臺灣臺東地方法院民事判決 102年度重國字第1號原 告 陳文信訴訟代理人 陳琬雅被 告 臺東縣政府法定代理人 黃健庭訴訟代理人 王丕衍律師
葉正霖上列當事人間請求國家賠償事件，本院於民國103年4月30日言詞辯論終結，判決如下：
主 文被告應給付原告新臺幣捌佰零叁萬壹仟零壹拾陸元，及自民國一百零三年四月三十日起至清償日止，按週年利率百分之五計算之利息。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
壹、程序部分
一、按依國家賠償法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求之；賠償義務機關拒絕賠償時，請求權人得提起損害賠償之訴，國家賠償法第10條第1項、第11條第1項前段分別定有明文。原告主張被告未依規定進行土地編定之變更，有怠於執行職務之情事而應負國家賠償責任，業於民國101年9月14日以書面向被告提出請求，嗣經被告於101年12月20日以府行法字第0000000000號函拒絕原告之請求，有上開函文及所附國家賠償拒絕賠償理由書在卷可稽（本院卷一第30至37頁）。是原告提起本件國家賠償訴訟，核與首揭規定相符，合先敘明。
二、次按訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴，但請求之基礎事實同一者，不在此限。民事訴訟法第255條第1項第2款定有明文。本件原告起訴時，訴之聲明原為：被告應給付原告新臺幣（下同）8,512,000元。嗣於言詞辯論期日當庭變更聲明如主文所示，核屬請求之基礎事實同一，與上開規定相符，應予准許。
貳、實體部分
一、原告起訴主張：伊於80年起即向訴外人財政部國有財產局（現改制為財政部國有財產署，下稱國財局）承租坐落臺東縣○○鄉○○段○○○○○號之國有耕地（下稱系爭土地）而締結耕地租賃契約。又系爭土地於土地登記之使用地類別登記為「農牧用地」，可作為農業使用，且伊均按時給付租金予國財局，則伊依約於系爭土地上種植果樹並無不當。詎被告於99年間來函告知系爭土地之使用地類別應為「宜林地」，並要求伊依水土保持法第22條山坡地超限利用之規定，砍除所有果樹，嗣於100年2月14日，訴外人即被告農業處承辦人吳正謀以課處罰款為脅而要求伊簽立同意完成山坡地利用改正之切結書，伊因不識字且不懂法規而妥協，並於100年6月初將種植逾10年之臍橙果樹266株全數砍除。惟系爭土地之使用地類別既經編列為農牧用地，則依土地法第83條之規定，被告農業處自不得依水土保持法第22條山坡地超限利用之規定處罰伊；又若系爭土地確為「宜林地」而非「農牧用地」，則系爭土地之使用地類別編定即屬錯誤，而被告未按規定進行使用地類別之變更，造成伊誤判而承租系爭土地種植果樹，致伊因而受有損害，被告自應負賠償責任。經伊於101年9月14日向被告請求國家賠償，被告於101年12月20日拒絕伊之請求，爰依國家賠償法第2條規定提起本訴等語。並聲明如主文所示。
二、被告則以：原告以每株果樹32,000元之價格請求賠償，並未提出證據證明，顯無理由；而鑑定人財團法人中華工商研究院之鑑定結論係以果樹生長20年之存續價值為基準，非以市價為基準，亦不足為賠償之依據等語置辯。並答辯聲明：原告之訴駁回。
三、得心證之理由：
（一）經查：系爭土地為訴外人國財局所管理之國有地，於58年3月2日為土地地籍第一次登記，其中，使用分區經登記為「森林區」、使用地類別登記為「農牧用地」，嗣經行政院農業委員會水土保持局（下稱水保局）於74年4月6日依山坡地可利用限度分類標準查定為不得供農業耕作使用之「宜林地」，惟被告迄未辦理使用分區及使用地類別之變更編定及登記。而系爭土地上開使用分區、使用地類別之編定，依區域計畫法施行細則第15條第1項第5款規定，得作為農牧生產使用，國財局因而與原告締結國有耕地租賃契約書，而於80年起即將系爭土地出租予原告作為種植農作物使用。