臺北高等行政法院判決地方行政訴訟庭第三庭115年度簡字第277號原 告 潘扶道被 告 新北市政府代 表 人 侯友宜訴訟代理人 吳宜臻律師
陳若軍律師上列當事人間長期照顧服務法事件，原告不服衛生福利部民國114年4月2日衛部法字第1130033313號訴願決定，提起行政訴訟，本院於115年6月1日言詞辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項:
㈠、按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」、「有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」行政訴訟法第111條第1項、第3項第2款分別定有明文。查本件原告其訴之聲明原為:「１、訴願決定及原處分均撤銷。２、訴訟費用由被告負擔。」（見本院114年度訴字第508號卷第9頁），嗣原告於本院民國115年6月1日言詞辯論期日變更聲明第一項為「訴願決定及原處分關於新臺幣（下同）6萬元罰鍰部分撤銷。」（見本院卷第243、249頁），經核原告訴之變更，其請求之基礎事實相同，並經被告表示同意，於法尚無不合，應予准許。
㈡、次按行政訴訟法第229條第2項第2款之規定，因不服行政機關所為50萬元以下罰鍰處分而涉訟者，應適用簡易訴訟程序。
查本件原告不服之罰鍰金額為6萬元，核其屬前揭規定，適用簡易程序，合先敘明。
二、事實概要:被告於113年7月22日派員至新北市○○區○○路00號0樓及0樓之0（下稱系爭處所）稽查，發現現場設置7張床位，有2名外籍看護，實際收容沈○炿、陳○夫、吳彭○妹、黃李○雲、張○英、施○華（含留置管路者3名）皆為身心失能者，原告並有提供長期照顧服務，案經被告審認原告於該處未經許可擅自設立長照服務機構，違反長期照顧服務法（下稱長照法）第23條規定，爰以113年9月10日新北府社老字第1131747074號函（下稱原處分），依同法第47條之1第1項第1款規定，處原告6萬元罰鍰及公告其姓名，並依同法第39條之1第3項規定，限期原告於文到次日起1個月內儘速通知住民家屬將住民接回照顧或轉住合法機構。原告不服，提起訴願。經衛生福利部114年4月2日衛部法字第1130033313號訴願決定（下稱訴願決定）駁回訴願。原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
㈠、長照法主要規範具備一定規模、長期有計畫性經營長照服務之機構，確保服務品質與老人安全。意在保障長者接受專業照顧，並要求服務機構應符合一定的設施設備、專業人力及管理標準。若僅為民間朋友互助，在並非以營利或制度化提供照顧服務之情況下，其事實上非以「經營長照中心」之方式提供服務，立法原意亦在鼓勵民間參與社會福利工作，而非將一切形式之社會互助照顧服務皆加以規範。本件原告行為屬於基於社會互助之私人協助行為而非長期照顧服務之經營行為。原告係受系爭處所房屋承租人委託，負責該處整理修繕及使用收益之房屋管理人，原告既非承租人或所有人，亦非設立長照機構之人，自不得依長照法第23條規定裁處。
因鄰隔之銀泰老人長期照顧中心（下稱銀泰長照）臨時停業，爰請託原告借住系爭處所以為暫時安頓，以利家屬做好安頓前置之準備工作。家屬們自行或委託看護照顧，並僅各自分攤部分房屋使用費用，而非依據專業照護服務計價收費，所收取之費用僅係家屬為補貼原告之房屋使用成本，而非以盈利為目的。且現場情形亦不符合設立長照機構之要件。
㈡、被告機關未經當事人同意，藉由行政調查非法侵入原告住居，涉刑事罪嫌。被告按鈴後原告並不在場，外籍勞工ALMA開門後於全然不知之情況下，被告並未踐行正當作業程序，即強行進入，難謂已徵求管理者之同意。依毒樹果實原理，被告機關非法取證，即不具證據力，且侵害居住自由，所做成之處分自屬無效而應撤銷。且被告認定原告構成違反長照法第23條相關規定，存在解釋過寬、用法不當之疑慮，其違背法令作出之行政裁罰，顯違行政程序法第7條至第10條之規定。其依據自行訂定之新北市政府違反長期照顧服務法事件統一裁罰基準附表規定裁處，亦違反法律保留原則等語。
