臺北高等行政法院判決地方行政訴訟庭第二庭115年度簡字第3號115年5月4日辯論終結原 告 張○○（真實姓名及地址詳卷）被 告 桃園市政府代 表 人 張善政訴訟代理人 莊心荷律師
韓邦財律師上列當事人間檢舉獎金事件，原告不服農業部中華民國114年8月22日農訴字第1140714214號訴願決定，提起行政訴訟，經本院高等行政訴訟庭以114年度訴字第906號裁定移送前來，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
壹、程序事項
一、本件為檢舉人即原告申請檢舉獎金事件，依農業用地違規使用檢舉獎勵辦法（下稱獎勵辦法）第9條規定，對於檢舉人之姓名等相關資料應嚴予保密，是本件判決應就原告之年籍資料予以適當遮蔽，以維護檢舉人之安全。
二、原告起訴狀原列農業部為被告，然農業部為本件訴願機關，經原告到庭撤回農業部之訴(本院卷184)，農業部於期日到場，雖未為同意與否之表示，然10日內未提出異議，依行政訴訟法第113條第5項規定，視為農業部同意原告撤回其訴。
三、按行政訴訟法第111條第1項、第3項規定：「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。……（第3項）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：一、訴訟標的對於數人必須合一確定，追加其原非當事人之人為當事人。二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。三、因情事變更而以他項聲明代最初之聲明。四、應提起確認訴訟，誤為提起撤銷訴訟。五、依第197條或其他法律之規定，應許為訴之變更或追加。」查原告起訴聲明原為：「1.訴願決定及原處分均撤銷。2.被告必須依據『農業用地違規使用檢舉獎勵辦法』第4條『應不待檢舉人之請求』，暨遵守同法第5條第1項給付原告檢舉13件獎金新臺幣(下同)3萬元，自檢舉成立日起未給付，概以5%計算利息。」，惟因本件係屬依法申請案件，且應由主管機關就人民之申請作成准駁之行政處分，應提起課予義務訴訟，經本院闡明後，原告變更聲明第2項為：「被告應依原告民國113年10月2日以桃園市政信箱之申請，作成核發獎勵金3萬元之行政處分。」，核屬適法之聲明方式，且請求之基礎不變，經本院認為適當，應予准許。
貳、實體事項
一、事實概要：原告於113年10月2日以桃園市政府市政信箱（下稱市政信箱），反映主旨為：「檢舉13筆農地（分別為桃園市○○區○○段地號574、574-1、574-2、574-3、575、482、483、484、48
5、486、486-1、486-2、460等地號，下分別依地號稱之，合稱系爭土地）非農用，第二次索取獎勵金核發」，主張其檢舉13筆位於桃園市龜山區之農地違規使用，依獎勵辦法第4條、第5條第1項規定請求發給檢舉獎金。案經以113年10月15日市政信箱回覆信（案件編號：00000000000，下稱系爭回覆信即原處分）略以：「……二、依桃園縣政府（改制後為桃園市政府，下同)98年5月20日核准簽(依獎勵辦法第5條規定訂定)，本府自該日起，相關檢舉案件，業已不發放獎勵金，以發給檢舉獎勵狀為主。三、本案本府係依上述之規定辦理，尚無您所謂不遵照法令。……」等語。原告不服，提起訴願，經農業部114年8月22日農訴字第1140714214號訴願決定書(下稱訴願決定）駁回訴願。原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張及聲明：㈠主張要旨：
⒈原告實名檢舉農地非農用共計13筆，權責機關未曾依獎勵辦
法第4條所定「應不待檢舉人之請求」自動給付檢舉獎金，原告依同辦法第5條多次請求給付，再遭系爭回覆信拒絕給付。然本案檢舉查核屬實成立，「不發放獎勵金」屬應作為卻故意不作為。
⒉原告所行使之檢舉行為符合獎勵辦法，且同辦法第4條明示「
