臺北高等行政法院判決地方行政訴訟庭第一庭115年度簡字第302號原 告 洪孟謙被 告 國立東華大學代 表 人 徐輝明訴訟代理人 湯文章律師上列當事人間有關交通事務事件，原告不服教育部中華民國115年6月1日臺教法㈢字第1150033623號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
一、事實概要：原告係被告所屬公共行政學系碩士班在學學生，於民國114年10月28日將機車（下稱系爭機車）停放於被告所屬花師教育學院旁空地，而有國立東華大學車輛管理辦法（下稱學校車輛管理辦法）第13條第1項「未停放於指定停車場或停車格內」之違規行為，經被告駐衛警巡查發現，依學校車輛管理辦法第16條第1項第3款、第18條第1項等規定予以舉發，並將系爭機車拖離，並經被告開立114年10月28日0000000號舉發車輛違規事件通知單（下稱114年10月28日違規通知單），要求原告依國立東華大學車輛違規處理要點（下稱學校車輛違規要點）第2點第2款第2目規定，繳交違規處理費100元，及依學校車輛管理辦法第18條第2項及學校車輛違規要點第2點第3款第2目等規定，繳交拖吊費200元（下稱系爭拖吊費用）。嗣原告於114年10月29日繳交完畢，被告復開立114年10月30日0000000號駐警隊舉發車輛違規事件通知單（下稱114年10月30日違規通知單，與114年10月28日違規通知單合稱系爭違規通知單）。原告不服被告收取系爭拖吊費用，提起異議聲明，經被告車輛管理委員會以異議單回覆，維持原處分（下稱被告車輛管理委員會異議回覆），原告復提起異議申訴，經被告車輛管理委員會以申訴單回覆，維持原處分（下稱被告車輛管理委員會申訴回覆），原告再提起學生申訴，經被告學生申訴評議委員會於115年2月24日召開114學年度第4次會議，並以115年3月12日東秘字第1150004853號函附學生申訴評議決定書申訴駁回（下稱申訴評議決定）。原告不服申訴評議決定，提起訴願，經教育部以115年6月1日臺教法㈢字第1150033623號訴願決定不受理（下稱訴願決定），遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張及聲明：㈠主張要旨：
⒈被告作成之違規通知單課予原告繳納拖吊費之義務，顯屬直
接產生法律效果，而為行政程序法第92條第1項之「行政處分」，訴願決定係認定原處分僅屬經營管理措施而非行政處分，此見解顯屬違誤，亦有違釋字第684號解釋之見解。⒉被告固主張原告已有多次相類似之違規停車紀錄，致「開立
違規標示單」較輕微之管理手段，對原告已不能達成處分之目的，無以導正原告反覆違規之行為。惟汽車駕駛人倘不履行該公法上之行為義務，執行勤務警察得強制義務人履行之，該項強制措施並非對行為人義務違反之「制裁」，而是一種就未來的行為義務予以強制，作用上係促使「將來」義務內容之實現，其目的在實現與該義務已予履行同一之狀態。是以，違規車輛拖吊之法律性質乃屬「行政執行」、或稱
「行政強制執行」，而非「行政罰」或「秩序罰」，其本身不具處罰的性質。原告停放車輛之地點位於教育學院旁之空地，並非位於交通要道，未有需立即、必要排除之危險，則被告非為達排除交通障礙，即缺乏正當目的，另依據學校車輛管理辦法第18條尚可開立「逕行舉發車輛違規標示單」，而無「即時強制 」之「代履行」 （拖吊）的必要性。綜上所述，被告逕予拖吊違反行政程序法第7條比例原則。
⒊違規通知單既因違反比例原則而撤銷，則已收取之拖吊費構
成公法上不當得利，原告請求被告返還已收取之拖吊費200元及其法定孳息（按週年利率5％計算）。㈡聲明：
⒈114年10月28日違規通知單、114年10月30日違規通知單、被
告車輛管理委員會異議回覆、被告車輛管理委員會申訴回覆、申訴評議決定、訴願決定均撤銷。
⒉被告應返還原告拖吊費200元，及自114年10月28日起至清償
日止，按週年利率5%計算之利息。
三、被告答辯及聲明：㈠答辯要旨：
⒈違規通知單及拖吊措施，均係被告本於憲法第11條講學自由
