臺灣桃園地方法院行政訴訟庭判決 101年度簡字第25號
102年11月19日辯論終結原 告 蔡紀秋蘭訴訟代理人 蔡長青被 告 桃園縣桃園地政事務所代 表 人 王昌富訴訟代理人 連子瑩
麥志中上列當事人間有關土地登記事務事件，原告不服桃園縣政府中華民國101 年6 月29日府法訴字第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
壹、管轄程序部分
一、按適用簡易訴訟程序之事件，以地方法院行政訴訟庭為第一審管轄法院；因不服行政機關所為新臺幣四十萬元以下罰鍰處分而涉訟者，除本法別有規定外，適用本章所定之簡易程序。民國一００年十一月二十三日公布修正、一０一年九月六日施行之行政訴訟法第二百二十九條第一項、第二項第二款，分別定有明文。
二、又按修正行政訴訟法施行前已繫屬於高等行政法院之簡易訴訟程序事件，於修正行政訴訟法施行後，尚未終結者：由高等行政法院裁定移送管轄之地方法院行政訴訟庭，依修正行政訴訟法審理。其上訴、抗告，適用修正行政訴訟法之規定。行政訴訟法施行法第三條第一項第一款定有明文。
三、查本件屬行政訴訟法施行前已繫屬於高等行政法院之簡易訴訟程序事件（分案台北高等行政法院一０一年度訴字第一四二六號），於修正行政訴訟法施行後，尚未終結者，且係不服行政機關所為新臺幣四十萬元以下罰鍰處分而涉訟者。因而由臺北高等行政法院裁定移轉本院管轄，自應由本院依修正行政訴訟法審理之，合先敘明。
貳、程序及實體部分
一、事實概要：被告機關認為原告蔡紀秋蘭持桃園地方法院九十九年十二月二十八日桃院永98司執六字第25897 號之不動產權利移轉證書，取得不動產所有權，依法應自產權移轉證明文件核發之日起一個月內向被告申請拍賣登記，惟原告遲至一００年十二月七日始向被告機關申請拍賣登記，已逾期十個月，經被告機關認定原告違反土地登記規則第三十三條第六款「申請土地權利變更登記，應於權利變更之日起一個月內為之。前項權利變更之日，係指下列各款之一者：六、產權移轉證明文件核發之日」之規定，而依據土地法第七十三條第二項規定，以一００年桃登罰字第00000000號裁處書（下稱「原處分」），裁罰原告以登記費十倍罰鍰計新台幣（下同）二千七百元。原告不服，提起訴願，經桃園縣政府一０一年六月二十九日府法訴字第0000000000號以「原告提起訴願已逾法定不變期間」為訴願不受理，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告訴之聲明與主張之理由（略以）：
（一）訴之聲明：
1.原處分及訴願決定均撤銷。
2.訴訟費用由被告負擔。
（二）原告依本院九十九年十二月二十八日桃院永98司執六字第25897 號文規定，於一００年一月二十日以書面向被告申請登記。嗣被告機關收到原告申請書，於一００年一月二十四日函復原告需補提相關證件，惟並未要求原告補件日期。
（三）然原告因年事已高，且行動不便，不得已於一００年十二月七日始與原告長子去辦理，被告機關卻以原告逾期辦理登記裁罰原告。原告有打電話給被告機關之承辦人員，其承辦人員要原告說明，亦將勸導說明書寄給原告，原告亦於一００年十二月二十一日說明後，再寄回被告機關，承辦人員復於一０一年一月四日回覆原告，要原告再為說明，期限是一０一年一月三十一日，原告以為到三十一日之前都不會罰原告，原告也按期限一０一年一月十六日再寫一份陳述書，被告機關於一０一年二月九日回覆給原告並同時給原告催繳通知單，上面繳納期限是一０一年三月十日，所以原告認為收到催繳通知單之日起算三十日都可以提起訴願，原告認為訴願是合法的。
（四）另原告有請問原來裁處書怎麼辦，承辦人員說如果原告說明有理由就不用繳，原告一直以為被告機關會再通知原告所為說明是有無理由，故原告不知道依原來裁處書提起訴願。懇請鈞院明瞭原告年事已高且行動不便，被告機關未函覆補件期間，並非不補件辦理土地權利變更登記，且認為訴願期間應自收到催繳通知單之日起算三十日，皆可訴願，故請求撤銷原處分，訴訟費用由被告負擔。
