臺灣臺東地方法院行政訴訟庭判決 103年度簡字第1號
103年度簡字第4號103年11月12日辯論終結原 告 賴潘心瑜
賴趙晉瑜被 告 臺東縣蘭嶼鄉公所法定代理人 江多利訴訟代理人 鍾依潔上列當事人間給付補助款事件，原告不服臺東縣政府102年訴字第015號訴願決定（案號102015），提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分一、原處分二均撤銷。
被告應依原告賴潘心瑜於民國一○一年十一月二十一日、原告甲○○○於一○一年十一月十九日申請，作成原告賴潘心瑜、甲○○○符合「臺東縣蘭嶼鄉95-100年度土地出租輔導就業轉業金運用計畫」民國一○一年度輔導對象之行政處分。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
（一）按「分別提起之數宗訴訟係基於同一或同種類之事實上或法律上之原因者，行政法院得命合併辯論。命合併辯論之數宗訴訟，得合併裁判之。」為行政訴訟法第127條規定。原告賴潘心瑜（本院103年簡字第1號，下稱簡字第1號）、范姜泰錠（本院103年簡字第2號）、甲○○○（本院103年簡字第4號，下稱簡字第4號，與簡字第1號合稱本件）分別對被告提起行政訴訟，爭執內容均針對事實概要所述之同一補償金受領資格，為使各當事人間得互相援引證據資料，及節省被告應訴之勞力、時間，乃依上開規定合併辯論；其中本院簡字第1號之原告賴潘心瑜與簡字第4號之原告甲○○○為配偶關係，主張之內容相似，經訴願機關以同一訴願決定駁回其等訴願（同一訴願卷宗，臺東縣政府102年訴字第015號訴願決定＜案號102015＞下稱訴願卷），本院認有合併裁判必要。關於本院103年簡字第2號范姜泰錠部分（訴願機關臺東縣政府另為102年訴字第016號定＜案號102016＞訴願決定），則另為裁判。
（二）又「處分機關未告知救濟期間或告知錯誤未為更正，致相對人或利害關係人遲誤者，如自處分書送達後1年內聲明不服時，視為於法定期間內所為。」為行政程序法第98條第3項規定。被告對原告賴潘心瑜、甲○○○如事實概要所述之行政處分，均未記載救濟期間，又未製作送達證書以明實際送達日期，惟處分上記載作成日期為民國102年4月10日，則原告於102年6月6日提起訴願，仍在處分送達1年內，均可認其業於法定期間內聲明不服，程序上符合法律規定。
（三）本件原告是否符合輔導對象之資格，涉及原告是否得領取事實概要所述之輔導金，金額約為新臺幣（下同）92,000元（簡字1號卷第57頁），應依行政訴訟法第229條第1項第3款適用簡易程序。
二、事實概要：原告依「臺東縣蘭嶼鄉95-100年度土地出租輔導就業轉業金運用計畫」（輔導期程為101年度，下稱台電輔導金運用計畫）及被告101年10月19日公告，分別於101年11月19日及21日對被告提出「臺東縣蘭嶼鄉101年度台電輔導就業轉業金」申請書，申請旨揭之輔導就業轉業金（下稱台電輔導金），依台電輔導金運用計畫規定，非雅美族人須「於101年4月30日（含）前設籍本鄉並連續滿10年以上且實際居住達10年以上者（須檢附證明文件）」，始為輔導對象。①原告賴潘心瑜申請案件編號為漁人631號，被告於101年12月17日第1次審查，審查結果命原告賴潘心瑜補件；經補件後，被告於102年1月25日第2次複審，認為原告賴潘心瑜未符合台電輔導金運用計畫所規定之「實際居住達10年以上」要件；原告賴潘心瑜再提出申覆，被告於102年3月11日第3次審查，仍認為原告賴潘心瑜不符合申請資格，因而正式以函文通知原告賴潘心瑜核定結果為「不符合」（發文字號：
蘭鄉社字第0000000000號，訴願卷二第82頁，下稱原處分一）。②原告甲○○○申請案件編號為漁人608號，被告於101年12月17日第1次審查，審查結果命原告甲○○○補件；經補件後，被告於102年1月25日第2次複審，認為原告甲○○○未符合台電輔導金運用計畫所規定之「實際居住達10年以上」要件；原告甲○○○再提出申覆，被告於102年3月11日第3次審查，仍認為原告甲○○○不符合申請資格，因而正式以函文通知原告甲○○○核定結果為「不符合」（發文字號：蘭鄉社字第0000000000號，訴願卷二第41頁，下稱原處分二）。③原告均不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
