臺灣臺東地方法院行政訴訟判決 106年度簡字第17號
107年7月25日辯論終結原 告 陳清朗被 告 臺東縣政府法定代理人 黃健庭訴訟代理人 傅爾洵律師訴訟代理人 呂政芳上列當事人間因追繳造林獎勵金事件，原告不服行政院農業委員會民國106年10月23日農訴字第1060718388號訴願決定，而提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分，均撤銷。
訴訟費用新臺幣貳仟元，由被告負擔。
事實及理由
壹、程序事項：按「下列各款行政訴訟事件，除本法別有規定外，適用本章所定之簡易程序：..三、其他關於公法上財產關係之訴訟，其標的之金額..在新臺幣40萬元以下者。..。」，行政訴訟法第229條第2項第3款定有明文。經查：本件屬公法上財產關係之訴訟，其標的金額為新臺幣（下同）195,250元，自應依簡易訴訟程序審理，核先序明。
貳、事實概要：
一、原告在民國80年間，以坐落臺東縣○○○鄉○○段○○○○號國有原住民（下稱系爭土地）之造林面積為1.38公頃，參加「全民造林運動實施計畫－原住民保留地造林撫育管理計畫」（下稱系爭造林計畫），經被告核准該授益性之行政處分（下稱系爭授益性處分）後，逐年受領被告所核發之造林獎勵金（下稱系爭獎勵金）。
二、嗣經審計部臺灣省臺東縣審計室，認為：原告並非系爭土地所有權人、他項權利人、承租人等合法利用權人，不符獎勵造林實施要點第三點第㈠項第1款之申請資格，卻受領系爭獎勵金款項，而於94年04月01日以審東縣貳字第0940001595號函（下稱審計部94年函）被告在文到30日內回復，併請全面清查是否尚有此類情事見復。
三、被告①於101年3月29日以府原經字第1010056124號函（下稱被告101年函）原告，應繳回86年至93年間所溢領之系爭獎勵金新臺幣（下同）15萬3,840元。②另於106年2月20日以府原經字第1060030211號函（下稱被告106年函，下稱原處分），通知原告繳還86年至93年間溢領之系爭獎勵金共計19萬5,250元（即加列被告101年函所漏列86年度13,810元、90年度27,600元）。原告對原處分（即被告106年函）不服，遂向政院農業委員會（下稱農委會）提起農訴字第1060718388號訴願，嗣經該委員會於106年10月23日作成「原處分（係指被告106年函）關於追繳造林獎勵金新臺幣(下同)41,410元（86年度：13,810元、90年度：27,600元）部分訴願駁回。其餘部分（係指被告101函所追繳之153,840元部分）訴願不受理。」之決定（下稱訴願決定）後，被告不服該訴願決定，而提起行政訴訟。
參、原告起訴意旨略以：
一、原告於民國80年間，以系爭土地，申請參加系爭造林計畫，經被告核准該系爭授益性行政處分後，逐年受領被告所核發之系爭獎勵金。被告如認系爭授益性處分係違法行政處分，即應先依行政程序法第117條之規定撤銷該核准之處分後，再依行政程序法第127條第3項之規定做成確認返還系爭獎勵金之另一行政處分後，被告始能對原告取得公法上不當得利之請求權。
二、被告僅以被告101年函，通知原告應繳回86年至93年間所溢領之系爭獎勵金新臺幣（下同）153,840元，卻未撤銷系爭授益性處分，則該處分仍屬存在。退步言，縱認被告101年函為行政處分，但距審計部臺灣省臺東縣審計室於94年04月01日以審東縣貳字第0940001595號函（下稱審計不94年函）所認為：原告並非系爭造林土地之權利人，未符合「獎勵造林實施要點」第3點第㈠項第1款之規定，而所受領系爭獎勵金應返還乙節，惟已罹於行政程序法第121條第1項所規定：
二年得撤銷系爭授益性處分之除斥期間，故該系爭授益性處分已具實質確定力，而無從撤銷。而被告卻僅以距審計部94年函7年後之被告101年函催原告負擔返還系爭獎勵金公法上之義務，顯屬權利濫用、違反法安定性及誠信原則。
三、被告以原處分（即被告106年函），通知原告繳還系爭獎勵金195,250元，若與被告101年函做相較，則原處分係重新審認原告應繳還系爭獎勵金事件之全部內容，並增加原告應再多繳還41,410元之法律效果，顯係完全改變並取代被告101年函之內容後，重為一全新之行政處分，而非觀念通知性質。況原處分亦教示原告若不服本處分，得在期限提起訴願等語，足認被告亦認為該106年函為行政處分。且原處分距離審計部94年函，已罹二年得撤銷系爭授益性處分之除斥期間，已無從撤銷等語，併聲明求為判決：訴願決定及原處分（即被告106年函），均應撤銷｛見本院卷（下同）第135頁至第136頁：筆錄｝。
