臺北高等行政法院裁定地方行政訴訟庭第三庭114年度地全字第30號聲 請 人 黃培誠相 對 人 國家住宅及都市更新中心代 表 人 花敬群上列當事人間聲請假處分事件，本院裁定如下：
主 文
一、聲請駁回。
二、聲請程序費用由聲請人負擔。理 由
一、聲請意旨略以：㈠聲請人前於民國109年間以「一般戶」身分向相對人申請承租
林口世大運選手村社會住宅（下稱系爭社會住宅）一戶獲相對人核准，嗣於109年2月24日簽立林口世大運選手村社會住宅房屋租賃契約書（下稱原租賃契約書），約定租賃標的為門牌號碼新北市○○區○○○路0段000號19樓之1房屋（下稱系爭房屋），租賃期間為109年3月l日至112年2月28日。嗣聲請人於112年間再以「一般戶」身分向相對人申請續租系爭房屋，兩造並112年於2月15日簽立林口世大運選手村社會住宅續租房屋租賃契約書（下稱續租契約書），租賃期間為112年3月1日至115年2月28日。
㈡其後，聲請人因育有未成年子女2人且其同戶籍配偶蕭○芳為
身心障礙者，符合住宅法第4條第2項第3款「經濟或社會弱勢者」身分及國家住宅及都市更新中心出租住宅及社會住宅租賃管理作業辦法（下稱社宅租賃管理作業辦法）第2條第3款「優先戶」身分，以113年10月1日Ａ０１函(下稱聲請人113年10月1日函)向相對人申請將聲請人於系爭社會住宅之承租類別資格變更為優先戶並續租，案經相對人以113年10月18日住都字第1130028132號函（下稱相對人113年10月18日函），駁回聲請人之承租身分類別變更暨續租之申請，聲請人不服提起訴願，經內政部以114年1月20日台內法字第1130051423號訴願決定書不受理，聲請人不服訴願決定，已向本院提起114年度訴字第269號訴訟（下稱本案訴訟）。續以，聲請人再以114年3月12日Ａ０１函檢附續租申請書及相關證明文件，向相對人再次表明欲申請續租之意思表示；惟相對人以114年4月22日住都字第1140007917號函答覆聲請人：「查台端已就一般戶轉優先戶續約一事提起訴願，並經內政部於114年1月22日做成訴願不受理決定在案。」由此可見，相對人亦認定聲請人113年10月1日函即有向相對人為申請續租之意思表示。
㈢相對人113年10月18日函所為之拒絕意思表示，係直接對聲請
人發生其「社宅承租類別資格未能從『一般戶』變更為『優先戶』並使聲請人因而未能進入續租之訂約程序」等法律效果之單方行政行為，導致聲請人無從行使延長續租期間至12年之權利，故相對人113年10月18日函應屬行政處分。又聲請人育有未成年子女2人且配偶為身心障礙者，核屬住宅法第4條第2項第3款「經濟或社會弱勢者身分」，業已合於內政部興辦社會住宅出租辦法第11條第2項但書之規定，其租賃及續租期限合計最長為12年，而享有續租之權利。則聲請人業已依內政部興辦社會住宅出租辦法之規定於租賃期限屆滿30日前之法定期間內申請續租，且無該辦法第8條第2項所定之消極事由，相對人自應准予聲請人113年10月1日變更承租身分類別暨續租之申請，並無裁量空間。
㈣聲請人所提之本案訴訟現繫屬於本院，亟待審理，然聲請人