三、原告主張：①依照台電輔導金運用計畫，其輔導對象若為「非雅美族」身分，另需符合曾於91年5月1日起至101年4月30日（含）前設籍臺東縣蘭嶼鄉，並連續滿10年以上，且實際居住達10年以上者等要件，原告完全符合請領資格，被告不能恣意以「不符合」、「不採信」等理由駁回。且被告「實際居住」認定標準不明，不可能全年365天都不離開蘭嶼鄉，相同情況之申請人，有些人領取，有些人不能領取，原告先前年度可以領取，101年度卻不能領取，被告行政行為已違反行政中立及誠信、信賴之原則。②台電輔導金運用計畫將輔導對象區分雅美族、非雅美族身分，已違反憲法第7條平等原則。核廢污染對人所造成傷害，並因是否為雅美族人與非雅美族人而不同，應該是針對居住於蘭嶼鄉之居民為補償，被告制定之台電輔導金運用計畫已濫用「合理的差別待遇」，且轉業金計畫緣起、目標等，在於保障蘭嶼鄉居民，被告卻在輔導對象上區別身分，嚴重違憲，也違反計畫本身之宗旨與目標。③並聲明：訴願決定及原處分一、原處分二均撤銷。被告應作成原告符合台電輔導金運用計畫輔導對象之行政處分。
四、被告則以：①被告依據台電輔導金運用計畫及「台電輔導金審核作業要點」之內容辦理。有關原告實際居住證明部分，雖有紅頭村村長謝阿生確認證明，惟因資格審查為委員制，無法以謝村長1人之見為準，依「台電輔導金審查委員會」（下稱審查委員會）決議結果認定原告不符資格，無恣意駁回之情事。②92年度及98年度之輔導金發放，因每一期計畫內容及審核依據有所不同，審查結果自然有所不同。且98年度時，原告甲○○○尚未離職，自符合實際居住達10年以上之規定。原告戶籍地設於蘭嶼鄉○○村000號（蘭嶼航空站內），為內政部警政署航空警察局臺北分局蘭嶼派出所（下稱航警所）宿舍；原告甲○○○原任職航警所，但於101年3月9日已調離，自無於91年5月1日至101年4月30日續住航警所宿舍，原告賴潘心瑜為其眷屬，亦不得借用該宿舍；故原告甲○○○調職後，與原告賴潘心瑜鮮少出現該址，亦未聞另有租屋情事，故不符合「實際居住10年以上」之規定。③轉業金計畫是否為雅美族身分之規定，係依據審查委員會議決通過，並經鄉代表會審議通過。經費來源為臺灣電力公司（下稱台電公司）於95年至100年租用被告境內原住民保留地貯存核廢料之配套回饋金。原告不具雅美族人身分，但仍可提申請本計畫之輔導，僅是要件不同，原住民保留地為雅美族祖先祖傳用地，取得耕作權或地上權者，目前均只有雅美族籍者，依司法院大法官釋字第481號及485號解釋，台電輔導金運用計畫輔導對象區分是否具雅美族身分之規定，為合理之區別對待，不違反憲法平等之規定，且轉業金計畫之內容、宗旨與目標之訂定，為被告自訂，係依據審查委員會議決通過，並經鄉代表會審議通過，無「違反計畫本身之宗旨與目標」等語。④並聲明：原告之訴駁回。
五、法規依據：
（一）行政院依山坡地保育利用條例第37條規定授權訂定「原住民保留地開發管理辦法」第6條第1項規定「原住民保留地所在之鄉（鎮、市、區）公所應設原住民保留地土地權利審查委員會，掌理下列事項：一、原住民保留地土地權利糾紛之調查及調處事項。二、原住民保留地土地分配、收回、所有權移轉、無償使用或機關學校使用申請案件之審查事項。三、原住民保留地改配土地補償之協議事項。四、申請租用原住民保留地之審查事項。」