及大學自治所保障之校園管理自主權限，依學校車輛管理辦法及國立東華大學車輛違規處理要點（即學校車輛違規要點）所訂定之校內交通管理制度，就出入校園之車輛所為之通行、停放及違規處理規範，其性質核屬被告為維護校區安寧、交通安全及校園秩序所為之內部經營管理措施，並非行政機關本於公權力就特定人民所為裁罰性或規制性之單方行政行為。且學校車輛管理辦法第18條第2項明定：「對違規車輛除依前項規定處理外，得視情形加以拖離或加鎖，車主於領回被拖離之車輛時，須出示證件及拖吊費用繳費收據。」是系爭拖吊費之收取，核屬被告本於學校車輛管理辦法所定管理措施，向使用校園設施之學生收取執行拖吊作業之必要費用，其性質與國立大學校院校務基金設置條例第3條第1項第2款所定「自籌收入」相當，用以填補行政執行之勞務成本，並非對原告財產權所為之裁罰性不利處分，益徵系爭措施非屬行政處分。
⒉被告為公立大學，為維護校區安寧、交通安全及校園秩序之
目的，依大學法第1條、第14條第1項規定及被告組織規程第39條第1項第2款規定，經行政會議審議通過訂定車輛管理辦法及學校車輛違規要點，用以管理校園內部之安全與秩序，並明確違規處理費用之收費標準，且係針對所有進入校園人員（包括學生、教職員及訪客）所設之校內安全及交通管理制度，尚未逾越大學自治之合理必要範圍，於法自屬有據。⒊原告自114年5月1日起至本案違規日(114年10月28日）止，已
有高達19次相類似之違規停車紀錄，甚至於短短10月間即有高達9次；另114年9月至12月間，原告違規停車已遭開立25張未銷單之車輛違規通知單，114年整年度更高達52張相同違規事實之通知單，足見「開立逕行舉發車輛違規標示 單」等較輕微之管理手段，對原告已不能達成管理之目的，無以導正原告反覆違規之行為，被告乃依學校車輛管理辦法第18條規定改採拖吊移置之手段，已屬達成行政目的所必要，且無其他更有效之替代方案，符合必要性原則，並無原告所稱「未經開立標示單即逕予拖吊」而違反比例原則之情事。又系爭拖吊費僅為200元，核屬執行拖吊作業之必要費用，對原告財產權之影響甚微，相較於系爭措施所欲維護之全校師生通行安全、校園救災動線暢通及停車秩序等公共利益，顯不失均衡，並無利益顯失均衡之情形，亦符合衡平性原則。是原告請求返還拖吊費200元及法定利息，為無理由。㈡聲明：原告之訴駁回。
四、本院之判斷：㈠按司法院釋字第784號解釋意旨：「本於憲法第16條保障人民
訴訟權之意旨，各級學校學生認其權利因學校之教育或管理等公權力措施而遭受侵害時，即使非屬退學或類此之處分，亦得按相關措施之性質，依法提起相應之行政爭訟程序以為救濟，無特別限制之必要。於此範圍內，本院釋字第382號解釋應予變更。」理由中闡述如下：「憲法第16條保障人民訴訟權，係指人民於其權利遭受侵害時，有請求法院救濟之權利。基於有權利即有救濟之憲法原則，人民權利遭受侵害時，必須給予向法院提起訴訟，請求依正當法律程序公平審判，以獲及時有效救濟之機會，不得僅因身分之不同，即予剝奪。……各級學校學生基於學生身分所享之學習權及受教育權，或基於一般人民地位所享之身體自主權、人格發展權、言論自由、宗教自由或財產權等憲法上權利或其他權利，如因學校之教育或管理等公權力措施而受不當或違法之侵害，應允許學生提起行政爭訟，以尋求救濟，不因其學生身分而有不同。……系爭解釋所稱之處分行為，係包括行政處分與其他公權力措施。惟學校對學生所為之公權力措施，縱未侵害學生受教育之權利，亦有侵害前揭其他權利之可能。本於憲法第16條保障人民訴訟權之意旨，各級學校學生認其權利因學校之教育或管理等公權力措施而遭受侵害時，即使非屬退學或類此之處分，亦得按相關措施之性質，依法提起相應之行政爭訟程序以為救濟，無特別限制之必要。於此範圍內，系爭解釋應予變更。至學校基於教育目的或維持學校秩序，對學生所為之教育或管理等公權力措施（例如學習評量、其他管理、獎懲措施等），是否侵害學生之權利，則仍須根據行政訴訟法或其他相關法律之規定，依個案具體判斷，尤應整體考量學校所採取措施之目的、性質及干預之程度，如屬顯然輕微之干預，即難謂構成權利之侵害。」準此，各級學校學生認其權利因學校之教育或管理等公權力措施而遭受侵害時，即得依法提起相應類型之行政訴訟，已全面解除各級學校學生之訴訟權限制，並皆以權利（包括憲法及法律上權利）遭受侵害作為提起行政訴訟之要件，不限於憲法上權利遭受侵害始有訴訟權保障，已擴及將法律上權利受侵害亦納入訴訟權之保障範圍。