又系爭土地因水保局查定為宜林地，與上開使用分區及使用地類別登記不符，被告因而於99年12月15日函請水保局解除系爭土地之列管，惟遭水保局函覆無法解除列管後，被告遂於99年12月28日以系爭土地經查定為宜林地，原告在系爭土地上種植果樹係屬超限利用為由，函命原告改正超限利用之情形；並於100年2月14日要求原告簽立願限期改正之切結書；再於100年2月18日函告原告限期改正、砍除超限利用之柑橘樹，原告因而於100年6月間將其在系爭土地上所種植之臍橙果樹266株砍除；嗣於101年1月10日被告以原告違反水土保持法第22條第1項規定，課處罰鍰6萬元，並命限期改善完成等情，業據原告提出86年及92年間所締結之國有耕地租賃契約書、系爭土地登記謄本、租金收據、國財局臺灣北區辦事處臺東分處101年3月1日及101年12月27日之電子郵件影本、101年7月3日台財產北東三字第0000000000號函文、被告101年法賠字第005號國家賠償事件拒絕賠償理由書、現場照片等證在卷可稽（本院卷一第9、10、12、17至37、119、198至218頁），並有被告102年6月25日民事陳報狀所附函文（本院一第69至89頁）、水保局102年7月16日水保東保字第0000000000號函文1紙等證附卷可佐（本院一第137頁），而兩造就上開各節復均未為爭執，自堪認定為真實。
（二）按公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同。國家賠償法第2條第2項有明文。又法律規定之內容非僅屬授予國家機關推行公共事務之權限，而其目的係為保護人民生命、身體及財產等法益，且法律對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依此規定對可得特定之人所負作為義務已無不作為之裁量餘地，猶因故意或過失怠於執行職務，致特定人之自由或權利遭受損害，被害人得依國家賠償法第2條第2項後段，向國家請求損害賠償。司法院大法官會議釋字第469號解釋可資參照。而本件原告既以：被告於系爭土地經查定為宜林地後，未按規定進行使用地類別之變更編定及登記，造成伊誤判而承租系爭土地種植果樹，致伊受有損害為由，主張被告應負國家賠償責任，本院爰就此論述如下：
1.土地「使用地」類別之編定及變更之權責機關為被告，且被告應變更系爭土地之使用地類別為林業用地：
（1）按區域計畫之主管機關︰中央為內政部；直轄市為直轄市政府；縣（市）為縣（市）政府。區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。區域計畫法第4條、第15條定有明文。又同法施行細則第15條第1項第5、6款、第2項復規定：「直轄市或縣（市）政府依本法第15條規定編定各種使用地時，應按非都市土地使用分區圖所示範圍，就土地能供使用之性質，參酌地方實際需要，依下列規定編定並繪入地籍圖；其已依法核定之各種公共設施用地，能確定其界線者，並應測定其界線後編定之：五、農牧用地：供農牧生產及其設施使用者。六、林業用地：供營林及其設施使用者。前項各種使用地編定完成後，直轄市或縣（市）政府應報內政部核備。變更編定時，亦同」。是揆諸上開規定，堪認縣（市）政府為縣（市）區域計畫之主管機關，負有「就土地能供使用之性質」編定及變更編定各種「使用地」之權限，並應就「供農牧生產及其設施使用」之土地編定使用地類別為「農牧用地」、「供營林及其設施使用者」編定為「林業用地」。而原告既為縣政府，依上開規定自負有上開職務權限。
（2）次按非都市土地各種使用地檢討之原則：非都市土地使用編定公告後，有下列情形之一，得檢討並變更編定。
（三）山坡地範圍內供農業使用尚未查定之土地，應於可利用限度查定後，依其查定結果補註使用地類別為農牧用地、林業用地或國土保安用地。特定水土保持區內經劃定為保護帶，其屬山坡地者，特定水土保持區管理機關應主動向中央或直轄市主管機關申請變更查定為宜林地或加強保育地後，造冊轉請地政主管機關依規定變更編定為林業用地或國土保安用地。製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知第10條第3項文、水土保持法施行細則第23條第1項亦有明文。是揆諸上開規定，山坡地範圍內供農業使用尚未查定之土地，經查定為「宜林地」後，主管機關即應變更編定為「林業用地」。而系爭土地既經查定為「宜林地」，即非屬前述可「供農牧生產及其設施使用」之「農牧用地」，則主管機關自應依上開規定變更編定為「林業用地」。