（二）「政府設立之特種基金，除其預算編製程序依本法規定辦理外，其收支保管辦法，由行政院定之，並送立法院。」為預算法第21條規定。行政院為適應核能發電特性，提列核能發電後端營運工作所需費用，特設置核能發電後端營運基金（以下簡稱本基金），並依預算法第21條規定，訂定「核能發電後端營運基金收支保管及運用辦法」，其第4條規定「本基金之來源如下：一、由臺灣電力股份有限公司逐年按提撥率提撥核能發電後端營運費用。二、由政府循預算程序之撥款。三、本基金之孳息收入。四、其他有關收入。前項第一款核能發電後端營運費用之提撥率計算公式，由主管機關會商行政院原子能委員會等有關機關另定之。」第5條規定「本基金之用途如下：一、核能發電有關之核子設施運轉維護所產生低放射性廢棄物之獨立減容、處理、包裝、運輸、中期貯存及最終處置。二、用過核子燃料再處理。三、用過核子燃料或其再處理所產生放射性廢棄物之包裝、運輸、中期貯存及最終處置。四、核能發電有關核子設施之除役拆廠與其所產生廢棄物之處理、包裝、運輸、中期貯存及最終處置。五、行政院為推動核能發電後端營運業務專案核定之相關支出。六、管理及總務支出。七、其他有關支出。」第6條規定「本基金之收支、保管及運用，應設核能發電後端營運基金管理會（以下簡稱本會），置召集人1人，由本部部長派員兼任之；委員8人至14人，由本部就有關機關（構）、團體代表、學者、專家聘兼之。本會每3個月開會一次，必要時得召開臨時會議，均由召集人召集之；召集人因故不能出席者，由召集人指定委員1人代理。」
（三）行政院經濟部基於上述法規成立核能發電後端營運基金管理會，為推動核能發電放射性廢棄物貯存作業，增進放射性廢棄物貯存設施與地方之和諧及周遭居民福祉，特訂定本「核能發電後端營運基金放射性廢棄物貯存回饋要點」，第5條規定「年度之回饋金於完成法定預算程序後，由台灣電力股份有限公司向本會申請，由本會撥付接受回饋之直轄市、縣政府及鄉（鎮、區）公所。」第6條規定「接受回饋之直轄市、縣政府及鄉（鎮、區）公所，其回饋金之收支應透過各該政府之預、決算辦理，其運用範圍如下：㈠地方公共建設之規劃、興建、維修與營運。㈡各該直轄市、縣及鄉（鎮、區）居民配合節能減碳措施補助事項。㈢其他經預算程序核可辦理有利於興建放射性廢棄物貯存設施之事項。」
（四）「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第5條定有明文。提起課予義務訴訟，須係以有「依法申請」之案件存在為要件，所謂依法申請，係指人民依據個別法令之規定，有向該管行政機關請求就某一特定具體之事件，作成行政處分或應為特定內容行政處分之權利者而言。易言之，課予義務訴訟，必人民有請求行政機關作成授益行政處分之法令上依據（公法上請求行政機關為行政處分或應為特定內容行政處分之權利），始為相當；人民是否具有請求行政機關為一定作為之公法上請求權，由法律明確規定特定人得享有權利；或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求者；或是如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨者為判斷標準。本件台電輔導金運用計畫，對於輔導對象之資格、輔導內容，及相關規範效果，已有細節性規定（詳如後述），申請人得據以請求就某一特定具體之事件，作成行政處分或應為特定內容行政處分之權利。且行政機關只能就「是否具備要件」進行判斷，對於「已經具備要件」之申請人，則僅能規範內容，做出符合輔導對象之行政處分。亦即，原告得以台電輔導金運用計畫依行政訴訟法第5條第2項，提起訴訟，請求為特定內容之行政處分；當法院認為原告均具備法律規範之要件時，被告將別無裁量空間，而有裁量減縮至零，應依原告申請，作成原告符合台電輔導金運用計畫輔導對象之行政處分。
六、事實概要所述，除後列爭點外之內容，及下列事實、資料，為兩造未經爭執，並經本院職權調查相關資料，進而認定為真正：
（一）台電公司辦理「蘭嶼貯存場廢棄物桶檢整重裝作業」，在臺東縣蘭嶼鄉租用土地設置核能發電低放射性廢棄物貯存場（下稱蘭嶼貯存場），被告依「原住民保留地開發管理辦法」第6條第1項設置之「土地權利審查委員會」，就95年起蘭嶼貯存場土地續租案，於99年7月5日第3次會議決議：台電公司續租土地6年（95年至100年），及台電公司應給付回饋金為4.4億元，由被告籌劃運用，針對臺東縣蘭嶼鄉鄉親實質需求及權益提擬計畫，由台電公司協助辦理等內容，並以99年7月15日蘭鄉0000000000000號函，通知台電公司（簡字1號卷證物1）。
