臺灣臺東地方法院行政訴訟判決 102年度簡字第10號
103年2月12日辯論終結原 告 邱春順被 告 臺東縣政府代 表 人 黃健庭訴訟代理人 呂克勤
劉宣伯上列當事人間返還補償金事件，原告不服行政院原住民族委員會民國101年11月22日原民訴字第00000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原處分及訴願決定均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：訴外人邱阿順（即受補助人）於民國90年以其所有臺東縣○○鄉○○段○○○號土地（下稱系爭土地）參加「原住民保留地森林保育計畫」（下稱保育計畫），並於90年、91年及92年各別領取禁伐補償新臺幣（下同）16,000元（共計領取48,000元）。嗣經審計部臺灣省臺東縣審計室於93年12月23日以審東縣壹字第0000000000號函請臺東縣政府即被告查明有無溢發補償。被告乃以府原產字第106770號函請臺東縣海端鄉公所於93年清查後，發現系爭土地非屬禁伐補償範圍，與保育計畫未合，由被告以94年3月17日府原產字第0000000000號函請臺東縣海端鄉公所追繳誤發予邱阿順之補償金，臺東縣海端鄉公所乃依被告函文內容於94年3月31日以海鄉觀農字第0000000000號函（下稱追繳函）請「邱阿順」將90年、91年及92年之禁伐補償金48,000元返還，臺東縣政府復於101年5月22日以府原經字第0000000000號函（下稱原處分）向「邱阿順」請求返還。惟邱阿順業已於93年10月6日死亡，追繳函與原處分因此均無法送達邱阿順，而由原告實際受領，原告為邱阿順繼承人，對原處分提起訴願，遭決定訴願不受理，遂提起行政訴訟。
二、程序事項：
（一）行政訴訟法第4條所規定提起撤銷訴訟之人，非限於行政處分之名義上相對人，若權利或法律上利益受損害受損害，均得依該規定提起撤銷訴訟。原處分以邱阿順為相對人，所涉之禁伐補償之權利義務，非一身專屬權利義務，得為繼承標的，原告為邱阿順之繼承人，原處分又為原告實際收受，原告所繼承之權利義務為原處分之效力所及，則原告受原處分效力影響，得以自己名義對原處分提起撤銷訴訟。
（二）原告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第236條、第218條準用民事訴訟法第386條所列各款情形，爰依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。
三、原告主張：保育計畫是由被告函請臺東縣海端鄉公所調查，將符合條件之個案，通知相關土地之所有權人申請，補助金直接匯入土地所有權人帳戶。嗣後因政府政策執行上之錯誤，卻要求受補助人繳交誤發之補償金，則受補助人領取補助期間已依被告要求無法耕種，造成損失，被告全未考慮，且受補助人邱阿順早已在93年10月6日死亡，追繳函、與原處分均作成在邱阿順死亡之後，應為違法。聲明：原處分及訴願決定均撤銷。
四、被告則以：原處分之相對人邱阿順於原處分送達前之93年10月6日業已死亡，依據法務部96年5月9日法律字第0000000000號函說明內容，當行政處分之相對人在處分作成前、送達前已死亡，因公法關係之一方當事人已不存在，行政處分無從成立，對無法成立之行政處分提起撤銷訴訟，欠缺訴訟要件，故原告無法對原處分提起撤銷訴訟。聲明：原告之訴駁回。
五、下列事項同為兩造不爭執，並經本院核對相關卷宗、戶籍謄本、相關函文，認定為真正：
（一）事實概要所述，除後列爭點外之內容。
（二）邱阿順於93年10月6日死亡。
（三）海端鄉公所作成94年3月31日以海鄉觀農字第0000000000號函時，邱阿順已死亡。未合法送達邱阿順。
（四）被告101年5月22日作成原處分時，其相對人為邱阿順已死亡。亦未合法送達邱阿順。