就系爭房屋之租賃期間將於115年2月28日屆滿，而揆諸行政訴訟通常訴訟程序之辦案期限為2年，故115年2月28日時本案訴訟之審理極有可能尚未終結，屆時聲請人及同住家人將失去繼續居住於系爭房屋之權源，而致遭相對人迫遷而有流離失所之危險，有違住宅法及經社文公約保障適足住房權之意旨。又115年2月中適逢農曆過年期間，亦非尋覓新租屋處之合適時機。再者，聲請人之配偶蕭○芳，領有身心障礙證明，該證明卡上之「ICD診斷」（即「國際疾病分類International Classificationof Diseases」）欄所記載之「F31.62」代表「雙相情緒障礙症，目前混合發作，中度」（即坊間俗稱之躁鬱症）。所謂混合發作（Mixed Episode）係指患者同時或快速交替出現躁症和憂鬱之症狀。根據衛服部基隆醫院的衛教資料，生活事件及心理衝突的發生是引發躁鬱症的原因之一。而就雙相情緒障礙症之患者而言，若遭遇「搬家」甚至「迫遷」，將構成重大生活壓力，對聲請人之同住配偶造成健康上之重大損害，其病情之加劇無法透過金錢彌補，且聲請人配偶目前仍持續定期於林口長庚醫院精神科就診與諮商，若臨時須搬遷至他處，除了將造成就醫長途跋涉之不便以外，亦因其無自主駕駛動力機械交通工具之能力，只能透過大眾運輸工具移動，對於病情之治療亦有不利之影響。又聲請人及其配偶共同育有兩名未成年女兒，長女現就讀市立林口麗園國小一年級，次女則就讀於市立林口幼兒園，將於明年畢業銜接小學一年級，長女罹患注意力不足過動症、知覺動作發展遲緩及發展性構音錯誤，次女亦有發展遲緩、說話異常等問題，兩人皆於林口進行早期療育將近3年，迄今持續進行課程治療。揆諸聲請人之配偶及兩名女兒均有身心發展之課題需要持續尋求醫療專業之協助，且在林口地區業已有固定求診或治療之醫療院所，而聲請人配偶罹患之雙相情緒障礙症更使其容易在生活及育兒的過程中造成情緒起伏，倘若因本案違法之處分，而致聲請人需臨時搬遷至他處，除了將會影響女兒之就學學區（新北市國小新生分發係以當年度3月20日作為戶籍認定之基準日），而可能須長途跋涉通勤上學、或是要面對是否轉學的問題以外，更會造成母女三人之健康狀況、治療進程之不利影響，顯非金錢所能彌補或回復。
㈤系爭社會住宅係全臺最大規模之社會住宅，占地面積達10公
頃，共34棟，總戶數3,490戶，然而其中分別擁有約72戶與84戶的CI和DB區兩棟大樓，卻已閒置好幾年，並未招租、亦未有任何使用。換言之，相對人根本還有充足的閒置空間可供另外招租給他人，不因聲請人繼續使用3,490戶其中之1戶而有導致空間不足之問題。況且，在聲請人繼續居住於系爭房屋之期間，聲請人亦須給付租金給相對人，益徵相對人不因本件暫時狀態處分而受有任何不利益或損害。
㈥縱認聲請人所受之損失未來得以透過金錢予以補償，揆諸憲
法財產權首重「存續保障」、經社文公約及住宅法保障適足住房權之意旨，若能保有財產權之現有狀態（即聲請人一家居住於系爭房屋之現狀），則不應考量未來再以價值保障之方式回復損害（即透過金錢賠償損害）之可能性，併予敘明。
㈦並聲明：聲請人於本案訴訟裁判確定前，得暫時繼續居住於
系爭房屋。
二、相對人答辯略以：㈠聲請人前於109年2月24日與相對人簽訂租賃契約書、112年2月15日另行簽訂續租契約書，惟二次契約簽立時，聲請人未符合當時住宅法規定育有未成年子女3人以上之經濟或社會弱勢身分，故身分別均為一般戶，依上開契約書第18條第10款，租賃及續租期限合計最長不得超過6年，約滿後即無續租資格。而上開租賃契約之性質按司法院釋字第540號解釋理由書意旨，係約定出租人與承租人間權利義務關係，僅為民法上之租賃契約，亦無涉及公權力之行使，於性質上非屬「行政契約」，從而聲請人與相對人就系爭租約約定所生之法律關係之爭執，核屬私法上法律關係之爭執，誠與公法上法律關係無涉，本件顯無爭執之公法上法律關係，自不符合行政訴訟法第298條第2項規定之要件，而應予駁回其定暫時狀態處分之聲請。
㈡聲請人以其家庭成員就醫、就學之需求，及原租賃期間屆滿
