司法院訴願決定書 95 年訴字第 2 號
訴願人：甲○○訴願人因申請遴任民間公證人事件，不服本院 94 年 11 月 23 日廳民三字第 0940025766 號書函，提起訴願，本院決定如下：
主 文訴願駁回。
事 實緣訴願人現職為臺北市監理處政風室科員，依本院 94 年度受理民間公證人遴選申請相關事項公告，填寄「申請書」申請遴任為民間公證人，並於同申請書「志願所屬法院」欄填載「臺灣桃園地方法院」（以下稱桃園地方法院）轄區第二區、第一區。案經本院民間公證人任免委員會（以下稱任免委員會）決議遴任為民間公證人，執行職務區域則指定為臺灣基隆地方法院（以下稱基隆地方法院）轄區，本院並於 94 年
11 月 23 日以廳民三字第 0940025766 號書函通知在案。惟訴願人不服，認本院係恣意指定執行職務區域，已違法侵害憲法保障之工作權、財產權，遴任行為具有裁量瑕疵、怠惰等不當情形，爰依訴願法第1條規定，提起本件訴願。
理 由
一、本件訴願意旨略以：（一）訴願人設籍於中壢市，申請遴任時填寫志願執業地區為桃園縣市，嗣司法院以該地區案件量不足，無法再容納民間公證人為由，要求訴願人重填志願，爰改填「臺北市第四區（即中山區）」，但竟遭指定至基隆地方法院執業。（二）司法院以民眾接受度不高及案件量不足為由，限制訴願人之執業地區，根本是「倒因為果」，違反設置民間公證人之立法意旨，保障該地區執業中之現有民間公證人，形成變相獨占，違反公平競爭原則。（三）桃園地方法院轄區分為桃園縣、市二區，桃園縣之民間公證人為 1 人，為何人口數及面積數均較少之桃園市反而有 2 人。其區分標準為何？訴願人難以接受不公開、不透明之遴任程序。（四）司法院要求訴願人重填志願之傳真資料上明白顯示臺北第四區合理之民間公證人人數為 7 人，當時登錄者僅有 3 人。另外，依司法院資料顯示，94 年申請人中，民間公證人特考及格者，除訴願人為 93 年度唯一考取者外，尚有 4 人為 92 年度考取。以中山區而言，所餘 4 名缺額，縱使上述 5 人均以臺北市作為志願執業地區，以臺北市之缺額自當足以容納本次申請遴任者，為何將訴願人指定至基隆地區。果如司法院承辦人員所言，本次申請人除上述民間公證人特考及格者外，尚包括轉任人員，共計 20 餘人，然司法院未斟酌訴願人之住所、未徵詢個人意願，即片面、專斷指定執業地區，實難令人甘服。（五）原處分侵害訴願人之營業自由、違反平等原則，違反憲法第
15 條保障之工作權：原處分機關強行指定訴願人之執業地區，該指定行為已限制訴願人選擇營業地區之自由，原處分機關基於公證法賦予之權利，可以不同意訴願人申請轉區，如此，訴願人根本無法回桃園地區執業。另外，訴願人於 94年 12 月 9 日參加司法人員研習所舉辦之 94 年第 1 期專職民間公證人基礎訓練時，得知參與受訓之其他 6 位民間公證人將來執業地區，大多依其志願指定之，對照訴願人受指定情形，不僅未考量個人意願，更未為告知並違反說明義務，亦無任何救濟之教示。同為考試及格或轉任取得民間公證人資格者，竟有如此差別對待，已違反平等原則。（六）原處分違反誠信原則、禁反言原則：司法院以桃園地區案件量不足，無法再容納民間公證人，而要求訴願人重填志願。然訴願人於受訓時，得知有 1 名受訓人員，係以「第二志願」「桃園縣」被指定為執業地區，顯見桃園地區並不存在案件量不足之原因，原處分機關惡意提供不實資訊，已違反誠信原則與禁反言原則。（七）原處分有裁量瑕疵，並違反信賴保護原則：依公證法第 31 條規定，司法院固有權指定民間公證人所屬地方法院及其分院，然在法治國原則下，人民權利之保障仍應受一般法律原則之拘束，則原處分機關於行使遴任與指定之權利，對於地區員額之分配方式與標準，有無相關法令作為依據，若無，有無行政慣例之依據？民間公證人歷年之分發作業，皆考量受訓人之志願以為裁量標準，早已形成行政慣例，本年度亦要求申請人必須填寫志願，使申請人產生一定信賴及法拘束之效力，原處分機關未加考量，已構成裁量之瑕疵並違反信賴保護原則。