臺灣臺東地方法院行政訴訟裁定 108年度續收字第5號聲 請 人 內政部移民署代 表 人 邱豐光代 理 人 何瑞璋相 對 人 DINH VAN NGOC（越南國民。中文姓名：丁文玉）上列聲請人因受收容人經暫予收容處分後，於暫予收容期間屆滿前，認有繼續收容之必要，聲請續予收容，本院裁定如下：
主 文甲○ ○ ○○ 續予收容。
理 由
一、聲請意旨：①本件受收容人逾期居留，經警於民國108年4月10日於臺東縣○○鎮○○鄉道11.4公里處「昌鈺釣魚」鐵皮工寮查獲，聲請人依入出國及移民法第36條規定對其為強制驅逐出國處分。②相對人無旅行文件、無法負擔離境費用、有事實足認行方不明、逃逸或不願自行出國之虞，無入出國及移民法第38條之1規定所列各款事由，乃由聲請人為暫予收容處分，現收容在內政部移民署南區事務大隊臺東縣專勤隊。③又相對人護照已遺失，聲請人已函文駐臺北越南經濟文化辦事處（下稱越南辦事處）申請旅行文件，因越南辦事處作業期間約需兩週，聲請人不及於暫予收容期間內遣送相對人回越南，非續予收容，顯難繼續執行強制驅逐出國處分，依入出國及移民法第38條之4第1項規定，聲請法院裁定准許續予收容。
二、關於驅逐出國處分，「外國人停留或居留期限屆滿前，有繼續停留或居留之必要時，應向入出國及移民署申請延期。」「外國人有下列情形之一者，入出國及移民署應強制驅逐出國：六、違反第31 條第1項規定，於停留或居留期限屆滿前，未申請停留、居留延期。但有第31 條第3項情形者，不在此限。」為入出國及移民法第31 條第1項，第36條第1項第6款規定。受收容人於106年2月3日經廢止居留許可，受收容人逾期居留逾849日，聲請人依上開規定為強制驅逐出國處分，有外人居停留資料查詢表、調查筆錄等、強制驅逐出國處分書在卷，足以認定受收容人已受強制驅逐出國處分。
三、法院對續予收容審查模式：
（一）2種可能審查模式之比較：法院於續予收容之審查程序，概略分為形式審查與實質審查兩類型之操作基準。①形式審查模式，乃著重於行政機關執行強制驅逐出國之遣送作業，由法院就遣送作業之要件審查，目的在排除明顯不適當之行政作為，基於強化行政機關執行遣送作業之行政權能之考量，就遣送作業之細節流程，法院給與行政機關較大之空間，此觀點下，只要行政機關無法於暫予收容期間內完成遣送作業者，不論其無法完成之原因為何，只要其暫予收容之要件事實仍然存在，法院均裁定准許續予收容，暫予收容之要件將與續予收容之要件採取相同之審查基準。此基準之優點在於既滿足限制人身自由之法官保留憲法原則，又在法院不深入分析執行細節之形式審查，保留給行政機關較自由之裁量，兼顧行政機關之執行效能提升與法院審查案件之負荷量減輕。②實質審查模式，乃將法院對續予收容之審查著重在受收容人之人身自由保護，即行政機關執行強制驅逐出國處分知過程，是否不當侵害人身自由。此觀點下，行政機關必須係已依法進行遣送作業之作為而仍無法於暫予收容期間內完成遣送作業者，法院始准許其續予收容之聲請。暫予收容之要件將與續予收容之要件採取不同之審查基準，後者除審係在符合前者之前提下（第一層次），更審查有無繼續限制人身自由之必要性（第二層次）。此基準之優點在於正視司法保障人身自由之憲法功能。
（二）實質審查模式之採用：①大法官釋字第708號解釋「中華民國96年12月26日修正公布之入出國及移民法第38條第1項：『外國人有下列情形之一者，入出國及移民署得暫予收容……』（即100年11月23日修正公布同條項：『外國人有下列情形之一，……入出國及移民署得暫予收容……』）之規定，其因遣送所需合理作業期間之暫時收容部分，未賦予受暫時收容人即時之司法救濟；又逾越上開暫時收容期間之收容部分，非由法院審查決定，均有違憲法第8條第1項保障人民身體自由之意旨，應自本解釋公布之日起，至遲於屆滿2年時，失其效力。」針對外國人收容處分欠缺合理司法救濟、不受法院審查等情形，為違憲解釋。大法官釋字710號解釋，再次對行政機關以收容處分限制人身自由之正當性為違憲宣告，入出國及移民法因此修法，按「外國人受強制驅逐出國處分，有下列情形之一，且非予收容顯難強制驅逐出國者，入出國及移民署得暫予收容，期間自暫予收容時起最長不得逾15日，且應於暫予收容處分作成前，給予當事人陳述意見機會：一、無相關旅行證件，不能依規定執行。