臺灣桃園地方法院行政訴訟判決 101年度簡字第45號原 告 蕭天佑訴訟代理人 陳進會律師被 告 桃園縣政府代 表 人 吳志揚訴訟代理人 陳傳慧
蕭安束上列當事人間藥師法事件，原告不服行政院衛生署中華民國101年8 月6 日衛署訴字第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
壹、程序部分
一、按適用簡易訴訟程式之事件，以地方法院行政訴訟庭為第一審管轄法院；因不服行政機關所為新臺幣四十萬元以下罰鍰處分而涉訟者，除本法別有規定外，適用本章所定之簡易程序。民國一００年十一月二十三日公佈修正、一０一年九月六日施行之行政訴訟法第二百二十九條第一項、第二項第二款，分別定有明文。查本件係不服行政機關所為新臺幣四十萬元以下罰鍰處分而涉訟者。自應由本院依修正行政訴訟法審理，合先敘明。
二、原處分所適用系爭藥師法第十一條規定，曾經本院裁定停止審理，聲請大法官解釋其是否違憲。大法官召開憲法法庭進行言詞辯論後，於一０二年七月三十一日公布釋字第七一一號解釋。解釋文謂：藥師法第十一條規定：「藥師經登記領照執業者，其執業處所應以一處為限。」未就藥師於不違反該條立法目的之情形下，或於有重大公益或緊急情況之需要時，設必要合理之例外規定，已對藥師執行職業自由形成不必要之限制，有違憲法第二十三條比例原則，與憲法第十五條保障工作權之意旨相牴觸，應自本解釋公布之日起，至遲於屆滿一年時失其效力。
三、大法官雖以違憲定期失效宣告之方式作成解釋，換言之，系爭法條雖經宣告違憲，但因為一年後始失效，其於一０三年七月三十一日前尚屬有效。此種違憲但未失效的解釋，於立法院未修正違憲法律前，個案上，尤其聲請個案，究應如何解釋適用？針對法官聲請的解釋，早在釋字四七七號解釋理由書第一段即稱：「本院受理憲法解釋案件，如係各級法院法官依本院釋字第三七一號解釋提出聲請，而經本院解釋之相關法律與憲法意旨不符時，為避免繫屬中案件久懸不決，且釋示有關機關於短期間內完成修法程序，既有事實上之困難，本院得諭知符合憲法之解釋內容，俾審判上得及時援用」。足見定期失效宣告的違憲法律，在等待立法者修法的尚未失效期間，非謂即應適用違憲法律，大法官得「諭知符合憲法之解釋內容，俾審判上得及時援用」，亦即至少就聲請法官而言，仍得依據大法官解釋所宣示的合乎憲法意旨內容，於審判個案時援用，不必非得被動的等待修法後始能審理。此尚可參酌釋字第三００號，同為法官聲請的解釋：「其中但書對羈押展期之次數未加適當限制部分，與憲法保障人民身體自由本旨不合，應僅速加以修正，至遲應於本解釋公布之日起屆滿一年時停止適用。在法律修正前適用上開現行規定，應斟酌本解釋意旨，慎重為之」等語。以及由人民聲請之解釋，釋字第五二三號解釋謂：「上開條例第十一條第一項之規定，就此而言已逾越必要程度，與憲法第八條、第二十三條及前揭本院解釋意旨不符，應於本解釋公布之日起一內失其效力。於相關法律為適當修正前，法院為留置之裁定時，應依本解釋意旨妥為審酌，併予指明」等語；釋字第六四一號解釋：「系爭規定修正前，依該規定裁罰及審判而有造成個案顯然過苛處罰之虞者，應依菸酒稅法第二十一條規定之立法目的與個案實質正義之要求，斟酌出售價格、販賣數量、實際獲利情形、影響交易秩序之程度，及個案其他相關情狀等，依本解釋意旨另為符合比例原則之適當處置，併予指明」等語。足認雖系爭藥師法第十一條尚未失效，惟既經宣告違憲，本院仍得依據釋字第七一一號解釋意旨，以合憲性限縮或擴張之方式，解釋適用系爭法律。
貳、程序及實體部分
一、事實概要：
（一）緣原告為經登記領有職業執照之藥師，依據藥師法第十一條藥師執業處所應以一處為限之規定，原告執業登錄處所係位於桃園縣桃園市○○路○○○○號一樓的「益眾藥局」。訴外人藥師陳瀅芳，其登錄執業處所為位於桃園縣桃園市○○路○○○○○號之「桃園大樹藥局」。一０一年五月三日陳瀅芳為了照顧因心肌梗塞等疾病住院，方自加護病房轉至普通病房的父親，必須請假半日，央請原告代班，原告為因應此緊急狀況，因而至「桃園大樹藥局」調劑藥品予民眾取藥，適經桃園縣政府衛生局稽查，發現原告登錄執業處所非「桃園大樹藥局」，認有違反藥師法第十一條規定，依據同法第二十三條規定，以一０一年五月二十二日府衛食藥字第0000000000號行政裁處書，裁處原告罰鍰新臺幣（下同）三萬元。原告不服，亦認系爭藥師法第十一條之規定為侵害其職業自由，經提起訴願，亦遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
（二）原告對於本案客觀違法事實並不爭執，惟自提起訴願時起即主張藥師法第十一條限制藥師執業處所以一處為限之法律規定，侵害憲法第十五條保障之工作權，並認為違反憲法第七條平等原則、第八條人身自由及第十條遷徙自由、第十四條集會結社自由，甚且認為侵害藥師職業者之人性尊嚴，而有違反憲法第二十三條比例原則。本院亦認本條有違憲之虞，復因本條文另有人民聲請解釋，從而趕在一０二年六月十三日，大法官排定言詞辯論期日，趕工提出確信法律為違憲之理由聲請併案解釋。嗣經大法官會議通知本院參與聲請案之言詞辯論程序，經半天的言詞辯論程序終結。大法官於同年七月三十一日公告釋字第七一一號解釋，解釋文：藥師法第十一條規定：「藥師經登記領照執業者，其執業處所應以一處為限。」未就藥師於不違反該條立法目的之情形下，或於有重大公益或緊急情況之需要時，設必要合理之例外規定，已對藥師執行職業自由形成不必要之限制，有違憲法第二十三條比例原則，與憲法第十五條保障工作權之意旨相牴觸，應自本解釋公布之日起，至遲於屆滿一年時失其效力。改制前之行政院衛生署（現已改制為衛生福利部）中華民國一００年四月一日衛署醫字第○○○○○○○○○○號函限制兼具藥師及護理人員資格者，其執業場所應以同一處所為限，違反憲法第二十三條法律保留原則，應自本解釋公布之日起不再援用。