亦即學校對學生之公權力措施，非屬顯然輕微之干預，而侵害學生之法律上權利時，均容許學生提起相應之行政爭訟程序以為救濟，不能僅因其學生身分而謂起訴不合法。倘學生於具備起訴合法要件後，就公權力措施是否屬顯然輕微之干預，則應依個案具體判斷，尤應整體考量學校所採取措施之目的、性質及干預之程度，如屬顯然輕微之干預，即難謂構成權利之侵害，既無權利受到侵害，自屬欠缺訴訟權能，而為原告不適格(最高行政法院110年度抗字第350號裁定意旨參照)。復按行政訴訟法第107條第1項各款係屬廣義之訴的利益要件，由於各款具有公益性，應由法院依職權調查，如有欠缺或命補正而不能補正者，法院應以裁定駁回之。至於欠缺當事人適格、權益保護必要之要件，屬於狹義的『訴的利益』之欠缺，此等要件是否欠缺，常須審酌當事人之實體上法律關係始能判斷，自以判決方式為之，較能對當事人之訴訟程序權為周全之保障（最高行政法院90年6月份庭長法官聯席會議決議參照）。
㈡原告提起本件行政訴訟，依其起訴狀所載，係主張被告以系爭機車「未停放於指定停車場或停車格內」為由將之拖吊，並以系爭違規通知單要求原告繳納拖吊費200元，已對其財產權產生不利影響，因認被告所採管理措施侵害其權利，而請求撤銷系爭違規通知單、相關異議及申訴決定，並返還已繳納之拖吊費及其利息。按學校對學生所採措施是否屬行政處分，與學生是否因該措施受有權利侵害而具有行政爭訟之訴訟權能，係屬不同層次之問題。司法院釋字第784號解釋既已揭示，學校對學生所為教育或管理等公權力措施，即使非屬退學或類此之處分，學生如認其權利因此受侵害，仍得按相關措施之性質，依法尋求相應之行政救濟；惟該措施是否已達侵害權利之程度，仍應依個案情形，綜合考量措施之目的、性質及干預程度，如屬顯然輕微之干預，即難謂構成權利之侵害。準此，本件首應審究者，即系爭拖吊及命原告負擔200元拖吊費之管理措施，依其目的、性質及對原告權益干預之程度，是否已達侵害原告憲法上或法律上權利之程度，而使原告具有提起本件行政訴訟之訴訟權能，如有欠缺，核屬原告不適格，應以判決駁回。
㈢經查，原告係被告所屬公共行政學系碩士班在學學生，並領
有被告所核發之系爭機車停車證等情，此有在學證明書（卷247）可佐。按公營造物係指行政主體（國家或自治團體）為持續達成特定之公共目的，由人與物組成之存在體，其通常會依其特定之使用目的，於法規許可範圍內，依其自主權限制定抽象之營造物利用規則，以規範與利用人間之權利義務關係，並有權對妨礙營造物使用秩序之利用人，採取適當之措施，以達公營造物對內利用管理，此即所謂營造物權力。又公立學校係行政主體為持續達成教育目的，集合人及物組織體之文教性公營造物，學校對於利用營造物之人，包括學生，自具有上述營造物權限，得以制定發布利用規則，該利用關係應屬公法關係；國家為保障大學之學術自由，憲法乃以大學自治作為其制度性保障，其內涵包括管理自治事項，亦即大學具有維護其內部之安全與秩序之管理自主權，享有自治權限，得以制定發布大學之利用規則，並得對違反利用規則之利用人採取適當之管理措施。學校車輛管理辦法第1條前段規定：「為維護本校壽豐校區安寧、交通安全及秩序，特訂定本辦法。」第2條規定：「本辦法所稱之車輛包括進入本校之汽車、機車、慢車。」第3條規定：「本辦法適用對象包括本校教職員工、學生、來賓、訪客及入校工作人員等。」第4條規定：「本辦法分章規定車輛通行、停放、違規處理等管理規則。」第6條前段規定：「入校車輛應依照指示路線行駛及停放。」第12條規定：「本校停車場分為汽車停車場、機車停車場及自行車停車場。」第13條第1項規定：「入校車輛應正確停放於指定停車場之區位或停車格內。」第16條第1項第3款規定：「下列情形應為逕行舉發違規事項：（第3款）未按規定將車輛停放於指定區位或停車格內或佔用專用停車位。」第18條規定：「入校車輛違規時，依情節輕重，予以口頭勸導、開立逕行舉發車輛違規標示單或車輛違規事件通知單。單次違規行為之違規事件通知單以一日一開為原則，直到改善為止。對違規車輛除依前項規定處理外，得視情形加以拖離或加鎖，車主於領回被拖離之車輛時，須出示證件及拖吊費用繳費收據。若有破壞鎖具者，依本校車輛違規處理費收費要點賠償，且不得以愛校服務折抵，並依學生獎懲辦法以毀損公物論處。違規待領車輛，本校不負保管及損壞賠償責任。」