臺灣桃園地方法院行政訴訟判決 101年度簡字第15號
102年2月21日辯論終結原 告 祥茂塑膠有限公司代 表 人 王永志原 告 楊旺枝上二人共同訴訟代理人 林文棋
范綱祥律師上一人複代理人 陳冠州律師被 告 桃園縣政府代 表 人 吳志揚訴訟代理人 陳河泉律師上列當事人間都市計畫法事件，原告祥茂塑膠有限公司不服內政部中華民國101 年5 月29日台內訴字第0000000000號（案號：0000000000號）訴願決定（原處分案號為：被告101 年2 月20日府城行字第0000000000號處分書），原告楊旺枝不服被告100 年10月14日府城行字第0000000000號、101 年1 月6 日府城行字第0000000000號裁處書處分提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文被告於中華民國一○一年二月二十日，對原告祥茂塑膠有限公司所為府城行字第○○○○○○○○○○號行政處分及內政部一○一年五月二十九日台內訴字第○○○○○○○○○○號（案號為0000000000號）訴願決定，關於立即停止非法使用部分，均應予撤銷。
確認被告於中華民國一○○年十月十四日、一○一年一月六日，分別對原告楊旺枝所為府城行字第○○○○○○○○○○號、第0000000000號之行政處分，均為無效。
原告其餘之訴之駁回。
訴訟費用由被告負擔三分之二，餘由原告祥茂塑膠有限公司負擔。
事實及理由
壹、程序部分：㈠本件係其他關於公法上財產關係之訴訟，其標的之價額在新
臺幣（下同）40萬元以下之事件，依行政訴訟法第229 條第
2 項第3 款規定，應適用簡易訴訟程序，合先敘明。㈡按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立
之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」此為行政訴訟法第6 條第
1 。而所謂即受確認判決之法律上利益，須因法律關係之存否不明確，致原告在公法上之地位有受侵害之危險，而此項危險得以對於被告之確認判決除去之者，始為存在。又按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」、「有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：應提起確認訴訟，誤為提起撤銷訴訟。」，行政訴訟法第111 條第1 項、第3 項第4 款定有明文。經查：
⒈原告起訴時，原係聲明請求：①撤銷內政部101 年5 月29日
台內訴字第0000000000號、101 年6 月26日台內訴字第0000000000號訴願決定及其原處分。②訴訟費用由被告負擔，此可卷附起訴書。
⒉原告嗣於民國101 年11月23日言詞辯論程序，則變更訴之聲
明為：①原告祥茂塑膠有限公司（下稱原告祥茂公司）部分：原處分（府城行字第0000000000號）、訴願決定（案號：
0000000000號）均撤銷。②原告楊旺枝部分：原處分（府城行字第0000000000號、府城行字第0000000000號）、訴願決定（案號：0000000000號、0000000000號）、訴願再審決定（案號：0000000000號）均撤銷。③訴訟費用均由被告負擔，此有該日言詞辯論筆錄附本院卷第41頁背面可參。
⒊原告另於本院101 年12月13日言詞辯論程序時，再當庭提出
書狀主張訴之聲明變更為：①就原告祥茂公司部分：原處分（府城行字第0000000000號）、訴願決定（101 年5 月29日台內訴字第0000000000號，案號：00000000 00 號）均撤銷。②就原告楊旺枝部分：確認被告府城行字第0000000000號函及府城行字第0000000000號函處分均無效。③訴訟費用由被告負擔，此可參本院卷第57頁之言詞辯論筆錄及本院卷第
62 頁 之原告行政訴訟準備書狀。⒋本案就原告楊旺枝所主張之上開爭執處分，應係提起確認無
之訴，原告楊旺枝誤提撤銷之訴，本有未洽，故原告楊旺枝嗣更改訴之聲明，改提確認之訴，確符合上開法律要求，亦有確認利益，故該訴之變更，應予准許。
貳、實體部分：
一、相關處分、訴願事實概要：㈠原告楊旺枝所有、坐落於桃園縣桃園市○○段000000000地
號土地（建築物門牌號碼：桃園縣桃園市○○路○○○ 號，下稱系爭房地），係位於都市計畫住宅區範圍內，其並將系爭房地出租予原告祥茂公司，原告祥茂公司則於上經營塑膠工廠：
⒈嗣被告所屬聯合查報小組，於100 年5 月10日前往現場稽查