肆、被告則答辯略以：
一、被告准予原告於80至93年間參加系爭造林計畫（即系爭授益性處分），原告從而領取自86年度至93年度間合計195,250元之系爭造林獎勵金。惟依審計部94年函認為：原告並非系爭土地之合法土地使用人，依獎勵造林實施要點第3點第1項第1款規定，原告自無領取系爭獎勵金之資格，故被告依行政程序法第117條第1項本文前段規定，以被告101年函撤銷該前揭處分，嗣以106年函再通知原告應繳還系爭獎勵金之數額，均無不當。
二、被告101年函內，已載明「..臺端並無該地合法使用權利，故臺端於86年至93年間已領取之獎勵金計15萬3,840元應予繳還..。」等語，已明確告知原告：溢領系爭獎勵金之數額併請求返還，當已包含撤銷違法之系爭授益行政處分之意。被告於94年04月06日收到審計部94年函後，在依職權確認系爭授益行政處分是否違法，及應否予撤銷乙節後，始以被告101年函撤銷系爭違法之授益性處分，並未逾越2年之權利行使期間。
三、嗣被告以106年函（即原處分）確認原告應繳還系爭獎勵金之數額，併限期原告繳還，未逾行政程序法第131條第1項所定5年之公法上請求權時效。而訴願決定認為被告106年函係屬觀念通知，容有違誤，該函應該是行政處分等語置辯，併聲明求為判決：駁回原告之訴（第136頁：筆錄）。
伍、下列重要事實關係，經本院依職權調查（下稱職權調查事項）後，復經兩造在言詞辯論期日辯論後所不爭執，自應堪信為真實，本院爰逕採為辯論及判決之基礎（第137頁至第142頁：筆錄）：
一、坐落臺東縣○○○鄉○○段○○○ ○號國有原住民保留地（下稱系爭土地，面積19,820平方公尺），於59年12月01日總登記為中華民國所有，管理機關為行政院原住民族委員會。
該土地至96年04月20日始由訴外人呂鴻明取得他項權利登記，權利存續期間：自96年2月14日起至101年2月13日止（第72頁至第75頁：土地登記謄本、異動索引）。
二、原告以系爭土地，聲請參加「全民造林運動實施計畫－原住民保留地造林撫育管理計畫」（即系爭造林計畫）之經過：
㈠依獎勵造林實施要點：
①第三點第㈠項第1款：「獎勵造林之種苗，依下列方法供
應之：㈠由林業管理經營機關培養，無償供應：1.造林人攜帶土地登記簿謄本、地籍圖謄本、『他項權利證明書或承租契約書』影印本，向造林所在地所屬鄉（鎮、市、區）公所..提出種苗無償配撥申請書..，經查核土地有關證件無誤後，在申請書上「核對土地有關證件」欄內核章受理之。」。
②第七點第1項「造林獎勵金之發給方式為：前六年每公頃
發給新植撫育費新台幣二十五萬元，即第一年新台幣十萬元，第二年至第六年，每年新台幣三萬元：第七年起至第二十年止，每年每公頃發給造林管理費新台幣二萬元。」。
③第八點第2項「造林獎勵金按左列對象分別獎勵之：..㈡
國有林、公有林、實驗林等『租地』..，前六年依第七點第一項規定發給新植撫育費；第七年至第二十年，造林管理費減半發給。」。
㈡依卷附第112頁「80年度獎勵造林種苗無償配撥申請書」內
載，原告向太麻里鄉公所申請無償配撥造林用楓香樹苗木（該申請書影本）。
㈢依卷附第113頁「切結書」內載：「本人（係指原告）參予
獎勵造林且依獎勵造林實施要點規定申請（造林地點：○○里鄉○○段415面積1.38公頃），並領取造林獎勵金，..。
」（該切結書影本）。
㈣依卷附第79頁「臺東縣太麻里鄉原住民保留地土地資源利用
現況清查底冊記載：系爭土地於84年度之使用人為訴外人呂良耕（該影本）。
㈤依卷附第114頁「獎勵造林登記卡」內載：「96年造林人變更為呂鴻明、邱黛茜」（該登記卡影本）。
㈥據上，原告檢具：80年度獎勵造林種苗無償配撥申請書、切
結書，確實經被告核准參加系爭造林計畫後，登載於獎勵造林登記卡上。
三、原告已領取下開各年度系爭國有土地之系爭造林獎勵金，合計195,250元。
①86年度41,430元（即101年度漏列13,800元，106年補列13
,800元）②87年度27,620元。
③88年度29,600元。
④90年度27,600元（即101年度漏列27,600元，106補列27,600元）。
⑤91年度27,600元。
⑥92年度27,600元⑦93年度13,800元（第80頁至第95頁：系爭造林計畫溢領金額明細表、該補助金具領清冊影本）。