（二）其後台電公司在「核能發電後端營運基金收支保管及運用辦法」相關規定下，給付原告「臺東縣蘭嶼鄉95-100年度土地出租輔導就業轉業金」4.4億元（台電公司100年8月23日電核端字第00000000000號函，簡字1號卷證物4附件三）。
（三）被告基於「核能發電後端營運基金放射性廢棄物貯存回饋要點」第5條、第6條規定，運用上開金額。運用方法經被告鄉民代表會決議通過「臺東縣蘭嶼鄉95-100年度土地出租輔導就業轉業金運用計畫」（即台電輔導金運用計畫），函送台電公司及臺東縣政府，台電公司及臺東縣政府均同意依台電輔導金運用計畫執行（簡字1號卷證物5、6、10之16至23），並依「原住民保留地開發管理辦法」第23、24條函請行政院原住民族委員會核備（簡字1號卷證物10之17）。
（四）台電輔導金運用計畫規定內容如簡字1號卷證物7，包含4項輔導計畫。第10條規定「計畫輔導期程：自101年1月1日起至101年12月31日止，為期1年」。台電輔導金運用計畫第11條就「輔導對象（申請資格）」規定：「現設籍本鄉之鄉民，凡曾於民國91年5月1起至101年4月30日止設籍本鄉（以下簡稱『曾設籍』）並符合下列情形之一者：
㈠雅美族身份者：
1、於『曾設籍』期間連續設籍本鄉滿6個月以上。
2、於101年4月30日（含）前甫出生並於本鄉辦理出生登記者，雖設籍未滿6個月，但其父母（或養父母，或監護人）之一於101年4月30日前（含）設籍本鄉並設籍連續滿6個月以上。
㈡非雅美族身份者：
1、於『曾設籍』期間設籍本鄉並連續滿6個月以上，其父母（或養父母，或監護人）之一為雅美族人並於101年4月30日前連續設籍本鄉滿6個月以上。
2、於101年4月30日（含）前甫出生並於本鄉辦理出生登記者，雖設籍本鄉未滿6個月，但其父母（或養父母，或監護人）之一為雅美族人並於101年4月30日（含）前連續設籍本鄉滿6個月以上。
3、於『曾設籍』期間設籍本鄉並連續滿6個月以上，並因婚姻關係入籍本鄉，其配偶（男）為雅美族人並於101年4月30日（含）前連續設籍本鄉滿6個月以上。
4、於101年4月30日（含）前設籍本鄉並連續滿10年以上且實際居住達10年以上者（需檢附證明文件）。」
（五）被告並依台電輔導金運用計畫第12項規定，設置「台電輔導金審查委員會」（即審查委員會），負責台電輔導金之研議、擬定、訂定、審查運用計畫。被告鄉民代表會並通過「台電輔導金審查委員會設置要點」、「台電輔導金審查委員會組織章程」及「台電輔導金審查委員會委員遴選（聘）辦法」（簡字1號卷證物10之14）。被告隨後依上開規定遴選委員組成審查委員會。本件各申請人是否符合輔導對象之資格，均由審查委員會以合議制進行審查。
（六）被告於101年10月19日以蘭鄉社字第0000000000號公告開始受理台電輔導金運用計畫之申請（簡字1號卷證物8），並由「台電輔導金審查委員會」決議通過「台電輔導金審核作業要點」作為審核是否符合輔導資格之依據（簡字1號卷證物9）。
（七）原告賴潘心瑜於101年11月21日、原告甲○○○於101年11月19日依台電輔導金運用計畫提出台電輔導金申請時，均設籍臺東縣蘭嶼鄉航警所宿舍。原告賴潘心瑜不具原住民族身分，於101年4月30日前設籍臺東縣蘭嶼鄉已連續10年；原告甲○○○則具魯凱族原住民族身分，但不具雅美族身分，亦於101年4月30日前設籍臺東縣蘭嶼鄉已連續10年，均有戶籍謄本為憑（簡字第1號原處分卷第1、2頁、簡字第4號原處分卷第1、2頁）。
七、原告均非雅美族人，申請台電輔導金時設籍於臺東縣蘭嶼鄉，主張自己具有台電輔導金運用計畫第11條第2項第4款「於101年4月30日（含）前設籍本鄉並連續滿10年以上且實際居住達10年以上者」之情形，而符合輔導對象資格。原告於101年4月30日前設籍臺東縣蘭嶼鄉已連續10年，已足認定如前述，則本件爭點乃在於台電輔導金運用計畫之設置是否合法，及原告是否有「實際居住達10年以上」之情形，本院根據調查資料為判斷，關於要點設置之合法性：
