臺灣臺東地方法院行政訴訟判決 102年度簡字第9號
103年5月28日辯論終結原 告 通發交通股份有限公司法定代理人 洪春美被 告 臺東縣環境保護局法定代理人 黃明恩訴訟代理人 陳炳伸
施麗滿原告不服臺東縣政府民國102年2月6日訴願決定（案號：101012），提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序部分：行政訴訟法第49條第2項針對行政訴訟程序委任訴訟代理人設有規定「行政訴訟應以律師為訴訟代理人。非律師具有下列情形之一者，亦得為訴訟代理人：一、稅務行政事件，具備會計師資格者。二、專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。三、當事人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。」原告曾以書狀欲委任陳重文為訴訟代理人，因其不符合上述規定之資格，訴訟代理不合法，故原告法定代理人未到場，亦未有合法之訴訟代理人到場。而原告既經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條所列各款情形，爰依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。
二、事實概要：緣登記於原告名下之車牌號碼000-00貨車（下稱系爭貨車）於民國101年5月20日晚上21時45分，由訴外人方國輝駕駛，行駛經台9線440.5公里處（臺東縣達仁鄉森永檢查哨）附近，遭被告機關派員會同臺東縣政府農業處、森永派出所相關人員執行路邊運輸車輛攔檢，經被告認定：系爭貨車載運生禽畜糞550包（總重量約17.6公噸）、未依規定隨車持有載明產生源及處理地點之證明文件等事實，以原告違反廢棄物清理法第9條第1項規定，依同法第49條第1項第2款，以101年7月11日環衛字第0000000000號臺東縣環境保護局執行違反廢棄物清理法案件裁決書（下稱原處分），裁處原告罰鍰新臺幣（下同）60,000元、環境講習2小時。原告不服，向臺東縣政府提起訴願，亦於102年2月6日遭訴願決定駁回（案號：101012），遂提起行政訴訟。
三、原告主張：原告長期從事貨運業務，從未獲通告載運生禽糞應隨車攜帶證明文件以供查核，乃包裝完妥後運送，無隨處飄散或污染之虞，惟被告機關擅以違反廢棄物清理法裁處，毫不探究現場狀況是否造成汙染，況臺東縣並無合格聞臭師以認定是否違法，即一概驟認違法，顯有違誤。本件載運之生雞糞經包裝妥當後運送，無隨處飄散或污染之虞，且運輸業者都不知該法規，無蓄意違規之故意，被告未曾公告之情形下，即予以裁罰，實乃「不教而殺」。並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
四、被告則以：①被告於作成原處分前，已給與原告陳述意見之機會，訴願人雖具狀陳報，但無足執為免罰之理由，確實有違反廢棄物清理法之違規事實。②由於未醱酵腐熟之生「禽畜糞」係屬農業事業廢棄物，應依規定持有載明產生源及處理地點之證明文件，以供查核。被告於事實概要所述時、地攔檢時，原告之受僱人駕駛系爭貨車載運生「禽畜糞」，未依規定持有載明產生源及處理地點之證明文件，違反行為明確，爰依廢棄物清理法第9條第1項後段及同法第49條第2款規定裁處60,000元、環境講習2小時，並無不合。③原告雖主張無造成污染之虞，惟被告係針對「未隨車持有載明產生源及處理地點之證明文件」以供查核，加以裁罰，非以隨處飄散或造成污染惡臭為裁處要件。並聲明：原告之訴駁回。
五、事實概要所述內容，及下列事實、資料，為兩造未經爭執，並經本院職權調查相關資料，進而認定為真正：
（一）被告於101年7月11日作成原處分（訴願卷第10頁）。
（二）系爭貨車車號查詢汽車車籍資料（本院卷第46頁）。