四、審計部函，與被告對原告之相關函文：㈠審計部臺灣省臺東縣審計室於94年04月01日以審東縣貳字第
0940001595號函（下稱審計部94年函）臺東縣太麻里鄉公所（副知原處分機關所屬原住民行政局），在①主旨欄記載「貴公所辦理民國93年度造林獎勵金發放作業，經本室依法派員調查結果，據報核有應請辦理事項，詳見附發審核通知，請查照辦理，俾依附表格式於文到30日內逐項查填見復。」；②在對太麻里鄉公所辦理93年度造林獎勵金發放作業之審核通知，在審核結果欄記載：「一、繳還事項：..㈢發放之造林獎金提領清冊，計有北太麻里段93-2地號等16筆土地（係指包含原告系爭土地在內）之造林人『非造林土地權利人（所有權人為中華民國，且查無設定他項權利或具有租賃關係），卻仍受理其造林申請並造冊發給獎勵造林款項』，核與「獎勵造林實施要點」第3點規定未符，計溢支3,720,800元（詳如太麻里鄉附表四），除應予儘速查明繳還，並請全面清查是否尚有此類情事見復..。」（第126頁至第129頁：
該函、審核通知書、附表四影本）。該函於94年04月06日送達被告，而被告在該函上簽擬「函太麻里鄉公所辦理清理及如期聲復審計室」（第126頁：該函內載）。
㈡被告於101年3月29日以府原經字第1010056124號函原告（下
稱被告系爭101年函），在①主旨欄記載「有關臺端溢領「全民造林運動實施計畫－原住民保留地造林地撫育管理計畫」造林獎勵金計新臺幣15萬3,840元整，請於文到1個月內至太麻里鄉公所繳還溢領款項或協議繳還事宜，請查照。」、②在說明欄記載：「一、依據獎勵造林實施要點及行政程序法相關規定辦理。二、本案為臺端於86年度以多良段495地號參加旨揭計畫且領取造林獎勵金（以下稱獎勵金)在案，『經本縣審計室於94年度核有造林地為國有且臺端並無該地合法使用權利』，故臺端於86年至93年間已領取之獎勵金計15萬3,840元應予繳還（詳如溢領金額明細表）。三、惟截至100年12月31日止，臺端均未繳還旨揭溢領款項，爰請臺端務必於旨揭期限內繳還溢領款項或協議繳還事宜，倘逾期仍未繳還或協議者，本府將依行政程序法相關規定提起行政訴訟。」（第56頁：該函影本）。該函經原告於101年3月30日簽收在案（第59頁：送達證書回證）。
㈢被告於106年02月20日以府原經字第1060030211號號函原告
（下稱被告106年函），在：①主旨欄記載「有關臺端溢領「全民造林運動實施計畫－原住民保留地造林地撫育管理計畫」造林獎勵金總計19萬5,250元整，請於文到十日內至太麻里鄉公所繳還溢領款項或協議繳還事宜，請查照。」、②說明欄記載：「一、依據獎勵造林實施要點、本府101年3月29日府原經字第1010056124號函、105年9月7日府原經字第1050165776號函及行政程序法等相關規定辦理。二、臺端於80年度以多良段495地號參加旨揭計畫且領取獎勵金（以下稱獎勵金）在案，經『本縣審計室於94年度查核有造林地為國有土地且臺端並無該地合法使用權利』，故臺端於80至93年間已領取之獎勵金計19萬5,250元應予繳還（詳如溢領明細表）。三、基於上開規定本府業於101年3月29日請臺端繳還溢領款項或協議繳還事宜，惟截至106年1月31日止，臺端均未繳還旨揭溢領款項，請務必於旨揭期限內繳還溢領款項或協議繳還事宜倘逾期仍未繳還或協議者，本府將依行政執行法相關規定移送法務部行政執行署及其所屬執行處強制執行。四、不服本處分者，得自文到三日內向本府提交陳述意見書或到府陳述，另得自『本處分』送達次日起三十日內，繕具訴願書逕送原處分機關，並由原處分機關函轉上級機關『提起訴願』。」（第60頁至第61頁該函影本）。
五、本件適用法律：㈠行政程序法：
①第01條「為使行政行為遵循公正、公開與民主之程序，確
保依法行政之原則，以保障人民權益，提高行政效能，增進人民對行政之信賴，特制定本法。」。
②第09條：「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及
不利之情形，一律注意。」（行政程序法第09條）。③同法第36條「行政機關應依職權調查證據，不受當事人主
張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。」（行政程序法第36條）。
④同法第43條「行政機關為處分或其他行政行為，應斟酌全