（八）原處分之判斷有裁量怠惰之嫌：前述該名被指定以「第二志願」「桃園縣」作為執業地區之民間公證人，現職為桃園地方法院法官助理。依司法院 88 年 7 月 30 日（88）院台人二字第 15787 號函略以「法官助理既係依法院組織法所設置，．．．應受律師法第 37 條之 1執行律師職務之限制。」即「司法人員自離職之日起三年內，不得在其離職前三年內曾任職務之法院或檢察署執行律師職務」，民間公證人日後執行職務性質具有預防訴訟之目的，所作文書具有公文書效力，除依法將形成法院審判時自由心證之依循及限制，效力更勝於一般律師所作見證文書僅具私文書性質。因此，法官助理轉民間公證人時，自亦應於其所任職之法院加以迴避，始為妥當。原處分機關未考量其他民間公證人是否應受執行職務區域迴避之限制，已有裁量怠惰之嫌，原處分顯然不當。（九）原處分有違不當聯結禁止原則：遴任申請書頁後註明若無法依志願擇定執業地區，受訓人必須填寫放棄遴任之申請或接受法院所指定之執業地區，原處分機關何時再辦民間公證人受訓，遙遙無期，一般人在面臨經濟、工作壓力之下，迫於無奈也只能選擇接受司法院指定執業地區之選項。原處分機關以放棄遴任為手段，以達到令訴願人接受指定執業地區，作為合理化其指定之立法目的，於手段與目的間已欠缺合理正當之聯結，有違不當聯結禁止原則。（十）原處分有違比例原則：原處分機關強行指定基隆地方法院所屬轄區作為訴願人將來執業區域，無疑是強迫訴願人必須離開家庭，若有所不從，即無法執行民間公證人相關職務，造成訴願人除了必須負擔原有之開業成本外，更造成訴願人有形、無形之其他成本。故司法院強行指定執業區域，絕非為達成避免惡性競爭目的之最小侵害手段，原行政處分顯然違反比例原則。（十一）請求依訴願法第 63 條第 3 項規定到場陳述意見。
二、原處分機關答辯意旨略以：（一）司法院任免委員會委員具多元性，並依法獨立行使職權，司法院民事廳為任免委員會之幕僚單位，負責申請遴任為民間公證人者提供資料之初審及消極要件查詢作業，同時參酌法院公證人力評估，彙整全國資料提供任免委員會審查參考。本次遴選評估民間公證人之需求，以 94 年 1月至 6 月期間法院所屬民間公證人辦理公、認證件數為衡量範圍，且以民間公證人每人每月最低合理收入公證案件 62 件，認證案件 126 件為基準。查桃園地方法院轄區第一區除有法院公證處之公證人力 4 人外，現有民間公證人 2人，於前開期間辦理公證案件 67 件，認證案件 474 件；同轄區第二區除有中壢簡易庭公證人力 1 人外，現有民間公證人 1 人，於前開期間辦理公證案件
22 件，認證案件 204 件，因此，桃園地方法院轄區人民對民間公證人之需求，並無迫切性。（二）本院於 94 年 3 月 21 日以院台廳民三字第 094000606
9 號公告 94 年度受理民間公證人（含遴任為僅辦理文書認證事務並得執行律師業務者）遴選申請相關事項。遴任申請書之「志願所屬法院」欄係填載擬設事務所所屬法院轄區之志願順序，惟此欄位之填寫僅係提供任免委員會審查遴選參考，對獨立行使職權之任免委員會並無拘束力。訴願人於 94 年 4 月 5 日郵寄民間公證人遴任申請書等相關文件到院，其申請書志願所屬法院欄分別填載一、桃園地方法院轄區第二區，二、前開法院轄區第一區，又第三頁「註：如無法依本人意願指定所屬法院或設事務所地區」部分，圈選「本人願至指定地區」。本院民事廳彙整訴願人等申請書填載內容，提供任免委員會依申請人資格及志願為妥適審查及遴選，惟部分執行職務區域志願者眾多或不足，要難符合人民請求公證之需求。為顧及訴願人等被指定地區可能與其現在生活地區差距過遠而有重大不便，並使任免委員會於指定地區時，得選擇較貼近訴願人等意思之地區，本院遂商請可能無法依其志願遴任之申請人，增填預備志願。訴願人乃填載臺灣臺北地方法院（以下稱臺北地方法院）轄區第四區為其預備志願地區。