㈢、並聲明：
１、訴願決定及原處分關於6萬元罰鍰部分撤銷
２、訴訟費用由被告負擔。
四、被告答辯則以：
㈠、依原告訴願時所檢附之房屋租賃契約書所示，出租人為訴外人潘扶適，原告僅是系爭處所之管理人，既非支付房租之人即二房東，則應無實際發生房屋使用成本之問題。又訴外人潘扶適係銀泰長照之負責人，銀泰長照因故停業，期間竟將部分住民移至系爭處所收容照顧，並與住民家屬簽立租賃契約，試圖規避長照法之規範。查當日現場長者皆為身心失能者，其中4位女性長者臥床（3位有管路），2位男性長者坐輪椅。現場環境無隔間僅為電動病床，房間設置氧氣鋼瓶及住民藥盒散落桌上，原告於稽核當日表示除張○英及吳彭○妹自行聘外籍勞工外，自承其每日7至8時至系爭處所現場煮飯替施○華管灌、約束左腳、給藥，照顧其他住民等。另被告所屬社會局於稽查時請ALMA打電話給雇主，ALMA隨即電聯原告請其到現場處理。稽查後電聯住民張○英家屬，其表示外籍勞工為原告用住民張○英名義聘僱，每月給原告照顧費3萬元，耗材另計。另施○華家屬表示其每月給原告3萬6,000元照顧費。是本件與一般分租房屋之情況迥異，原告之收容服務對象、現場環境及執行照顧行為均不符合租賃事實，確有於特定場所從事對身心失能者提供服務之機構經營業務情事，違反長照法第23條至明。
㈡、被告所屬社會局因接獲通報稱系爭處所似有未立案長期照顧機構，故於113年7月22日會同公安小組、汐止分局派出所警察至該址稽查，敲門後由ALMA開門，出示證件並表明身分後後經同意進入查核，嗣ALMA通知原告到場，隨後原告到場陪同會勘，會勘紀錄表上記載「下列記載事項經親閱與事實相符無誤，會勘人員於未立案機構現場執行檢查，全程並無不法行為，現場亦無任何損失，特此具結。」，原告於負責人及現場人員欄簽名蓋指印，可證原告承認稽查當日並無不法情事等語。
㈢、並聲明:
１、原告之訴駁回。
２、訴訟費用由原告負擔。
五、本院之判斷:
㈠、本件所涉之法令:
１、長照法第3條第1款、第2款及第5款:本法用詞，定義如下：一、長期照顧（以下稱長照）：指身心失能持續已達或預期達六個月以上者，依其個人或其照顧者之需要，所提供之生活支持、協助、社會參與、照顧及相關之醫護服務。二、身心失能者：指身體或心智功能部分或全部喪失，致其日常生活需他人協助者。……五、長照服務機構（以下稱長照機構）：
指以提供長照服務或長照需要之評估服務為目的，依本法規定設立之機構。
２、長照法第23條:長照機構之設立、擴充、遷移，應事先申請主管機關許可。
３、長照法第39條之1第1項至第3項:（第1項）主管機關對未依第23條規定許可設立而提供長照服務者，應派員進入該場所檢查。受檢查者不得規避、妨礙或拒絕，並應提供必要之文件、資料或其他協助。（第2項）主管機關人員執行前項檢查時，應出示有關執行職務之證明文件或顯示足資辨別之標誌。（第3項）主管機關對於第1項提供長照服務者之服務對象，應予轉介或安置；該提供長照服務者應予配合。
４、長照法第47條之1第1項第1款:未依第23條規定許可設立為長照機構，而有下列情形之一者，處其負責人6萬元以上30萬元以下罰鍰及公布其名稱、負責人姓名，並得按次處罰：一、提供長照服務。
５、按新北市政府處理違反長期照顧服務法事件統一裁罰基準附表項次五:「違規事項:未依第23條規定許可設立為長照機構，而提供長照服務。裁罰依據：第47條之1第1項第1款。罰則規定:處其負責人6萬元以上30萬元以下罰鍰及公布其名稱、負責人姓名，並得按次處罰。……裁罰方式:一、依聘用照顧服務員人數或照顧人數裁罰如下，並公布其名稱及負責人姓名，得按次處罰：（一）十人以下者，處六萬元罰鍰；違規情節嚴重者，處十萬元罰鍰。……」，乃新北市政府為處理違反長照法事件，為建立執法之公平性，減少爭議及提昇行政效率與公信力，就違反長照法事件統一訂定之裁罰基準，依該附表之裁罰，並以斟酌行為人之違規事項、違規情節及違反次數為加重或減輕之裁罰，核上開規定所為細節性、技術性之裁罰標準，並未牴觸逾越母法，其規定亦屬明確，亦無違反法律保留，被告據以適用，於法自無不合。