三、被告答辯理由（略以）：
（一）答辯聲明：
1.原告之訴駁回。
2.訴訟費用由原告負擔。
（二）末按訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起三十日內為之。訴願法第十四條定有明文。本件之原處分於一００年十二月二十六日送達，有送達證書為證，原告至遲應於一０一年一月三十日前提起訴願，惟原告遲至一０一年三月十三日始提起訴願，顯已逾期。嗣原告對於一０二年六月二十九日桃園縣政府核發訴願決定書，亦應於送達日一０一年七月四日後之二個月內提起行政訴訟，亦即扣除在途期間０日，原告至遲應於一０一年九月四日前提起行政訴訟始為合法，惟原告遲至九月十一日始提起訴訟，其提起行政訴訟救濟期間已逾期。
（三）原告於一００年一月二十日以郵寄不動產權利移轉證書正本向被告機關申請拍賣登記，被告機關旋以一００年一月二十四日桃地登字第 0000000000 號函復原告有關拍賣登記應附文件及申請方式，惟原告未依土地登記規則第三十
四、三十七、五十三條所載法定要件完成收件程序，即原告應檢齊文件親自或委託第三人至被告機關辦理申請事宜。故原告所稱一００年一月二十日已完成收件程序等情，僅係原告誤認，被告既未完成法定收件程序，自然無通知原告補件或裁罰期限等問題。且原告亦未釋明一００年一月二十四日被告機關函復原告後至一００年十二月七日原告申請登記止，有何不可歸責於原告之事由，逾期申請情事尚屬明確，處罰十個月計算基準是從一０一年三月一日開始計算，因為要逾期滿一個月後才可以開始計算，本件被告機關是逾期滿二個月才開始處罰，以登記費十倍罰鍰處罰，被告機關所為處分並無不當。
（四）再者，被告機關之承辦人員寄出之勸導記錄表係提供原告得以向被告提出其逾期申請辦理土地登記案件是否不可歸責於原告之事由，雖原告以年紀已高且行動不便，然依土地登記規則第三十七條規定亦得由代理人代為辦理土地登記案件之申請，免由原告本人親自到場辦理，是故原告陳述年事已高且行動不便為由，被告機關認為非不可歸責原告之事由，仍須繳納罰鍰。
（五）至原告所稱土地登記罰鍰案件催繳通知單，該通知單係依行政執行法第十三條第一項第四款規定，於被告機關行政執行程序須提出原告經期限履行而逾期仍不履行之證明文件。
（六）綜上所述，原告未於權利變更之日起一個月內申請土地權利變更登記，因此被告機關依土地登記規則第三十三條第六款及土地法第七十三條第二項規定做成之系爭行政處分係合法有據，並無任何不當或違法，原告之請求顯無理由，懇請鈞院駁回原告之訴。
四、本院判斷之依據與理由：
（一）程序事項一：准予不具行政訴訟法第四十九條第二項特定身分資格之蔡長清為本件訴訟代理人之理由。
1.行政訴訟應以律師為訴訟代理人。非律師具有下列情形之一者，亦得為訴訟代理人：一、稅務行政事件，具備會計師資格者；二、專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者；三、當事人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。委任前項之非律師為訴訟代理人者，應得審判長許可。行政訴訟法第四十九條第二項、第三項分別定有明文。又按簡易訴訟程序除本章別有規定外，仍適用通常訴訟程序之規定。行政訴訟法第二百三十六條定有明文。
