臺灣桃園地方法院行政訴訟庭判決 101年度簡字第16號
102年7月30日辯論終結原 告 蔡東村被 告 桃園縣政府代 表 人 吳志揚訴訟代理人 周民道上列當事人間建築法事件，原告不服內政部中華民國101 年4 月23日台內訴字第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、管轄程序部分
一、按適用簡易訴訟程序之事件，以地方法院行政訴訟庭為第一審管轄法院；因不服行政機關所為新臺幣四十萬元以下罰鍰處分而涉訟者，除本法別有規定外，適用本章所定之簡易程序。民國一００年十一月二十三日公布修正、一０一年九月六日施行之行政訴訟法第二百二十九條第一項、第二項第二款，分別定有明文。
二、又按修正行政訴訟法施行前已繫屬於高等行政法院之簡易訴訟程序事件，於修正行政訴訟法施行後，尚未終結者：由高等行政法院裁定移送管轄之地方法院行政訴訟庭，依修正行政訴訟法審理。其上訴、抗告，適用修正行政訴訟法之規定。行政訴訟法施行法第三條第一項第一款定有明文。
三、查本件屬行政訴訟法施行前已繫屬於高等行政法院之簡易訴訟程序事件，於修正行政訴訟法施行後，尚未終結者，且係不服行政機關所為新臺幣四十萬元以下罰鍰處分而涉訟者。
自應由本院依修正行政訴訟法審理之，合先敘明。
貳、程序及實體部分
一、本件原告經本院合法通知，未於一百零二年七月三十日言詞辯論期日到場，經核亦無行政訴訟法第二百十八條所準用民事訴訟法第三百八十六條所列各款之情形，爰准依被告之聲請，逕為本件一造辯論判決。
二、事實概要：
（一）緣原告與訴外人蔡義雄共有座落於桃園縣○○鄉○○○路○○○號之建築物（下稱系爭建築物），其領有臺灣省政府住宅及都市發展局核發之（84）使林字第一三六號使用執照，第壹層原核定用途為日用品零售或服務業（G3）類，約定管理人為訴外人蔡順寬，嗣蔡順寬將系爭建築物出租於訴外人邱寶猜（租期為九十四年八月一日起至九十九年七月三十一日止，共五年），承租人邱寶猜復將系爭建築物轉租於第三人張雅筑開設「雅君飲食店」（商業登記之商業名稱）且經營酒家、視聽歌唱業。嗣經被告於九十八年十二月十六日實施公共安全檢查時，查獲系爭建築物供他人經營視聽歌唱業，未維護建築物合法使用，被告遂以違反建築法第七十三條第二項規定，依據同法第九十一條第一項第一款規定，以九十九年一月七日府工使字第00000000000 號裁處書，裁罰原告與蔡義雄（二人均建築物所有權人），共計新臺幣（以下同）六萬元整（另以九十九年一月七日府工使字第0000000000號裁處書，同裁處使用人郭新華六萬元），並均於文到三十日內恢復原狀，屆期仍未改善而繼續使用者，得連續處罰，必要時並停止供水供電。惟該裁處書未合法送達，復另以一００年十一月二十八日府工使字第0000000000號補發相同內容之裁處書，且於一００年十二月九日合法送達（下稱原處分）。原告不服原處分，向內政部提起訴願，經內政部以一百零一年四月二十三日台內訴字第0000000000號訴願決定書決定訴願駁回，原告不服內政部訴願決定，向臺北高等行政法院提起行政訴訟，嗣表示僅就罰鍰六萬元部分訴訟，其餘處罰均不爭執。
（二）除上述原處分外，經查被告曾於九十七年十一月二十四日經被告以九十七年十一月十八日工使字第 00000000000號裁處書裁罰，系爭建築物有經營酒家、視聽歌唱業之情事，該裁處書記載被告係於九十七年十月三十一日查獲系爭建築物供他人作酒家、視聽歌唱業使用，擅自變更使用用途，未辦理建築物公共安全檢查暨申報，已違反建築法第七十三條第二項及第七十七條第三項規定，依據同法第九十一條第一項規定處罰原告與蔡義雄共計八萬元整，另以九十七年十一月十八日工使字第 00000000000 號處罰當時的使用人張雅筑十八萬元，並均請使用人、所有權人之原告與蔡義雄，均於文到十日內恢復原狀或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續而繼續使用者，得連續處罰，並限期停止使用。
三、原告訴之聲明與主張之理由（略以）：