（三）換言之，系爭藥師法第十一條經大法官宣告違憲，並定期應自解釋公布之日起，至遲於屆滿一年時失其效力。即一０三年七月三十一日後失效。其後藥師法中央主管機關研擬系爭違憲定期失效條文之修正過程，本院因未獲通知參與或列席而未可得知，遂於一０二年十月三十一日再次開庭，被告機關表示並無修法進度訊息。本院先是於同年十二月二十七日裁定停止審理，待系爭條文修正公布施行後再行審理。一０三年期間始終未有修法進度，本院身為聲請釋憲人之一，亦未曾獲通知參與或列席表示專業意見，相關修法爭議過程僅能從報章上獲知，遂於一０三年二月十九日發函詢問主管機關衛生福利部，是否已有相關修法草案提出，經衛生福利部於同年三月四日回覆「刻正研議後續修法相關事宜」，其置本院為無相干第三人之意昭然若揭。其後包括立法院委員會審議期間，不論全國醫師公會或藥師公會，甚至有針鋒相對的修法建議。不時亦有藥師或醫師投書報端媒體，表達對於各修法草案的反對或支持之意見。本院見修法爭端愈烈，立法院審議期間，衛生福利部似無欲提供草案版本的情勢下，甚且僅能自報端閱知修法版本諸多差異，而報載行政院版本恐有不符釋字第七一一號解釋意旨之嫌。有感於修法時限在即，本院不樂見違憲法律再次出現，只有排開其他案件庭期，趕在立法院預計召開臨時會審議期間前夕，訂一０三年六月十二日言詞辯論，並於一０三年五月二十八日函請衛生福利部，請其提供系爭條文各修法版本，亦請於言詞辯論期日派員擔任鑑定人，至本院說明各修法版本理由。惟衛生福利部於同年六月九日函覆本院，固提供行政院版本及各立法委員提案共計五案之議案關係文書，惟以「目前該法刻於立法院修法程序中，本部無法派員（到庭說明）」等語回絕本院。本院僅有依既定程序進行言詞辯論。
二、本件原告訴之聲明與主張之理由（略以）：
（一）訴之聲明：
1.原處分、復查決定及訴願決定均撤銷。
2.訴訟費用由被告負擔。
（二）藥師法第十一條規定藥師職業處所應以一處為限，明顯違反憲法第七條規定：
⒈憲法第七條規定：「中華民國人民，無分男女、宗教、種
族、階級、黨派，在法律上一律平等」。且觀之與藥師同質性之醫師，醫師法並無如藥師法第十一條職業處所應以一處為限之規定，而醫師法第八條之二但書尚且規定容許急救、會診、支援、應邀出診及事先報准等不受於登記醫療機構執業之限制。另與藥師同質性之護理人員、物理治療師、職能治療師、醫事放射師、醫事檢驗師，雖亦有執業處所以一處為限之規定。但於護理人員法第十二條、物理治療師法第九條、職能治療師法第九條、醫事放射法第九條、醫事檢驗師法第九條，均以立法規定允許上開從業人員得於機構間、機關間為支援或事先報准，而不受應於登記執業處所執業之限制。唯獨藥師法第十一條硬性規定，藥師之執業處所應以一處為限，且無支援制度或事先報准，而不受應於登記執業處所執業限制之規定。
⒉再依被告所統計之「0000-0000 年臺灣地區專科別累計領
證醫師人次公布情形」，九十九年領證醫師共四萬二千六百一十九人，且依中華民國醫師公會全國聯合會統計之「0000-0000 年臺灣地區西醫執業科別人數分佈情形」，九十九年全國執業醫師共三萬九千人。而依訴願決定所引據之被告九十八年十二月九日署授食字第0000000000號函，九十八年當時全國藥事人員比例四萬四千人，依被告所公布之一百年「醫療機構及其他醫事機構暨人員開（執）業場所執業醫事人員數（按縣市別分）」，全國執業之藥師為二萬四千五百七十一人，藥劑生為六千七百二十九人，總共為三萬一千三百人。是依醫師與藥師上開統計資料觀之，醫師與藥師之領證人數約略相當，而醫師登記執業之人數猶多於藥師甚多，惟依師不受執業處所限於一處之限制，且尚得依醫師法第八條之二但書規定，得因急診、會診、支援、應邀出診及事先報准等事由，不受於登記醫療機構執業之限制，而藥師則反於是，是藥師顯受不平等、不公平之差別待遇。
⒊再依被告代表人（即署長）於一０一年三月二十二日於立
法院第八屆第一會期社會福利及衛生環境委員會第七次全體委員會議之「如何改善護理人員執業環境、解決護士荒及維護病人安全」報告中，指出一百年十二月底，我國護理人員領證人數有二十三萬一千五百五十九人，實際執業人數有十三萬七千零二十六人，較之前述九十八年藥師領照人數約四萬四千人，登記執業人數為二萬四千五百七十一人均高出甚多。護理人員依護理人員法第十三條，雖亦有登記執業之處所以一處為限之規定，惟按護理人員法第十二條但書規定，因急救、執業機構間之支援或事先報准而不受應於登記執業處所執業之限制。是相較於藥師，則受限於藥師法第十一條規定，且並無得為支援或事先報准而不受應於登記執業處所執業之限制。藥師顯受不平等、不公平之差別待遇。
⒋又藥師係以提供專業為服務，藥師專業之服務，並不因執
業處所之不同而有差異。藥師法上開規定顯與藥師提供專業服務之本質有違，並不符「和目的性」，且無「正當關聯」。藥師法上開規定實質上無異使擁有專業證照之藥師接受不公平、不平等之差別待遇，顯違憲法第七條平等權之規定。
（三）藥師法第十一條規定藥師執業處所應以一處為限之規定，違反憲法秩序中根本原則、憲法價值體系之基礎、憲法秩序之最高法律價值及核心價值之人性尊嚴及憲法第八條、第十條及第二十二條規定：