時適逢農曆過年期間，不適合尋覓新租屋處云云，主張有發生重大損害或急迫危險之相當可能性。然查當事人於112年2月15日簽訂之續租契約書，第3條載明租賃期間自112年3月1日起至115年2月28日止，同條亦載明租期屆滿時，租賃關係即行消滅，無民法第451條之適用，且身分類別亦載明為一般戶(即未具經濟或社會弱勢身分)，依契約第18條第10款，租賃及續租期限合計不得超過6年。聲請人既於112年2月15日簽立契約當下明知上開情事，是以非不能預料115年2月28日後其有不能繼續居住系爭房屋之情形，自當儘早妥為規劃因應，其所言損害之發生當為其自身過咎所致，即無何急迫可言。況林口地區非僅林口世大運選手村社會住宅一處可供租賃，相對人亦已設立包租代管諮詢處，提供租金補貼及相關補助諮詢，協助住戶尋找合適住處，聲請人自有充裕時間及管道依其需求尋覓新住所，其主張搬離系爭房屋將對家庭成員就醫及就學有不良影響，並將流離失所，實無可採，自不符合行政訴訟法第298條第2項所定「防止發生重大損害」或「避免急迫之危險」之要件。
㈢再者，依據民法第1084條第2項規定，父母對於未成年之子女
，有保護及教養之權利義務。另聯合國兒童權利公約第18條及第27條，均表明由父母負擔照顧兒童之主要責任。故於系爭房屋租賃期間屆滿後，為其未成年子女另尋適當住居所，係聲請人身為父母所應負之責任，本非出租人(即相對人)之義務。聲請人主張應提供適當的替代住所方能要求兒童搬遷，不僅違反租賃契約承租人於租期屆滿後應返還租賃物之義務，且不啻將父母對未成年子女之保護及教養義務轉嫁相對人，其對於聯合國兒童權利公約第26號一般性意見第49段之適用，顯有誤解。
㈣又聲請人主張其願意繼續給付租金，對相對人不會因定暫時
狀態之處分受有任何不利益或損害等語，然相對人依住宅法及內政部興辦社會住宅出租辦法辦理社會住宅出租作業，前開法規之立法意旨非僅聲請人提出經濟上之考量，是為保障國民居住正義、兼顧社會住宅資源合理轉換輪替等重大社會公益，實與聲請人主張願給付租金使其合理化無權占有社會住宅之私益相差甚巨。
㈤依內政部興辦社會住宅出租辦法第11條規定：「……承租人於
租賃期限屆滿時仍符合承租資格者」、相對人110年8月30日住都字第1100007636號續租公告「……一、本公告適用對象：
適用於公告後『林口世大運選手村社會住宅』租期屆滿之承租人。」之文字，可明確得知有申請續租資格者及具申請續租資格之時間發生於「租賃期限屆滿時」，系爭租約租賃期間至115年2月28日止，於租期未屆滿時根本無所謂「續租」可言，聲請人於114年3月12日申請「續租」之舉，顯於法有違。
㈥相對人114年7月29日住都字第1140026905號公告已明定自114年9月1日起廢止110年8月30日住都字第1100007636號續租公告。而依114年7月29日住都字第1140026905號公告「三、續租申請條件及限制……(三)申請續租者，應符合下列條件：……4、家庭成員之所得應符合下列條件：(1)家庭年所得應低於144萬元整。……7、家庭成員持有之動產價值，應低於479萬元整。」及「七、租期規定：本社宅租賃期限為3年，限續租一次，租賃期限合計最長不得超過6年。但承租人以弱勢戶簽約承租起至租賃期限屆滿時，期間均符合經濟或社會弱勢身分者，不受續租一次之限制，惟總租期不得超過12年。」復參照114年6月9日修正後內政部興辦社會住宅出租辦法第11條修正說明：「二、為保障經濟或社會弱勢者居住權益，並兼顧社會住宅資源合理轉換輪替，使其他符合資格之民眾亦有機會入住社會住宅，爰修正第二項，明定承租人自首次申請即以經濟或社會弱勢身分簽約承租並持續符合資格者，方得不受第一項續租次數規定之限制。」以聲請人114年3月12日來函申請續約所檢附之申請資料評估，其家庭年所得總計新臺幣(下同)195萬6,139元、家庭成員持有之動產價值總計842萬8,515元，聲請人於115年2月28日租期屆滿得申請續租時，因其家庭年所得、持有動產價值及不符首次申請即以弱勢身分簽約承租等，均無法續租，顯無訴訟利益，其於系爭訴訟中勝訴機會渺茫，自應駁回定暫時狀態假處分之聲請等語置辯。