應不待檢舉人之請求」，即原告無須任何申請，權責機關得按同法第5條給予獎勵，簡單說即是不需要透過申請程序。又同辦法第11條第1項及第2項規定，顯然提撥獎金為法令制定的必須機制。末就法律位階，獎勵辦法為中央法規係主法，權責機關僅稱以「於98年5月20日經簽奉核准在案，本府自該日期起，農業用地檢舉案件，不發放獎勵金，僅以發給檢舉獎勵狀為主」，僅屬內部行政規則，然上文未經公告及首長簽字，非民眾所能知悉，應為無效，逕自拒絕不發放獎勵金，明確違反獎勵辦法，且不符法律位階。
⒊依獎勵辦法第11條第2項規定，被告具有積極籌措財源之法律
義務，然被告未主張預算困難，卻以公文將獎勵降級至無成本之獎牌，顯屬恣意裁量、裁量濫用，亦違反誠實信用及禁止權力濫用原則。
⒋原告檢舉系爭土地共計13件，應按都市計劃法第79條、第80
條查辦，但被告並未「強制執法」的移送法辦暨拆除，也未依法主動給付「獎勵金」予原告，有包庇圖利，並就被告於系爭土地之答辯，予以說明如下：
⑴486、486-1、486-2地號土地：因分割地號，龜山區公所知會
被告，並非依據都市計劃法第79條、第80條處分，因無開立處分書之事實，因此不具法律效力。
⑵574、574-3地號土地：龜山區公所以違章查報知會被告建築
管理處，並非依據都市計劃法第79條、第80條處分，因無開立處分書之事實，因此不具法律效力。
⑶482地號土地：龜山區公所以違章查報知會被告建築管理處和
建物所有權人，並非依據都市計劃法第79條、第80條處分，因無開立處分書之事實，因此不具法律效力。
⑷484地號土地：被告在114年3月26日原告檢舉後方產出公文，
又依據112年2月22日提報工廠改善計畫辦理。然而，被告規定105年5月19日前已存在的低污染未登記工廠，需於期限內向地方政府提出「納管申請」、「繳交納管輔導金」、「提報改善計畫」及「核定後改善」，申請納管的最後期限為 111年3月19日，顯然是逾期案件，因此不具正當性暨合法性。
⑸460、461、485地號土地：111年8月24日提報工廠改善計畫辦理，顯然也是逾期案件，因此不具正當性暨合法性。
⑹574-1、574-2地號土地：已被框入私人建物範圍中，充當庭園暨停車場，有非法圍牆阻擋，被告答辯並非事實。
⑺575地號土地：本件為國有土地，被告辯稱現況是道路，然而
空口白話，指地為路，毫無法令依據，遑論道路交通標誌標線號誌設置規則第2條「標誌、標線、號誌之設置目的，在於提供車輛駕駛人及行人有關道路路況之警告、禁制、指示等資訊」，該地號為什麼「標誌、標線、號誌」都沒有，經查證國有財產局，證實龜山區公所並沒有「借地撥用申請」!若確實為道路，又為何不見都市計畫變更為道路用地呢?說白點，這塊地主要目的就是提供給前桃園縣議長(龜山鄉長)曾忠義私人住家進出通道，妥妥的圖利呀!⑻483地號土地：僅稱113年10月11日府都開字第1130287053裁
罰在案，然立案處分，卻謊稱發出獎勵狀予原告，公部門不僅謊話連篇更是恣意妄為違法亂紀呀!㈡聲明：⒈訴願決定及原處分均撤銷；⒉被告應依原告113年10月
2日以桃園市政信箱之申請，作成核發獎勵金3萬元之行政處分。
三、被告答辯及聲明：㈠答辯要旨：
⒈原告檢舉之系爭土地，有9筆皆屬獎勵辦法第8條第1項第5款
乃不發給獎金、獎牌或獎勵狀之情形：原告檢舉之系爭土地共13筆，其中486、486-1、486-2地號土地於100年4月29日即原告被檢舉前業經桃園市龜山區公所查報處理有案、574、574-3地號土地於110年12月29日、111年1月13日即原告被檢舉前業經桃園市龜山區公所查報處理有案、482地號土地於111年10月31日即被原告檢舉前業經桃園市龜山區公所查報處理有案、484地號於112年2月22日提報工廠改善計畫輔導納管有案、460、485地號於111年8月24日提報工廠改善計畫輔導納管有案，則上開9筆土地皆屬上開辦法第8條第1項第5款乃不發給獎金、獎牌或獎勵狀之情形。
⒉原告之檢舉其中尚包含3筆土地屬經查證未有違規之情形，僅
有1筆有農業用地違規使用檢舉獎勵辦法之適用，故發給獎勵狀：原告提出檢舉之574-1、574-2地號土地之部分，經查現況空置樹叢及空地，未有原告稱該土地乃非農用之情形、575地號土地之部分，並非如原告稱該土地屬農業區卻被私設便道，經查現況為道路供公眾通行使用，已鋪設柏油路面部分為養護道路範圍，該3筆土地屬經查證未有違規之情形。