（三）由方國輝駕駛之系爭貨車，於事實概要所述時、地，經被告攔查，並製作臺東縣環境保護局事業廢棄物稽查工作紀錄表（下稱系爭紀錄表，原處分卷第7頁），及相關採證照片（原處分卷第20頁）。
六、按「行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束。」「行政法院關於撤銷訴訟，應依職權調查證據。」為行政訴訟法第125條第1項、第133條第1項前段規定。本院之判斷：
（一）①「主管機關得自行或委託執行機關派員攜帶證明文件，進入公私場所或攔檢廢棄物、剩餘土石方清除機具，檢查、採樣廢棄物貯存、清除、處理或再利用情形，並命其提供有關資料；廢棄物、剩餘土石方清除機具應隨車持有載明廢棄物、剩餘土石方產生源及處理地點之證明文件，以供檢查。」「有下列情形之一者，處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得沒入清除機具、處理設施或設備：二、清除廢棄物、剩餘土石方者，未隨車持有載明一般廢棄物、一般事業廢棄物、剩餘土石方產生源及處理地點之證明文件。」廢棄物清理法第9條第1項、第49條第1項第2款規定。②行政院農業委員會，依廢棄物清理法第39條授權而公布「農業事業廢棄物再利用種類及管理方式」（102年6月21日廢止，原處分作成時仍有效，現已改以「農業事業廢棄物再利用管理辦法」加以規範）第一點編號一「禽畜糞」規定「(一)來源：飼養家禽、畜所產生之禽畜糞(含墊料或經固液分離後之糞渣)。(二)用途：有機質肥料及栽培介質之原料。(三)再利用機構應具備下列資格：1再利用機構之產品為有機質肥料或栽培介質。2再利用於有機質肥料者，再利用機構應為農民、農會、合作社或農業產銷班所附設之堆肥場(舍)，或領有工廠登記證之肥料製造業者。(四)再利用機構須具有醱酵之相關設備或措施。(五)再利用用途之產品應符合國家標準或國際標準或該產品之相關使用規定。」故「禽畜糞」為廢棄物清理法規定下得再利用之農業事業廢棄物，載運「禽畜糞」應符合廢棄物清理法第9條第1項之規定。③行政院環境保護署於91年11月20日依廢棄物清理法第76條授權制定之「廢棄物清理法施行細則」第9條第1項第3款規定「本法第9條第1項所定廢棄物產生源之證明文件為下列之一：三、其他主管機關所定或認定之格式或文件。」第19條規定「本法及本細則所定之告發單、處分書及移送書或其他書表之格式，除另有規定者外，由中央主管機關定之。」行政院環境保護署依此授權並於100年6月21日公告「廢棄物產生源隨車證明文件」之格式（本院卷第107頁），係依法律授權意旨，屬執行母法之技術性、細節性行政規定，未逾越母法之限度，行政機關予以適用，自無違誤。
（二）①廢棄物清理法第9條第1項規定，課與廢棄物、剩餘土石方清除機具應隨車持有載明廢棄物、剩餘土石方產生源及處理地點之證明文件，以供檢查之公法上義務，旨在使主管機關有效管理及監督廢棄物污染源所為之預防性管制措施，所稱證明文件應係稽查當時所載運物之種類、數量、來源及去處等之正確資料文件。循此意旨，並參考前述「廢棄物產生源隨車證明文件」格式，可知證明文件係由清除（理）或再利用機構、自行清除之事業所單方面製作，用以說明廢棄物污染源之相關資訊，使主管機關得依據相關資訊，進行管理措施。②故上開規定，乃立法者基於稽查上之有效性，賦與主管機關於道路上逕對於清除機具檢查，並進一步依照證明文件，達成對於清除（理）或再利用機構、自行清除之事業之管制目的。是以清除（理）或再利用機構、自行清除之事業在交由運輸業者運輸廢棄物或剩餘土石方前，有一併出具證明文件之義務，運輸業者受託載運之同時，在知悉、或可得知悉所載運之物品為廢棄物清理法所管制物品之情形下，亦有索取證明文件之義務。是以，廢棄物清理法第49條第1項第2款規定所處罰之行為人「清除廢棄物、剩餘土石方者」，即為該載運廢棄物、剩餘土石方之清除機具之實際支配者。行政院環境保護署98年4月13日環署廢字第0000000000號函釋「一、為釐清違反廢棄物清理法第49條第2款之處分對象，本署業以98年2月19日環署廢字第0000000000號函明確說明（略以）：以處分車輛所有人為原則，不以駕駛人為處分對象。二、因廢棄物清理法第49條第2款之義務人為『清除廢棄物、剩餘土石方者』，有關貴局查獲之廢棄物清運車輛如有靠行情形，則應處分實際支配清運車輛從事清除廢棄物者。」不以車輛（即清除機具）所有人為單一判準，而藉靠行與否等情形，加以認定實際支配清運車輛之人，其見解為本院所支持，並加以援用。