㈦並聲明：聲請人假處分之聲請駁回。
三、本院查：㈠按行政訴訟法第298條第2項、第3項規定：「於爭執之公法上
法律關係，為防止發生重大之損害或避免急迫之危險而有必要時，得聲請為定暫時狀態之處分。」「前項處分，得命先為一定之給付。」可知，定暫時狀態之處分，係為防止發生重大之損害或避免急迫之危險而有必要時，於爭執之公法上法律關係尚未經確定終局裁判前，作成暫時擴張聲請人法律地位之措施，俾聲請人於裁定准許定暫時狀態之處分後，在本案判決確定前，可依該裁定所定暫時狀態實現其權利，相對人亦應依該裁定所定暫時狀態履行其義務，而在一定範圍內會造成達到本案勝訴判決之相同結果，形同喪失其對本案訴訟原有之附隨性、暫定性等本質，實現如本案訴訟勝訴判決之內容，發揮類似於本案訴訟之效力。基於其影響之重大性，並平衡當事人雙方之利害關係，以及訴訟程序之充分性及完整性等考量因素，是定暫時狀態處分之聲請，必須其本案權利存在之蓋然性較高時，始得謂有准許之必要性。且依行政訴訟法第302條準用同法第297條關於準用民事訴訟法第526條第1項之規定，假處分請求及原因，應釋明之。聲請人如未能釋明，其聲請即難以准許。又因定暫時態處分程序屬於緊急程序，行政法院係依即時可調查證據，判斷存在假處分請求及原因之事實是否達已釋明程度(最高行政法院113年度抗字第376號裁定意旨參照)。
㈡本件有公法上之法律關係發生爭執：
1.按司法院釋字第540號解釋理由書略以：「國民住宅條例係為統籌興建及管理國民住宅，以安定國民生活及增進社會福祉之目的而制定（該條例第1條），並由政府機關取得土地興建及分配住宅，以解決收入較低家庭之居住問題……。除其中獎勵民間投資興建之國民住宅，承購人與住宅興建業者屬於單純之私法關係，並無疑義外，主管機關直接興建及分配之住宅，先由有承購、承租或貸款需求者，向主管機關提出申請，經主管機關認定其申請合於法定要件，再由主管機關與申請人訂立私法上之買賣、租賃或借貸契約。此等契約係為推行社會福利並照顧收入較低國民生活之行政目的，所採之私經濟措施，並無若何之權力服從關係。性質上相當於各級政府之主管機關代表國家或地方自治團體與人民發生私法上各該法律關係，尚難逕謂政府機關直接興建國民住宅並參與分配及管理，即為公權力之行使。至於申請承購、承租或貸款者，經主管機關認為依相關法規或行使裁量權之結果……不符合該當要件，而未能進入訂約程序之情形，既未成立任何私法關係，此等申請人如有不服，須依法提起行政爭訟，係另一問題。」固揭示凡經主管機關核准出售、出租或貸款自建後，已由該機關代表國家或地方自治團體與承購人、承租人或貸款人分別訂立買賣、租賃或借貸契約者，此等契約即非行使公權力而生之公法上法律關係，而為應由普通法院管轄之私權法律關係民事事件。惟承租人於租賃契約存續期間，倘就涉及主管機關行使公權力之資格審認事項另與機關發生爭議，因其性質非屬契約履行所生之私法爭議，應認係屬公法上之法律關係發生爭執，須循行政爭訟程序以資救濟。
