103年起即至東堤釣魚，一個月少的話大約會去4、5次，多的話將近10次等語(本院卷第189頁)，是其前去該處從事釣魚活動之次數非寡，難謂有未見該告示內容之可能；原告雖另稱其進去釣魚不是正規的行為，是從外面的消波塊進去，所以看不到該大門告示乙節，惟縱然屬實，原告既知悉該處為商港管制區，不得擅自進入，方由堤防外攀爬消波塊入內，其當可主動查明該法律規定及效果，況本件於東堤入口柵門處即貼有商港法第35條、第65條第2款規定之內容，本件顯非屬無法避免之欠缺不法意識情形，自無行政罰法第8條「不知法規」減輕或免除處罰規定之適用。
㈤又東堤入口柵門上，除系爭告示牌外，尚有「商港區域內，
嚴禁垂釣採捕，違者將依商港法處罰，特請遵守規定。航港局製」紅底白字之告示牌(本院卷第142-144頁)，足供民眾知悉「商港管制區」為已申請獲發通行證，並接受港務警察檢查者，方得進入，其餘人士均不得擅自進入；一般「商港區域」內則禁止垂釣採捕，係屬不同規定，甚為明確，核無混淆之虞，原告主張上開告示牌之設置有違明確性原則，非可憑採。
㈥原告復主張被告多年來對違反商港法第35條規定之行為未曾
執法，且未事先公告過渡期，即突襲式執法，違反信賴保護原則云云。惟商港法第35條業於100年12月28日修正公布，施行迄今已10餘年，法規內容明確且公開可得查詢，另現場亦設有系爭告示牌，明確提醒民眾不得擅自進入商港管制區，是一般人民自得知悉該規定內容，又信賴保護之成立，以人民有可據信賴之信賴基礎為前提，被告並未作成任何得作為原告信賴基礎之行政行為，自不得認被告作成原處分有何違反信賴保護原則，原告此部分主張，當非有據，亦非可採。
㈦原告另主張被告作成原處分違反一行為不二罰原則云云，惟：
1.按行政罰法第25條規定：「數行為違反同一或不同行政法上義務之規定者，分別處罰之。」行為人所為數個違反行政法上義務之行為，若違反數個不同之規定，或數行為違反同一之規定時，與同法第24條單一行為之情形不同，為貫徹個別行政法規之制裁目的，自應分別處罰。此與司法院釋字第503號解釋「一事不二罰」之意旨並不相違。準此，違反行政法上義務之行為，涉及處罰規定時，如係實質上之數行為，原則上應分別處罰之。至行為數之認定，須綜合考量法規範構成要件、保護法益及處罰目的等因素（最高行政法院111年度上字第917號判決意旨參照）。
2.經查，原告於花蓮商港區域範圍內非公告垂釣區進行釣魚活動，亦違反商港法第36條規定，被告另依同法第71條裁處原告罰鍰1,200元乙節，有被告113年12月12日航東字第1133453525號執行違反商港法案件裁處書存卷可稽(本院卷第37頁)。而現行商港法第36條第1項第2款關於在「商港區域」內不得養殖、採捕水產動、植物之規定，於該法69年5月2日制定公布時即已存在(原置於第18條第1項第2、3款)，又現行商港法第36條第1項第2款及第2項規定：「(第1項)商港區域內，不得為下列行為：……二、養殖及採捕水產動、植物。……(第2項)商港經營事業機構、航港局或指定機關於不妨害港區作業、安全及不造成污染之商港區域，得與登記有案之相關社團協商相關措施，公告開放民眾垂釣，不受前項第2款規定之限制。」其規範架構與漁港法第18條第1項第4款、第3項：「(第1項)在漁港區域內，不得為下列行為：……四、採捕或養殖水產動植物。……(第3項)漁港主管機關在不妨礙港區作業、安全及不造成港區污染情況下，應指定區域，訂定相關措施，公告開放民眾垂釣，不受第一項第四款之限制。」相似，即以禁止於商港、漁港區域內養殖及採捕水產動、植物為原則，僅在不妨害港區作業、安全及不造成污染之區域，得例外公告開放民眾垂釣，可知，其規範目的係在維護港區及船舶作業安全，並防止水域污染，保護港區環境；至於「商港管制區」之劃定及進出人、車須接受管制之制度，則係商港法100年12月28日修訂時方為新增，即商港法第35條係針對經劃定為「商港管制區」進出之人員及車輛為管制，以維護該具重要性、特別需安全管理區域之秩序，確保該區域安全。基此觀之，商港法第35條、第36條第1項第2款所規範之區域、行為態樣，均有不同、規範（管制）目的亦有殊異，彼此間並非具有特別、補充或吸收之包含關係，各有其防範發生之效果，並非行為人只要履行前者規定之不作為義務，即足以達到後者規定不作為義務之履行效果，反之亦然。再者，原告未經核發通行證，且未接受港務警察之檢查，擅自進入商港管制區之時，即已構成商港法第35條行政法義務之違反，其後於未經公告開放之時段，在商港區域內從事垂釣活動，又另構成商港法第36條第1項第2款行政法義務之違反，二違規行為之時間即有差距、行為態樣及所保護法益均不相同。是原告違反商港法第35條、第36條第1項第2款之違規，自不能評價為單一行政法義務之違反，否則即有評價不足之情形。被告依行政罰法第25條規定分別處罰，並無不合，原告主張本件違反一行為不二罰之規定，當有誤會，非可憑採。
㈧末按行政罰法第18條第1項規定：「裁處罰鍰，應審酌違反行
政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」該項規定係指行政機關在裁處罰鍰時，應於立法者所定之罰鍰額度內，斟酌行為人違反行政法義務行為應受責難程度、所生影響、所得利益及受處罰者資力等因素為合義務性裁量。原告主張原處分裁處罰鍰10萬元，違反比例原則云云，惟其既違反商港法第35條規定，自應依同法第65條第2款裁處，又同法第65條第2款規定法定最低之罰鍰金額即為10萬元，則被告審酌上情，以原處分裁處法定最低罰鍰金額10萬元，自無裁量逾越或裁量濫用之違法，亦與比例原則無違，原告此部分主張，亦非可採。
六、綜上所述，原告於事實概要欄所述之時間，未申請核發通行證且未接受港務警察之檢查，即進入花蓮港商港管制區內，有違反商港法第35條之違章行為明確，被告依同法第65條第2款規定，以原處分裁處原告法定最低額罰鍰10萬元，核無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法核與判決結果不生影響，無逐一論述之必要，併予敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第236條、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 114 年 10 月 14 日
法 官 洪任遠
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，以原判決違背法令為理由，向本院地方行政訴訟庭提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容，以及依訴訟資料合於該違背法令之具體事實），其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 114 年 10 月 14 日
書記官 磨佳瑄