，並製作稽查現場紀錄表，被告即據以認定原告祥茂公司於都市計畫住宅區範圍內之系爭房地，違規經營塑膠工廠，乃依都市計畫法第79條第1項之規定，對原告祥茂公司之代表人即訴外人王永志個人，以100年8月24日府城行字第0000000000號裁處書裁處罰鍰新臺幣6萬元（下同），並要求立即停止非法使用（下稱前處分一），被告並將前處分書一以副本通知原告楊旺枝，請原告楊旺枝善盡土地所有權人管理權責，並應立即停止違法使用，如後再經查獲不停止使用，將依都市計畫法第79條併罰之。訴外人王永志對此不服提起訴願，經內政部認被告雖主張王永志為該件違反都市計畫法之行為責任人始據以裁罰，然實者原告祥茂公司始為違反都市計畫土地使用分區管制之行為人，被告未究明行為責任人為何，逕以訴外人王永志為裁處對象，即有未合，故以101 年
1 月19日台內訴字第00000000 00 號（案號為0000000000號）訴願決定書（下稱前訴願決定一）撤銷該處分，且命被告於1 個月內另為適法之處理。
⒉被告再依上開稽查現場紀錄表，認原告祥茂公司於系爭房地
設置工廠，有違工廠管理輔導法第10條第1 項之規定，故依該法第30條第1 項第1 款之規定，於100 年7 月21日以府商輔字第0000000000號裁處書裁處原告祥茂公司罰鍰2 萬元（下稱前處分二）；原告祥茂公司對此不服而提起訴願，經濟部則認該處分未明受處分相對人究為原告祥茂公司或其代表人王永志個人，且未完成工廠登記之工廠，擅自從事物品之製造、加工，主管機關應先「令其停工」並「限期完成工廠登記」，倘行為人屆期未完成工廠登記且仍從事物品製造、加工者，始得裁處罰鍰，然被告未先依規定勒令受處分人停工，並查明受處分人是否有繼續從事物品之製造、加工等情事，即遽為罰鍰處分，確有不當，且該罰鍰處分之對象應為行為人，亦非工廠負責人，故前處分二於法實有未合，乃於
100 年10月5 日，以經訴字第00000000000 號訴願決定書（下稱前訴願決定二）撤銷該處分，並命被告另為適法之處理。
⒊被告復於100 年9 月1 日、9 月10日分別再至系爭房地稽查
，發現原告祥茂公司未完成工廠登記，卻仍繼續從事塑膠射出成型加工業務，故再依前開工廠管理輔導法之規定，於10
0 年9 月13日以府商輔字第0000000000號裁處書裁處原告祥茂公司應勒令停工，且按次連續處罰鍰4 萬元（下稱前處分三）；再於100 年9 月15日以府商輔字第0000000000號裁處原告祥茂公司罰鍰8 萬元（下稱前處分四），原告祥茂公司對此等裁處均有不服再提起訴願，經濟部乃認上開處分，均業經被告於100 年10月13日以府商輔字第0000000000號函自行撤銷並以同函陳報經濟部在案，故訴願標的顯已消失，而均於100 年10月25日分別以經訴字第00000000000 號、第000000000000號訴願決定書為訴願不受理（下稱前訴願決定三、四）。
⒋被告復認原告祥茂公司於系爭房地上經營塑膠工廠，有違反
都市計畫法臺灣省施行細則第15條之規定，故依都市計畫法第79條之規定，於100 年10月14日以府城行字第0000000000號裁處書裁處原告祥茂公司罰鍰12萬元，並應立即停止非法使用（下稱前處分五）。原告祥茂公司對此仍有不服再提起訴願，內政部乃認前處分一業經訴願決定撤銷，則原告祥茂公司之違章行為仍屬初犯，被告逕依桃園縣違反都市計畫土地使用分區管制罰鍰裁量基準第4 點規定，以2 倍罰鍰12萬元予以裁處，即有違裁量基準，故以101 年1 月19日台內訴字第0000000000號（案號為0000000000號）訴願決定書撤銷前處分五，並命被告於一個月內另為適法之處理（下稱前訴願決定五）。
⒌被告並因原告祥茂公司違反於系爭房地上經營塑膠工廠一事
，而對系爭房地之所有權人即原告楊旺枝，依都市計畫法第79條及系爭裁量基準，於裁處上開前處分五之同日，以100年10月14日以府城行字第0000000000號裁處書裁處罰鍰6 萬元，並命應立即停止非法使用（下稱系爭處分一），原告楊旺枝對此不服而提起訴願，內政部則以101 年1 月19日台內訴字第0000000000號（案號為0000000000號）訴願決定書（下稱系爭訴願決定一）駁回訴願。原告楊旺枝即對此訴願決定提起再審，內政部則認系爭訴願決定一認定訴願無理由並加以駁回部分並無違誤，故再審無理由，而以101 年6 月26日台內訴字第00000000 00 訴願決定書駁回再審之聲請（下稱系爭訴願再審決定）⒍被告認原告祥茂公司於上開房地經營塑工廠，有違反都市計
畫法臺灣省施行細則第15條之規定，故依都市計畫法第79條之規定，於101 年1 月6 日以府城行字第0000000000號裁處書裁處原告祥茂公司罰鍰18萬元，並應立即停止非法使用（下稱前處分六），原告祥茂公司對此仍有不服再提起訴願，惟因被告已以101 年2 月24日府城行字第0000000000號函撤銷該處分，故內政部乃以101 年3 月30日台內訴字第0000000000號（案號為0000000000號）訴願決定書為訴願不受理（下稱前訴願決定六）⒎被告於裁處原告祥茂公司前處分六之同日，亦以系爭房地之