（一）訴之聲明：
1.原處分及訴願決定均撤銷。
2.訴訟費用由被告負擔。
（二）原告僅為系爭建築物之共有人之一，其一切使用管理均由訴外人蔡順寬為之，於出租予承租人邱寶猜之際，其租賃契約即有明文約定承租人不得私自將租賃房屋權利全部或一部轉租他人使用、亦不得為違法使用，詎料承租人竟違反租賃契約轉租他人在先，其使用人張雅筑又將系爭建物擅自違規作酒家、視聽歌唱業使用，亦未辦理建築物公安申報，顯然已違反租賃契約之約定，且承租人之使用情形係非原告所能探查之情形，原告遲於九十七年間接獲裁處書始知悉承租人及使用人有違規使用之情事，且系爭建築物管理人蔡順寬亦代表原告旋即寄發存證信函為終止契約之意思表示，請求承租人返還系爭建築物，顯見原告已盡督導之責。然承租人即使用人仍置之不理，除積欠原告多期租金，亦未及時遷讓房屋，霸佔系爭建築物繼續違法使用。
（三）按行政罰法第七條第一項規定：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失，不予處罰」。經查系爭建築物係承租人違反租賃約定轉租他人，然使用人亦違背租賃約定將系爭建築物為違規之使用，原告自知悉上開情事後，立即發函表示終止租約及請求遷讓房屋，且承租人故意隱瞞其轉租於第三人並作違法使用之事，實非原告可得而知，足證原告非出於故意或過失，且已盡督導之責。綜上，被告應就其查獲建築物違規使用之實際情況，於符合建築法之立法目的為必要裁量，且違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不應處罰原告。
（四）又按最高行政法院九十五年一月份庭長法官聯席會議決議：「依八十四年八月二日修正公布之建築法第九十條第一項（相當於現行建築法第九十一條第一項第一款）之規定，對於違反同法第七十三條後段（相當於現行建築法第七十三條第二項）規定擅自變更使用者，其處罰之對象為建築物所有權人或使用人。建築主管機關究應對建築物所有權人或使用人處罰，應就其查獲建築物違規使用之實際情況，於符合建築法之立法目的為必要裁量，並非容許建築主管機關恣意選擇處罰之對象，擇一處罰，或兩者皆予處罰。又行政罰係處罰行為人為原則，處罰行為人以外之人則屬例外。建築主管機關如對行為人處罰，已足達成行政目的時，即不得對建築物所有權人處罰」。是以，行政機關於法律對於處罰之對象得為適當裁量之情形，如須對行為人以外之人科處行政罰，自應具備充分、合理及適當之理由。
（五）末按行政罰法係處罰行為人為原則，處罰行為人以外之人則屬例外。被告應對該使用人處罰，而非逕對行為人以外之建築物所有權人即原告處罰，復未表明何以應逕對原告處罰之正當理由，適用法則即與禁止恣意原則有違。且系爭建築物每月租金為八萬五千元，如依共有人持有比例收取租金，原告每月僅得收取約二萬元之租金，倘原告明知系爭建築物有違規使用情事，豈肯甘冒受重罰之危險貪圖區區租金？況承租人已積欠原告多期租金仍未給付。
四、被告答辯理由（略以）：
（一）訴之聲明：
1.原告之訴駁回。
2.訴訟費用由原告負擔。
（二）原告為系爭建築物所有權人之一，負有維護建築物合法使用之義務。系爭建築物交由原告之胞兄蔡順寬與邱寶猜訂定租賃契約，租期為九十四年八月一日起至九十九年七月三十一日止。被告於九十四年六月二十七日及九十五年四月十八日查獲系爭建築物未合法使用，業以九十四年八月十六日府工使字第00000000000 號裁處書（於九十四年八月十八日合法送達）及九十五年五月二日府工使字第00000000000 號裁處書（於九十五年五月八日送達）通知原告，裁處罰鍰六萬元整，並限於文到十日內恢復原狀或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續而而繼續使用者，得連續處罰，限期停止使用，並停止供水供電。
（三）被告復於九十六年六月二十七日查獲系爭建築物違規使用，因該建築物前遭被告查獲違規使用多次，然建築物使用人及原告並未作出任何改善，故被告以九十六年七月九日府工使字第 0000000000 號裁處書（於九十六年七月十二日合法送達）通知原告，應執行強制拆除及停止供水供電。