（3）綜上，原告為縣政府，負有「就土地能供使用之性質」編定及變更編定各種「使用地」類別之權限，並應於系爭土地經查定為「宜林地」後，變更編定系爭土地之使用地類別為「林業用地」。而被告就本院所詢「系爭土地查定為宜林地後，不得作為農牧使用，依上開區域計畫法及同法施行細則之規定，關於使用地類別之劃分為被告之權責，被告為何未將系爭土地之使用分區、使用地類別改編為其他不得作為農牧使用之土地？」、「系爭土地編定為農牧用地，與水保局查定為宜林地而不得作為農牧使用間，有所衝突，有何意見？」等問題，均僅稱「再具狀表示意見」（本院卷一第107、108頁），然迄本院言詞辯論終結前，均未就本院上開詢問表示意見，堪認被告就其負有上開職務權限乙節，實不爭執。且被告確未依上開職務權限變更系爭土地使用地類別為非供農牧使用之土地，亦為被告所不爭執（本院卷一第154頁），是均可認定屬實。
（4）至地政機關乃係隸屬於各縣市政府而為其所屬單位，就各種使用地之編定及變更編定，僅為「依權責機關指示而辦理登記之機關」，非屬具有決定權限之機關，此觀上開區域計畫法及施行細則之規定，以及同法施行細則第2條第2款：「本法第4條第1項所定內政部、直轄市、縣（市）政府之所屬單位，在實施本法時，其主辦業務劃分如下：二、在直轄市或縣（市）政府，區域計畫之開發或建設事業計畫之督導、協調、推動，由工務、建設或城鄉發展單位主辦；非都市土地使用分區、使用地編定與使用管制，由地政單位主辦」、土地登記規則第3條第1項本文：「土地登記，由土地所在地之直轄市、縣（市）地政機關辦理之」等規定自明，附此敘明。
2.被告未將系爭土地改編為林業用地，致原告受有損害，構成國家賠償法第2條第2項後段請求國家賠償之事由：
（1）按為促進土地及天然資源之保育利用，人口及產業活動之合理分布，以加速並健全經濟發展，改善生活環境，增進公共福利，區域計畫法第1條定有明文。為實施水土保持之處理與維護，以保育水土資源，涵養水源，減免災害，促進土地合理利用，增進國民福祉，特制定本法。水土保持法第1條第1項亦有明文。準此，上開區域計畫法關於各種使用地編定及變更，以及水土保持法施行細則關於宜林地之查定，及查定後應變更為林業用地等規定，既寓有促進土地合理利用、健全經濟發展、改善生活環境及避免災害等立法目的，堪認上開規定除係授與國家機關推行土地使用管制之權限外，亦兼具保護人民生命、身體及財產等法益之目的在內。
（2）次查，系爭土地為使用地類別編定為「農牧用地」之土地，則經查定為宜林地後，主管機關即被告即應變更系爭土地使用地類別之編定為「林業用地」，業如前述，是被告對於管理系爭土地之國財局及使用或擬使用系爭土地之人即原告，就其上開職務權限並無不作為即不變更使用地類別編定之裁量餘地。
（3）再查，水保局早於74年4月6日即將系爭土地查定為宜林地，而依臺灣省山坡地土地可利用限度查定工作要點第7點之規定，水保局應於查定完成後函知縣（市）政府辦理查定結果公告及通知作業，且被告復自承系爭土地於83年間即經查定為宜林地（本院卷第108頁），堪認水保局於查定完成後即已函知被告，否則被告如何知悉系爭土地經查定為宜林地之事。是被告既早已知悉系爭土地業經查定為宜林地而不得再作為農牧使用；且依國有耕地放租實施辦法第2條及財政部國有財產局辦理國有耕地放租作業須知第4點等規定，系爭土地既經編定為「農牧用地」之國有地，即屬上開規定所稱之「國有耕地」而得作為管理機關放租之標的，從而堪認系爭土地因使用地類別編定及登記為「農牧用地」，可能因而為土地管理機關出租供農牧使用，實為被告所能預見，然被告卻始終未就系爭土地之使用地類別為變更編定，自難謂隸屬被告而職司土地使用地類別編定及變更編定事務之公務員無怠於執行此項變更編定職務之過失。
（4）且查，國財局確係因系爭土地使用地類別編定為農牧用地，依法得作為農牧生產使用，而將系爭土地出租予原告作為種植農作物使用；被告嗣以系爭土地經查定為宜林地，原告在系爭土地上種植果樹係屬超限利用為由，命原告改正超限利用之情形，原告因而砍除其於系爭土地上所種植之果樹等情，業如前述。是被告未依前述規定辦理系爭土地使用地類別之變更編定，實際上亦已致國財局及原告因信賴登記而就系爭土地為租賃之行為，原告並因而投入相當資源以在系爭土地上從事果樹之耕作，則原告嗣因系爭土地有超限利用之情形而須砍除所種植之果樹，顯與隸屬被告而職司土地使用地類別編定及變更編定事務之公務員怠於執行上開變更編定職務間，有因果關係，且因而造成原告受有財產上之損害。