⒊綜上，原告檢舉系爭土地共13筆，僅有483地號土地於113年1
0月11日府都開字第1130287053號裁罰在案，有獎勵辦法之適用。依該辦法第2條規定機關得發給檢舉獎金、獎牌或獎勵狀，被告發給原告檢舉獎勵狀，應屬行政裁量之合法範疇。㈡聲明：駁回原告之訴。
四、爭點：被告否准原告請求之檢舉獎金，有無理由？
五、本院的判斷：㈠應適用之法令及說明：
⒈農業發展條例第32條第2項：「為加強農業用地違規使用之稽
查，中央主管機關得訂定農業用地違規使用檢舉獎勵辦法。」⒉獎勵辦法⑴第2條：「（第1項）檢舉人於農業用地違規使用稽查單位未
發現前，檢舉農業用地違規使用事實，經直轄市、縣（市）主管機關查證屬實並經裁罰有案者，得發給檢舉獎金、獎牌或獎勵狀。（第2項）前項所稱檢舉人為自然人、法人或設有代表人或管理人之非法人團體。」⑵第4條：「直轄市、縣（市）主管機關應不待檢舉人之請求，
依區域計畫法或都市計畫法裁罰等有關資料，審核後發給獎金。檢舉人亦得於裁罰確定後，向直轄市、縣（市）主管機關提出申請。」⑶第5條：「（第1項）檢舉人檢舉農業用地違規使用案件，經
查證屬實並經裁罰有案後，直轄市、縣（市）主管機關得發給每案件獎金新臺幣三千元。但同一檢舉人於該直轄市或縣（市）內全年度之核發總額以新臺幣三萬元為限。（第2項）前項全年度核發總額之計算，以檢舉案件裁罰時間為計算基準。（第3項）直轄市、縣（市）主管機關發給獎金時，應請檢舉人提供足資證明身分之相關文件。（第4項）直轄市、縣（市）主管機關得就有關符合檢舉獎金發給或其他獎勵條件之核發獎勵方式、項目、基準及程序，另定處理規定辦理之。（第5項）直轄市、縣（市）主管機關依前項訂定之處理規定，應報中央主管機關備查。」⑷第8條：「檢舉案件有下列情形之一者，不發給獎金、獎牌或
獎勵狀：（第1款）檢舉人以匿名或以不真實姓名檢舉。（第2款）檢舉人未具有中華民國國籍。（第3款）檢舉案件查無具體事證或與檢舉事證不符。（第4款）檢舉案件已另依各目的事業相關法令規定裁處有案。（第5款）檢舉案件在被檢舉前業經直轄市、縣（市）主管機關及鄉（鎮、市、區）公所等相關機關發現、處理或輔導有案。」⑸第11條：「（第1項）直轄市、縣（市）主管機關應依上年度
農業用地違規裁罰案件罰鍰金額百分之二十編列年度預算，作為檢舉獎金及相關費用。（第2項）前項經費如有不足，得由直轄市、縣（市）主管機關依法設置之農業發展基金相關經費項下勻支，或申請中央主管機關酌予補助。」㈡如事實概要欄記載之事實，未據兩造爭執，並有市政信箱（
本院卷38）、系爭回覆信即原處分（本院卷38）、訴願決定（本院卷57-64）等可稽，前揭事實堪信為真。
㈢系爭土地是否有獎勵辦法第8條之不發給獎金、獎牌或獎勵狀
之情事？⒈就原告檢舉系爭土地，經被告查證後，其中9筆土地（即486-
1、486-2、486、574、574-3、482、484、460、485等地號土地）屬於獎勵辦法第8條第5款之不發給獎金、獎牌或獎勵狀之情事，經核有據，說明如下：
⑴486-1、486-2、486等地號土地部分：此部分業經被告提出桃
園縣龜山鄉（現改制為桃園市龜山區，下同）公所100年4月29日桃龜鄉城字第1000013780號函為據，上開函主旨載明「有關本鄉警大段486地號土地上蓋有建物，涉違反都市計畫土地使用分區管制規定案…」，另說明二載明「經查旨揭地號因分割增加同段486-1、486-2地號…」，有上開函及隨附土地登記謄本、位置圖、分區圖、現況照片（本院卷83-107）等在卷可考，堪認上開地號於原告檢舉前，早經桃園縣龜山鄉公所發現違規使用在前，核屬獎勵辦法第8條第5款之不發給獎金、獎牌或獎勵狀之情狀。
⑵574地號土地部分：此部分業經被告提出桃園市龜山區公所11
1年1月13日桃市龜工字第1110001620號函為據，上開函主旨載明「有關○○區○○街OO巷OO-O號違章建築查報一案…」，另說明二載明「經查旨揭地號係警大段574地號土地。」，有上開函及隨附違章建築查報單、現況照片（本院卷109、115-117）等在卷可考，堪認上開地號於原告檢舉前，早經桃園市龜山區公所發現違規使用在前，核屬獎勵辦法第8條第5款之不發給獎金、獎牌或獎勵狀之情狀。