⒈按人身自由就是身體之行動自由，凡隨心所欲於任何時間
前往任何地點，或任何時間不前往任何地點，都屬於身體之行動自由。而大法官釋字第四百五十四號解釋文亦表示：「憲法第十條規定人民有居住及遷徙之自由，旨在保障人民有自由設定住居所、遷徙、旅行，包括出境入境之權利」。故旅行之自由亦為憲法第十條規定所保障。
⒉因藥師執業處所限於一處，藥師不得以報備方式支援其他
處所之藥師。若藥師因故需離去其執業處所，該執業處所及無藥師可提供服務，是藥師為服務所需人民，無論發生何事，即無法離去執業處所，無異限制藥師不得離去其執業處所。出國者固不待論，即使生病住院亦同，參加婚、喪、喜、慶亦同受此影響。縱使藥師配合醫師至營業處所以外地點為公益義診亦不可，顯係實質上剝奪藥師之身體活動、行動、旅行等自由及健康權、人格權，顯然違反憲法第八條、第十條、第二十二條等規定。
⒊人性尊嚴為憲法價值秩序中之根本原則、憲法價值體系之
基礎、憲法秩序之最高法律價值及核心價值。人性尊嚴即是人的尊嚴。亦可稱為人格尊嚴（憲法增修條文第十條第六項，釋字第三百七十二號），人性尊嚴為每個個人自己以及自己所欲之價值構成個人本質上不可放棄之要素，基於該尊嚴，人類方有自我發展之能力。人性尊嚴存在於每一個人，屬於人本質中，無法派生之要素核心。那個核心，就是為自己所欲，其顯在外者，即為自治、自決，在這層意義下，人性尊嚴既不能剝奪亦不能拋棄。而人民之所以有自我的權利，主要就是人民本身自我價值跟尊嚴存在的肯定。反之，如個人的自我價值與尊嚴被否定，就無法主張，基於此自我價值與尊嚴所形成的外在自由。因此個人自我價值與尊嚴是不容許被任何人否定。所以人性自我價值及尊嚴為人民基本權存在、享有及行使的前提基礎。且人性價值與尊嚴為何？首先，此乃指每個獨立個體之存在的自我價值，此價值就是為了個體自我存在而存在著。因此人性價值與尊嚴是存在於每個人身上，而不論性別、種族、宗教、國籍及年齡。
⒋又人性尊嚴是每個獨立個體就應享有的，且不分性別、年
齡、膚色、種族或宗教，也不以個人本身在精神上或自我能力的擁有與否或展現上，而有所差別。而憲法作為最高實定法規範，自有其價值體系，就這層意義言，人性尊嚴屬憲法價值秩序中之根本原則，甚至，不可侵犯的人性尊嚴，已成為價值體系之基礎。況人性尊嚴之條款定位為基本人權之一外，並為其他各列舉之基本權利保障人性尊嚴部份之一般化規定概括條款。概括條款具有承接規範之功能，其本於輔助性原則有補結構規範遺漏之功能，申言之，結構性規範若有缺漏導致功能不足時，由概括條款承接並彌縫之，以發揮憲法保障基本權利之完整功能。
⒌再者，人性尊嚴的保障，不僅是一個基本權利而已，同時
也是具有指導方針性質的基本「價值決定」而為對於立法者與行政機關的裁量具有拘束力的方針。因此，人性尊嚴可謂是客觀憲法的最高規範，屬最上位（最高）的憲法原則，憲法秩序中的最高法律價值，所有法律的最高目的價值規範。是人性尊嚴在憲法上之定位及評價均極高，在許多論及人性尊嚴的德國法學著作中，都對之有形異實同之描敘，譬如，最上位之憲法原則、位居憲法之高層、憲法之基本要求、客觀憲法之最高規範、實質基本規範、在憲法秩序中最高法律價值等，其用詞雖有不同，用意則一，即對人性尊嚴之尊崇。
⒍綜上，因藥師法第十一條之規定，使藥師身體活動之自由
、行動之自由、旅行之自由。參加婚、喪、喜慶之自由，受到限制，即使連至親之人之婚、喪、喜慶亦受此影響，違反人性尊嚴殊甚。
（四）藥師法第十一條規定藥師執業處所應以一處為限之規定，違反憲法第十四條之規定：
⒈憲法第十四條規定：「人民有集會及結社之自由。」，是
藥師本身本得參與集會、結社。而參與集會、結社，亦為憲法第14條規定所保障。以藥師參與藥師公會或其他醫事團體或其他團體而言，除非藥師僅當一個只繳會費而完全不參加任何集會或活動之消極會員。否則，藥師參加藥師公會或其他醫事團體或其他團體之集會或活動，勢必無法執行藥師業務，若要執行藥師業務，勢必不能參加藥師公會或其他醫事團體或其他團體之集會或活動，此實質上無異限制藥師憲法所保障之集會及結社權。藥師公會或其他醫事團體或其他團體之一般會員尚且受此限制，若藥師擔任藥師公會（或其他醫事團體或其他團體）之理事長、理事、監事或其他會務人員，其所受之限制，猶千百倍於一般會員。是藥師法第十一條規定藥師執業處所應以一處為限之規定，違反憲法第十四條之規定。
（五）藥師法第十一條規定藥師執業處所應以一處為限之規定，違反憲法第十五條之規定：
⒈憲法第十五條規定：「人民之生存權、工作權及財產權，
應予保障」。是藥師法第十一條上開規定，限制藥師僅能於一處執行業務，無異剝奪藥師之職業（執業）活動之自由及選擇執業之自由，實即對藥師之工作權加以無必要且不合理之限制。就國內整體藥師之平均收入而言，藥師之收入均不高，且因藥師執業處所因受限於一處，其他處所縱有需藥師提供專業服務，藥師亦無法至其他處所提供專業服務取得收入，藥師為維持生活所需之收入亦因此受限制與影響。
⒉又藥師除以專業為所需人民提供服務外，亦係因執行業務
而獲得財產，是藥師之執業與藥師之財產權有關。藥師法第十一條上開規定，限制藥師僅能於一處執行業務，無異限制、影響藥師之財產權。
⒊綜上，是藥師法第十一條上開規定，顯係違反憲法第十五條人民生存權、工作權、財產權應予保障之規定。
（六）藥師法第十一條規定藥師執業處所應以一處為限之規定，違反憲法第二十三條之規定：
⒈憲法第二十三條規定：「以上各條列舉之自由權利，除為