二、有事實足認有行方不明、逃逸或不願自行出國之虞。三、受外國政府通緝。」「外國人有下列情形之一者，得不暫予收容：一、精神障礙或罹患疾病，因收容將影響其治療或有危害生命之虞。二、懷胎5個月以上或生產、流產未滿2個月。三、未滿12歲之兒童。四、罹患傳染病防治法第3條所定傳染病。五、衰老或身心障礙致不能自理生活。六、經司法或其他機關通知限制出國。」入出國及移民法第38條第1項、第38條之1第1項現行法規定，為內政部移民署得以行政處分拘束人身自由之法律依據。②在大法官釋字第708、710號解釋後，移民法與行政訴訟法之修正，確實填補外國人收容法制中關於人身自由保護之法律缺漏。舊法時期外國人受行政收容後，事實上幾乎沒有向法院尋求實質救濟之可能，歷經大法官作成違憲宣告之解釋，且立法機關完成修法，現行法規既明定法院進行司法審查之程序，此項審查必為實質之審查。湯德宗大法官於釋字第708號解釋意見書提及「相關機關依本號解釋意旨進行後續修法時，應特別注意本號解釋再三強調：『非暫予收容顯難強制出境』乃『暫予收容』之『實質正當』要件。切莫誤會以為只需規定移送法官裁定暫予收容（即履行最高標準之『程序正當』要求），即無須明定得暫予收容之『事由』。」明確顯示大法官解釋否定原有收容法制正當性之立場，不僅因其形式上未經司法（法官）審查，更在於實體上有無收容必要之事由未經實質考慮。修法前收容法制之「實體上法律要件不明確」與「程序上司法救濟不足」兩項缺失，必須由法院在修法後，根據新法所為之司法審查中，採取實質審查模式，以體現實質之進步。
（三）實質審查之前導原則：①就續予收容，入出國及移民法第38條之4規定「暫予收容期間屆滿前，入出國及移民署認有續予收容之必要者，應於期間屆滿5日前附具理由，向法院聲請裁定續予收容。續予收容期間屆滿前，因受收容人所持護照或旅行文件遺失或失效，尚未能換發、補發或延期，經入出國及移民署認有繼續收容之必要者，應於期間屆滿5日前附具理由，向法院聲請裁定延長收容。續予收容之期間，自暫予收容期間屆滿時起，最長不得逾45日；延長收容之期間，自續予收容期間屆滿時起，最長不得逾40日。」關於續予收容之法律要件，法規文義僅規定「入出國及移民署認有續予收容之必要者」，而續予收容必須在暫予收容期間屆滿5日前向法院聲請，為原本暫予收容處分之延續，法院在審查續予收容事件時，應同時審查兩層次之要件，即：(甲)是否具有暫予收容之要件（第一層次）；(乙)暫予收容之15日期間上限是否充足，有無延長必要（第二層次）。②入出國及移民法所規定之收容處分，分別有暫予收容（其期間為15日）、延長收容（其期間為40日）及續予收容（其期間為45日），續予收容為三者中拘束人身自由期間最長，對人身自由拘束程度顯然較大；暫予收容處分以入出國及移民署（即聲請人）為決定機關（入出國及移民法第38條規定），係我國法體系下少數可限制人身自由之行政處分（法律保留），續予收容則與通常之限制人身自由處分相同，必須由入出國及移民署聲請法院裁定為之（法官保留，參考入出國及移民法第38條之4規定），立法上對於兩者決定機關之劃分，明示續予收容必須經由法院審查，適用較暫予收容更嚴謹之程序；且暫予收容處分之即時性，在續予收容時相對降低，與聲請人作成暫予收容處分時之心證程度相比，法院為續予收容裁定時，勢必要求更高之證據證明度，對於是否繼續限制受收容人之人身自由，採用更高密度之審查。③入出國及移民法針對15日之暫予收容，設立有實體審查要件（如後述入出國及移民法第38條、第38條之1規定），然而就45日之續予收容，入出國及移民法就其實體要件，卻未如暫予收容及延長收容般，設有明確、列舉之事由，僅概括規定「必要者」得聲請續予收容，在缺乏具體之法定要件下，續予收容乃必須繫於法院之實質審查。立法者將開啟續予收容之裁量權限賦與法院，法院有義務避免將此裁量之操作陷於不可預測，應建立合適之審查基準，一方面建立法院自身審查之公平性及正確性，有效發揮司法作為正義最後一道防線之保障人權功能；另一方面對外提供清楚基準，增進法之客觀性，供移民署及有關行政機關作為執法之基準。