所有權人即原告楊旺枝為對象，以101 年1 月6 日府城行字第0000000000號裁處書裁原告楊旺枝罰鍰12萬元，並應立即停止非法使用（下稱系爭處分二），原告楊旺枝即對之不服提起訴願，內政部則以101 年3 月29日台內訴字第0000000000號（案號為0000000000號）訴願決定書駁回該訴願（下稱系爭訴願決定二）。
⒏被告復認因原告祥茂公司經聯合查報小組於100 年5 月10日
稽查現場紀錄表，發現該公司於系爭房地上，違反經營塑膠工廠，有違都市計畫法第79條第1 項之規定，為初犯，乃以
101 年2 月20日府城行字第00000000000 號裁處書裁處罰鍰
6 萬元，並應立即停止非法使用（下稱系爭處分三），並以副本通知原告楊旺枝，要求善盡土地所有權人管理權責，而立即停止系爭房地之違法使用，如後再經查獲不停止使用，將依都市計畫法第79條併罰之，被告並於翌日再以101 年2月21 日 府城行字第0000000000號裁處書裁處原告祥茂公司罰鍰12 萬 元（下稱前處分七），原告祥茂公司對上開系爭處分三、前處分七均有不服而提起訴願，內政部則以101 年
5 月29日台內訴字第0000000000號（案號為0000000000號）訴願決書撤銷前處分七（下稱前訴願決定七），並駁回系爭處分三之訴願請求（下稱系爭訴願決定三）。
㈡原告楊旺枝即就系爭處分一、處分二，及原告祥茂公司就系
爭處分三及系爭訴願決定三均有不服，而提起本案行政訴訟。
二、原告主張：㈠參以被告99年10月7 日府城行字第0000000000號函有關「桃
園縣政府辦理違反都市計畫土地使用分區管制案件執行計畫」明文有載：有效降低惡意檢舉發生率，行為發生超過3 年以上無重大情節之一般性案件，依規定不得裁罰。且原告祥茂公司經被告所屬工商輔導科一再告知只要辦臨時工廠登記（原告申請日期為100 年6 月1 日），即不會被處罰，嗣並於101 年2 月15日使原告祥茂公司臨時工廠核准通過，依工商管理輔導法第34條第4 項之規定，故原告祥茂公司確可於住宅區內設置工廠，而不再受都市計畫法第79條規定之限制，該免罰規定之範圍，不限原告取得登記後之行為，更應包括取得登記前已經裁處或未經裁處而違反都市計畫法第79條第1 項之情形，否則即無申請工廠臨時登記之實益，況原告祥茂公司迄被告裁處系爭處分三時，早已經存在3 年又無其他違規事由，應可依照桃園縣政府辦理「違反都市計畫土地使用分區管制案件」執行計畫之規定，予以免罰，是被告於原告祥茂公司取得工廠登記後，始於101 年2 月20日以系爭處分三裁處原告祥茂公司罰鍰6 萬元，於法即有未合。既原告祥茂公司不應遭受裁罰，則原告楊旺枝更無遭裁罰之基礎。況原告祥茂公司並不知悉被告認定得以免罰原告之情形，係祥茂公司應予立即停工，原告楊旺枝就此部分亦不知，始未要求原告祥茂公司為停工措施，直至被告所屬都市計畫科裁處人員於100 年12月12日才告知要停工就可以免罰，故此時原告祥茂公司始予停工。是以，更不得以此裁罰原告楊旺枝。
㈢再者，原告楊旺枝不應與原告祥茂公司併罰：因為土地所有
權人在行政法上的責任，頂多是勸阻行為人不要違反行政法，但是依據工廠管理輔導法，是已經排除行為人責任，自然土地所有權人就沒有責任，已如前述，故被告自不可同時併罰使用人及土地所有權人，且現行實務之見解均對於都市計畫法處罰對象有所闡明，認為依照都市計畫法第79條意旨，選擇適合對象擇一處罰，不是併罰。最適合對象以使用人為原則，土地所有權人為例外。都市計畫法第79條規定是處罰對象為土地或建築物所有權人、使用人或管理人，法條是用「或」並非「及」，所以並非為同時併罰之規定，故縱需處分，處罰原告祥茂公司即足以達行政目的，更毋庸處罰原告楊旺枝。
㈣又被告對原告楊旺枝所為系爭處分一、二分均無效，因被告
所為前處分一對使用人裁罰，雖有副本寄存送達通知原告楊旺枝，然前處分一處罰之對象為王永志，而非原告祥茂公司，且此處分嗣亦經前訴願決定一加以撤銷，故此次通知自不合法，況前處分一之處分書係以寄存送達之方式送達原告楊旺枝，然因原告楊旺枝未實際居於該送達處所，亦無法知悉。再因被告所為前處分五裁處原告祥茂公司部分，亦經內政部以101 年1 月19日之前訴願決定五加以撤銷，則對實際行為責任人之第一次裁處處分既均經撤銷，則從未為實際違章行為之所有權人之處分自失所附麗，無繼續存在之可能。是以，被告對原告楊旺枝所為100 年10月14日之系爭處分一即因此有重大瑕疵，自屬無效。另者，被告對原告祥茂公司所為之前處分七部分，亦經內政部以101 年5 月29日前訴願決定七撤銷在案，詳如前述，則對實際行為責任人之第二次裁處處分既經撤銷，被告對原告所為系爭處分二亦具有重大明顯之瑕疵，依行政程序法第111 條第7 款規定，仍為無效之處分。是以原告楊旺枝起訴請求確認該等處分無效，自屬有據。
㈤原告楊旺枝之撤銷訴訟變更為確認訴訟部分：除已提出存證