防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之」。是憲法所保障人民之基本權，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制。如前所述，藥師法第十一條上開規定，既與「為防止妨礙他人自由」無關，亦與「避免緊急危難」無關，亦難謂與「維持社會秩序」有關，且上開規定亦顯有違「增進公共利益」之要求。
⒉綜上，藥師法第十一條上開規定，顯不符合憲法第二十三條規定之「必要性原則」即「比例原則」至明。
（七）又系爭訴願決定違法之理由：⒈藥師法第十一條規定，究係為增進「何項」公共利益？依
該條規定之結果，使藥師之執業處所僅以一處為限，並無如醫師法第八條之二、護理人員法第十二條、物理治療師法第九條、職能治療師法第九條、醫事放射師法第九條、醫事檢驗師法第九條等有支援制度或事先報準得不受於登記執業處所執業規定之限制，致衍生需要藥師支援人力之藥局，因成本考量，遂以遠低於聘用藥師實際到場執業薪水之價格，租用無意執業藥師之藥師執照，實際上則由未取得藥師執照之人員執行本應由藥師始能執行之業務，此對用藥人民之用藥、生命、身體安全，造成極大之傷害。
藥師法第十一條規定顯無益於公共利益。
⒉藥師法第十一條之規定，造成如上所述藥局「租用」藥師
執照，而實際上卻由無照人員執行藥師工作之情形。且因藥師法第十一條規定之結果，以藥師身份支援藥師業務取得收入補貼家用尚非法之所許，然藥師擺地攤或開計程車賺錢補貼家用，反而可以，此不但與藥師之專業教育悖道而馳，浪費國家對藥師教育之投資，亦且踐踏藥師之專業常識，並扭曲藥師之就業市場。藥師法第十一條之規定，又如何能「增進公共利益」？該規定又如何符合憲法第二十三條所規定限制「必要性」即比例原則之憲法要件？且藥師乃以其專業知識提供專業服務，由於受限藥師法第十一條規定藥師執業處所應以一處為限之規定，藥師不得以報備方式支援其他需要藥師之處所或場合。因此，藥師縱欲配合醫師至登記執業處所以外地點為公益義診或救災義診，均非法所許。藥師法第十一條之規定，非但無法「增進公益」，反而「限制公益」、「阻礙公益」。
⒊又藥師本身本得參與集會、結社，而參與集會、結社，亦
為憲法第十四條規定所保障。以藥師參與藥師公會或其他醫事團體或其他團體而言，除非藥師僅當一個只繳會費而完全不參加公會任何集會或活動之消極會員。否則，藥師參加藥師公會或其他醫事團體或其他團體之集會或活動，勢必無法執行藥師業務，若要執行藥師業務，勢必不能參加藥師公會或其他醫事團體或其他團體之集會或活動，此實質上無異限制藥師憲法所保障之集會及結社權。藥師公會或其他醫事團體或其他團體之一般會員尚且受此限制，若藥師擔任藥師公會（或其他醫事團體或其他團體）之理事長、理事、監事或其他會務人員，其所受之限制，猶千百倍於一般會員。藥師法第十一條規定又如何能「增進公共利益」？⒋再按訴願決定所引據之司法院大法官會議第六一二號解釋
文：「憲法第十五條規定人民之工作權應予保障，人民從事工作並有選擇執業之自由，…」。則取得藥師執照之人，其不擬執業，本屬其「選擇職業之自由」，本受憲法第十五條規定之保障。取得藥師執照之人，其不擬職業，既屬該藥師選擇職業之自由，任何人均無法強制其出面執行業務。取得藥師執照而堅不執行藥師業務或無意執行藥師業務之人，事實上即等於未執行藥師業務之藥師，根本不能算入執行業務之藥事人員之人數內。行政院衛生署以「依據本署統計，全國藥事人員約四萬四千人比較美國、英國、日本及我國藥事人員比例，分為七人、六人、十二人及十一人（每萬人口），顯示我國藥事人力已充足，故應積極促進這些藥事人員投入執業場所，而非建立藥師支援制度」云云。而謂藥師法第十一條之規定，乃在「增進公共利益」云云，乃屬違背論理法則。況依大法官會議釋字第六一二號解釋文所示，法律對人民工作權之「限制」，須「為增進公共利益，於符合憲法第二十三條規定之限度內」，始得為之。藥師法第十一條規定，究係為增進何種公共利益？究係為何項公共利益？豈可形式上假藉「增進公共利益」之名，而行違反憲法秩序中根本原則、憲法價值體系之基礎、憲法秩序之最高法律價值及核心價值之人性尊嚴及違反憲法第七條、第八條、第十條、第二十二條、第十四條、第十五條、第二十三條規定之實。藥師法第十一條規定，究係基於何種必要性而必須限製藥師只能於一處執業？藥師法第十一條之規定，完全阻絕藥師於登記之一處執業處所以外執業之任何可能，此豈符合憲法第二十三條所規定「必要性」即比例原則之憲法要件？⒌再者，行政院衛生署及訴願決定謂藥師人力充足，限制藥師於一處執業，係為增進公共利益云云，亦屬可議：
⑴行政院衛生署所指全國藥事人員約四萬四千人云云，應係
指取得藥師、藥劑生執照者，非指實際執行藥劑師及藥劑生工作者。且取得藥事人員執照者，未必執行藥事人員之業務或甚至無意願執行藥師業務，另有部分取得藥事執照之藥師係受僱於藥商，非服務於需要用藥病患之醫療院、診所。凡此，均屬實際上未投入藥師市場者。類此實際上未投入藥師市場者，不能將之計入為藥師執業之人數，並以之作為計算每萬人口藥師人力比例之基礎。
⑵又行政院衛生署以取得藥事人員執照之人數約為四萬四千
人而謂我國藥事人力已充足云云，顯昧於事實。查依行政院衛生署所公佈之一百年「醫療機構及其他醫事機構暨人員開（執）業場所執業醫事人員數－按縣市別分」，全國執業之藥師為二萬四千五百七十一人，藥劑生為六千七百二十九人，總共為三萬一千三百人，與行政院衛生署所指全國藥事人員約四萬四千人相差達一萬二千七百人左右，行政院衛生署謂全國藥事人員約四萬四千人云云，其非實際投入執行藥事人員業務之人數至明。