（四）被告再於九十七年十月三十一日查獲系爭建築物供他人作酒家、視聽歌唱業使用系爭建築物變更使用人為張雅筑並更名為「雅君飲食店」，自變更使用用途，未辦理建築物公共安全檢查暨申報。其已違反建築法第七十三條第二項及第七十七條第三項規定，依據同法第九十一條第一項規定處罰使用人及原告、蔡義雄（即建築物所有權人）分別為十八萬元及八萬元整，並請使用人、原告及訴外人於文十日內恢復原狀或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續而繼續使用，得連續處罰，並限期停止使用。
（五）九十八年十二月十六日被告再查獲系爭建築物仍供他人經營視聽歌唱業，未維護建築物合法使用，被告以違反建築法第七十三條第二項規定，依據同法第九十一條第一項第一款規定，於九十九年一月七日處罰變更後使用人郭新華六萬元罰鍰（在此之前系爭建築物經被告多次查獲違規使用，皆以裁處書令原告及使用人限期改善恢復原狀及限期停止使用等，建築物使用人及原告並未做出任何改善），並以僅對使用人處罰，無法達成行政目的，亦對原告處六萬元罰鍰，並於文到立即停止其使用等，尚難謂被告恣意作成原處分。又原告雖於九十七年十一月十八日，即經被告裁罰後之九十七年十一月二十七日，寄發存證信函要求承租人遷離，惟未依契約規定，於被告裁罰後積極處理，猶放任承租人繼續違規使用系爭建築物，自難謂無應注意、能注意而不注意之過失責任。是被告在九十八年十二月十六日稽查發現系爭建築物違規使用情形後，仍為本件裁罰，尚無濫用裁量權。從而，原告主張被告裁罰與禁止恣意原則有違情事，循非可採。
（六）綜上，系爭建築物經被告於九十八年十二月十六日為建築物公共安全聯合稽查時，查獲未經核准變更使用用途，即擅自作視聽歌唱業使用（ B1 類組），被告本權責以原告違反建築法第七十三條第二項規定，並依同法第九十一條第一項第一款規定以一００年十一月二十八日府工使字第0000000000 號裁處書處原告罰鍰六萬元整，並於文到立即停止其使用，屆期仍未改善或補辦手續而繼續使用者，將執行停止供水供電之行政處分並無違誤。其意旨係要求原告應維護系爭建築物合法使用與其構造及設備安全，促使原告善盡法定義務之聲明，核實符合法規要求，請求依法駁回原告之訴。
五、本院判斷之依據與理由：
（一）按建築物應依核定之使用類組使用，其有變更使用類組或有第九條建造行為以外主要構造、防火區劃、防火避難設施、消防設備、停車空間及其他與原核定使用不合之變更者，應申請變更使用執照。但建築物在一定規模以下之使用變更，不在此限。建築法第七十三條第二項定有明文。次按違反（建築法）第七十三條第二項規定，未經核准變更使用擅自使用建築物者，處建築物所有權人、使用人、機械遊樂設施之經營者六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續而繼續使用者，得連續處罰，並限期停止其使用。必要時，並停止供水供電、封閉或命其於期限內自行拆除，恢復原狀或強制拆除。同法第九十一條第一項第一款明定有處罰規定。
（二）經查原告經數次合法通知均不到庭，本院甚至為此再開辯論，惟原告仍不到庭。因而依據卷內由被告所提出之歷次裁處書及裁罰事由，足認原告自系爭建築物於九十四年八月一日起出租起，至本件於九十七年十一月十八裁罰日止，至少分別於九十四年八月十六日、九十五年五月二日、九十六年七月九日、九十七年十一月十八日，共計四次，均經被告機關裁罰六萬元至八萬元不等之罰鍰，及文到立即或一定期限內（十日或三十日內）恢復原狀或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續而而繼續使用者，得連續處罰，限期停止使用，並停止供水供電之其他處分或強制執行罰之諭知。