（四）實質審查之基準：①判斷暫予收容之15日期間上限是否充足，有無延長必要時，因待遣送之收容，以執行驅逐出境為目的，必然有一定期間作為遣送作業期間，得否遣送之關鍵，除移民署，也包含其他機關，不僅在於我國政府，亦在他國政府，一個合理之遣送作業期間，乃是困難之判斷，此項判斷涉及法律之決策，屬於立法機關。暫予收容之期間15日，為立法機關於入出國及移民法明文規定，該15日期間為立法判斷下合理之強制驅逐出國處分之通常作業期間，聲請人若無法於此項立法推定之合理、通常作業期間內，完成強制驅逐出國處分之作業，必須就其時間為何不足、何以需要延長等續予收容之核心要件事實，負客觀之舉證責任。換言之，(甲)聲請人自身之作業延遲、作業錯誤、或消極不作業，以致無法在暫予收容處分之15日期間內完成強制驅逐出國處分之作業，受收容人不應因可歸責行政機關之原因，而受續予收容所造成之人身自由限制。(乙)必須是聲請人依法律所期待之合理作業下，卻仍無法在暫予收容之15日期間內完成強制驅逐出國處分之作業，法院始認為有延長其收容期間之正當性，而有續予收容之必要。②聲請人向法院聲請續予收容之裁定時所提出之資料，與聲請人對於受收容人為暫予收容處分所持之理由、及所根據之事實，必有不同，聲請人不能單純重述其據以作成暫予收容處分之事實，作為向法院聲請續予收容裁定之理由。聲請人必須更提出其他資料，以支持其續予收容之聲請。③關於暫予收容處分之替代處分，即入出國及移民法第38條第2項規定之「入出國及移民署經依前項規定給予當事人陳述意見機會後，認有前項各款情形之一，而以不『暫予收容』為宜，得命其覓尋居住臺灣地區設有戶籍國民、慈善團體、非政府組織或其本國駐華使領館、辦事處或授權機構之人員具保或指定繳納相當金額之保證金，並遵守下列事項之一部或全部等收容替代處分，以保全強制驅逐出國之執行：一、定期至入出國及移民署指定之專勤隊報告生活動態。二、限制居住於指定處所。三、定期於指定處所接受訪視。」係聲請人於作成暫予收容處分時應考量之事由。本院在續予收容之審查階段，係同時審查是否具有暫予收容之要件（第一層次）及該暫予收容之15日期間上限是否充足，有無延長必要（第二層次），若法院否定任一層次之要件時，即應駁回續予收容之聲請。上開替代處分乃涉及第一層次是否具有正當性之要件事實，當法院肯定聲請人之暫予收容處分，即已肯定聲請人於第一層次作成續予收容處分時關於替代處分之審酌結果；但法院若認為聲請人於暫予收容15日期間已足以完成遣送作業，僅因為可歸責於聲請人之事由致未能遣送，駁回續予收容之聲請時，則已否定續予收容關於第二層次之要件，應駁回續予收容之聲請，無必要另行審究是否有替代處分（第一層次之要件）之必要。法院駁回續予收容之聲請，不以受收容人具有替代處分事由為前提（受收容人不符合替代處分之事由，而應暫予收容<第一層次>，15日期間屆滿，即使暫予收容處分之要件仍然存在，不當然表示其亦同時符合續予收容之要件<第二層次>）。
（五）相衝突風險之立法判斷：①入出國及移民法現行收容法制，已將收容限定於基於待遣送目的之收容，且就要件更嚴格限於「一、無相關旅行證件，不能依規定執行。二、有事實足認有行方不明、逃逸或不願自行出國之虞。三、受外國政府通緝。」等事由，縮短收容期限，強化司法救濟，並在續予收容、延長收容程序採用事前之法官保留。現行法之文義，乃兼顧慮「入出國行政管制」與「外國人之人身自由」等兩相衝突之價值，並在此2衝突間，以立法判斷設定折衷之標準，在法定原因、法定期間內，法律著重於入出國行政管制之效率，准許行政機關得藉由收容之限制人身自由手段，以完成遣送作業；但收容之手段同時有其界限，當不具法定原因、或逾法定期間後，法律則著重於外國人之人身自由保障，入出國行政管制之價值應有退讓，行政機關能否完成遣送作業，已非考量之重點。