⑶行政院衛生署所公佈之一百年全國執業之藥師為二萬四千
五百七十一人，藥劑生為六千七百二十九人，總共為三萬一千三百人云云，亦係指登記執業之人數而言。惟登記執業之藥事人員，未必確有執行藥事業務。登記執業人數為一事，實際執業又為一事，登記執業之人數與實際執業人數並非相等。此觀之前述九十九年全國西醫領照人數四萬二千六百一十九人，登記執業人數為三萬九千人，一百年十二月底全國護理人員領照人數為二十三萬一千五百五十九人，實際執業人數為十三萬七千零二十六人，即足證明領照人數為一事，登記執業人數為一事，實際執業人數又為一事，三者並非相同可證。行政院衛生署自不能以取得藥事人員執照之人員數及登記執業之人員數而謂我國藥事人力已充足，藥事法第十一條規定乃在增進公共利益云云。
⑷由於取得該執照者，未必執行藥師業務或甚至無意願執行
藥師業務，另有部分人係受僱於藥商，非服務於需要用藥病患之醫療院、診所。凡此，均屬實際上未投入藥師市場者。類此實際上未投入藥劑師市場者，不能將之計入為執業之人數，並以之作為計算藥劑師人力之基礎。因此，每萬人口藥事人員之比例，應以全國總人數，除以醫療院所藥事人員數加藥局藥事人員數，始能算出我國藥事人力是否已充足，而非以全國總人數除以取得藥事人員執照之人員數，作為計算我國藥事人力是否已充足之依據。行政院衛生署以取得藥事人員執照人數與全國總人數計算而謂我國藥事人力已充足云云，自非的論。
⑸再由於藥師法第十一條規定藥師只能於一處執行業務，加
上中央健康保險局限制每位藥師每天最多只能調劑一百張醫師處方箋，超過者，均不給予調劑費，亦不能移補到不足一百張處方箋之其他日數。惟除大醫院或大診所之受僱藥師每天或有可能調劑醫師處方箋一百張外，一般藥局之執業藥師每日調劑醫生處方箋之張數，大部分可謂均達不到此數。一般藥局執業藥師一天僅調劑醫生處方箋不到二十張、不到十張，甚至一天接不到一張醫師處方箋調劑之藥師，亦屬存在，加上開業藥局租金之成本，致藥師以專業服務僅能得到微薄收入，藥師因此投入其他行業者，比比皆是。因此，實際執行藥師業務之人數實際低於取得藥師執照人數或登記執業人數。行政院衛生署以取得藥事人員執照人數與全國總人數計算而謂我國藥事人力已充足云云，顯非客觀，亦屬違誤。
⒍末查，藥師係以專業提供服務，提供專業服務，並不因執
業處所在何處而有別。甲處所能提供專業服務，於乙處所亦能提供專業服務，專業服務之內容，不會因其為專任或兼職或服務地點不同而變更。此如同某一教授於甲學校授課，另於兼職之乙學校授課，其專業知識並不因其為專職或兼職或任何一處所而有不同。訴願決定謂藥師法第十一條之立法目的係為配合藥物藥商管理法（八十二年二月五日改名為藥事法）之專任精神，故此立法限制乃為增進公共利益云云，自屬卸詞。而立法機關就人民工作權、平等權之限制，亦必符合憲法第二十三條規定之情形及符合「必要性」，非謂立法機關有完全自由之權限立法以限制憲法所保障之基本權。藥師法第十一條之規定既違反憲法秩序中根本原則、憲法價值體系之基礎、憲法秩序之最高法律價值及核心價值之人性尊嚴及憲法第七條、第八條、第十條、第十四條、第十五條、第二十二條、第二十三條等規定，訴願決定謂：「藥師法第十一條規定限製藥師執業處所應以一處為限是否妥適，及其他醫事人員能否支援其他醫療機構、能否經事先報准在其他執業處所執業等，皆屬立法機關自由形成之權限，核與憲法第七條、第十五條、第二十三條規定並無牴觸」云云，實屬謬誤。
（八）再者，藥師法第十一條藥師執業處所應以一處為限之規定，看似屬德國聯邦憲法法院於一九五八年「藥房判決」所建立之「三階理論」或我國大法官會議解釋釋字第五八四四號、第六四九號解釋，對人民職業自由限制中的「職業執行自由之限制」，實際上，該規定實質上相等於上開「三階理論」中對人民「職業選擇自由之客觀限制」：
⒈該「藥房判決」，乃是德國上巴伐利亞政府依該邦一九五
五年十二月十日藥房法第三條第一項規定不允許具藥師資格之藥師於Traunreut 開設一間新藥房。聯邦憲法法院認該規定違反該國基本法第十二條第一項規定，宣告該藥房法第三條第一項規定無效。
⒉又上開「藥房判決」就立法者對人民職業自由限制，建立
「三階理論」。且「三階理論」認立法者對人民職業自由之限制，依其限制區分為三種不同階層：第一階層「職業執行自由之限制」、第二階層「職業選擇自由的主觀限制」、第三階層「職業選擇自由的客觀限制」。立法者對第一階層「職業執行自由之限制」，因僅規定純粹的執行規範，不涉及職業自由選擇，故立法者有較大之空間，其限制祇要符合「一般公共利益」，且合乎目的之要求即可。對第二階層「職業選擇自由的主觀限制」，立法者必須認為具有「重要社會法益」存在時，始得加以限制。對於第三階層「職業選擇自由的客觀限制」，則因該限制係個人對該要件之成就完全無影響力。因此，立法者對此項限制，必須於具有「特別重要的社會利益」始得為之。「同時，立法者對於職業自由之限制，應盡可能選擇侵害最小之手段以達成相同之目的，祇有當立法者能夠充分說明其預見之危害無法以前一階層之限制手段有效防止時，始得採取對於下一階層之限制手段。亦即必須遵守以職業執行自由之限制為先，如無法達成目的，始得以職業選擇自由之主觀許可要件為限制，最後才能以職業選擇自由之客觀許可要件限制。
⒊而司法院大法官會議解釋釋字第五八四號解釋理由書亦有