（三）遴選過程中，在單一地區如選填人數超出可遴任名額，任免委員會遂分別以學歷、考試、相關工作年資、外文能力等為績分評比項目。依訴願人所填第一、二志願分別為桃園第二區及第一區，惟桃園地區依本次評估標準，並無得遴任之名額已如前述。再依訴願人所填預備志願地區為台北第四區考量，選擇台北第四區為志願地區者，除其中一名申請人填為第 1 志願外，於預備志願中選填此區者，尚有 4人，上述 5 人之績分評比分別為 23 分、13 分、13 分、9 分、4 分，而訴願人績分評比為 6 分，該區遴任績分評比前 4 名申請人，最低績分均在 8分以上，是訴願人填選臺北地方法院轄區第四區，亦難優先指定。又桃園地方法院轄區原無民間公證人力需求，嗣後因該院公證人力可能減少之情形下，經任免委員會決議在該院擬增民間公證人 1 人，任免委員會就填載桃園地方法院轄區之訴願人及另一名申請人為資格評比，另一名申請人之評比績分為 7 分，高於訴願人，據此要難優先指定訴願人；末查，本院於幕僚作業時，係依統計資料分析計算，自無可能將原無民間公證人人力需求之地區填載為有名額。其後係考量桃園地方法院公證人力將減少 1 人，並將法院公證人力短缺之事實向任免委員會報告，再提任免委員會遴選並指定 1 人至該院轄區。此名額遴選及指定與否之權限，係屬任免委員會，故桃園地方法院是否得遴任 1 人，係任免委員會於會議當日所做決議，非本院於會議前所可確認。訴願人認本院有惡意提供不實資訊云云，容有誤解。（四）任免委員會決議遴任訴願人為民間公證人，並指定基隆地方法院為執行職務區域，此決議符合訴願人申請書上填載「願至指定地區」之意願。本院依前開決議於 94 年 11 月 23 日以廳民三字第 0940025766 號書函通知訴願人執行職務區域、核定通曉外國語文及參加民間公證人職前訓練等相關事宜，並無違法不當情形。（五）公證法於 88 年修正並作體制上重大變革，新增民間公證人制度與法院公證人制度雙軌併行（公證法第 1 條），然公證制度設立之目的在於消除一切可能引起紛爭之因素，以充分發揮保障私權、防杜糾紛、疏減訟源及安定社會秩序之功能，增設民間公證人制度係提供人民於使用公證制度時有自由選擇之機會。該法所定民間公證人，介於自由職業與一般公務員之間，就執行公、認證事務而言，係依法令從事於公共事務，而具有法定職務權限之人員（刑法第 10 條第 2 項第 1 款），且民間公證人執行公、認證職務作成之文書視為公文書（公證法第 36 條），與法院公證人作成者有相同之效力，故民間公證人之遴任及指定執行職務區域，應以人民需求為首要考量，具有相當之公益性，況民間公證人除須由本院遴任及指定執行職務區域外，其執業與不執業，執業範圍、方式、程序及收費標準，強制參加責任保險等事項均明定於公證法中，符合法律保留原則。訴願人主張本院限制其從事營業地點之自由，違反憲法第15條工作權之保障云云，顯係誤解。（六）原行政處分並無違法或不當，建請訴願駁回。
三、按民間之公證人之遴選、研習及任免辦法，由司法院定之；民間之公證人由司法院遴任之，並指定其所屬之地方法院或其分院，公證法第 30 條及第 31 條分別定有明文。司法院乃依公證法第 30 條之授權訂定民間公證人遴選、研習及任免辦法（以下稱遴任辦法），該辦法第 5 條第 1 項及第 8 條第 2 項則分別規定：「司法院設民間公證人任免委員會，置主任委員 1 人，由司法院副院長兼任；委員 15 人，除由司法院指派秘書長、副秘書長、民事廳廳長、人事處處長兼任外，餘由司法院遴聘考試院代表 1 人、臺灣高等法院法官、全國公證人公會聯合會、律師全聯會推派代表、學者專家、社會公正人士各 2 人兼任之，以辦理遴選、審查及任免事項。」「前項遴任審查幕僚作業，由司法院民事廳辦理。」是以，公證法第 31 條固然規定民間公證人由司法院遴任之，並指定其所屬之地方法院或其分院，但並未具體規定指定執業區域之認定標準、認定程序、裁量準據，而係授權主管機關即司法院為之。又司法院並未於前述遴任辦法中就民間公證人之執行職務區域訂定裁量標準，而係設置兼具委員多元性與職權行使獨立性之「任免委員會」作為制度因應核心。亦即，公證法及其相關法令未詳細規定執行職務區域之指定標準，任免委員會享有裁量權，對於任免委員會指定執行職務區域之判斷，除對事實認定有違誤、未遵守一般公認價值判斷之標準、有與事件無關之考慮牽涉在內及有違反平等原則等情事外，應予尊重。