㈡、上揭事實概要欄所載事實，已經兩造分別陳述在卷，並有訴願決定、原處分、被告113年8月8日新北府社老字第1131524968號函、原告陳述意見書、新北市未立案長期照顧機構會勘紀錄表、稽查照片；被告所屬社會局公務電話紀錄等在卷可稽（見訴願卷第2至7、48至50、52至53、56至59、73至82頁；本院卷第83至85、135至139頁），洵堪認定。
㈢、本件被告進入原告前開處所，並未違法：
１、按所謂行政檢查（或稱行政調查），係指行政機關為達成行政上之目的，依法令規定對人、處所或物件所為之訪視、查詢、勘驗、查察或檢驗等行為（最高法院105年度台上字第411號刑事判決意旨參照）。另在行政調查之分類上，若以得否以強制手段實施為標準，可區分為任意調查及強制調查。所謂任意調查，係指不能強制實施，亦無行政罰或刑罰為擔保，必須由受調查者之協助或配合，始能達成調查之目的者。而所謂的強制調查，得依強制之手段，再區分為「間接強制調查」及「直接強制調查」，前者是以行政罰或刑罰為擔保，違反受調查者之意願，以達成調查目的者；後者則指經由直接實施強制手段，直接以實力擔保其實效性之強制調查。而行政檢查措施，縱使係強制檢查，亦僅需符合「法律保留原則」及「比例原則」即為已足（憲法第23條參照），而毋庸法官之「令狀保留」。
２、次按實施行政程序之公務員違背法定程序取得之證據，其有無證據能力之認定，除法律另有規定外，則應審酌人權保障及公共利益之均衡維護（參考刑事訴訟法第158條之4之規範意旨）。蓋行政罰之裁處程序，係以確定國家具體之裁罰權為目的，為保全證據及行政罰之執行，固有實施行政調查之必要，惟行政調查之方法若足以侵害個人之隱私權及財產權，即不能漫無限制；且為確保依法行政原則，增進人民對行政之信賴（行政程序法第1條揭示之立法目的參照），實施行政程序之公務員自應遵守正當法律程序原則。然違背法定程序取得之證據，若不分情節，一概以程序違法為由，否定其證據能力，從究明事實真相之角度而言，難謂適當；反之，一概以究明事實真相之必要為由，肯定其證據能力，從人權保障之角度而言，亦屬過當。因此，除法律另有規定外，為兼顧程序正義及發現實體真實，應由法院於行政救濟程序個案審理中，就個人基本人權之保障及公共利益之均衡維護，依比例原則及法益權衡原則，予以客觀之判斷，亦即宜就違背法定程序之程度、違背法定程序時之主觀意圖（即實施行政調查之公務員是否明知違法並故意為之）、違背法定程序時之狀況（即程序之違反是否有緊急或不得已之情形）、侵害被調查人權益之種類及輕重、禁止使用該證據對於預防將來違法取得證據之效果、行政機關如依法定程序，有無發現該證據之可能性，及證據取得之違法對行政處分相對人之行政救濟有無產生不利益與其程度等情狀予以審酌，以決定應否賦予證據能力（最高行政法院103年度判字第407號判決意旨參照）。
３、依據長照法第39條之1第1項、第2項之規定，被告認原告可能有違反長照法第23條之虞，若被告當場有向原告表明其為長照法之相關檢查，請原告在場之該位外籍移工配合，依據法令規定，原告本不得拒絕，然於被告進門之前，並未告知該名外籍移工為長照法之相關檢查，原告本無依據長照法第39條之1第1項、第2項之配合義務。被告自無法援引該條作為合法檢查之依據。
４、而觀之當時進門之情形（見本院卷第245、257頁），被告所屬人員表明為社會局，並請外籍移工提供護照，便直接表明進門，並未等外籍移工表明是否同意，即直接進入，被告所屬人員便自行對錄音設備說他同意私下進來的，難認該外籍移工有明示被告等人進入之意思表示。然該外籍移工於被告人員進入後，並未向渠等要求離開，並打電話告知原告，且原告到場後，配合社會局詢問，並向社會局在場人員解說相關事項之配置，是以，於原告到場後，救被告在場社會局人員之相關對話紀錄，其已知悉該處可能有相關違反長照法之行為，原告後續之行為在已知悉該前提下，仍為配合調查，包含配合詢問解說以及帶領被告等人在場尋看，其行為屬於同意配合調查之默示意思表示（見本院卷第259至269頁），則前揭被告所屬人員雖未經移工表明進入有所不妥，但因後續原告之行為業已治癒前開被告不當之行政檢查行為，該次行政檢查之合法性當無所疑。