援引上開「三階理論」中第一階層及第二階層理論：「然對職業自由之限制，因其內容之差異，在憲法上有寬嚴不同之容許標準。關於從事職業之方法、時間、地點、對象或內容等執行職業之自由，立法者為公共利益之必要，即非不得予以適當之限制。至人民選擇職業應具備之主觀條件，例如知識能力、年齡、體能、道德標準等，立法者若欲加以規範，則須有較諸執行職業自由之限制，更為重要之公共利益存在，且屬必要時，方得為適當之限制」。且嗣後司法院大法官會議解釋釋字第六四九號解釋理由書則援引該「三階理論」之全部理論。
⒋綜上，藥師法第十一條藥師執業處所應以一處為限之規定
且無報備支援制度，實際上等於否決藥師於登記營業處所一處以外之其他地區執行業務之任何方式、任何途徑、任何可能。藥師於登記營業處所外之他處支援既不許，遑論藥師得於登記營業處所一處以外之其他地區另設藥房執業。此項限制，其結果與上開「藥房判決」之案例不允許具藥師資格之藥師於Traunreut 開設一間新藥房，殊途同歸。自亦屬違反我國憲法第十五條人民工作權應予保障之規定。
（九）復查，藥師法主管機關行政院衛生署於該訴願決定之內容並不符上開「三階理論」第三階層之限制須有「特別重大社會公益」之要求，顯違反憲法第二十三條規定之比例原則，即違反憲法第十五條人民工作權應予保障之規定：
⒈就藥師法主管機關行政院衛生署所稱藥師法第十一條規定之立法目的係為配合藥物藥商管理法之專任精神部分：
⑴藥師係經國家考試及格，係以其「專業」為服務，藥師專
業之服務，不因是否「專任」而不同，亦不因執業地區而不同，藥師法第十一條之規定（手段），顯與藥師提供專業服務之本質有違，且無「正當關連」，不符合憲法第23條規定比例原則中之適當性原則（又稱適合性原則、相當性原則、合目的性原則）。
⑵再查，藥師法主管機關行政院衛生署謂「立法目的係為配
合藥物藥商管理法之專任精神部分」云云。藥師法第十一條之「立法目的」，既在「配合藥物藥商管理法之專任精神」，惟要求藥師「專任精神」之目的何在？藥師係以「專業」為人民服務，要求藥師「專任精神」與藥師係以「專業」為服務之本旨，有何關連？限製藥師「專任精神」之「特別重大社會公益」又何在？何以未為藥師法第十一條此項限制規定（手段），其所欲之「特別重大社會公益」即不足以達成？若無具體之「特別重大社會公益」而為藥師法第十一條規定限制，該限制即已不符上開德國聯邦憲法法院及前引我國司法院大法官會議解釋之「三階理論」第三階層之限制須有「特別重大社會公益」之要求。顯與憲法第二十三條規定比例原則之適當性原則（適合性原則、相當性原則，合目的性原則）、必要性原則（又稱損害最少原則）、狹義比例原則（又稱過度禁止原則）不符。顯違反憲法第十五條人民工作權應予保障之規定。
⒉就藥師法主管機關行政院衛生署所稱藥師法第十一條規定
係因目前藥師人力已充足，而認定無藥師支援之必要性部分：
⑴目前藥師人力並非充足，退一步而言，假設縱認藥師人力
充足云云。惟何以藥師人力充足即得因此而為藥師法第十一條規定之限制（手段）？藥師人力充足與藥師法第十一條規定之限制有何關連？因藥師人力充足而限制藥師執業處所僅以一次為限之「特別重大社會公益」為何？若無具體之「特別重大社會公益」而為該藥師法第十一條規定之限制（手段），該限制即已不符上開德國聯邦憲法法院及前引我國司法院大法官會議解釋之「三階理論」第三階層之限制須有「特別重大社會公益」之要求。顯與憲法第二十三條規定比例原則之適當性原則（適合性原則、相當性原則，合目的性原則）、必要性原則（損害最少原則）、狹義比例原則（過度禁止原則）不符。顯違反憲法第十五條人民工作權應予保障之規定。
⒊就藥師法主管機關行政院衛生署所稱藥師法第十一條規定
係為配合藥物藥商管理法之專任精神及目前藥師人力已充足而無藥師支援之必要性部分：
⑴以上開「專任精神」加上「藥師人力已充足」作為此藥師
法第十一條規定限制之理由，若在進一步探查以上開二種理由作為藥師法第十一條規定限制之目的為何？或已可推論藥師法第十一條限制之目的，大約在阻扼或避免、減少藥師執業之競爭。若是，其旨在保障藥師「個人」執業環境，阻阨、減少或避免藥師業務之競爭以維持藥師之競爭優勢。此種限制，實質上相當於前開「藥房判決」所指藥房法第三條第一項允許開設新藥房限制之一即該新設藥房之經濟上基礎可被保障，且其他鄰近藥房之經濟基礎亦不會因此而連一個依規定的藥房營業所必須之條件均無法保證。若是，其顯非「特別重大社會公益」，即不符合上開德國聯邦憲法法院及前引我國司法院大法官會議解釋之「三階理論」第三階層之限制須有「特別重大社會公益」之要求。且以保障藥師「個人」執業環境，阻阨、減少或避免藥師業務之競爭以維持藥師業務之競爭優勢而限制藥師之工作權，其手段亦顯屬過度、過當、過苛。顯與憲法第二十三條規定比例原則之適當性原則（適合性原則、相當性原則，合目的性原則）、必要性原則（損害最少原則）、狹義比例原則（過度禁止原則）不符，顯違反憲法第十五條人民工作權應予保障之規定。
⒋綜上，若藥師法第十一條之規定，已違背憲法第十五條有
關工作權之保障，其所立基之係為配合藥物藥商管理法之專任精神云云，即已不足取，不待言也。
（十）再退一步而言，縱認藥師法第十一條藥師執業處所應以一處為限之規定係屬上開德國聯邦憲法法院及前引我國司法院大法官會議解釋之「三階理論」中第一階層「職業執行自由之限制」，則該限制亦須符合上開「三階理論」中第一階層「職業執行自由之限制」須符合「一般公共利益」之要求，藥師法第十一條該限制（手段）亦不符憲法第二十三條「增進公共利益所必要者」之要件，即不符比例原則。顯違反憲法第十五條人民工作權應予保障之規定：