2.行政訴訟法第四十九條第二項對於非律師為代理人訂有嚴格之限制，係於民國九十六年七月四日所增修（同年八月十五日施行）。修正前本條項第四款本來允許「與當事人有親屬關係者」得例外為訴訟代理人。修正理由刪除此等例外，並未說明刪除理由，而僅正面說明謂：「訴訟代理人應以律師充之。但在稅務、專利行政事件，會計師、專利師或依法得為專利代理人者，有足夠專業素養為訴訟代理人，以應實際之需求。會計師及專利師或專利代理人之資格分別依會計師法第一條、專利法第十一條之規定。又當事人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者，有充分之專業知識，足資擔任訴訟代理人，爰訂定第三款」。
3.足見上述修正目的無非是在要求行政訴訟的專業化，但是此種修訂因為當時的簡易訴訟並未強制言詞辯論，實務運作也多不行言詞辯論，甚至沒有言詞審理，因而適用上尚無難處。惟一０一年九月修正行政訴訟法規定簡易訴訟應行言詞辯論，且增列道路交通管理處罰條例相關之交通裁決事件程序（行政訴訟法第二百三十七條之九明定，交通裁決事件，除本章別有規定外，準用簡易訴訟程序之規定），此等訴訟數額均較小，侵害人民權利相對於通常訴訟程序的訴訟標的較為輕微。尤其交通裁決事件難謂非專業不得進行訴訟，更湟論行政訴訟本質上仍屬職權主義，即令當事人不知主張的法律爭議，法官基於公益性仍得介入調查，其專業性不容忽視。立法者在此次修正時顯然未針對應行言詞辯論之簡易訴訟，與性質上通常為小額訴訟的交通裁決事件訴訟，是否僅係「準用」行政訴訟法第四十九條，或應另有其他例外規定，有所考慮及選擇，顯為無意疏忽之立法疏漏，難謂是立法者的有意省略。且如強要尤其人民之一方當事人，必須委任第二項所定專業人員，勢必是對於人民訴訟上花費的負擔，實質上造成不當之限制，而有侵害訴訟基本權之虞（尤以本案的訴訟標的僅二千七百元）。
4.此外，簡易程序及交通裁決訴訟之上訴無庸強制委任律師及限定專業資格之人為代理人（行政訴訟法第二百三十六條之二第二項除書明定不準用第二百四十一條之一，第二百三十七條之九第一項）。如簡易訴訟、交通裁決訴訟審理中強制訴訟代理人須限定專又資格，惟提起上訴時又不須限定，豈非體系矛盾，甚且有輕重失衡之疑慮。
5.即令認為行政訴訟法第二百三十六條係規定簡易訴訟程序除本章別有規定外，仍「適用」通常訴訟程序之規定。以及認為同法第四十九條之代理人限制屬總則規定，簡易訴訟程序與交通裁決訴訟程序均有「適用」。但第四十九條第二項第三項，卻單方允許非人民之當事人一方，其所屬專任人員「辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者」，得為代理人，對於人民之一方卻無相類允許規定。又未區別簡易訴訟程序、交通裁決訴訟程序二者與通長訴訟程序之本質上差易及當事人訴訟權之不合理限制，均有違反憲法平等原則之虞。
6.從而基於合憲解釋與控制原則，並為保障當事人訴訟基本權的立場，本院認為行政訴訟法第四十九條第二項的資格限制，應係針對通常訴訟之適用而言，就簡易訴訟（與交通裁決事件訴訟），因為訴訟性質及程序均有不同，不在「適用」之列，而僅能視之為「準用」，就法律準用上，應僅準用同法第四十九條第三項後段「得審判長許可」後，不受同條第二項之限制，或直接準用或類推民事訴訟法第六十八條第一項但書「但經審判長許可者，亦得委任非律師為訴訟代理人」之規定。惟根本之道仍應以立法修正解決此一爭議，以放寬在地方行政訴訟庭為訴訟代理人之資格限制。尤以本案原告，依其子蔡長清所言，已高達九十八歲高齡，去年因動手術開刀，行動不便而住院，本院召開多次辯論庭均無法到庭，法院拘泥法律規定，在有合憲解釋空間下，卻執意要原告到庭（即使蔡長清為輔佐人，仍應於原告本人到庭下始得陳述），或強令委任律師為代理人，試問：僅以二千七百元之訴訟標的，原告要如何委任律師及給付與此顯無可能相當之委任費用？是本院斟酌再三。准予本件原告之子蔡長清，且實為本案實際處理者，為原告訴訟代理人。