②我國現行法已無舊法時絕對不定期之收容處分，入出國及移民法現行法，對於待遣送外國人之收容僅可暫予收人（15天）、續予收容（45天）、延長收容（40天）各1次，合計100日（即使多次收容，合計期間亦為100日，入出國及移民法第38條之8規定參照），可知收容期間屆滿後，聲請人仍必須釋放受收容人，讓無居留、停留許可之外國人居住我國境內之情形，勢必發生；換言之，由於外國人未遭收容又未有聯絡方式、以致主管機關難以聯繫並難以執行遣送作業，因而發生外國人違法停留我國境內破壞入出國行政管制之情況，乃現行法著重外國人人身自由保障面向時之不可避免發生之風險。單從入出國行政管制之面向，強調不收容之風險，而忽略現行法同時有保障外國人之人身自由面向，並非現行法律之文義所呈現之價值。
（六）因此，聲請人聲請本件續予收容，法院先審查原本之暫予收容處分之合法性，再審查本件受收容人之收容期間有無延長必要，即依前述實質審查基準檢視本件有無續予收容之必要性。
四、「行政法院審理收容異議、續予收容及延長收容之聲請事件，應訊問受收容人；入出國及移民署並應到場陳述。」為行政訴訟法第237條之12規定，本院訊問受收容人，經聲請人派員到場陳述意見後，併本件卷宗資料為本件裁定之判斷基礎：
（一）暫予收容之要件：入出國及移民法第38條第1項規定有暫予收容之積極要件，即受收容人必須有下列情形之一「一、無相關旅行證件，不能依規定執行。二、有事實足認有行方不明、逃逸或不願自行出國之虞。三、受外國政府通緝。」受收容人以製造業技工身分來臺工作，後於106年2月3日經廢止居留許可，於108年4月10日經查獲時，已逾期停留，因受收容人無法提供固定住居所、保證人等資料而無從為替代處分，聲請人乃以此為主要之事實根據，認為受收容人無相關旅行證件、不願自行出國之虞，對其為暫予收容處分。考量暫予收容處分之判斷涉及第一線執法人員蒐證之即時能力，對於不當之暫予收容處分，入出國及移民法另設有收容異議事件之救濟程序（入出國及移民法第38條之2規定），而受收容人對暫予收容處分未曾表示不服，依現有資料也無入出國及移民法第38條之1等規定之消極事由，因此聲請人以受收容人經警察查獲之事實，推認其有行方不明、逃逸或不願自行出國之虞，而為暫予收容之處分，本院可支持其處分之理由。
（二）本件之情形：①聲請人未能於暫予收容期限內完成遣送作業之原因，乃因相對人缺乏旅行文件（護照），而聲請人雖已為相對人向越南辦事處申請核發旅行文件，但越南辦事處需兩週之作業期間，業經聲請人陳明在案。②相對人自陳其將護照交付友人保管，而後友人將護照遺失等語。堪認本件相對人護照未遭雇主違法扣留（無就業服務法第54條第1項第8款、第57條第8款規定之情形），其護照之遺失，係因相對人之疏失、未盡保管責任所致。③聲請人於108年4月10日查獲相對人後，確認其護照情形，已於108年4月15日發函越南辦事處請求補辦相對人之旅行文件，經聲請人提出函文在卷。而強制驅逐出境之遣送作業之完成，不僅取決於我國政府，亦在他國政府，越南辦事處核發旅行文件之期間，非我國行政機關所得掌握，聲請人已於適當作業期間內，為相對人向越南辦事處申請旅行文件，但越南辦事處尚未核發旅行文件，因此，聲請人無法於暫予收容15日期間內完成遣送作業，係由於越南辦事處核發旅行文件之作業期間所導致。足認聲請人辦理相對人之遣送業務，作業上並無遲延，聲請人業已在法律所期待之合理作業下，辦理本件遣送作業。④是以，相對人因疏失而遺失護照，越南辦事處不及核發旅行文件，且聲請人已進行合理之相關作業，聲請人主張：本件遣送因他國政府核發旅行文件之作業期間，而無法期待在15日暫予收容期間內完成等理由，本院予以支持，認定本件具增加收容期間之正當性，而有續予收容之必要。
五、綜上，受收容人有續予收容必要。從而，聲請人依入出國及移民法第38條之4第1項規定，聲請裁定續予收容，爰有理由，裁定如主文。
據上論結，依行政訴訟法第237條之14第2項後段，裁定如主文。中 華 民 國 108 年 4 月 18 日
行政訴訟庭 法 官 郭玉林以上正本證明與原本無異。
如不服本裁定，應於送達後5日內依行政訴訟法第237條之16第1項規定向本院提出抗告。
中 華 民 國 108 年 4 月 18 日
書記官 張耕華