且其中九十七年十一月十八日另裁處使用人張雅筑，本次即一００年十一月二十八日之處分（與九十九年一月七日作成未合法送達之相同處分）同時，另有裁處使用人郭新華六萬元，且均有同上文到立即或一定期限內恢復原狀或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續而而繼續使用者，得連續處罰，限期停止使用，並停止供水供電之其他處分或強制執行罰之諭知。此有訴願卷內所附各裁處書影本足以證明。原告對此等違規使用之事實均不爭執，而係主張其非行為人，且收受先前之其他裁罰處分時，即經由管理人蔡順寬對承租人（使用人）寄發存證信函為終止契約之意思表示，請求承租人返還系爭建築物，而盡督導之責，不應再對僅係所有權人之原告裁罰。至除罰鍰以外之其他改善處分等，均不爭執。是本件爭點厥為：被告機關對非實際行為人之原告，且同時亦對原告以外之使用人處以罰鍰及改善處分等，是否有違法不當情事。
（三）正如原告所提出的最高行政法院九十五年一月份庭長法官聯席會議決議所指出：依八十四年八月二日修正公布之建築法第九十條第一項（相當於現行建築法第九十一條第一項第一款）之規定，對於違反同法第七十三條條後段（相當於現行建築法第七十三條第二項）規定擅自變更使用者，其處罰之對象為建築物所有權人或使用人。建築主管機關究應對建築物所有權人或使用人處罰，應就其查獲建築物違規使用之實際情況，於符合建築法之立法目的為必要裁量，並非容許建築主管機關恣意選擇處罰之對象，擇一處罰，或兩者皆予處罰。又行政罰係處罰行為人為原則，處罰行為人以外之人則屬例外。建築主管機關如對行為人處罰，已足達成行政目的時，即不得對建築物所有權人處罰。是法制上同時應先審究者，何以立法者得同時規定處罰之對象為建築物「所有權人」或「使用人」，以及是否只能擇一處罰，而不能併存處罰？
（四）按立法者之所以課予特定人之行政法上義務，究其緣由，不外基於兩大類因素：該特定人之「行為」（包括作為、不作為與容忍等表現型態），或是該等特定人對於「物」（包括動物）之支配實力。前者著眼於「人」對自己行為之後果的承擔可能性與必要性；後者則著眼於特定人對其所具實力支配可能之「物」之狀態的操控可能性與必要性。此在警察與秩序行政範疇尤具重要性與意義；警察與秩序行政的核心任務是維護安全與秩序，排除足以帶來侵擾、妨害秩序與安全的「危險」。排除危險的任務固然可由公權力逕為之，但立法者亦可立法要求應對危險之發生負責之人負起排除危險之義務，即對之課予行政法上之義務。而足以肇致危險者，非僅有人之行為，尚可能因客體性之「物」之性質或狀態而生。從而立法者立法課予之行政法義務，其義務人之形成緣由，即可能源自其行為，或源自該義務人對於物之支配實力，前者稱之為「行為責任」，後者則稱為「狀態責任」（參見蔡宗珍，建築法上義務人之類型與具體義務人之判斷：行政法上行為責任與壯態責任問題系絡的一個切面分析，台大法學論叢，第四十卷第三期，九一五頁。關於行為責任與狀態責任的概念與運用，另可參見李建良，論行政法上「責任」概念及責任人的選擇問題：兼評最高行政法院九十三年度判字第六二八號、九十五年度判字第一四二一號判決其及相關判決，二００七年行政管制與行政爭訟，第四十七至六十四頁）。據此，狀態責任的形成是以物的狀態為中心，基本上與人之行為並無必然或直接之關連，凡屬於因物之狀態而承擔行政法上義務者，該等行政法上義務即與因行為責任而承擔行政法上義務者截然不同，其行政法上義務之課予，並無特定的「行為」要素，也不問是否因特定行為而引致狀態責任義務的產生。這類狀態責任義務亦非屬所謂「不作為義務」，因為這還是行為責任（參見蔡宗珍，同上文，九一八頁）。