2.由於國內社會及經濟情勢快速變遷，為因應未來住宅發展，立法院制定住宅法取代國民住宅條例，於101年12月30日施行，並廢止國民住宅條例。本件所涉林口世大運選手村社會住宅租賃爭議，係內政部（監督機關）本於住宅法第2條第2項第7款興辦社會住宅之權責指示相對人（依據國家住宅及都市更新中心設置條例於107年8月1日成立之行政法人）所辦理之社會住宅業務。相對人訂定之社宅租賃管理作業辦法第2條第3款規定：「三、 社會住宅承租類別（一）優先戶： 符合本作業辦法第2條第2款且為住宅法第4條規定之經濟或社會弱勢者。（二）一般戶：符合本作業辦法第2條第2款之條件。」第5條規定：「租期規定 一、出租住宅，租期以3年為1期，期滿得續約。二、社會住宅租期如下：（一）一般戶租期以3年為一期，期滿得續約，總租期以2期為限。（二）優先戶租期以3年為1期，期滿得續約，總租期以4期為限。三、受託單位另有規定者，依受託單位規定辦理。」修正前住宅法第4條第2項第3款、第7款規定：「前項經濟或社會弱勢者身分，指家庭總收入平均分配全家人口之金額及家庭財產，未超過主管機關公告之一定標準，且符合下列規定之一者：……三、育有未成年子女3人以上。……七、身心障礙者。……」惟鑑於國民出生率持續降低以及扶幼比持續陡降等少子女化問題日趨嚴重，為營造友善育兒環境、鼓勵生育、擴大政府協助育有未成年子女家庭租屋需求，住宅法第4條第2項第3款於112年12月6日修正為「育有未成年子女2人以上」。
3.經查，聲請人前以「一般戶」身分申請承租系爭社會住宅一戶獲相對人核准，並於109年2月24日簽立原租賃契約書，向相對人租賃系爭房屋，約定租賃期間為109年3月l日至112年2月28日；嗣聲請人再以「一般戶」身分申請續租系爭房屋，於112年2月15日簽立續租契約書，約定租賃期間為112年3月1日至115年2月28日，有公證書及契約書在卷可稽(高等庭卷第41-93頁)。因住宅法第4條第2項第3款於112年12月6日修正，聲請人即以育有未成年子女2人以上，且配偶於113年8月30日取得中華民國身心障礙證明(高等庭卷第97頁)，以聲請人113年10月1日函向相對人申請變更承租類別為優先戶(高等庭卷第99頁)。觀諸上開各該契約書內容，就因法律修正或事實變更，致承租人於締約後始符合「優先戶」要件，其承租類別得否由「一般戶」變更為「優先戶」乙節，契約中洵未約定，顯非屬租賃契約約定之範疇，要屬資格審認之事項，相對人就承租人申請變更承租類別之准駁，即涉及主管機關對承租人是否符合「優先戶」身分之審認，為相對人公權力之行使，聲請人主張本件有公法上之法律關係發生爭執，應屬有據。㈢本件並無本案權利存在之蓋然性較高之情事：
1.按住宅法第25條第1項、第2項規定：「(第1項)社會住宅承租者，應以無自有住宅或一定所得、一定財產標準以下之家庭或個人為限。(第2項)前項社會住宅承租者之申請資格、程序、租金計算、分級收費、租賃與續租期限及其他應遵行事項之辦法或自治法規，由主管機關定之。」主管機關內政部依住宅法第25條第2項授權訂定內政部興辦社會住宅出租辦法，其第3條第1項第4款、第6款、第9項規定：「(第1項)申請承租社會住宅者，應符合下列各款條件：……四、家庭年所得應低於申請時社會住宅所在地直轄市、縣（市）百分之50分位點家庭之平均所得，且所得總額按家庭成員人數平均分配，每人每月不超過最低生活費3.5倍。……六、家庭成員持有之動產價值，應低於住宅補貼對象一定所得及財產標準第5條附表1之申請自建、自購住宅貸款利息補貼者動產限額。……(第9項)第1項第4款至第6款家庭年所得與家庭成員每人每月平均所得、動產及不動產價值，準用住宅補貼對象一定所得及財產標準第3條及第5條規定計算之。」第11條第1項、第3項規定：「(第1項)社會住宅租賃期限為3年。