⑶574-3地號土地部分：此部分業經被告提出桃園市龜山區公所
111年1月13日桃市龜工字第1110001619號函為據，上開函主旨載明「有關○○區○○街OO巷OOOO號違章建築查報一案…」，另說明二載明「經查旨揭地號係警大段574-3地號土地。」，有上開函及隨附違章建築查報單、現況照片（本院卷111、121-123）等在卷可考，堪認上開地號於原告檢舉前，早經桃園市龜山區公所發現違規使用在前，核屬獎勵辦法第8條第5款之不發給獎金、獎牌或獎勵狀之情狀。
⑷482地號土地部分：此部分業經被告提出桃園市龜山區公所11
1年10月31日桃市龜工字第1110034641號函為據，上開函主旨載明「檢送本所依規定查報本市○○區○○段000地號土地C建築物，疑似涉及違章建築之查報單及現場照各1份，請查照。」，有上開函及隨附違章建築查報單、現場照片（本院卷125-131）等在卷可考，堪認上開地號於原告檢舉前，早經桃園市龜山區公所發現違規使用在前，核屬獎勵辦法第8條第5款之不發給獎金、獎牌或獎勵狀之情狀。
⑸484地號土地部分：此部分業經被告提出114年3月26日府經工
行字第1129051845號為據，上開函主旨載明「貴公司（廠）（納管編號：P0000000）所提工廠改善計畫，經查符合特定工廠登記辦法第8、9條規定，准予核定，請查照。」，說明載明「一、依據本府109年11月30日府經登字第1099052241號函及貴公司（廠）112年2月22日提報工廠改善計畫辦理。
二、核定工廠改善計畫期限及內容如下：…㈡工廠現況描述：…⒋座落地號：桃園市○○區○○段000地號。」，有上開函（本院卷133-137）在卷可考，堪認上開地號於原告檢舉前，早經被告函請該公司提報工廠改善計畫而輔導在前，核屬獎勵辦法第8條第5款之不發給獎金、獎牌或獎勵狀之情狀。
⑹460、485等地號土地部分：此部分業經被告提出114年4月8日
府經工行字第1129050339號函為據，上開函主旨載明「貴公司（廠）（納管編號：P0000000）所提工廠改善計畫，經查符合特定工廠登記辦法第8、9條規定，准予核定，請查照。
」，說明載明「一、依據本府111年4月28日府經工行字第1119052054號函及貴公司（廠）111年8月24日提報工廠改善計畫辦理。二、核定工廠改善計畫期限及內容如下：…㈡工廠現況描述：…⒋座落地號：桃園市○○區○○段000○000○000地號。
」，有上開函（本院卷139-143）在卷可考，堪認上開地號於原告檢舉前，早經被告函請該公司提報工廠改善計畫而輔導在前，核屬獎勵辦法第8條第5款之不發給獎金、獎牌或獎勵狀之情狀。
⒉就原告檢舉系爭土地，經被告查證後，其中3筆土地（即574-
1、574-2、575等地號土地）屬於獎勵辦法第8條第3款之不發給獎金、獎牌或獎勵狀之情事，經核有據，說明如下：
⑴574-1、574-2等地號土地部分：此部分業經被告所屬都市發
展局派員現勘，因無法到達上開土地，經比對航照圖分似為空置樹叢及空地，此有桃園市政府都市發展局114年7月9日桃都開字第1140023359號函及航照圖（本院卷145）等可佐，足見上開土地查無具體事證，核屬獎勵辦法第8條第3款之不發給獎金、獎牌或獎勵狀之情狀。
⑵575地號土地部分：此部分業經被告所屬都市發展局以桃園市
龜山區公所112年11月10日桃市龜工字第1120037588號函敘明，現況為道路，係供公眾通行使用，鋪設柏油路面部分為其養護道路範圍等函覆，此有桃園市政府都市發展局112年11月22日桃都開字第1120038667號函（本院卷149）可佐，足見上開土地查無具體事證，核屬獎勵辦法第8條第3款之不發給獎金、獎牌或獎勵狀之情狀。⒊綜上，系爭土地中之486-1、486-2、486、574、574-3、482
、484、460、485、574-1、574-2、575等地號共計12筆土地，分別屬獎勵辦法第8條第3款、第5款之不發給獎金、獎牌或獎勵狀之情狀，從而，原告以上開土地有違規使用而申請檢舉獎金，自屬無理由。