（五）建築法第七十七條第一項規定：「建物所有權人、使用人應維護建築物合法使用與其構造及設備安全」。這就是建築物所有權人、使用人以法律課予維護建築物於法定狀態的抽象行政法上義務，例如建築物受到合法使用，以及建築物之構造與設備安全。此等義務並未被預設需以特定面貌的「行為」來履行，只要建築物出現了不符法律所要求的狀態，也就是出現法所欲排除的危險狀態，即已構成狀態責任義務的違反。並非要有導致違規狀態的人之行為存在。學者更謂「即使因不可抗力的天災導致的危險狀態，也屬於狀態責任義務的違反」（參見蔡宗珍，同上文，九一八頁）。最高行政法院九十八年度判字第四五二號判決所謂：「『狀態責任』既係以對物的狀態具有事實管領力者，得以負責之觀點，科予排除危險、回復安全之義務；依上述建築法第九十一條第一項規定，建築物所有權人、使用人之改善責任係因其未維護建築物合法使用或其構造及設備安全之狀態而成立，而不論其等是否有為導致此危險狀態之行為，故該條之建築物所有權人、使用人是本於其為建築物所有權人、使用人之地位就建築物之危險狀態負其責任」等語，即係闡明學說上此類意旨。而基於建築法第七十七條第一項「狀態責任」的要求，同法第七十三條第二項才會有「建築物應依核定之使用類組使用，其有變更使用類組或有第九條建造行為以外主要構造、防火區劃、防火避難設施、消防設備、停車空間及其他與原核定使用不合之變更者，應申請變更使用執照。但建築物在一定規模以下之使用變更，不在此限」的課予建築物所有權人或使用人基於狀態責任的「申請變更使用執照」義務。是狀態責任義務，既係因「物」產生之危險所致，此等危險狀態邏輯上僅有一個，因而多數共有人共有一物之情形下，亦不致有複數危險狀態之可能，換言之，數人共有一物時，法律上所課以之抽象的物之安全維護義務亦僅有一個，此在處理一物有多數共有權人時，即見其意義。
（六）經查原告為系爭建築物之共有人之一，業經不爭執在卷。建築法第七十三條第二項所定，課予所有權人或使用人負有申請變更使用執照之義務。即係基於公益目的，使對於建築物有實際上管領能力之人（如所有權人或使用人即是），課予排除危險、回復物安全狀態之義務，是以建築物有未經核准變更使用而擅自變更使用之違法情形，縱非出於所有人或使用人所為，仍不能解免其等所應負上述責任。原告基於所有權人身分，不論係以己身或委以管理人，雖將系爭建築物出租五年之久，仍不能解免其對系爭建築物之「狀態責任」，惟為兼顧所有權人事實上管領力的受限，解釋上使用權人當亦負有此狀態責任。從而被告機關如一再對原告處以裁罰，反忽略或甚至從未對使用人裁罰，即有違比例原則與平等原則，而有裁量濫用之違法。惟查本件系爭建築物自原告將之出租期間，歷經被告以違反建築法第七十三條第二項，至少四次依據同法第九十一條第一項裁罰，業如前述。其間有兩次同時對使用人亦有裁罰。雖原告主張，其遲於九十七年間接獲裁處書始知悉承租人及使用人有違規使用之情事，且管理人蔡順寬亦代表原告寄發存證信函為終止契約之意思表示，請求承租人返還系爭建築物，認已盡督導之責云云。惟查原告所負係基於物之狀態責任，前已敘明。其既非行為責任，自與是否有所作為或不作為無關，且原告僅委以管理人寄發存證信函為終止契約之意思表示，遲至一００年收受系爭裁處書，均未見有更為積極的排除違法使用之危險狀態行為，例如提起訴訟排除，或自為變更申請繼而向使用人求償等舉止，致使用權人仍繼續有違法使用而未盡申請變更之義務。此外，被告機關於此等期間，既有至少兩次對使用權人裁罰，自難謂被告機關並無同時處罰或督促使用權人。從而被告機關既依個案情形，就裁處對象為選擇之裁量，認對行為人處罰仍不足達成行政目的，進而裁量選擇對包括原告在內的所有權人裁罰六萬元處分，難謂違法不當。
六、綜上所述，原處分並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法及提出未經援用之證據，核與判決結果不生影響，爰不另一一論述。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 8 月 28 日
臺灣桃園地方法院行政訴訟庭
法 官 錢 建 榮上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀，上訴狀並應記載上訴理由，表明關於原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本），並應繳納上訴費新臺幣3000元。
中 華 民 國 102 年 9 月 2 日
書記官 劉 宗 源