臺北高等行政法院判決
地方行政訴訟庭第二庭
114年度地訴字第19號原 告 朱正宏訴訟代理人 胡智忠律師被 告 臺北市政府都市發展局代 表 人 簡瑟芳訴訟代理人 蘇莉芳
任惠君張毓玲上列當事人間公寓大廈管理條例事件，原告不服臺北市政府中華民國113年12月27日府訴三字第1136085786號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：㈠原告為坐落門牌號碼臺北市○○區○○路0段00巷0號、鋼筋混凝
土造、地上4層、領有61年使字第0872號使用執照之區分所有建築物（下稱系爭建物）之區分所有權人。
㈡民眾於民國112年9月3日向被告反映原告有在系爭建物旁防火
巷（下稱系爭防火巷）擺設攤車及椅子致影響通行等狀況；被告經查證後認原告涉有在系爭防火巷擺設攤車及堆置雜物而營業情形，致違反公寓大廈管理條例第16條第2項規定，於112年9月28日以北市都建字第1126170476號函，通知原告於20日內陳述意見，於112年10月4日送達與原告；原告於112年10月12日以書面陳述意見，表示系爭建物旁土地，為其私有土地，非防火巷等語；被告於112年10月27日以北市都建字第1123067627號函，通知原告系爭建物旁土地，為依建築法規所留設防火巷，限期於文到7日內改善前開違章狀態，逾期未辦理，將依法裁處等語，於112年11月2日送達與原告。
㈢被告下轄人員於112年11月14日至現場勘查後，發現原告未依
前函旨改善，於112年11月17日以北市都建字第11260456521號裁處書，認定原告有在系爭防火巷擺設攤車及堆置雜物而營業情形，構成違反公寓大廈管理條例第16條第2項規定的違章行為，爰依同條例第49條第1項第4款、臺北市政府處理違反公寓大廈管理條例事件統一裁罰基準（下稱裁罰基準）等規定，處原告罰鍰新臺幣（下同）4萬元，並限期於文到20日內改善完畢、向建管處報備，逾期未辦理，將依同條例續處（下稱第一次處分），於112年11月21日送達與原告。
原告不服，於113年2月16日提起訴願，經臺北市政府以113年5月2日以府訴三字第1136080905號訴願決定書，認定訴願逾越不變期間，決定訴願不受理確定。
㈣被告下轄人員於113年1月30日至現場勘查後，發現原告未依
第一次處分意旨改善，於113年2月1日以北市都建字第11360900061號裁處書，認定原告仍有在系爭防火巷擺設攤車及堆置雜物而營業情形，第二次構成違反公寓大廈管理條例第16條第2項規定的違章行為，爰依同條例第49條第1項第4款、裁罰基準等規定，處原告罰鍰8萬元，並限期於文到20日內改善完畢、向建管處報備，逾期未辦理，將依同條例續處（下稱第二次處分），於113年2月6日送達與原告。原告不服，於113年2月16日提起訴願，經臺北市政府以113年5月2日府訴三字第1136080905號訴願決定書，認定訴願無理由，決定訴願駁回確定。
㈤民眾於113年8月12日向被告反映原告經多次檢舉後依舊有持
續占用系爭防火巷販售關東煮而營業致影響公共安全等狀況，被告下轄人員於113年8月27日至現場勘查後，發現原告未依第二次處分意旨改善，於113年8月30日以北市都建字第11361621901號裁處書，認定原告仍有在系爭防火巷擺設攤車及堆置雜物等營業器具情形，第三次構成違反公寓大廈管理條例第16條第2項的違章行為（下稱系爭違章行為），爰依同條例第49條第1項第4款、裁罰基準等規定，處原告罰鍰20萬元，並限期於文到20日內改善完畢、向建管處報備，逾期未辦理，將依同條例續處（下稱原處分）於113年9月5日送達與原告。原告不服，於113年9月18日提起訴願，經臺北市政府於113年12月27日以府訴三字第1136085786號訴願決定書，認定訴願無理由，決定訴願駁回，於113年12月31日送達與原告，原告不服，於114年1月17日提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：㈠原告擺設攤車及堆置雜物等營業器具之處所，非防火巷，原
告在該處堆置雜物及營業，不構成違反公寓大廈管理條例第16條第2項規定的系爭違章行為。
㈡被告裁罰原告前，未給予原告陳述意見機會；被告裁罰原告
前，未經系爭建物所屬公寓大廈住戶申請處理及管理委員會制止；被告作成原處分過程，違反法定程序。
㈢爰聲明：原處分及訴願決定均撤銷。