第22條規定：「本辦法所稱違規處理費之收費標準及學生未依限銷單受懲戒之處分標準，由車管會另定之。」第23條前段規定：「依本辦法所收取之各項費用，均應納入校務基金並依相關規定辦理收支，以作為改善本校交通設施、落實交通安全管理等用途為原則。」；學校車輛違規要點第1點規定：「為有效管理國立東華大學（以下簡稱本校）校區內車輛出入及停放，特依本校車輛管理辦法第22條規定訂定本要點。」第2點第2款第2目、第3款第2目規定：「入校車輛有本校車輛管理辦法所列之違規情事且經駐衛警開立違規處理通知單者，應繳納違規處理費，車輛經本校拖離者，須負擔拖吊費：（第2款）餘違規項目按車種分次收費如下：（第2目）機車每項100元。
（第3款）拖吊費按車種依次收費如下：（第2目）機車每次200元。」是被告（公立大學）為達成教育目的，對於校園設施之使用、車輛通行、停放及校園安全秩序，本得於法令及大學自治之範圍內制定合理之利用規則，學生利用校園設施，自應遵守該等規範，依前揭學校車輛管理辦法規定，進入校園之機車應停放於指定停車場之區位或停車格內，違規者除得予以勸導或開立違規通知單外，並得視情形將車輛拖離，是被告對違規停放車輛所採拖吊移置措施，其目的在排除違反校園停車秩序之狀態，以維護校園交通、安全及停車管理秩序，性質上屬校園利用管理措施。
㈣又系爭拖吊移置及收取拖吊費之措施是否已構成原告權利之
侵害，不得僅以拖吊費200元之數額為斷，仍應綜合考量措施之目的、性質、持續時間，以及對原告使用車輛與財產權所造成之實際影響。然本件系爭措施係因原告未依規定將機車停放於指定停車場或停車格內所為，其目的係排除違反校園停車秩序之狀態，以維護校園交通安全及停車管理秩序，並未涉及原告學生身分之取得或喪失，亦未影響其修課、考試、學習或其他受教育權益。其中拖吊移置部分，並未剝奪原告對系爭機車之所有權，其限制主要係因車輛遭移置所生之暫時使用不便；收取拖吊費部分，固使原告財產減少200元，惟其數額尚低，且係伴隨車輛拖吊移置作業所生。綜合系爭措施之目的、性質、干預範圍、持續時間及金額等情，對原告權益所生影響尚屬有限。於整體衡量後，應認尚屬司法院釋字第784號解釋所稱「顯然輕微之干預」，難認已構成原告憲法上財產權或其他法律上權利之侵害。因而，原告就系爭管理措施尚欠缺主張權利受侵害之訴訟權能，應認其並非適格之原告。
㈤至原告另主張其停車地點並非交通要道，無立即排除交通障
礙之必要，且被告尚得採取開立違規標示單等較輕微手段，系爭拖吊措施因而違反行政程序法第7條比例原則等節，乃屬系爭管理措施是否具實體合法性之爭議。惟本件既認系爭措施對原告僅構成顯然輕微之干預，尚難認其憲法上或法律上權利受到侵害，原告即欠缺提起本件行政訴訟之訴訟權能，自無再就前揭實體合法性爭議逐一審究之必要。又原告請求返還拖吊費200元及其利息，係以被告收取該費用欠缺法律上原因為其請求基礎；惟其主張欠缺法律上原因之主要理由，既建立於系爭拖吊及收費措施違法而應予撤銷之前提之上，而其對系爭管理措施所提撤銷請求欠缺訴訟權能，其據此主張公法上不當得利請求權，亦無從為有利於原告之認定。
㈥綜上，原告請求撤銷系爭違規通知單、被告車輛管理委員會
異議回覆、被告車輛管理委員會申訴回覆、申訴評議決定及訴願決定，並請求被告返還系爭拖吊費200元及其利息，均無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回之。
五、據上論結，本件原告之訴顯無理由，依行政訴訟法第107條第3項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 115 年 11 月 4 日
法 官 紀榮泰
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，以原判決違背法令為理由，向本院地方行政訴訟庭提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容，以及依訴訟資料合於該違背法令之具體事實），其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 115 年 11 月 4 日
書記官 陳季吟