（三）關於被告攔查之系爭貨車，係登記原告名下，有車號查詢汽車車籍資料為證，被告並據此對原告裁罰。惟證人即原告業務經理陳重文證稱：靠行的司機要接什麼案子，公司事先不太可能知道，本件就是司機自己接案子，一般這種情形都是在後續開發票時，才會知道業主或是收貨人是誰。公司都會告知司機，有爭議貨物盡量不要運送等語（本院卷第42頁），並提出系爭貨車相關靠行之委託書、契約書、授權同意書在卷（本院卷第65至67頁），堪認系爭貨車僅係靠行於原告名下。原處分未區分系爭貨車是否屬靠行之情形，即逕予裁罰原告，參諸前述說明，尚有違誤。
（四）按行政機關依法應作成行政處分者，除有法規之依據外，即應依職權調查證據，對當事人有利及不利事項一律注意，並斟酌當事人及相關人員之陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，以作為處分或其他行政行為之根據（行政程序法第36條參照）。又認定事實應依證據，無證據尚不得以擬制方式推測事實，此為依職權調查證據認定事實之共通法則。故行政機關本應依職權調查證據以證明違規事實之存在，始能據以作成負擔處分。①行政程序法對於行政機關作成行政行為前之認定事實（據以作成行政行為之基礎事實）程序，未就調查證據之方法設有限制，僅於行政程序法第37至42條，例示規定多種調查之方式，並於第43條設有基本規定「行政機關為處分或其他行政行為，應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將其決定及理由告知當事人。」②「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。」「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」則為行政程序法第4、8條規定，據此亦揭示行政機關認定事實之過程（即相對於實體之結果之「程序」），並非恣意而不受審查，除了實體結果之正確性與適當性外，作成行政行為之過程，一般法律原則下之正當行政程序，更不應忽視。正當行政程序之內涵，多經大法官解釋闡釋（近期解釋有釋字第709號、689號），有公正作為義務（包含組織公正性，即迴避、禁止片面接觸，行政程序法第32、33、47條參照）、公平裁決義務（包含陳述意見、受告知權、說明理由，行政程序法第43、54、55、102、107條參照）、公開資訊義務（提供資訊、資訊公開，政府資訊公開法參照）。因此，在正當行政程序之要求下，人民有取得資訊及陳述意見之可能性；而行政機關需釋放資訊並維持公正裁決之外觀，藉由儘可能正確、合法而豐富之資料，認定事實進而作成行政行為，同時經由理由之說明，確保程序完整踐行，並將程序之要求反應於外觀，使其於事後可受中立第三者審查。③至於理由之繁簡，則依事件之性質而不一，若簡要將所有相關證據資料加以堆疊、收集於卷宗內，能在客觀上藉直觀而得知行政機關認定事實之原因，即可認為已盡理由說明之義務。附記理由之核心目的，乃在於使作成行政行為之過程（相對於結果），亦可於事後受法院之審查。④「原處分機關、被告機關或受理訴願機關經行政法院通知後，應於10日內將卷證送交行政法院。」行政訴訟法第108條第2項規定。行政機關就作成行政行為過程中相關資料，有加以留存之義務，並於行政訴訟審理時送交法院，法院則能依行政機關所附之理由、過程中之資料，據以審查行政行為之合法性，並就行政機關作成之過程是否符合正當行政程序之要求，一併審查。是以，為擔保行政行為之正確性，及事後審查之可能性，行政機關於作成行政行為之過程，蒐集證據資料、留存、並提出於法院，亦屬行政機關應完成之法定程序。