信函確認無效外，亦曾提出訴願經駁回，始提出行政訴訟，故原告楊旺枝變更為確認訴訟，被告已為自我審查，其程序應為合法。
㈥原告並聲明：
1.就原告祥茂公司部分：系爭處分三、系爭訴願決定三均撤銷。
2.就原告楊旺枝部分：確認系爭處分一、處分二均無效。
3.訴訟費用均由被告負擔。
三、被告答辯：㈠按都市計畫法第79條第1 項規定：
「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣( 市) (局) 政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」㈡被告確得併罰土地所有權人及使用人：
次按內政部89年8 月7 日台內營字第0000000 號函：「...應視各該土地所有權人、使用人或管理人有無故意或過失而定，如經確定其確有故意或過失者，則可據以處罰之。至於處罰之優先順序，法無明文限制，可由貴府審酌個案情形與實際執行需要，本於職權自行核處。」，亦即處罰土地所有權人或使用人，都市計畫法第79條規定並無明文限制處罰之優先順序，被告得審酌個案情形與實際執行需要，依職權自行核處。故被告得考量國家為達到保護公益之目的及法律賦予之任務，於必要時採取最能有效排除違法使用狀態之措施，對土地所有權人、使用人併為處罰。再原告一再強調建築法規定處罰所有權人或使用人，但是都市計畫法第79條第1項是規定處罰所有權人、使用人或管理人，就使用人或管理人部分才使用「或」字，並非在所有權人使用人之間也使用「或」字，所以原告主張被告所提所有權人、使用人併罰案例為少數說，並不正確。
㈢再原告祥茂公司主張其已取得臨時工廠登記，故應予免罰部分：
原告祥茂公司稱已於101 年2 月15日取得臨時工廠登記，惟原處分係以100 年5 月10日之違規行為為裁罰對象，故取得臨時工廠登記在違規行為之後，自無主張免罰事由。有關被告辦理違反都市計畫土地使用分區管制裁罰案件執行計畫第二階段之一般性案件係指行為迄今已逾行政罰法第27條裁處權時效3 年，依規定不得裁罰。另依行政罰法第27條規定：
「... 前項期間，自違反停止使用（違反行政法上義務之行為終了）」，原告祥茂公司經被告查獲時，仍未立即停止使用，其違規行為繼續存在，非屬行為發生超過3 年以上無重大情節一般案件，依規定不得裁罰之情形。況被告所屬工商發展局工商輔導科是否以違反工廠管理輔導法規定，未經主管機關核准登記並發給工廠登記，即從事物品製造、加工為由，對原告祥茂公司裁罰；與被告所屬城鄉發展局（都市行政科）是否依都市計畫法規定，對原告祥茂公司裁罰，係屬二事，法令依據、行為態樣均不相同。
㈣另者，被告確曾通知原告楊旺枝：
內政部91年11月21日台內營字第0000000000號函略為：「為達直接處罰嚇阻行為效果，第一次違規處罰對象為其使用人並副知所有權人，其後經勒令停止使用不停止使用之連續處罰，得認定所有權人為共犯，併罰之。」。且被告已於100年8 月24日之前處分一裁罰原告祥茂公司負責人王永志6 萬元罰鍰時，以副本於100 年8 月29日送達土地所有權人之原告楊旺枝（其有送達證書為證），原告楊旺枝將土地出租於他人，顯然不可能不知悉承租人承租目的為何，亦未採取任何監督管理措施。
㈤原告楊旺枝變更確認訴訟應不合法：
原告楊旺枝遲於101 年7 月23日始提起行政訴訟，已逾訴願決定書送達後2 個月之不變期間，且其於101 年12月13日言詞辯論程序變更確認訴訟，被告已明確表示不同意原告楊旺枝所為訴之變更，因原告楊旺枝之行政處分均已有效確定，故該變更應不合法。
㈥被告並聲明：原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。
四、本件如事實概要欄所述之經過事實，有桃園市公所100 年7月14日桃市都市第0000000000號函、被告100 年5 月10日聯合查報小組稽查現場記錄表、內政部91年11月21日台內營字第0000000000號函、內政部89年8 月7 日台內營字第000000
0 號函、原告提出被告99年10月7 日府城行字第0000000000號函及101 年2 月15日取得臨時工廠登記證、原處分書及訴願卷所附之訴願書、訴願決定書（關於前處分、系爭處分等處分書及其等之訴願決定書部分，詳參卷附歷次裁決書及訴願決定附表）等資料可資為憑，應認屬實。原告不服系爭處分一、二、三及系爭訴願決定，循序提起行政訴訟，以上述各項陳述為主張，故本件兩造之爭點應審酌者厥為：㈠原告祥茂公司取得臨時工廠登記證，被告是否即不得就取得登記前已經查獲之違章行為，再處罰原告祥茂公司及原告楊旺枝？㈡被告得否依都市計畫法第79條第1 項規定併罰原告祥茂公司及原告楊旺枝？
五、本院之判斷：㈠就原告祥茂公司部分：
⒈按都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取