部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將其決定及理由告知當事人。」（行政程序法第43條）。
⑤第96條第6款「行政處分以書面為之者，應記載下列事項
︰六、表明其為行政處分之意旨及不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機關。」。
⑥第98條第1項「處分機關告知之救濟期間有錯誤時，應由
該機關以通知更正之，並自通知送達之翌日起算法定期間。」。
⑦第117條本文前段「違法行政處分於法定救濟期間經過後
，原處分機關得依職權為全部或一部之銷撤；其上級機關，亦得為之。」。
⑧第121條第1項「第117條之撤銷權，應自原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起二年內為之。」。
⑨第127條「（第1項前段）授予利益之行政處分，其內容係
提..連續之金錢或可分物之給付者，經撤銷..而有溯及既往失效之情形時，受益人應返還因該處分所受領之給付。
」。「（第2項）前項返還範圍準用民法有關不當得利之規定。」「第3項行政機關依前二項規定請求返還時，應以書面行政處分確認返還範圍，並限期命受益人返還之。
」。
㈡行政訴訟法：
①第125條第1項「行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束。」。
②第133條前段「行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據；」。
③第189條第1項前段「行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意
旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽。」。
④第236條「簡易訴訟程序除本章別有規定外，仍適用通常訴訟程序之規定。」。
六、兩造對：原處分卷、系爭訴願卷、本院卷內之資料、函文等證據資料，經本院提示後，對該等證據資料之形式真正，均不爭執（均同意有證據能力），但其實質之證明力，由本院逕為認定。本件證據資料既已充足，而無庸再傳訊證人或調查其他證據，請鈞院依卷內證據資料而為判斷。
陸、本件經兩造確認之爭點為：除兩造不爭執之部分外，原告訴之聲明，有無理由？
柒、得心證之理由：
一、被告101年函，並非行政處分，乃係觀念通知：㈠按「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰六、表明其
為行政處分之意旨及不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機關。」（行政程序法第96條第6款）。經查：該函在說明欄第二點僅記載「二、本案為臺端於86年度以多良段495地號參加旨揭計畫且領取造林獎勵金（以下稱獎勵金)在案，『經本縣審計室於94年度核有造林地為國有且臺端並無該地合法使用權利』，故臺端於86年至93年間已領取之獎勵金計15萬3,840元應予繳還。」（見不爭執事項第四點㈡），此外，並無表明該函為行政處分之意旨、及不服該行政處分時之救濟方法、期間及其受理機關等，有關作成書面行政處分之重要事項。另若與被告106年函在說明第四點所載「四、不服本處分者，..得自『本處分』送達次日起三十日內，..提起訴願』。」等語（見不爭執事項第四點㈢）做比對，亦顯被告101函並非行政處分。。
㈡另被告係以：原告並不符合獎勵造林實施要點：第三點第㈠
項第1款申請造林獎勵之資格，而依前揭要點規定，以101年函催原告繳還系爭獎勵金。惟參「..本件原告雖有將申購之優惠漁船油用於從事非漁業行為，而該當漁業動力用油優惠油價標準第13條第1項第7款之規定，惟該標準內並未另賦與主管機關得以行政處分命人民為給付之依據，該規定僅係重申漁業人應返還公法上不當得利之意旨，並不得解為主管機關有單方以行政處分裁量命漁業人返還不當得利之核定權。..。本件被告機關以函文通知漁業人繳回優惠油價補貼款，並未對外直接發生下命原告繳回優惠油價補貼款或確認給付種類、金額之法律效果，核屬『觀念通知』，而非行政處分。」（最高行政法院104年06月09日104年度6月份第1次庭長法官聯席會議決議參照），更得佐證被告101年函係為觀念通知之性質。