（五）關於被告攔查違反廢棄物清理法第9條第1項事件之程序，①被告攔查之方式乃會同臺東縣政府農業處、警察局人員，先由員警攔停車輛；若自載運貨物之外觀、味道，可知是禽畜糞時，則由臺東縣政府農業處人員詢問載運貨物是否為肥料，並檢查有無依肥料管理法第13條之相關肥料標示；若不符合肥料管理法相關規定，則依據外觀、味道、同時訊問司機來判斷是否為「農業事業廢棄物再利用種類及管理方式」規定下之農業事業廢棄物之「禽畜糞」，若是，則進而要求出示廢棄物清理法第9條第1項之證明文件，倘車輛駕駛人無法出示證明文件，即認定有違反廢棄物清理法第9條第1項之違規事實，而依廢棄物清理法第49條第1項第2款加以裁罰。此欄查之方式，業分別經被告及臺東縣政府農業處承辦人員當庭證述明確（本院卷第103頁反面至105頁反面）。②又「肥料應經過包裝及標示後，始得運銷。但國內生產之堆肥，由工廠（場）直接運至農地施用者，『不在此限』。」「農戶或家庭自製之有機質肥料供自用無販賣行為者，『不適用本法規定』。」分別為肥料管理法第12、33條所規定，對於肥料之管理設有若干例外。故現行法下，肥料並非完全須依肥料管理法加以標示、或受肥料管理法管制。是以「禽畜糞」在現行法下，可分為3種類別，即受肥料管理法管制之肥料、「不」受肥料管理法管制之肥料、廢棄物清理法之農業事業廢棄物。被告上述攔查方式，忽視之可能性。該「禽畜糞」是否醱酵腐熟（行政院農業委員會依肥料管理法第4條授權制定之「肥料種類品目及規格」之「附件一各類肥料品目及規格」參照）為判斷其究屬或之重要因素，然則被告之認定事實過程中，卻忽略此部分之調查。③復觀廢棄物清理法第9條第1項規定，使主管機關於攔檢廢棄物、剩餘土石方清除機具時，具有「檢查」及「採樣」之權限。賦與此項權限之目的，一方面顧及主管機關執行檢查之便利性，一方面也在確保查驗結果之正確性，並維持事後由法院審查之可能性。故當查驗物品之外觀無法得知是否為廢棄物時，主管機關之「採樣」不僅是其調查事實之權限，亦同樣為其確保事實正確之義務。本件被告所攔查系爭貨車之載運貨物，外觀上均已封袋，本院無法自被告拍攝之照片（原處分卷第20頁）判斷其是否為「禽畜糞」，被告又未對載運貨物進行採樣，逕依被告人員之現場判斷，即認定為「禽畜糞」，未盡其蒐集證據資料、留存、並提出於法院等正當行政程序之義務。實質上剝奪原告針對載運貨物之內容，適當陳述意見之機會（能夠以外觀、味道等因素爭執其不是「禽畜糞」之人，僅有駕駛系爭貨車之司機，但司機非廢棄物清理法第49條第1項第2款之裁罰對象，遭裁罰之原告卻無法重現現場之外觀、味道，並加以爭執。且經被告認定為「禽畜糞」後，原告陳述意見之內容僅限於針對是否應隨車持有證明文件一節）；同時使本院依原處分卷內所留存資料，無從認定系爭貨車所載運貨物為何，無法審查原處分所據之事實是否正確。故被告作成原處分之認定事實過程，未完成應有之法定方式，難認符合正當行政程序之要求，本院無法支持被告所認定之違規事實。
七、綜上，被告就違反廢棄物清理法第49條第1項第2款之處分對象，未先辨明系爭貨車是否僅為靠行於原告，即逕予裁罰；且被告作成原處分所憑之事實，其認定過程不符合正當行政程序之要求，本院爰無法支持被告所認定之違規事實。從而，被告原處分依廢棄物清理法第49條第1項第2款規定，對原告裁處罰鍰6萬元、環境講習2小時，爰有違誤，訴願決定未加糾正，仍予維持，容有未洽。原告請求撤銷訴願決定及原處分，均有理由，本院乃均予以撤銷。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 6 月 18 日
行政訴訟庭 法 官 郭玉林以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實，並繳納上訴裁判費新臺幣3,000元。
中 華 民 國 103 年 6 月 18 日
書記官 陳憲修