土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6 萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔；「住宅區為保護居住環境而劃定，不得為下列建築物及土地之使用：使用電力及氣體燃料（使用動力不包括空氣調節，抽水機及其附屬設備）起過3 匹馬力，電熱超過30瓩（附屬設備與電熱不得流用於作業動力）、作業廠房樓地板面積合計超過100 平方公尺或其地下層無自然通風口（開窗面積未達廠房面積1 ／7 ）者，此為都市計畫法第79條第1 項、都市計畫法臺灣施行細則第15條所明定。
⒉是查，本件系爭房地確位於都市計畫之住宅區內，且由房地
所有權人即原告楊旺枝將該房地租予原告祥茂公司，祥茂公司並於上經營塑膠工廠，而依桃園縣政府聯合查報小組100年5 月10日稽查現場紀錄表、100 年7 月7 日桃園縣桃園市土地現況（違規）使用案件處理查報表等資料（附原處分卷即答辯狀所附卷宗第1 頁、第3 頁背面）顯示，該工廠使用之電力及氣體燃料為20馬力，作業廠樓地板面積634 平方公尺，再依附本院卷第9 頁、由桃園縣政府工商發展局101 年
2 月15日桃商登字第0000000000號核准原告祥茂公司申辦臨時工廠登記之函，則記載該公司確位於住○區○道路用地上、使用之電力為165.25瓩、廠房及建築物面積合計為444.9平方公尺，確屬上開施行細則所規定不得於住宅區內使用之事業，而有違反都市計畫法第79條第1 項之情形，此亦為兩造所不爭執，堪信為真實。再依上開核准登記函所載，可知原告祥茂公司確於100 年6 月1 日即依工廠管理輔導法，提出臨時工廠登記之申請，惟被告工商發展局係至101 年2 月25日始核准申請。再參以被告係於100 年7 月5 日以府城行字第0000000000號函，要求被告所屬城鄉發展局查處該工廠違反都市計畫法之情形（參原處分卷第2 項）及前處分一作成日期為100 年8 月24日，可知系爭工廠確於100 年5 月10日經稽查發現未辦理工廠登記證，而有違章情事，原告祥茂公司旋即申請辦理工廠登記，被告則於原告申請後，始要求所屬機關查處，並於100 年8 月24日正式作出前處分一。
⒊再按中華民國97年3 月14日前既有低污染之未登記工廠，其
符合環境保護、消防、水利、水土保持等法律規定者，得於本法修正施行後2 年內，向地方主管機關繳交登記回饋金，申請補辦臨時工廠登記，不受第15條第2 款、第3 款規定之限制。經補辦臨時登記之工廠，於臨時工廠登記失效前，不適用區域計畫法第21條第1 項、都市計畫法第79條有關違反土地或建築物之使用及建築法第86條第1 款、第91條第1 項第1 款處罰之規定，此為工廠管理輔導法第34條第4 項所明定。考其立法理由乃為「... 於既有低污染之未登記工廠，其符合環境保護、消防、水利、水土保持等法律規定者，得排除第15條第2 、3 款有關土地使用管制及廠房利用違章建築或違反建築物使用用途之限制，故同意補辦臨時工廠登記....。為鼓勵未登記工廠補辦臨時登記並給予合法經營之緩衡空間，爰於第4 項規定經同意補辦臨時登記之工廠，於臨時工廠登記失效前，不適用區域計畫法第21條第1 項、都市計畫法第79條有關違反土地或建築物之使用及建築法第86條第1 款、第91條第1 項第1 款處罰之規定....」等情。然該法文及立法理由所稱於「臨時工廠登記失效前，不適用區域計畫法第21條第1 項、都市計畫法第79條有關違反土地或建築物之使用及建築法第86條第1 款、第91條第1 項第1 款處罰之規定」等語，應係該等低污染且未登記之工廠，在經核准臨時工廠登記後，為使其等有一緩衝期間得以取得土地及建築物合法使用之證明文件，始明定於該緩衡期間免受上開法律包括都市計畫法第79條之限制，即如本案原告祥茂公司於101 年2 月15日取得臨時工廠登記後，縱其工廠仍設於住宅區內，於登記有限期限內，均暫免受違反都市計畫法第79條規定之處罰，更可認被告機關不應因原告祥茂公司申請辦理工廠臨時登記之同時，而就原告祥茂公司過往違規行為加以裁罰，原告祥茂公司該部分之主張確屬可採。然本案被告所據以裁處原告祥茂公司系爭處分三之違章行為，係於100年5 月10日經由聯合查報小組前往系爭房地稽查時，發現並無工廠登記證而得（此可參原處分卷第20頁），該等稽查時間不但早於上開臨時工廠登記核准登記日前，更早於原告祥茂公司向被告申請辦理臨時工廠登記證（100 年6 月1 日）前，且與原告祥茂公司申請辦理上開登記間亦無相關，即被告並非因原告祥茂公司申請辦理臨時登記證始查獲該違章行為，故該違章行為本不在上開工廠管理輔導法第34條第4 項規定免罰之範圍內。是以，原告祥茂公司仍執上詞，認為只要取得臨時工廠登記證後，即有溯及與向後得以免罰之效力，且不論之前之違章行為是否已經舉發、裁處，均包含在內，故主張祥茂公司於100 年5 月10日經稽查有上開違章行為雖屬存在，亦應免罰等詞，即無可採。準此，可認原告祥茂公司確有違反都市計畫法第79條1 項之情形，且被告確得依法加以裁罰。