六、本件之爭點為原處分係因未經合法送達以致不成立，而欠缺提起撤銷訴訟之訴訟客體？亦或是原處分不合法，而應予撤銷？本院之判斷：
（一）①按「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」為行政程序法第111條規定，除本規定列舉事由外，行政處分具有其他不合實體或程序規定之事項，均屬行政處分之瑕疵，另依行政程序法第114條以下規定處理，故行政程序法對於行政處分之無效，係採最大之限縮，僅在極為明顯之違法情形下，方使其無效。②關於「原告甲之被繼承人乙不服行政機關對於涉及依法得繼受之權利所為之行政處分，於提起訴願後死亡，惟未為訴願機關知悉，竟仍以乙為訴願人，而經實體認定為訴願駁回之決定，並送達與甲收受，嗣甲不服該訴願決定，以乙唯一繼承人身分再提起撤銷訴訟，則法院應如何處理？」之法律問題，實務多數見解認為「訴願程序中訴願人死亡，訴願機關應通知其繼承人或其他依法令得承受訴願之人續行訴願程序，始為合法。否則，如對已死亡無權利能力之訴願人而為決定，其決定自屬違法，自應由法院於程序上將訴願決定撤銷，另由訴願機關重為決定。」（各級行政法院92年度行政訴訟法律座談會法律問題第11則），參考其意旨，行政機關若不知行政處分之相對人業已死亡，仍對該死亡之相對人作成行政處分，並送達於其繼承人時，該處分並非逕依行政程序法第111條認定為無效，而須另由法院撤銷該行政處分。③復按「書面之行政處分，應送達相對人及已知之利害關係人；書面以外之行政處分，應以其他適當方法通知或使其知悉。一般處分之送達，得以公告或刊登政府公報或新聞紙代替之。」「書面之行政處分自送達相對人及已知之利害關係人起；書面以外之行政處分自以其他適當方法通知或使其知悉時起，依送達、通知或使知悉之內容對其發生效力。行政處分未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在。無效之行政處分自始不生效力。」則為行政程序法第100條、第110條第1、3項之規定，故行政處分應送達之對象，非限於相對人而已，更及於「利害關係人」，故行政處分在別無利害關係人之一般情形，若尚未送達予相對人時，可認為該處分尚未發生外部效力，相對人既尚未受外部效力規制，自無從對之提起救濟；反之，若涉及有利害關係人之行政處分，其送達利害關係人時，該處分另對利害關係人發生外部效力。本件禁伐補償之領取或溢領之繳回，不具一身專屬性，原告為邱阿順之繼承人，實體法律關係上已經繼承有關禁伐補償之權利義務，其本於邱阿順繼承人身分收受原處分時，原處分所載內容，已影響原告繼承得來之有關禁伐補償之權利義務，堪認原告屬原處分之利害關係人，是以原處分經原告實際受理、知悉其內容之時點起，原處分即非全然不具備外部效力，應得為撤銷訴訟之客體（與此相比，若行政機關基於作業上之彈性，將處分之受文者逕自更正為全體繼承人之情形，也非不能想見，對於實際上受送達之人，該處分實不宜僅因誤列相對人，而一概否定其外部效力）。④綜上，原處分之名義上相對人邱阿順已於93年10月6日死亡，而被告於101年5月22日作成原處分時，卻仍以邱阿順為處分相對人，並將原處分送達予邱阿順之繼承人即原告收受，其送達並不合法（詳如判決理由第四點），原處分既已發生使利害關係人知悉原處分之結果，並對其權利義務發生影響，不應再將原處分與一般未送達之行政處分同視，即原處分並非尚未成立，而屬違法之行政處分，對於原處分之違法，則應予以撤銷。