（一）台電輔導金運用計畫於第6條「計畫緣起」，明揭台電輔導金運用計畫設置之目的為「①近年全球景氣普遍低迷，在經濟衰退下，國內各公司行號與企業紛紛採行人員精簡政策，造成失業率攀升、股價重挫，家庭所得減少等噩夢。大環境影響下，國內許多員工紛紛面臨裁員或被迫放無薪假。蘭嶼鄉居民教育程度水平普遍偏低，大多數鄉民皆從事勞務性工作，就業市場之競爭能力與台灣高水平勞工無法比擬，以致就業困難，在台生活又所費不貲，在無收入之窘境下拮据度日，故多數旅台鄉民紛紛回鄉定居，靠著自給自足之傳統生活模式營生度日，近年來雖然台電公司在蘭嶼鄉辦理蘭嶼貯存場廢棄物桶檢整重裝作業，並積極執行地方溝通與敦親睦鄰工作，但僅能提供鄉民數十個工作機會，而鄉內能提供之工作均屬臨時性、季節性短期工作，難以創造固定之就業機會，滿足鄉民需求，使得長期缺乏資源之蘭嶼離島居民，生活狀況仍是一籌莫展，無力改善，不少鄉民因此而逐年逐月逐日萎靡不振。②據調查原住民平均所得每人每月僅約17,000元，而蘭嶼鄉居民平均所得又比台灣本島原住民低，高達八成鄉民無固定收入；失業率方面，依行政院原住民族委員會發布之第三季(99年9月)原住民失業率高達5.42％，是目前台灣整體失業率最高之族群，而蘭嶼鄉失業率又高於台灣原住民，勞動失業率之高，加之無就業市場之奧援，使優秀學子無地方就○○○鄉○○○○○路；弱勢家庭更常因囊中羞澀，家庭經濟無以為濟，兒童、老人健康狀況亦普遍不佳，因此照顧（護）需求特別殷切；蘭嶼鄉在整體教育環境上亦出現愈來愈多不利的因素，使鄉內學子教育程度大幅落後於台灣本島學子，影響優秀人才之培育。再者，蘭嶼鄉物價指數本就高於台灣本島，在物價節節上漲之影響下，家庭開銷隨之增加，鄉民消費緊縮，店家營業額下滑，如此惡性循環下，鄉民生活品質更加低劣，唯有提升嬰幼兒照護品質、提升教育水準及輔導在地居民事業發展，蘭嶼生活水準才能提升，為達此一目的，完善的社會福利制度及教育品質必不可少，更為蘭嶼鄉鄉民所期盼，蘭嶼鄉公所遂即著手研擬蘭嶼生活綜合輔導方案計畫，以奧援清苦之蘭嶼鄉親，供參考與實施之可行性。」是以，在台電公司辦理「蘭嶼貯存場廢棄物桶檢整重裝作業」使用蘭嶼鄉土地並提出上開金額後，被告設置台電輔導金運用計畫之初，乃是考量蘭嶼鄉境內居民之教育、工作機會、貧窮、薪資、醫療、物價等諸多弱勢現象，更避免未來之競爭力落後等情形。綜合以觀，被告乃同時慮及居住在蘭嶼鄉居民之不利現象，並比較蘭嶼鄉與臺灣其他地區之差異，明白指出蘭嶼鄉資源較臺灣其他地區缺乏，則傳統居住蘭嶼鄉之雅美族原住民族，與臺灣其他地區之聯結性較蘭嶼鄉其他居民為低，更難自臺灣其他地區取得資源，相較於後續遷入蘭嶼鄉之居民，更有特別給與輔導之必要。亦即被告設置台電輔導金運用計畫，乃欲同時處理①現居蘭嶼鄉離島居民之弱勢，及②以蘭嶼鄉為傳統領域之雅美族人之弱勢等2現象，前者係補助居住臺東縣蘭嶼鄉之居民（不論是否為雅美族），後者則針對具有傳統領域關係之雅美族人，被告所設立台電輔導金運用計畫因此針對現居蘭嶼鄉者，均可申請，惟區分雅美族人與非雅美族人為不同待遇（要件），與被告上述目的並無違誤。
（二）監察院李炳南委員、程仁宏委員在102年11月6日提出102年財正62號糾正案，指出「臺東縣蘭嶼鄉公所近10年來以低放射性廢棄物回饋金支應該鄉公共建設之比例僅約1%，且無節能減碳措施補助，幾全數用於消費性、福利性之經常支出，有違核能發電後端營運基金放射性廢棄物貯存回饋要點第6點規定；又執行蘭嶼貯存場土地租用配套回饋金，係以按人頭方式發放現金補助或津貼，悖離台灣電力股份有限公司回饋之原意旨；另核能發電後端營運基金管理會未確實督促該公所改善缺失，復未導正其對低放射性廢棄物回饋金之運用方式，益見考核流於形式；而台灣電力股份有限公司迄未建立土地租用配套回饋金之督考機制，無法落實考核該公所之執行成效，且查核草率了事；經核均有失當，爰依法提案糾正。」則是針對上開金額用於公共建設比例過低且無節能減碳措施補助，提出糾正，但對於被告區分是否雅美族人而設不同要件等情形，並未有批評。