（二）程序事項二：原告提起行政訴訟並未逾期訴願文書之送達，準用行政訴訟法第七十三條之規定。訴願法第四十七條第三項定有明文。行政訴訟法第七十三條第三項規定，寄存送達，自寄存之日起，經十日發生效力。查本件訴願決定書於一０一年七月四日送達原告，係以寄存送達之方式，有被告所提出卷附送達證書可證（本院卷第三十一頁），是應自同年七月十四日起發生送達效力，從而原告於同年九月十一日提起行政訴訟並未逾期。被告抗辯原告起訴逾期，顯係未留意訴願法關於準用行政訴訟法之寄存送達規定業已增訂所致，容有誤會，所辯不足採。
（三）本案爭點除原告所主張不應處罰外，亦爭執其提起訴願未逾法定期限。是應先審查者係：本件訴願機關以原告提起訴願逾法定期間，認定訴願不合法，是否合法？
1.按訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起三十日內為之。訴願法第十四條第一項定有明文。又按訴願人在（訴願法）第十四條第一項所定期間向訴願管轄機關或原行政處分機關作不服原行政處分之表示者，視為已在法定期間內提起訴願。但應於三十日內補送訴願書。訴願法第五十七條亦定有明文。至提起訴願之意思，不用拘泥於是否使用「訴願」二字或有無使用書面向訴願機關提起，只要訴願人在期間內向訴願管轄機關或原行政處分機關作不服原行政處分之表示者，不論係以陳情、異議、申請之名義或以任何形式為之，均應視為已提起訴願。受理訴願機關或訴願管轄機關即應依職權，更負有義務，審議原行政處分之合法正當性。早在次按人民對於官署之處分，在法定訴願期限內，曾向最高行政法院五十年度判字第一號判例意旨即有類似意旨足資參見：「原處分官署聲明異議，表示不服原處分之意思者，應認為於期限內已有訴願之合法提起」。
2.查本件原處分即裁處書係於一００年十二月二十六日由原告之女兒收受，有被告提出附卷之送達證書為證（參見本院卷第二十六頁），因行政程序法並無寄存送達於寄存日起經十日發生送達效力之規定，從而於當日即生送達效力，依訴願扣除在途期間辦法扣除三日在途期間，本件訴願期間至一０一年一月二十八屆滿，又該日及次日均為例假日，從而準用民法第一百二十二條之規定，以休息日之次日代之，即於同年月三十日屆滿。固原告遲自同年三月十二日始以郵寄方式寄出「訴願書」，訴願管轄機關於翌日即三月十三日始收受送達，此有訴願卷附之書狀與信封可證（參見訴願卷第四十八頁以下），此為兩造所不否認。惟原告代理人主張，原告收受原處分書後，曾電詢被告機關承辦人姜先生，並提供糾正勸導紀錄表供其說明，原告因而於一００年十二月二十一日填具「說明」，依原告提出之上述紀錄表顯示，原告對於被告機關一００年一月二十四日桃地登字第0000000000號函復原告有關拍賣登記應附文件及申請方式，表明「並未告知補件日期及行政罰鍰規定」，其顯係對該函表明不服，有原告提出起訴狀附件五之糾正勸導紀錄表可證（參見台北高等行政法院一０一年度訴字第一四二六號卷第十一頁）。雖填具紀錄表當日在原處分書送達之十二月二十六日之前，惟該紀錄表送達被告機關日不明。又檢視卷付原處分書，查無作成該處分書之日期，僅有記載繳納（罰鍰）期限為「100 年12月15日至101 年1 月5 日」，解釋上應係於繳納起始日一００年十二月十五日之前作成，始符常理，否則繳納期限豈非實質上縮短而不利受處分人？再查，被告為函復原告上述於一００年十二月二十一日填具說明之「陳述書」，復於已送達原處分書後之一０一年一月四日，函復原告，限期於一０一年一月三十一日之前，提出具不可歸責原告之期間證明文件（參見台北高等行政法院一０一年度訴字第一四二六號卷第十頁），顯係收受原告對原處分提出不服聲明之處置；而原告遵期於同年一月十六日再次提出「陳述書」，敘明原告年事已高，且行動不便，要求免罰之意旨，有原告提出該紙「陳述書」在卷可證。被告亦據此再於一０一年二月九日函復原告，認原告仍未能釋明一００年一月二十四日起至一００年十二月七日間有何不可歸責於己之事由等語，有該函在卷可證。在此之前，被告另於一０一年二月三日作成催繳通知書，限罰鍰繳納期限為一０一年三月十日，原告因而於同年三月九日書立「訴願書」提起訴願（參見參見台北高等行政法院一０一年度訴字第一四二六號卷第十二至十五頁）。