三、被告抗辯略以：㈠原告為系爭建物區分所有權人，乃公寓大廈管理條例第3條第
8款所稱住戶，其在公寓大廈行為，仍適用公寓大廈管理條例。原告在系爭建物旁擺設攤車及堆置雜物等營業器具之處所，經使用執照竣工圖中標示為防火巷，縱坐落在私有土地，依公寓大廈管理條例第16條第2項規定，亦不能堆置雜物或用於營業，俾維護公寓大廈及住戶公共安全。
㈡被告因原告在系爭防火巷擺設攤車及堆置雜物等營業器具致
違反公寓大廈管理條例第16條第2項規定乙節，於112年9月28日即通知原告陳述意見，且經原告表示意見在案，已給予其陳述意見機會。被告作成原處分裁罰原告時，因裁處所據事實，在客觀上已明白足以確認，亦無庸再給予原告陳述意見機會，即得裁罰之。
㈢原告既有違反公寓大廈管理條例第16條第2項規定行為，系爭
建物亦未成立公寓大廈管理委員會或選任管理負責人，參內政部86年2月26日台(86)內營字第8672309號函釋意旨，住戶得逕向主管機關申請對違法住戶予以處理，且依司法實務見解意旨，主管機關通知住戶改善違法狀態而未遵從時，即得逕依同條例第49條第1項第4款規定，對該住戶裁罰並限期改善，毋庸踐行同條例第16條第5項所定由公寓大廈管理負責人或管理委員會制止或按規約處理而不遵從的前置程序。被告作成原處分裁罰原告前，已於112年10月27日以函通知原告改善前開違章狀態，復於112年11月17日及113年2月1日以第一次及第二次處分通知原告改善前開違章狀態，自得裁罰之。
㈣被告作成第二次處分後，已給予原告充分改善期間，卻仍未
依旨改善，致第三次構成違反公寓大廈管理條例第16條第2項規定的系爭違章行為，被告依同條例第49條第1項第4款、裁罰基準等規定，以原處分裁處罰鍰20萬元，符合責罰相當性及比例原則。
㈤爰聲明：如主文第1項所示。
四、關於事實概要欄所示事實，為兩造所未爭執，並有系爭建物使用執照及登記資料、民眾陳情資料、被告通知陳述意見函及送達證書、原告陳述意見書面、被告通知限期改善函及送達證書、違章行為採證照片、被告歷次處分書及送達證書、臺北市政府歷次訴願決定書及送達證書、起訴狀收文戳章等件可證（見原處分卷第1至75頁、本院卷第9、109至110頁），且經本院調取暨核閱原處分及訴願卷證資料無訛，應堪認定。自兩造主張抗辯要旨，可知本院應審酌爭點厥為：㈠原告擺設攤車及堆置雜物等營業器具之處所，是否為防火巷？其在該處擺設攤車及堆置雜物等營業器具，是否構成系爭違章行為？㈡被告裁罰原告前，是否應給予原告陳述意見機會而未為之？被告裁罰原告前，是否應先經系爭建物所屬公寓大廈住戶申請處理及管理委員會制止而未踐行？被告作成原處分過程，是否違反法定程序？
五、本院之判斷：㈠應適用之法令及法理：
⒈公寓大廈管理條例：
⑴第1條第1項：「為加強公寓大廈之管理維護，提昇居住品質
，特制定本條例。」⑵第2條：「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市
為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」、臺北市政府104年3月26日府都建字第10462009901號公告：「主旨：
公告委任本府都市發展局辦理公寓大廈管理業務之事項，自104年5月1日起實施。」⑶第3條第1、2、8款:「本條例用辭定義如下：一、公寓大廈：
指構造上或使用上或在建築執照設計圖樣標有明確界線，得區分為數部分之建築物及其基地。二、區分所有：指數人區分一建築物而各有其專有部分，並就其共用部分按其應有部分有所有權。八、住戶：指公寓大廈之區分所有權人、承租人或其他經區分所有權人同意而為專有部分之使用者或業經取得停車空間建築物所有權者。」⑷第7條第2款：「公寓大廈共用部分不得獨立使用供做專有部
分。其為下列各款者，並不得為約定專用部分：二、連通數個專有部分之走廊或樓梯，及其通往室外之通路或門廳；社區內各巷道、防火巷弄。」⑸第16條第2、5項:「(第2項)住戶不得於私設通路、防火間隔
、防火巷弄、開放空間、退縮空地、樓梯間、共同走廊、防空避難設備等處所堆置雜物、設置柵欄、門扇或營業使用，或違規設置廣告物或私設路障及停車位侵占巷道妨礙出入。(第5項)住戶違反前4項規定時，管理負責人或管理委員會應予制止或按規約處理，經制止而不遵從者，得報請直轄市、縣（市）主管機關處理。」⑹第49條第1項第4款:「有下列行為之一者，由直轄市、縣(市)