⒈藥師法主管機關行政院衛生署認藥師法第十一條之立法目
的係為配合藥物藥商管理法之專任精神及因目前藥師人力已充足，而認定無藥師支援之必要性，故該藥師法第十一條立法限制乃為增進公共利益之必要云云。惟無論係「為配合藥物藥商管理法之專任精神」云云，或「因目前藥師人力已充足，而認定無藥師支援之必要性」云云，其所欲「增進」之「公共利益」為何？何以藥師法第十一條規定之限制，即能「增進公共利益」？⒉「適當性原則又稱合目的性原則，此一原則認為，在干涉
行政目的上，須有合憲之依據，且須「有助於目的之達成」。而決定干涉行政目的是否適當，在我國應以憲法第二十三條即列舉了四種目的為其標準。此四種目的兼含消極與積極之適當性，具有相當之客觀性。凡是合乎其中一項目的者，即可認為，具有合憲之目的。
⒊又由於藥師法第十一條規定之結果，反而造成用藥人民用
藥、生命、身體安全上之危害，且與與藥師之專業教育悖道而馳，浪費國家對藥師教育之投資，亦且踐踏藥師之專業常識，並扭曲藥師之就業市場。且藥師縱欲配合醫師至登記執業處所以外地點為公益義診或救災義診，均非法所許，亦限制藥師參與藥師公會或其他醫事團體或其他團體之集會或活動，均已如起訴狀所述。是藥師法第十一條之規定，非但顯不能「增進公共利益」，反而「有礙公共利益」。是藥師法第十一條之規定限制（手段），已不符上開德國聯邦憲法法院及前引我國司法院大法官會議解釋之「三階理論」中第一階層「職業執行自由之限制」，須以符合「一般公共利益」之要求。
⒋如前所述，藥師法主管機關行政院衛生署認藥師法第十一
條規定係為配合藥物藥商管理法之專任精神及目前藥師人力已充足而無藥師支援制度之必要性部分云云。行政院衛生署以上開「專任精神」加上「藥師人力已充足」作為此藥師法第十一條規定限制之理由，若在進一步探查以上開二種理由作為藥師法第十一條規定限制之目的為何？或已可推論藥師法第十一條規定限制之目的，大約在阻扼或避免、減少藥師執業之競爭。若是，藥師法第十一條限制規定旨乃在保障藥師「個人」執業環境，阻阨、減少或避免藥師業務之競爭，以維持藥師之競爭優勢，非關「一般公共利益」，亦非「為增進公共利益所必要」。是藥師法第十一條限制規定不符上開德國聯邦憲法法院及前引我國司法院大法官會議解釋之「三階理論」中第一階層「職業執行自由之限制」，須以符合「一般公共利益」之要求。
⒌藥師法第十一條之規定，既不能符合憲法第二十三條「增
進公共利益所必要者」之合憲目的，亦不符合憲法第二十三條所規定之「為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序所必要者」之合憲目的。藥師法第十一條規定，自不符憲法第二十三條規定比例原則中之適當性原則（適合性原則、相當性原則、合目的性原則）。顯違反憲法第十五條人民工作權應予保障之規定。
⒍退一步而言，藥師法十一條之規定縱係欲達成配合藥物藥
商管理法之專任精神。惟竟以犧牲藥師除於一處執業以外之所有一切任何方式、任何途徑及任何可能為代價，即連報備支援亦於屏除，其限制即所採取之手段顯屬過度、過當、過苛。蓋藥師「工作權」受憲法所保障，以藥師「工作權」之保障與為達成所謂配合藥物藥商管理法之專任精神相比，於法益權衡上，前者所應受之保障顯應高於後者。藥師法第十一條之規定限制（手段），顯不符合憲法第二十三條規定比例原則中之必要性原則（損害最少原則）、狹義比例原則（過度禁止原則）。顯違反憲法第十五條人民工作權應予保障之規定。
（十一）末查，一０二年三月四日由行政院衛生署食品藥物管理局所召開之「研議藥師法第十一條」會議紀錄之發言部分，亦認為：
⒈近年來藥師積極參與公共衛生與藥事照護服務，社區藥
局的角色在公共衛生與藥事照護服務的推動上，發揮了最大化的價值。但是目前面臨當藥師從事公共服務或者藥事照護服務，須要於職業場所以外之處所執行藥品調劑、管理工作或者藥事照護服務工作時，因為藥師法沒有可支援、報備但書的規定，藥師是否涉及二地執業的問題，面臨挑戰。是為解決藥師從事公共衛生，須要於職業場所以外之處所藥品調劑，或者至安養機構、養護之家或長照機構執行藥事照護，將面臨違反藥師法第十一條規定的難題，須要因應予以法制化，建議討論要師法第十一條但書之內容，讓藥師長期從事公共衛生與藥事照護服務，而無後顧之憂。
⒉目前領有專門職業證書醫事人員相關規定，僅有藥師與
藥劑生的醫事人員法規，即只有藥師法與藥劑生資格管理辦法，未有支援報備之規定，也一直被外界質疑。再參考其他醫事人員法之文字，修正藥師法第十一條條文增加但書，內容如下：藥師法第十一條藥師經登記領照執業者，其執業處所應以一處為限。但經中央主管機關公告之公共衛生服務及藥事照護服務經事先報准者，不在此限。（草案，新增但書）。足證即連主管機關亦認藥師法第十一條規定應予修正。
⒊然藥師公會全國聯合會於一０二年三月四日會議之發言，容有可議之處：
⑴依主管機關該藥品組於該會議之上開發言，已足證主管機關並不認同藥師公會全國聯合會之意見。
⑵藥師公會全國聯合會所稱一旦修正藥師法第十一條規定
，藥師到別處支援時，會有超時工作疑慮，且租照違法情形亦會增加，查核困難，會造成整體用藥安全環境品質下降云云，均屬其想像上毫無證據支援之理由。
⑶且未修正藥師法第十一條規定，才會造成藥師超時工作
之情形。以桃園縣藥師為例：目前藥局約有六百七十四家，扣除連鎖藥局一百五十二家，尚有五百二十二家個人社區藥局，其中夫妻或二人共同執業者，共三十二家，其餘四百九十家皆為一人執業藥局。再就目前開業診所而觀，內聘一人藥師（藥劑生）者共二百三十二家。