（二）被告雖依法務部96年05月09日法律字第0000000000號函釋，主張邱阿順於原處分送達前已死亡，原處分無從成立，本件欠缺訴訟要件等內容。然而法務部上開函釋「按行政程序法第110條第1項規定：『書面之行政處分自送達相對人及已知之利害關係人起；書面以外之行政處分自以其他適當方法通知或使其知悉時起，依送達、通知或使知悉之內容對其發生效力。』故送達為行政處分之生效要件，倘行政處分之相對人於處分送達前即已死亡者，因行政法關係之一方當事人已不存在，該行政處分即失所附麗而無從成立，自不生送達之問題。反之，倘行政處分於合法送達後，其相對人始死亡者，因該行政處分已合法送達，自仍發生效力；此際，依民法第1148條第1項規定：『繼承人自繼承開始時，除本法另有規定外，承受被繼承人財產上之一切權利、義務。但權利、義務專屬於被繼承人本身者，不在此限。』該行政處分對相對人所課處之義務，除該義務專屬於處分相對人本身者外，應由原處分相對人之繼承人繼受義務。三、次按行政罰者，係對於行為人過去違反行政法上義務所為之裁罰性不利處分，因其具有『裁罰性』，故行政罰可認係屬專屬義務人本身之義務。又行政罰之種類包括罰鍰、沒入及行政罰法第2條所定其他種類之行政罰，故現行行政法律中如有『沒入』之規定者，是否均屬具有裁罰性不利益處分性質之行政罰，仍應視各該法律條文具體規定之立法意旨是否以制裁為目的而定。」係針對具有「裁罰性」之行政罰所做解釋，因專屬義務人本身，故該處分僅能對違反義務之義務人送達，也僅對該義務人發生效力；本件有關禁伐補償之權利義務，僅是違法授益處分撤銷與公法上不當得利返還，不具專屬性，且原處分亦同時影響原告等利害關係人，法務部上開函釋，與本件事實不相當，而不應在本件加以適用，被告以邱阿順為相對人之原處分，既送達邱阿順之繼承人即原告，而原處分所涉之權利義務又影響原告，發生外部效力，原處分即不再是不受司法審查之內部行為而已。非故被告所持之法律見解，本院無法支持。
（三）按「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。」「第117條之撤銷權，應自原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起2年內為之。」為行政程序法第117條第1項、第121條第1項規定。邱阿順受領禁伐補償之受益處分，即使違法，被告也須依循上開規定，方能撤銷該違法授益處分，並請求返還相關利益，邱阿順因信賴而生之利益，亦同受行政程序法第120條「授予利益之違法行政處分經撤銷後，如受益人無前條所列信賴不值得保護之情形，其因信賴該處分致遭受財產上之損失者，為撤銷之機關應給予合理之補償。」所保障。縱然系爭土地確非禁伐範圍，邱阿順領取禁伐補償48,000元之同時，已先因信賴而配合保育計畫實施禁伐，若被告事後欲撤銷違法之授益處分，亦應顧慮邱阿順配合保育計畫實施禁伐之損害，而非將以補償之金額一概請求返還之簡單算式而已。何況，邱阿順係在90年至92年間領取禁伐補償，至被告101年5月22日作成原處分時，早已逾撤銷權之除斥期間，被告不得再行撤銷，被告卻以原處分加以撤銷並請求返還禁伐補償，即有違法，本院無以維持。又關於本件禁伐補償之法律關係，經言詞辯論，被告已明確表示不繼續向邱阿順之繼承人請求返還之決定（卷第49頁），實體上法律關係可告落幕，惟原處分仍未據被告自為撤銷，其外部效力仍在，本院乃依上述說明，加以撤銷。
七、綜上，原處分已對原告發生行政處分之外部效力，原告得對之提起救濟程序，且原處分送達程序不合法，並已逾撤銷違法授益處分之除斥期間，訴願決定卻予以不受理，於法亦有未合。從而，原告提起撤銷訴訟，請求撤銷原告及訴願決定，均有理由，原處分及訴願決定所持見解，本院則無以支持，爰均予撤銷。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 2 月 21 日
行政訴訟庭 法 官 郭玉林以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實，並繳納上訴裁判費新臺幣3,000元。
中 華 民 國 103 年 2 月 21 日
書記官 陳憲修