二、縱認被告101函為行政處分時，惟距離被告知悉：原告不具系爭土地合法利用權人，而不符合系爭造林計畫之申請資格止，顯已逾行政程序法第121條第1項所規定之2年之除斥期間，顯已不得再撤銷系爭授益性行政處分：
㈠依審計部94年函在①主旨欄記載「貴公所辦理民國93年度造
林獎勵金發放作業，經本室依法派員調查結果，據報核有應請辦理事項，詳見附發審核通知，請查照辦理，俾依附表格式於文到『30日內』逐項查填見復。」，②審核結果「一、繳還事項：..㈢發放之造林獎金提領清，計有北太麻里段93-2地號等16筆土地（係指包含原告系爭土地在內）之造林人『非造林土地權利人（所有權人為中華民國，且查無設定他項權利或具有租賃關係），卻仍受理其造林申請並造冊發給獎勵造林款項』，核與「獎勵造林實施要點」第3點規定未符，..（詳如太麻里鄉附表四），除應予儘速查明繳還，並請『全面清查是否尚有此類情事見復』..。」（見不爭執事項第四點㈠）。
㈡據上，審計部已明確指出：「原告非造林土地權利人」，所
領系爭獎勵金應查明繳還，且應全面清查是否尚有此類情事見復，併應於文到「30日內」逐項查填見復乙情，而該函業於94年04月06日送達被告在案，且被告在該函上簽擬「函太麻里鄉公所辦理清理及如期聲復審計室」（見不爭執事項第四點㈠）。另參諸①依卷附第79頁「臺東縣太麻里鄉原住民保留地土地資源利用現況清查底冊記載：系爭土地於84年度之使用人為呂良耕（該影本）。②系爭土地登記謄本記載：至96年04月20日始由呂鴻明取得他項權利登記，權利存續期間：自96年2月14日起至101年2月13日止（第72頁至第75頁：土地登記謄本、異動索引），③依卷附第114頁「獎勵造林登記卡」內載：「96年造林人變更為呂鴻明、邱黛茜」（該登記卡影本）。可見，被告在收受審計部94年函時，已知悉原告並非系爭土地之合法利用權人，而有應撤銷系爭授益性行政處分之原因。故被告以101年函對原告所為具有撤銷系爭授益性行處分之意思表示時，顯已逾2年之處斥期間，應為明確。
三、被告以106年函，對原告表示撤銷系爭授益性行處分時，顯已逾2年之處斥期間，已不得再撤銷系爭授益性行政處分，自不得請求原告繳還系爭獎勵金：按被告106年函在說明第四點所載「四、不服本處分者，..得自『本處分』送達次日起三十日內，..提起訴願』。」等語（見不爭執事項第四點㈢），故該函顯具行政處分之性質，且為兩造所不爭。另依與上開第二點相同之理由，被告在收受審計部94年函時，即已知悉原告並非系爭土地之合法利用權人，而有應撤銷系爭授益性行政處分之原因。故被告以101年函對原告所為具有撤銷系爭授益性行處分之意思表示時，顯已逾2年之處斥期間，應為昭然。
四、綜上所述，①被告101年函僅係觀念通知，或②縱認為被告101年函為行政處分、及被告106年函為行政處分時，距離知悉應撤銷系爭授益性行政處分之原因時，顯均已罹於行政程序法第121條第1項所規定之2年之除斥期間，均已不得再撤銷系爭授益性行政處分，故原告依據系爭授益性行政處分，自得保有系爭獎勵金，甚為明確。而被告對撤銷系爭受益行政處分之原處分既有違誤，而訴願決定未予糾正，均核屬不合。故原告主張如其聲明所示，為有理由，應予准許，爰判決撤銷訴願決定及原處分，併如主文第1項所示。
捌、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與判決之結果並無影響，爰不逐一論列，併此敘明。
玖、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段之規定，判決如主文第1項所示。
拾、訴訟費用額之部分，依後附計算書確定如主文第2項所中 華 民 國 107 年 7 月 26 日
行政訴訟庭 法 官 陳兆翔上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀，並表明上訴理由（應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實）。其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本）。如未按期補提上訴理由書，則逕予駁回上訴。並應繳納上訴裁判費新臺幣4,000元。
中 華 民 國 107 年 7 月 26 日
書記官 戴嘉宏計算書：
項 目 金 額（新臺幣）第一審裁判費 2,000元（第11頁：裁判費收據）