（三）本院斟酌：①被告本於「核能發電後端營運基金放射性廢棄物貯存回饋要點」第6條（如本判決理由第五段第三點所示）有決定上開金額如何使用之行政上裁量權。②被告關於台電輔導金運用計畫，是否有監察院所指之不當情形，則由被告、經濟部與監察院間關於監察權與行政權之相互制衡關係解決，法院不宜提前介入審查。③被告就台電輔導金運用計畫，已經民選之鄉民代表會審查通過，並經主關機關核備在案（如本判決理由第六段第三點所示），踐行法定程序；原告設籍蘭嶼鄉，對於蘭嶼鄉鄉民代表亦有選舉權，對於鄉民代表會之決議內容有所不服，也屬民主運作結果等情形，認為就台電輔導金運用計畫之設置，被告行政權上之裁量，本院應給與尊重，既查無明顯違法情形，台電輔導金運用計畫應於本件加以適用。
八、原告是否符合要點規定之輔導對象資格：
（一）兩造爭執原告是否有台電輔導金運用計畫第11條規定之「實際居住達10年以上」之情形，而「實際居住」為不確定法律概念，為執行之行政機關與受規範人無從預見，同時確保法律解釋一致性，法院於個案審理時，應本於法規文字一般意涵下之原旨，進行理解。而現行法規中，常有以「實際居住」為要件之規定，而關於「實際居住」事實如何判斷，本院爰參考下述現行法規之判斷基準：①「國民住宅條例施行細則」第24條第2項「本條例第19條第1項所定居住期間之計算，應以主管機關交屋之日或產權移轉登記完成之日起，按實際居住之累計時間為準；實際居住之事實，得依戶籍設定或其他有關證明認定之。遺贈或繼承取得之國民住宅得併計遺贈人或被繼承人之居住期間。但法院拍賣國民住宅時，債務人得不受居住期間之限制。」②「偏遠與原住民族及離島地區石油設施及運輸費用補助辦法」第34條第2、3項「未經鄉（鎮、市、區）公所列入補助名冊而有居住於偏遠與原住民族地區之事實者，於申辦時應另檢具實際居住證明文件，並由鄉（鎮、市、區）公所或村（里）辦公處認定後增列入冊。前項所稱實際居住證明文件係指工作證明、房屋租賃契約或其他足以證明居住事實之文件。」③「全民健康保險法施行細則」第8條第2項「本法第9條第1款所稱在臺居留滿6個月，指進入臺灣地區居留後，連續居住達6個月或曾出境1次未逾30日，其實際居住期間扣除出境日數後，併計達6個月。」④「臺東縣國民中小學學區劃分、新生入學及總量管制作業要點」第7條「……具第一、二順位資格者，應於收到順位登記通知書後，持相關證明文件於指定期間內向學校提出申請，始具有優先入學之權利。未於該指定期間內辦理者，事後不得以任何理由提出異議。具第二順位登記入學之學生辦理順位登記時，屬自有房屋者應檢附設籍之房屋所有權狀或房屋稅單影本；屬公務宿舍、員工宿舍者應檢附派（調）任公文及該機關之借（租）用契約（證明）書；屬租賃者應檢附經公證人公證之租賃契約書。並應同時檢附該房屋住址之水費、電費、電話費或有線電視收據等單據，以作為實際居住事實之證明。……」⑤「宿舍居住事實查考及認定作業原則」第3條「各宿舍管理機關每年至少應辦理2次居住事實之查考作業，其原則如下：（一）定期或不定期由事務管理單位或會同相關單位人員，經簽報機關首長派員實地訪查各宿舍借用人居住情形。（二）派員實地訪查時，如該戶宿舍無人在家，除現場留置通知單請借用人限期回覆外，並再以掛號郵寄方式通知宿舍借用人限期回覆。（三）如訪查結果及相關資料不足認定時，得視必要再辦理訪查。（四）宿舍借用人如有出國、至大陸地區或住院等特殊情形，應適時通知管理機關，俾利查考認定。」第4條「各宿舍管理機關辦理居住事實之查考作業，得視需要採取下列輔助措施：（一）設置門禁管制人員或設施：由門禁管理人員登記或蒐集門禁管制之紀錄。（二）查核出入境登記資料：協請有關機關提供出入境紀錄資料供查對。（三）調閱用水、用電紀錄：研判有無經常居住使用。（四）檢視屋況：房屋及庭院外觀有無異常髒污、雜草叢生、久無打掃清理跡象者。（五）實施訪問：拜訪警政單位、鄰、里長、鄰居、管理委員會等適當單位或人員，蒐集相關資料。（六）其他：管理機關自行訂定適當之輔助查考方式。」第5條「各機關學校宿舍借用人，有下列情形之一，即屬不符實際居住之認定標準，應終止借用，並責令搬遷：（一）連續30日以上未居住者。（二）3個月內居住日數累計未達45日者。（三）對出國、至大陸地區等特殊情形，不受前2款之限制，惟於1年內居住日數累計仍未達183日者。