主管機關處4萬元以上20萬元以下罰鍰，並得令其限期改善或履行義務；屆期不改善或不履行者，得連續處罰：四、住戶違反第16條第2項或第3項規定者。」⑺內政部86年2月26日台（86）內營字第8672309號函釋：「案
由七：住戶有違反公寓大廈管理條例第15條第1項及第16條第1項至第3項之情事時，利害關係人得否逕依本條例第46條（92年12月31日修正為第59條）規定，報請地方主管機關查處疑義案。結論：……另探究同條例第15條第2項、第16條第4項（92年12月31日修正為第16條第5項）有關制止程序規定之立法原意係為減少訟爭所明定之程序，實非必要程序。為避免程序規定影響實質審理之進行，該公寓大廈如無管理組織之設立及規約之訂定，住戶得逕依本條例46條申請地方主管機關對違法住戶予以處理……。」⑻前開函釋所揭內容，係中央主管機關就公寓大廈管理條例之
原意，作成具體明確之闡釋，且符合公寓大廈管理條例之意旨，未增加法律所無之限制，俾利各主管機關於解釋適用不確定法律概念時，能正確地涵攝構成要件事實，實係上級機關為協助下級機關統一解釋法令、認定事實，而訂頒之解釋性行政規則，自應作為主管機關依職權認定事實、適用法律之準據，並得作為執法機關認事用法之參考。
⑼於84年6月28日公寓大廈管理條例公布施行前已領得使用執照
之建築物，雖因未成立管理委員會或選定管理負責人，致不能適用管理組織相關辦法，惟其住戶在公寓大廈行為，仍適用公寓大廈管理條例，是倘住戶有違反公寓大廈管理條例第16條第2項規定行為，經主管機關通知住戶改善該違章狀態而未遵從時，主管機關即得逕依同條例第49條第1項第4款規定，對該住戶裁罰並限期改善，自毋庸踐行同條例第16條第5項所定由公寓大廈管理負責人或管理委員會制止或按規約處理而不遵從的前置程序，故若受裁罰住戶依據主管機關未踐行同條例第16條第5項所定前置程序乙節，指摘作成原處分程序違法等語，即非可採（本院高等行政訴訟庭103年度訴字第1728號判決意旨參照）。
⒉臺北市政府依其職權為處理違反公寓大廈管理條例事件訂定
之「臺北市政府處理違反公寓大廈管理條例事件統一裁罰基準」（即裁罰基準）：
⑴第2點：本府處理違反公寓大廈管理條例統一裁罰基準，如下表：
項次 13 違反事件 住戶於……防火間隔、防火巷弄……樓梯間、共同走廊、防空避難設備等處所堆置雜物、設置柵欄、門扇或營業使用，或違規設置廣告物或私設路障及停車位侵占巷道妨礙出入。 法條依據(公寓大廈管理條例) 第49條第1項第4款 法定罰款額度(新臺幣：元) 4萬以上20萬以下 裁罰基準(新臺幣：元) 4萬 裁罰對象 住戶
⑵第3點：「有關連續處罰之基準，第二次罰鍰金額以第一次罰
鍰金額2倍計算，第三次以上（含第三次）罰鍰金額則以法定罰鍰金額上限計算。」⑶前開裁處基準，乃主管機關在母法範圍內，經考量行政罰法
第18條所定應審酌因素，為統一行使裁罰裁量權，所訂定之裁量基準，本於行政自我拘束原則及平等原則，得作為被告裁罰之依據。
㈡原告擺設攤車及堆置雜物等營業器具之處所，為防火巷，其
在該擺設攤車及堆置雜物等營業器具，構成系爭違章行為：⒈原告為系爭建物區分所有權人，被告於113年8月27日至現場
勘查時，發現其有在系爭防火巷擺設攤車及堆置雜物等營業器具情形乙節，已如前述，並有系爭建物使用執照及登記資料、民眾陳情資料、違章行為採證照片等件可證（見原處分卷第16至23、75頁、本院卷第109至110頁），則被告於113年8月30日作成原處分，認定原告構成違反公寓大廈管理條例第16條第2項規定的系爭違章行為，並依同條例第49條第1項第4款規定處原告罰鍰及限期改善，核屬適法。
⒉至原告固主張其擺設攤車及堆置雜物等營業器具之處所，非
防火巷云云。然而，被告抗辯原告在系爭建物旁堆放雜物之營業處所，業經使用執照竣工圖中標示為「防火巷」，縱坐落在私有土地，依公寓大廈管理條例第16條第2項規定，亦不能堆置雜物或營業使用，俾維護公寓大廈及住戶公共安全等語，核與系爭建物使用執照及登記資料相符（見原處分卷第16至18、20至23頁），亦與公寓大廈管理條例第1條及16條第2項規範意旨相契，自屬可採。從而，原告前詞，容有誤會，其據前詞主張其在該處擺設攤車及堆置雜物等營業器具，不構成違反公寓大廈管理條例第16條第2項規定的系爭違章行為云云，尚非可採。