５、再者，縱使前開行政檢查行為不妥，然本件涉及高齡長者之身心安全，以及政府對於相關長期照護福利機構之管制，且當時進入係被告已收到相關檢舉，被告所屬人員僅屬於一時疏忽而未及注意告知，亦不影響該次行政檢查之證據能力。是本件原告主張被告未經同意而進入檢查，顯屬違法乙節，自無法作為本件對原告有利認定之依據。
㈣、長照法47條之1明文，未依第23條規定許可設立為長照機構，而有下列情形之一者，其所適用之對象並非僅限於如原告主張之長期照護機構，該條文就其立法之結構觀之，係為禁止非經允許設立而自為長照法之行為者，均屬該條文所規範之內容，並非僅規範一定規模或有長期性之照護機構，是以，原告並未獲得許可而為長兆法之行為，仍屬於該法之規制對象。再者，設置地點本身亦非本條文所欲規範之對象，本條文所規範者，在於行為人使否有經允許而為長照法之長期照護行為，並非以該處需為長照機構而行為需有一定之規模經營始屬之。
㈤、原告主張其行為屬於互助行為，並非經營長期照護服務，且非該處之承租人或是所有人，被告自不能對其處罰，且原告並未收取費用，且該處僅有床舖，並未實際收容6床，況且該處為住家，並非長照機構。觀之現場住民，有數人需要使用氧氣，並需人協助生活，此有現場照片可佐（見本院卷第53至57頁）。且如前所述，本件系爭處所雖為住家，但經原告非法使用為長期照護之地點，其行為本身已經違反未經允許而為長照行為，不因該處地點是否為長照機構而異其處罰標準。又當日該處經被告人員當場向原告詢問，分別為6樓及6樓之7各有3位住民，並向被告人員表示眼見為憑，此有譯文（見本院卷第269頁）及經原告當場簽名確認之會堪紀錄表在卷可查（收容人數見本院卷第43至48頁），是被告認定之受收容人數並無疑義。又本件經被告電詢當日在場住民之家屬2人，分別表示給付1個月3萬6,000元及1個月3萬元，且該名表示3萬元者說明耗材另計，此與坊間之長期照護機構之金額及收費模式相若（見本院卷第83至84頁），且原告亦自陳收有1萬5,000元等情（見本院卷第270頁），難認屬於其所述之相互幫忙。再者，依據長照法第47條之1第1項與23條之規範可知，其以提供長期照護為構成要件，是否收費並非本條之構成要件，亦即縱未收費，但仍提供長照法第3條第1款之服務，其行為即屬於提供長期照護之行為。
㈥、又本件原告為違反長照法第23條而以同法第47條第1項第1款對其處以罰鍰，依據被告之處理違反長期照顧服務法事件統一裁罰基準附表，其所課處為最低罰鍰金額，且業已審酌其照護之情形等相關情狀。又該附表，並未違反長照法之規範，且為被告機關裁處之依據，依據行政自我拘束原則及平等原則，被告機關當依該附表之標準裁處，原告主張該附表違反法律保留原則，亦非可採。
六、綜上所述，原告主張各節，均非可採，被告以原處分裁處原告，並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告訴請撤銷訴願決定及原處分關於6萬元罰鍰部分，尚無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及所提出之證據，核與判決之結果不生影響，爰不逐一論列，併予敘明。
八、本件第一審之訴訟費用，由敗訴之原告負擔，爰如主文第2項所示。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第236條、第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 115 年 7 月 23 日
法 官 唐一强
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，以原判決違背法令為理由，向本院地方行政訴訟庭提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容，以及依訴訟資料合於該違背法令之具體事實），其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 115 年 7 月 23 日
書記官 陳達泓泓