（四）經宿舍管理機關訪查3次均未獲回覆，且不能提出未有前3款不符實際居住認定標準之具體說明者。宿舍借用人因疾病、傷害，經提出合法醫療機構開立之住院治療證明者，或因其他重大事故，為維護其生命、身體、健康之必要致未居住於宿舍，經提出佐證資料，並經管理機關審核確認屬實者，不受前項之限制。宿舍借用人因學術研究、執行特殊任務或借調奉派等因素出國駐外期間，其原同住配偶、未成年子女、父母或身心障礙賴其扶養之已成年子女有1人以上續住於宿舍，無第1項各款情事，或有第1項各款情事但符合前項規定者，宿舍借用人視為有居住事實。」⑥「經濟部能源局原住民族地區家用桶裝瓦斯補助申請系統」網頁上，「實際居住」之證明，則採村、里長及幹事（或鄉鎮市公所或當地派出所）出示之證明為憑，詳如其網頁所示。
（二）至於民法第20條第1項關於「住所」之規定「依一定事實，足認以久住之意思，住於一定之地域者，即為設定其住所於該地。」主觀上有久住一定地域之意思，客觀上有住於一定地域之事實，該一定之地域始為住所，故住所並不以登記為要件；而戶籍法為戶籍登記之行政管理規定，固得資為推定住所之依據，惟倘有客觀事證，足認當事人已久無居住該原登記戶籍之地域，並已變更意思以其他地域為住所者，即不得僅憑原戶籍登記資料，一律解為其住所，為我國司法實務關於「住所」之一貫解釋。然而「住所」與「實際居住」兩者文字有別，實不應做相同解釋。且我國既有法規中，已有多項以「實際居住」為規範之文字，許多更為細節規範，如上述「實際居住」之相關法規所示，據以解釋本件台電輔導金運用計畫第11條規定「實際居住達10年以上」之情形，當較以「住所」為基礎之解釋，更為適切。
（三）據上「實際居住」相關規定可知，判斷「實際居住」之要件，無法單憑某一特定文件，是以均以「有關證明」、「其他足以證明居住事實之文件」作基礎，台電輔導金運用計畫第11條規定「需檢附證明文件」亦同此理。①然參酌上開規定，可知用以證明「實際居住」之文件，並非任憑行政機關恣意決定，所依憑平之證據資料，不外乎為戶籍資料、工作證明、房屋租賃契約、房屋所有權狀或房屋稅、借（租）用契約、租賃契約、水費、電費、電話費或有線電視收據、掛號郵寄、出入境紀錄資料等資料，各行政機關倘本於上述證據進行判斷，可確保判斷標準之一制性。②且「實際居住」不以「每日」連續居住為必要，現實上亦不可能全然不離開居住地點，「實際居住」乃指大多數時間均有居住之情形，故上揭規定有使用「累計」日數來作為「實際居住」之認定標準；且關於查訪之方式，亦非一經發覺不在該址，即逕行認定未有「實際居住」事實，而必須多次查訪，或輔助其他資料使足。③又若以極度挑惕之嚴格審查，「實際居住」之事實本有舉證上之困難，是以上揭規定多數規定均將已有戶籍登記者分列規範，以戶籍資料作為主要認定「實際居住」之標準，以避免課與當事人過苛之舉證，因此戶籍資料，毋寧具有證明「實際居住」事實之效果，且現行法規下，戶籍資料與「實際居住」通常為相同地址，俗稱「籍在人不在」或「籍不在人在」之情形，應屬於例外情形。前述規定中，經由警政單位、鄰、里長查訪，並出示證明，也表徵「實際居住」之證明方式，係以較為概括、約略之程度，而非強求當事人巨細靡遺提出證據。被告於台電輔導金運用計畫第11條規定雖正面表列「設籍本鄉並連續滿10年以上」且「實際居住達10年以上者」兩者為要件，但後者「籍在人不在」為例外情形，被告認定上本應較為謹慎，需有相當之理由始可。至於規定申請人「需檢附證明文件」僅在明示申請人之協力義務，必須主動提出相關單據，供被告審核，並非在提高申請人之舉證門檻。