3.固然被告上述兩度分別於一０一年一月四日、一０一年二月九日，尤其前者函復尚載明「逾期未能提出且未繳納罰鍰，即移送法務部行政執行署所屬行政執行處執行」之字句。惟一來被告不否認此等函復均係重覆原處分意旨，再者依上述原告提起不服的時間脈絡觀之，原告自始至終均係對於原處分（尤其罰鍰）表明不服，不論於原處分作成前或送達後，俱未中斷其不服。從而，不應拘泥於原告使用之詞句或書面是否「訴願」，即令係於「紀錄表」上書明不服，或以「陳述書」形式表明不服意旨，解釋上均係表明對於原處分之不服。又依上述法律規定及判例意旨，原告只要「在期間內向訴願管轄機關或原行政處分機關」為不服原行政處分之表示者，即屬合法提起訴願。其於一０一年三月十三日送達訴願管轄機關之「訴願書」，當僅係重覆其於訴願期間內已提出於原處分機關表明不服的「陳述書」意旨。本件即應從寬解釋為，如原告於一００年十二月二十一日書立之紀錄表，係於原處分書送達原告後，始送達於被告，即認定係於送達被告當日提起訴願；否則亦應認定於原告書立第一紙，即一０一年一月十六日之「陳述書」送達被告時，已提出不服原處分之表示。不論何者，均未逾訴願期間甚明。被告機關對於原告多次陳述內容，本應加以審查，如認係對於原處分之不服，又認為原告陳述意見無理由，卻未予移送訴願管轄機關，已有違誤在先；又反而以多次函復原告，造成原告誤解其尚在調查與得以陳述不服意見之期間內，其後被告機關及訴願管轄機關再以形式上之「訴願書」送達日，即一０一年三月十三日為原告提起訴願日，更於法未合在後。被告抗辯原告提起訴願已逾期等語，實無理由。
（四）末查雖被告答辯書仍有自實體上有無理由反駁原告，本院亦認其理由尚屬有據。惟撤銷訴訟所以設立訴願前置原則，其立法目的在於提供行政機關之自律審查機制，且訴願機關對於行政處分之審查範圍包括原處分是否不當及違法，非如行政法院僅審查行政處分違法與否（參訴願法第一條第一項及行政訴訟法第四條第一項規定）。訴願機關對於受處分人所提訴願，倘應為實質審查而未為之，無異於剝奪受處分人之訴願利益，而有害憲法上之訴願權。是本件訴願決定逕以程序上不合法理由，為不受理決定，於法有違，自應由本院予以撤銷，先由訴願機關就原處分進行實質上有無理由之審查，另為適法之處分。
五、綜上所述，本件原告主張其訴願並未逾期，自屬可採。原告執以指摘訴願決定以訴願逾期，程序上為不受理之決定，已有違誤，亦屬有據。爰由本院將訴願決定撤銷，由訴願機關另為適法之處理。又本案原處分既尚待受理訴願機關加以審查，程序未行，結論未定，則原告聲明請求判決撤銷被告機關原處分，本院即無從逕行判決，原告主張應撤銷原處分的實體上理由部分，因訴願機關尚未為審查，依法應予駁回。
其兩造其餘實體爭執，亦尚無論究之必要，併此敘明。
六、本件主要爭點事證已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第二百三十六條、第九十八條第一項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 12 月 18 日
臺灣桃園地方法院行政訴訟庭
法 官 錢 建 榮上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀，上訴狀並應記載上訴理由，表明關於原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本），並應繳納上訴費新臺幣3000元。
中 華 民 國 102 年 12 月 25 日
書記官 劉 宗 源