㈣原告以483地號土地違規使用，向被告申請檢舉獎金，而為被
告否准，有無理由？⒈查，483地號土地經原告向被告檢舉後，為被告認上開土地違
規使用，違反都市計畫土地使用分區管制規定，而於113年10月11日，以府都開字第1130287053號裁處書裁處在案，此有上開裁處書（本院卷199-203）在卷可考，堪認原告得依獎勵辦法第4條規定，向被告提出申請。
⒉按立法者為確保我國農業永續發展，因應農業國際化及自由
化，促進農地合理利用，調整農業產業結構，穩定農業產銷，增進農民所得及福利，提高農民生活水準，特制定農業發展條例，並於條例第32條第1項明定地方政府對於農業用地之違規使用，應加強稽查及取締，以落實農地農用之管理，另為加強農地違規使用之稽查，於同條第2項規定授權中央主管機關(112年7月27日行政院院臺規字第1125014346 號公告，包含第32條第2項在內之諸多規定所列屬「行政院農業委員會」之權責事項，自112年8月1日起改由「農業部」管轄）得訂定農業用地違規使用檢舉獎勵辦法，希藉由民眾檢舉，以加強稽查農業用地之違規使用，有效降低農地違規使用問題。
⒊再者，關於檢舉項目部分，中央主管機關於訂定獎勵辦法之初，原僅於辦法第2條規定：「檢舉人於農業用地違規使用稽查單位未發現前，檢舉農業用地違規使用事實，經直轄市、縣 (市) 主管機關查證屬實並經裁罰有案者，發給檢舉獎金。」嗣95年11月7日修正獎勵辦法第2條：「檢舉人於農業用地違規使用稽查單位未發現前，檢舉農業用地違規使用事實，經直轄市、縣（市）主管機關查證屬實並經裁罰有案者，得發給檢舉獎金、獎牌或獎勵狀。」，可知該次修正係將檢舉人得就檢舉發給項目，從單一發給獎金項目，修正為得發給獎牌或獎勵狀等項目以取代獎金。是以，獎勵辦法規定地方主管機關查證屬實並經裁罰有案者，得發給獎金、獎牌或獎勵狀，係屬獎勵性質給與，至於應對何種事項為給付，給付之種類，項目為何，應由行政機關基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間，而行政法院就該屬行政機關自由形成空間之事項，除非有違反一般法律原則外，原則上本應予以尊重。值此，是被告就上開土地檢舉事項，事後依獎勵辦法第2條規定發給原告獎勵狀，縱無法律或其授權之法規命令為依據，被告依上開規定所為給付行政之實施，並無違法，難認有何違反恣意裁量、裁量濫用、誠實信用、權力濫用原則。
㈤末者，雖獎勵辦法第4條明確規定檢舉人就檢舉獎金之發給，
係具有向地方主管機關提出申請之公法上請求權，然獎勵辦法並未賦予檢舉人向行政機關請求對被檢舉人作成一定處置或裁罰行政處分等公法上請求權，因而原告主張除483地號土地外之其餘12筆土地，被告未合適處置或開立行政處分等情，自無從為有利原告之認定。又原告聲請調查被告歷年預算等情，惟被告發給原告獎勵狀，並未違法，經審酌自無調查被告預算之必要，併此敘明。
㈥綜上，原處分認事用法並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無
不合，從而，原告請求被告應依113年10月2日以桃園市政信箱之申請，作成核發獎勵金3萬元之行政處分，自無理由。原告徒執前詞，訴請判決如聲明所示，為無理由，均應予駁回。
㈦本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及主張陳述，均與本件判決結果不生影響，爰不逐一論駁。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 115 年 5 月 28 日
法 官 紀榮泰
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，以原判決違背法令為理由，向本院地方行政訴訟庭提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容，以及依訴訟資料合於該違背法令之具體事實），其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 115 年 5 月 28 日
書記官 陳季吟