⒋按行政機關為統一處罰，而將違規案件進行「類型化處理」
，即對於「通常平均的案件」（典型的）類型，依據行政程序法第159 條第2 項第2 款規定，為協助下級機關或屬官行使裁量權，而訂頒裁量基準之行政規則，通案訂定統一之裁罰基準，以避免個別公務員在個別案件上濫用行政裁量。是若該裁量基準符合法律授權之目的，並無逾越裁罰範圍，該等各機關通案訂定統一之裁罰基準，法院自應加以尊重。再按行政罰法第18條第1 項及第2 項係規定：「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。前項所得之利益超過法定罰鍰最高額者，得於所得利益之範圍內酌量加重，不受法定罰鍰最高額之限制」。即行政機關於裁量時，應審酌①違反行政法上義務行為應受責難程度、②違反行政法上義務行為所生之影響。③因違反行政法上義務所得之利益。④並得考量受處罰者之資力，以滿足憲法上比例原則之要求，法院並得據此就裁罰基準所為處罰處分之合法性，為違憲審查時之參考（行政罰法，陳清秀著，新學林出版股份有限公司出版，2012年9 月出版，第243 頁、第24
5 頁參酌）。是以，該等行政機關就典型違章處罰案件，所制定統一之裁罰基準，法院雖應予尊重，然仍應就個案依上開原則加以審查，以避免行政機關出現裁量瑕疵之情形。經查，被告為違反都市計畫法第79條案件之裁罰符合比例原則及平等原則所制定之「桃園縣違反都市計畫土地使用分區管制罰鍰裁量基準」（下稱系爭裁量基準，詳參原處分卷第28頁正、反面），核屬被告基於主管權責，就法令執行層面所為之解釋，亦符合且無逾越都市計畫法第79條之規範目的，另有就行為人違反之面積、情狀等層面，來考量行為人應受責難程度與該行為所生之影響、因此獲得之利益，確為合法有效之解釋，被告據以援用作為裁罰原告祥茂公司違章行為之基準，並無不妥之處。是以，被告就原告祥茂公司違反之面積及情狀，以系爭處分三裁處最低罰鍰6萬元，即屬合法有據，系爭訴願決定三遞予維持，亦難認有何違誤。原告祥茂公司起訴請求撤銷該處分罰鍰部分，為無理由，應予駁回。至於系爭處分三除上開罰鍰處分外，另有「立即停止非法使用」之處分，惟系爭處分三於作成時（101年2月20日），原告祥茂公司早已於101年2月15日取得臨時工廠登記證，而得暫時於住宅區內經營低污染之塑膠工廠，即依上開工廠管理輔導法第34條第4項之規定，已非非法使用，故系爭處分三未審酌該部分，仍予以裁處原告祥茂公司應「立即停止非法使用」，於法即有未合，系爭訴願決定三未就此予以糾正，亦有未洽。原告訴請撤銷該部分，為有理由，應予准許。
㈡就原告楊旺枝部分：
⒈按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立
之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於30日內不為確答者，始得提起之。」行政訴訟法第6 條第1項、第2 項定有明文。其目的在於先由原處分機關自行審查及自行確認其行政處分是否無效。是以此種行程序之踐行，並無嚴格遵守請求確認、未被允許或不為確答等流程之必要，而以行政處分經原處分機關為實質審查確認並無非無效為已足。例如經訴願程序為實體審理後，提起確認訴訟，或提起撤銷訴訟後變更為確認訴訟，即不能認為欠缺行政程序。又起訴而欠缺行政程序，並非原告一己所能補正，法院無庸定期命補正，得認起訴不備法定要件，為不合法而逕行裁定駁回之。然在裁定駁回前，如行政處分已經原處分機關為實質審查確認並非無效，應認為行政程序之欠缺因而補正，此為最高行政法院94年度判字第199 號判決所採之見解。是以，本案原告楊旺枝就系爭處分一、處分二，確曾經訴願程序，而遭內政部為實體審查，並以系爭訴願決定一、決定二駁回訴願，嗣原告楊旺枝就此提起撤銷之訴，嗣並變更為確認之訴，原告更於訴訟進行中以卷附第169 頁以下之存證信函，請求被告確認該等處分為無效，而被告雖不同意上開訴之變更，然亦始終認定系爭處分一、處分二並無效之情形，是應認該起訴前應行程序之欠缺已因而補正，先予敘明。
⒉再按確認行政處分無效訴訟之對象，須為無效之行政處分，