四、次按司法院指定民間公證人執行職務區域，主要係以各該地方法院或分院轄區人民對民間公證人之需求量作為考量基礎。在遴選過程中，單一執業地區之選填人數如超出可遴選名額，任免委員會則依「94 年申請遴任（全職）民間公證人評比標準」決定之，該評比標準包含學歷、考試、年資與外國語文能力四大項目，每一項目係依申請人之水準高低而設定不同績分。從市場需求而言，此評比標準係以績分決定分發順序，而未開放自由選擇執業區域，固然限制市場之自由競爭，不利人民購買服務之自由，惟仍未違背公證法對民間公證人具有公益性之定性，且符合民間公證人制度屬於初創階段，須漸進推行之考量。故司法院指定民間公證人執行職務區域之考量基礎及評比標準，難謂違法。
五、經查，94 年度申請遴任為民間公證人之初審合格者計2 3 人，其中具公證法第
25 條第 1 款資格者 5 人，同條第 5 款資格者 4 人，餘為同法第 2 款及第 4 款資格者（免經職前研習）。在遴選過程中，依訴願人所填第一、二志願分別為桃園地方法院轄區第二區及第一區，惟桃園地區依 94 年度評估標準，並無得遴任之名額。訴願人所填預備志願地區為臺北地方法院轄區第四區，以該區為志願地區者，連同訴願人共計 6 人，最後獲得遴任者為 4 人，分別為現（曾）任法院公證人或檢察官，最低績分均在 8 分以上，訴願人績分評比為 6分，而未予優先指定。其次，桃園地方法院轄區原無民間公證人力需求，嗣後因該院公證人力可能減少之情形下，經任免委員會決議在該院擬增民間公證人 1人，任免委員會乃就填載桃園地方法院轄區之訴願人及另一名申請人為績分評比，另一名申請人之績分為 7 分，高於訴願人，致未優先指定訴願人。由於訴願人之績分評比無法指定至「志願所屬法院」（桃園地方法院轄區第二區及第一區）及「預備志願」（臺北地方法院轄區第四區），任免委員會考量各該地方法院或分院轄區人民對民間公證人之需求量，遂指定基隆地方法院轄區為訴願人之執行職務區域，並於 94 年 11 月 23 日以廳民三字第 0940025766 號書函通知在案。綜上，任免委員會以合議制指定執行職務區域，此項決議並未逾越公證法之授權範圍，具有高度公信力，應予尊重。訴願人縱於申請書「志願所屬法院」欄填載擬設事務所所屬法院轄區之志願順序，亦僅供審查遴任之參考，對於獨立行使職權之任免委員會並無拘束力。是以，該會決議指定訴願人執行職務區域為基隆地方法院，司法院依決議於 94 年 11 月 23 日以廳民三字第 0940025766 號書函通知訴願人執行職務區域、核定通曉外國語文及參加民間公證人職前訓練等相關事宜，經核並無違誤。從而，訴願人主張司法院所為之行政處分侵害其營業自由，原處分之判斷有裁量怠惰與瑕疵，違反憲法第 15 條所保障之工作權，違反公平競爭原則、平等原則、誠信原則、禁反言原則、信賴保護原則、不當聯結禁止原則、比例原則云云，核不足採。
另訴願人請求依訴願法第 63 條第 3 項規定到場陳述意見，核無必要，併予敘明。
六、據上論結，本件訴願為無理由，爰依訴願法第 79 條第 1 項規定，決定如主文。
訴願審議委員會 主任委員 范光群委員 莊柏林委員 楊思勤委員 蔡志方委員 陳春生委員 黃錦堂委員 黃文委員 劉令祺委員 高金枝委員 黃國忠中華民國 95 年 3 月 9 日院長 翁岳生依訴願法第 90 條規定，如不服本決定，得於決定書送達之次日起二個月內，向臺北高等行政法院（台北市○○○路 ○ 段 ○ 巷 ○ 號）提起行政訴訟。