（5）綜上，揆諸首揭規定及大法官解釋之意旨，原告本於國家賠償法第2條第2項規定，請求被告就其損害負賠償責任，自屬有據。
3.原告受有損害之金額為8,031,016元：再按國家負損害賠償責任者，應以金錢為之。但以回復原狀為適當者，得依請求，回復損害發生前原狀。國家賠償法第7條亦有明文。又原告於系爭土地上所種植而遭砍伐之臍橙果樹，價值共計為8,031,016元，有財團法人中華工商研究院鑑定報告附卷可參（本院卷一第229頁）。是堪認隸屬被告而職司土地使用地類別編定及變更編定事務之公務員怠於執行上開變更編定之職務，致原告因而受有上開金額之損害，則原告請求被告賠償上開損害，核屬有據。至被告雖另辯稱：上開鑑定結論係以果樹生長20年之存續價值為基準，非以市價為基準，不足為賠償之依據等語。惟查上開鑑定結果均有將市場價格納入價值評估之方式，業經上開鑑定報告於鑑定方式及鑑定分析中敘明（本院卷一第237、238、240、244頁），是被告上開所辯，顯有誤會。
（三）另被告於前開拒絕國家賠償理由書中曾以：原告係於簽立願限期改善之切結書後自行砍伐果樹，以及是否「超限利用」無涉使用地類別編定等情為由，拒絕原告賠償之請求。本院爰仍就被告上開拒絕賠償之理由，附此敘明如下：
1.本件被告應負損害賠償責任之行為，乃係在於「隸屬被告而職司土地使用地類別編定及變更編定事務之公務員怠於執行職務而未依法變更系爭土地使用地類別之編定」，致原告及國財局誤信得在系爭土地上從事農業使用，因而造成原告之損害，此與「砍伐原告所種植之果樹」究竟係原告自行為之，抑或被告以強制力為之，本屬二事，是被告以原告自願砍除果樹為由拒絕賠償，核屬無據。
2.按水土保持法第22條所稱山坡地超限利用，係指於依山坡地保育利用條例規定查定為宜林地或加強保育地內，從事農、漁、牧業之墾殖、經營或使用者。水土保持法施行細則第26條定有明文。準此，土地經查定為宜林地後，即不得從事農、漁、牧業之墾殖、經營或使用，否則即屬超限利用。是土地需經查定為宜林地後，始有超限利用之問題，此亦有水保局99年12月22日水保監字第0000000000號函文影本可稽（本院卷一第71頁）。則是否「超限利用」之判斷，乃係以是否在經查定為宜林地之土地從事農、漁、牧業之墾殖、經營或使用為判準，此固與使用地類別之編定無涉，惟土地使用人若係本於使用地類別之編定而為土地之使用，則自難謂其「超限利用」非因「使用地類別之編定錯誤」所致。而系爭土地既經查定為宜林地，則被告若有變更使用地類別，使國財局及原告知悉此情，衡情將不致使其等就系爭土地為租賃而於系爭土地上從事農業耕作，從而即無在「不得從事農業使用之宜林地」上從事農業使用而有超限利用之情事發生。換言之，本件「超限利用」實可謂係因被告未就系爭土地變更使用地類別之編定所致，則被告自無從以系爭土地超限利用與系爭土地使用地類別之編定無涉為由，主張免除賠償之責。
四、綜上所述，隸屬被告而職司土地使用地類別編定及變更編定事務之公務員有怠於執行職務之情事，並因而致原告之財產權受有侵害，從而，原告本於國家賠償法第2條第2項後段、第7條之規定，請求該公務員所屬機關即被告賠償8,031,016元，及法定遲延利息，為有理由，應予准許。
五、本件事證已臻明確，兩造其餘主張及攻擊防禦方法，於判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
六、據上論結，原告之訴為有理由，依民事訴訟法第78條，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 5 月 14 日
民事庭 審判長法 官 盧怡秀
法 官 徐晶純法 官 趙彥強以上為正本係照原本作成。
如對本判決上訴，須於判決送達後廿日內向本院提出上訴狀，如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 103 年 5 月 14 日
書記官 陳憶萱