惟行政處分之瑕疵，是否已至無效或僅及撤銷，區別不易。即若行政處分不具形式或實質之合法要件，即為瑕疵之行政處分，而屬違法之行政處分，其處理方式約有以下數項：①更正：行政處分如有誤寫、誤算或其他類此之顯然錯誤者，處分機關得隨時或依申請更正之，於行政處分之效力不生影響（行政程序法第101 條第1 項參照）。②補正：違反程序或方式規定之行政處分，除有無效之情形外，可補正為合法之行政處分（行政程序法第114 條參照）。③得撤銷：有瑕疵而非屬得更正、補正或無效之行政處分，除有「撤銷對公益有重大危害」或「受益人無信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益」之情形外，原處分機關或其上級機關得依職權為全部或一部之撤銷，而在未撤銷之前，仍為有效（行政程序法第117 條、第119 條參照）。④無效：行政處分之瑕疵已達到「重大明顯之瑕疵」，即屬無效（行政程序法第111 條參照）。行政程序法第111 條係明定：「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰不能由書面處分中得知處分機關者。應以證書方式作成而未給予證書者。內容對任何人均屬不能實現者。所要求或許可之行為構成犯罪者。內容違背公共秩序、善良風俗者。未經授權而違背法規有關專屬屬管轄之規定或缺乏事務權限者。其他具有重大明顯之瑕疵者。」。即所謂無效之行政處分，係指行政行為具有行政處分之形式，但其內容具有明顯、嚴重瑕疵而自始、當然、確定不生效力。基於維護法律安定性、國家本身所具有之公益性及國家權威，學說及各國立法例皆認為行政處分是否無效，除法律定有明文之情形外，宜從嚴認定，故乃兼採「明顯瑕疵說」與「重大瑕疵說」作為認定標準之理論基礎。是以，依上開行政程序法第111 條之規定，行政處分無效之原因，除該條第1 款至第6 款之例示規定外，尚有該條第7 款「其他具有重大明顯之瑕疵者」之概括規定，用以補充前6款所未及涵蓋之無效情形。而行政處分是否具有重大明顯之瑕疵罹於無效，並非依當事人之主觀見解，亦非依受法律專業訓練者之認識能力判斷，而係依一般具有合理判斷能力者之認識能力決定之，其簡易之標準即係普通社會一般人一望即知其瑕疵為判斷標準。換言之，該瑕疵須「在某程度上猶如刻在額頭上般」明顯之瑕疵，如行政處分之瑕疵倘未達到重大、明顯之程度，一般人對其違法性的存在與否猶存懷疑，則基於維持法安定性之必要，則不令該處分無效，其在被正式廢棄前，依然有效，僅係得撤銷而已。可知有關行政處分是否無效，採重大明顯瑕疵說，行政處分之瑕疵，原則上係得撤銷，倘其瑕疵至重大明顯之程度，始為無效之行政處分，自始不發生所意欲之法律效果（最高行政法院97年度判字第1 號、100 年度判字第1133號判決、101 年度判字第18號判決參照）。是查：
⑴都市計畫第79條係規定：都市計畫範圍內土地或建築物之使
用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處【其土地或建築物所有權人、使用人或管理人】新臺幣6 萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。核其法文規範對象即為土地或建築物所有權人、使用人或管理人。而學說上即認構成行政法上之責任，主要有三種類型：行為責任人、狀態責任人、緊急責任人（非妨害人）。而所謂之行為責任人，即該行為人必須是危險的「肇致者」，至於狀態責任，則係以物之法律上或事實上支配力作為責任之連結因素，而非訴諸責任人之個人行為。簡言之，狀態責任人即為物之所有權人及事實上有管理力之人，而對物之狀態責任，原則上於喪失該物之所有權時，即隨之免除。至若有上開複數責任人同時存在時，主管機關即應加以擇定責任人。基本上，行政機關是否採取危害防制措施，享有一定之裁量權，包括是否採取措施，與採取何種措施。而複數責任人的選擇，亦屬選擇裁量之一種，考量的因素即包括行政行為之有效性原則。比例原則暨過度禁止原則。是若有行為責任人及狀態責任人同時存在時，原則上，即應先以行為責任人為採取措施之對象（參見行政法上「責任」概念及責任人的選擇問題，李建良教授著，收錄97年11月、中央研究院法律學研究所籌備處專書⑹《2007行政管制與行政爭訟》一書第48頁、第49頁、第52頁、第56頁、第57頁、第62頁、第63頁）。
是於上開都市計劃法第79條第1 項法文中雖規定規範對象有行為責任人及狀態責任人，即應以行為責任人（土地使用人）為優先選擇裁量之對象，而非狀態責任人（土地、建築物之所有權人），先予敘明。
⑵實務上亦認都市計畫法第第79條之規定，受裁處之對象雖包