（四）行政程序法第94條規定「前條之附款不得違背行政處分之目的，並應與該處分之目的具有正當合理之關聯。」旨在表彰「不當聯結禁止」之原則。被告審查委員會第9梯次審查會議中，針對原告提起本件訴願，曾再次審酌原告是否符合輔導對象之資格，當中曾提及：歡迎非雅美族的人居住在蘭嶼，但福利部分，不應分享，這個部分請代表提案通過，我們的生活如此困苦，而外地人離開蘭嶼的時候都是帶著大把鈔票走，不需給他們就業輔導及分享福利等內容，有會議記錄為憑（簡字1號卷證物10之27）。然而，關於區分是否為雅美族人，而給與不同補助，雖為合法如前述，然此要素已在台電輔導金運用計畫設有明文，審查委員會在後續審查非雅美族人是否符合「於101年4月30日（含）前設籍本鄉並連續滿10年以上且實際居住達10年以上者」時，即應只針對戶籍及實際居住兩要件審查，不應再以原住民族別為判斷要素，否則其理由與判斷結果即有不當聯結。自上開會議紀錄反推，被告做成原處分一、原處分二時，可能在判斷「實際居住」之事實時，不當考量原告之原住民族別，而有不當。
（五）原告賴潘心瑜與甲○○○為夫妻，原告賴潘心瑜於101年11月21日、原告甲○○○於10年11月19日依台電輔導金運用計畫提出台電輔導金申請時，兩人戶籍均設於臺東縣蘭嶼鄉10年以上，已如前述（如本判決理由第六段第七點所示）。①被告自79年即任職於航警所，有在蘭嶼工作之事實，業據提出「內政部警政署航空警察局令」為憑（簡字4號原處分卷第9頁），而原告賴潘心瑜結婚後，亦遷往蘭嶼鄉居住，復有戶籍資料為憑（簡字1號原處分卷第2頁）；②此外原告更提出水費及廢棄物清除處理費通知單及收據（簡字1號卷第75、76頁）；③至於內政部警政署航空警察局臺北分局雖於101年3月9日調職令，派原告甲○○○由原職「本分局蘭嶼派出所」至新職「本分局警備隊」，有調職令為憑（訴願卷第19頁反面），然而調職日期101年3月9日距離台電輔導金運用計畫所規定應實際居住之101年4月30日僅相差約1個月20日，考量調職令仍有30日之提起申訴期間，且原告甲○○○調往新職後，其生活重心不可能一瞬間即改變，勢必需要相當時間籌湊辦理搬遷，此期間原告仍然實際居住蘭嶼鄉，又1個月20日作為原告甲○○○合理搬遷期間時間，乃屬合理，不應逕以調職令之日期作為原告甲○○○改變「實際居住」地點之唯一依據；④原告甲○○○為原告甲○○○配偶，其實際居住地址與原告甲○○○相同，則屬常情。⑤又證人沈海峰˙夏門具結證稱：我要證明原告與簡字第2號之范姜泰錠3人都有實際居住在蘭嶼島，台電輔導金運用計畫的過程中確實有居住；因為我每天都跟他們在一塊；關於甲○○○收受調職令被調去台北當時，甲○○○在休假，但是調出去我就不太清楚了等語（簡字第1號本院卷第55至57頁），亦佐證原告「實際居住」之事實，也合理說明原告甲○○○於101年3月9日接獲調職令後，至101年4月30日間，仍然未完成搬遷至臺北，仍然以蘭嶼鄉為主要生活地點。⑥參諸前述，本院以概括、約略之程度認定原告「實際居住」之事實，並以較為謹慎之態度來認定「籍在人不在」之情形，堪認原告賴潘心瑜、甲○○○符合台電輔導金運用計畫第11條所規定之申請時設籍臺東縣蘭嶼鄉，且「於101年4月30日（含）前設籍本鄉並連續滿10年以上且實際居住達10年以上者」之要件，為台電輔導金運用計畫之輔導對象。又台電輔導金運用計畫對於輔導資格已有細節性規定，別無賦與被告裁量空間，原告既均符合各項規定，被告即應做成符合輔導資格之行政處分，不能另為裁量；亦即被告對此已無裁量空間，裁量減縮至零，應依原告申請，作成原告符合台電輔導金運用計畫輔導對象之行政處分（至於原告符合輔導資格後，台電輔導金之實際數額，則屬被告職權依台電輔導金運用計畫辦理）。
九、綜上，原告賴潘心瑜、甲○○○依台電輔導金運用計畫向被告申請台電輔導金時，符合台電輔導金運用計畫第11條所規定之要件，被告裁量減縮至零，應作成原告符合輔導對象之行政處分。從而，原處分作成原告不符合輔導對象之行政處分，爰有違誤，訴願決定未加糾正，仍予維持，容有未洽。
原告請求撤銷訴願決定及原處分並為特定內容之行政處分，均有理由，本院乃均予以撤銷，並依原告聲明，由被告作成符合輔導對象之行政處分。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 11 月 20 日
行政訴訟庭 法 官 郭玉林上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀。
中 華 民 國 103 年 11 月 20 日
書記官 陳憲修