㈢被告裁罰原告前，曾給予原告陳述意見機會，且曾通知原告改善違章狀態，被告作成原處分過程，未違反法定程序：
⒈民眾於112年9月3日向被告反映原告有在系爭防火巷擺設攤車
及椅子致影響通行等狀況；被告經查證後認原告涉有在系爭防火巷擺設攤車及堆置雜物而營業情形，致違反公寓大廈管理條例第16條第2項規定，於112年9月28日以北市都建字第1126170476號函，通知原告於20日內陳述意見，於112年10月4日送達與原告；原告於112年10月12日以書面陳述意見，表示系爭建物旁土地，為其私有土地，非防火巷等語；被告於112年10月27日以北市都建字第1123067627號函，通知原告系爭建物旁土地，為依建築法規所留設防火巷，限期於文到7日內改善前開違章狀態，逾期未辦理，將依法裁處等語，於112年11月2日送達與原告等節，已如前述，並有民眾陳情資料、被告通知陳述意見函及送達證書、原告陳述意見書面、被告通知限期改善函及送達證書等件可證（見原處分卷第24至50頁），足徵被告依公寓大廈管理條例第16條第2項、第49條第1項第4款等規定裁罰原告前，確曾給予原告陳述意見機會（且原告亦已陳述意見），並曾通知原告改善違章狀態（且原告未遵期遵旨改善），方於113年8月30日作成原處分裁處原告罰鍰及限期改善，核無不法。
⒉至原告固主張被告裁罰其前，未給予其陳述意見機會；被告
裁罰原告前，未經系爭建物所屬公寓大廈住戶申請處理及管理委員會制止云云。然而，⒈被告抗辯其因原告在系爭防火巷擺設攤車及堆置雜物等營業器具致違反公寓大廈管理條例第16條第2項規定乙節，於112年9月28日即通知原告陳述意見，且經原告表示意見在案，已給予其陳述意見機會等語，核與前開事證相符，自屬可採。⒉又行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分（含裁罰性之不利處分）前，固應給予該處分相對人（受處罰者）陳述意見機會，行政程序法第102條、行政罰法第42條本文定有明文，惟裁處所據事實，在客觀上明白足以確認者，則不在此限，行政程序法第103條第5款、行政罰法第42條但書第6款亦有明文；被告抗辯其作成原處分裁罰原告時，因裁處所據事實，在客觀上已明白足以確認，亦無庸再給予原告陳述意見機會即得裁罰之等語，核與違章行為採證照片相符（見原處分卷第19頁），同屬可採。⒊另倘住戶有違反公寓大廈管理條例第16條第2項規定行為，經主管機關通知住戶改善該違章狀態而未遵從時，主管機關即得逕依同條例第49條第1項第4款規定，對該住戶裁罰並限期改善，自毋庸踐行同條例第16條第5項所定由公寓大廈管理負責人或管理委員會制止或按規約處理而不遵從的前置程序，誠如前述；被告抗辯其作成原處分裁罰原告前，已於112年10月27日以函通知原告改善前開違章狀態，復於112年11月17日及113年2月1日以第一次及第二次處分通知原告改善前開違章狀態，自得裁罰之等語，核與前開事證、第一及二次處分書暨送達證書相符（見原處分卷第55至65頁），亦屬可採。⒋從而，原告前詞，容有誤會，其據前詞主張被告作成原處分過程，違反法定程序云云，尚非可採。
六、綜上所述，原告確有違反公寓大廈管理條例第16條第2項規定的系爭違章行為，被告依同條例第49條第1項第4款及裁罰基準等規定，以原處分處原告罰鍰20萬元、限期改善，核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告請求撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及舉證，經審酌後認與判決結果不生影響，爰不一一論述。
八、訴訟費用負擔之依據：行政訴訟法第98條第1項本文。中 華 民 國 115 年 1 月 7 日
審判長法 官 蕭忠仁
法 官 林禎瑩法 官 葉峻石
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院地方行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第2款）。但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經高等行政法院高等行政訴訟庭認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 115 年 1 月 7 日
書記官 彭宏達