括建築物所有權人、使用人或管理人，非僅以處罰行為人為限，此即所謂「行為責任」與「狀態責任」，「行為責任」係指因作為或不作為違反行政法上義務所應負之責任；「狀態責任」係指人民依法規，對於某種狀態之維持，具有義務，因違背此項義務而應負之責任。在行政罰之立法中，以處罰違章行為人較為常見，然於部分行政法規，如建築、都市計畫法規中，則常見就「狀態」課予特定人維護之義務，故對於行為責任人與狀態責任人競合時，即應由行政機關就其查獲違法之事實，為適當、合理之裁量，並非容許行政機關得恣意選擇處罰之對象，擇一處罰，或兩者皆予處罰。且基於行政罰係處罰行為人為原則，處罰行為人以外之人為例外，如須對行為人以外之人科處行政罰，自應具備充分、合理及適當之理由，且行政機關如對行為人處罰，已足達成行政目的時，即不得對所有權人處罰（最高行政法院91年度判字第23號判決意旨及最高行政法院95年1 月份庭長法官聯席會議決議參照），該決議雖係對於違反建築法相關規定之處罰對象，應擇一處罰，或兩者皆予處罰，予以闡釋，惟關於本件都市計畫法第79條第1 項，亦有處罰建築物所有權人、使用人或管理人等規定，本於同一法理，本件亦得適用之，故違反行政法上義務之處罰，即應以處罰違規行為人為原則、處罰土地或建築物所有權人為例外。故都市計畫法第79條對於裁處對象之規定，實即授權行政機關得依個案情形，就裁處對象為選擇之裁量，而行政機關如已對行為人處罰，仍不足達成行政目的時，始得對所有權人處罰。內政部91年11月
21 日 台內營字第0000000000號函「為免指揭規定執行產生疑義，並減少類似爭訟，....有關建築法第90條規定之執行方式為『....為執直接處罰嚇阻行為效果，第一次違規處罰對象為其使用人並副知所有權人。其後經勒令停止使用不停止使用之連續處罰，得認定所有權人為共犯，併罰之」辦理（參原處分卷第29頁），亦係同此法理所為之函示。並藉由於處罰行為責任人之同時，通知狀態責任人，要求善盡責任，嗣再不改善，即加以併罰之方式，賦予對行為人以外之人狀態責任人科處行政罰之充分、合理及適當之理由。
⑶再者，本案最初遭被告裁罰者，係系爭房地之實際使用人原
告祥茂公司之負責人王永志，非房地所有權人楊旺枝，而參以該次之處分書（即前處分一），被告並有將副本通知原告楊旺枝，請原告楊旺枝善盡土地所有權人管理權責，並應立即停止違法使用，如後再經查獲不停止使用，將依都市計畫法第79條併罰之，已如前述。次以，被告在歷經前處分一至前處分六均經撤銷後，又重新對原告祥茂公司為第一次裁處（即系爭處分三）時，仍以副本抄送土地所有權人楊旺枝，通知要求善盡土地所有權人管理權責，並應立即停止違法使用，如後再經查獲不停止使用，將依都市計畫法第79條第79條併罰之。準此，姑且不論上開前處分一、系爭處分三實質上是否合法有效、該等處分所認定之行為責任人是否正確，但籍此均可知被告確實依照上開學說及實務之見解，以違反都市計畫法第79條第1 項之行為責任人為最初裁處對象，更依上開內政部之函示，於最初裁處時，併通知所有權人，要求善盡土地所有權人管理權責，且說明如再查獲不停止使用，將認定為該違章行為之共犯而加以併罰，且一再證實被告亦認原告楊旺枝所負者並非最初責任，必祥茂公司遭罰後仍不停止違章行為時，始應遭受裁處。
⑷然參以前處分一（被告所認對行為責任人之第一次最初裁處
處分）嗣已經遭前訴願決定一撤銷，而不存在，已如前述。而前處分一係以祥茂公司之代表人王永志為裁處對象，並非本案真正之行為負責人祥茂公司，故縱該處分有以副本通知原告楊旺枝，該通知仍不合法，而被告更係至101 年2 月20日，始合法以真正行為負責人祥茂公司為裁處對象，作出第二次最初裁處處分（即系爭處分三），是被告於101 年10月14日對原告楊旺枝為狀態責任人之裁處處分前，真正行為負責人祥茂公司尚未經合法為最初裁處，原告楊旺枝亦未曾經合法通知善盡所有權人監理管理之責，故縱於當時，原告祥茂公司所經營之塑膠工廠仍於住宅內經營而未曾停止使用，然依上開說明可得處罰狀態責任人之前提構成要件均尚未成就，被告自不得加以裁處楊旺枝。被告未加以審酌上情，即於100 年10月14日對原告楊旺枝為系爭處分一，處罰鍰6 萬元，並命立即停止使用，系爭處分一確有重大明顯瑕疵，一般人對其違法性的存在與否均不致產生懷疑，確為無效。嗣被告基於系爭處分一，再認因原告楊旺枝仍未改善違章狀況，即於101 年1 月6 日，依前揭裁量基準第4 點之規定，提高罰鍰數額2 倍為12萬元，而為系爭處分二，然系爭處分一已為無效，被告自無從以系爭處分一為基礎而為系爭處分二，即系爭處分二已因系爭處分一之無效，而失所附麗，亦應隨之同為無效。
⑸綜上，被告所為之系爭處分一、處分二，確有重大明顯之瑕疵，原告訴請確認該等處分為無效，為有理由，應予准許。
六、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴一部分無理由，一部分有理由，依行政訴訟法第236條、第195條第1項後段、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第79條，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 3 月 22 日
行政訴訟庭 法 官 林靜梅上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
書記官 羅婉榕中 華 民 國 102 年 3 月 25 日