承租人於租賃期限屆滿時仍符合承租資格者，得於租賃期限屆滿30日前，依第7條第1項規定申請續租，並以1次為限，租期合計最長不得超過6年；屆期未申請或申請未獲核准者，其租賃關係於租賃期限屆滿時消滅。……(第3項)前2項承租人申請續租時，本部應依第3條及第7條規定，重新審查其承租資格。」第13條第1項第1款規定：「承租人有下列情形之一者，本部得終止租約收回住宅：一、已不符承租社會住宅之資格。」社宅租賃管理作業辦法第2條第2款第4目規定：「本中心所管理之出租住宅及社會住宅，承租資格及類別說明：……
二、 社會住宅，其承租人資格，須符合下列條件：……（四） 家庭成員依財政部國稅局核發之最近年度綜合所得稅各類所得（申請日期應為本案公告日（含）後），低於社會住宅所在之直轄市、縣(市)政府百分之50分位點家庭之平均所得，且平均每人每月所得不超過社會住宅所在之直轄市、縣(市)政府最低生活費標準之3.5倍者。申請人或其家庭成員受家庭暴力或性侵害者，其相對人之所得不計入本款所得計算。」第11條第1項第1款規定：「社會住宅之承租人有下列情形之一者，本中心得隨時終止租約收回住宅：一、已不符承租社會住宅之資格。」申言之，承租人於核准承租社會住宅之處分作成時，必須合於承租人資格之要件，否則不會被核准；又承租人於核准承租社會住宅處分此一有持續效力之行政處分作成後，承租人與政府間建立繼續存在之長期法律關係，必須經常予以更新，始能配合現況，倘於租賃期間不具承租資格之要件，相對人即得終止租約收回住宅；租賃期限屆滿時，承租人亦需符合承租資格，方得申請續約。
2.經查，聲請人固主張其育有未成年子女2人且配偶為身心障礙者，符合社宅租賃管理作業辦法第2條第3款優先戶之身分，爰申請將承租類別資格變更為優先戶並續租等節，惟社宅租賃管理作業辦法第2條第3款第1目規定優先戶之要件為：
「符合本作業辦法第2條第2款且為住宅法第4條規定之經濟或社會弱勢者。」即需先符合該作業辦法第2條第2款承租資格之條件者，始可能具承租類別「優先戶」之身分。而據聲請人提出之續租申請書、綜合所得稅各類所得資料清單等資料，可見其112年度於廣達電腦股份有限公司之薪資所得即達181萬0,742元，該年度家庭總收入亦達195萬6,139元(高等庭卷第189-203頁)，依其利息所得推算動產總額更達842萬8,515元(高等庭卷第209頁)，顯逾114年新北市百分之50分位點家庭之平均所得144萬元、住宅補貼對象一定所得及財產標準第5條附表1之申請自建、自購住宅貸款利息補貼者動產限額479萬元(本院卷第15-16頁)，顯難認定聲請人仍具承租資格而該當「優先戶」之要件，遑論得為承租類別之變更並要求續租系爭房屋。準此，難謂抗告人釋明其本案權利存在及勝訴蓋然性，揆諸前揭說明，即難認本件有定暫時狀態處分之必要，其聲請定暫時狀態之處分，於法不合，不應准許。
四、依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條第1項、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 114 年 10 月 17 日
審判長法 官 張瑜鳳
法 官 林宜靜法 官 洪任遠上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內，向本院地方行政訴訟庭提出抗告狀並敘明理由（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 114 年 10 月 17 日
書記官 磨佳瑄