以上開四百九十家個人藥局與診所內聘一人藥師（藥劑生）二百三十二家，總計七百二十二家，因目前藥師法第十一條規定並無報備支援制度，該等藥師一人獨撐，始有超時工作之疑慮。若藥師法第十一條規定允准藥師報備支援，上開超時工作之疑慮或能降低與緩減超時工作之疑慮。
⒋修正藥師法第十一條，未必會增加藥師違法租牌之情形：
⑴由於藥師法第十一條規定並無藥師報備支援之制度，致
衍生需要藥師支援人力之藥局，因成本考量，遂以遠低於聘用藥師實際到場執業薪水之價格，租用無意執業藥師之藥師執照，實際上則由未取得藥師執照之人員執行本應由藥師始能執行之業務，此對用藥人民之用藥、生命、身體安全，造成極大之傷害。
⑵從理論上而言，會想租用藥師執照的經營業者，乃是如
前所述，係因藥師法第十一條規定並無藥師報備支援之制度，致衍生需要藥師支援人力之藥局，因成本考量，遂以遠低於聘用藥師實際到場執業薪水之價格，租用無意執業藥師之藥師執照所致。
⑶若藥師法第十一條能允許藥師可報備支援，醫藥經營業
者衡量成本及風險下，即毋須違法租照。何況只要查核確實，違法租照情形應不致於增加。且修法之後，社會成本及人力資源，亦得以合理分配。
⑷防止藥師違法出租執照，在於查核管理制度之健全，不
在於藥師可否報備支援，只要查核管理制度健全，由主管機關配合藥師公會確實、有效稽查，並宣導藥事人員自我拘束，即能達到一定成效。
⒌允許藥師報備支援，並不會造成查核違法租照之困難：⑴既屬報備支援，主管機關已有資料可查，如何會造成查
核困難?⑵查核藥師是否違法租照，只要查核診所內聘藥師或社區
藥局即可得知。焉會造成查核困難？
（十二）綜上所述，藥師第十一條規定藥師執業處所應以一處為限之規定既違反憲法秩序中根本原則、憲法價值體系之基礎、憲法秩序之最高法律價值及核心價值之人性尊嚴及憲法第七條、第八條、第十條、第十四條、第十五條、第二十二條、第二十三條之規定。依憲法第一百七十一條規定，藥師法第十一條之規定顯因違憲而無效。被告依該無效之法律所為之原處分，自屬違法，應予撤銷。原處分實無異亦違反憲法秩序中根本原則、憲法價值體系之基礎、憲法秩序之最高法律價值及核心價值之人性尊嚴及憲法第七條、第八條、第十條、第十四條、第十五條、第二十二條、第二十三條之規定，原處分自屬違法，應予撤銷。詎訴願決定仍維持原處分，訴願決定顯亦違法，應予撤銷。
三、被告答辯理由（略以）：
（一）答辯聲明：
1.原告之訴駁回。
2.訴訟費用由原告負擔。
（二）按藥師法第十一條規定：「藥師經登記領照執業者，其執業處所應以一處為限。」，違者依同法第二十三條規定：「違反第十一條規定者，處新臺幣三萬元以上十五萬元以下罰鍰。」
（三）經查，被告所屬衛生局一０一年五月三日派員至桃園大樹藥局（地址：桃園縣桃園市○○路○○○○○號）查核，見原告執業登記於益眾藥局（地址：桃園縣桃園市○○路○○○○號一樓），卻於桃園大樹藥局調劑並販賣藥品予民眾，案經本府衛生局一０一年五月十七日約談原告到局說明略以：「…是因為桃園大樹藥局陳瀅芳藥師爸爸心肌梗塞…她去照顧她爸爸半天，所以我五月三日那天才會到桃園大樹藥局代班半天。那天也因為病人已經到藥局要領調劑好的藥，所以我就把已調劑好的藥交付給病人」云云。惟辯解稱：「藥師法第十一條之規定縱係欲達成配合藥物藥商管理法（八十二年二月五日改為藥事法）之專任精神。惟竟以犧牲藥師除於一處執業以外之所有一切任何方式、任何途徑及任何可能為代價，即連報備支援亦於屏除，其限制即所採取之手段顯屬過度、過當、過苛。蓋藥師『工作權』受憲法所保障，以藥師『工作權』之保障與為達成所謂配合藥物藥商管理法之專任精神相比，於法益權衡上，前者所應受之保障顯應高於後者。藥師法第十一條之規定限制（手段），顯不符合憲法第二十三條規定比例原則中之必要性原則（損害最少原則）、狹義比例原則（過度禁止原則）。顯違反憲法第十五條人民工作權應予保障之規定」云云。
（四）按藥師法第十一條立法目的係為配合藥物藥商管理法之專任精神，並防止藥師出租執照（立法院公報第六十八卷第三十七期第五十一頁楊寶琳委員發言參照），立法意旨係「不得於兩處執行調劑及供應藥品之業務」（即兩處藥局之業務）（立法院公報第六十八卷第四十二期第三十九頁林明道處長發言參照）。又一０二年三月四日行政院衛生署食品藥物管理局與中華民國藥師公會全國聯合會「研議藥師法第十一條」的會議紀錄中，中華民國藥師公會全國聯合會認為一旦修藥師法第十一條，後續將衍生許多問題，包括藥師到別處支援時，會有超時工作的疑慮，且租照違法情形也會增加。根據九十九年底藥事人員執業處所調查之數據顯示，臺灣共有二萬三千一百六十二位藥師及六千八百三十九位藥劑生。人力合併計算後，其中百分八十點一六人力服務於醫療體系（包含醫院、診所及藥局）、百分之十八點三八於藥品販賣業以及百分之一點四一於藥品製造業。另依藥事法第三十七條第三項規定：醫院中之藥品之調劑，應由藥師為之。但本法八十二年二月五日修正施行前已在醫院中服務之藥劑生，適用前項規定，並得繼續或轉院任職。可知目前臺灣的藥事人力分佈上，超過八成的人力服務於醫療體系中。故藥師法第十一條的專任精神，可從藥師法第十五條規定：「藥師業務如下：一、藥品販賣或管理。二、藥品調劑。三、藥品鑑定。四、藥品製造之監製。五、藥品儲備、供應及分裝之監督。六、含藥化粧品製造之監製。七、依法律應由藥師執行之業務。八、藥事照護相關業務。」說起，藥師工作內容中「藥品調劑」佔大部份，這也是與其他醫事人員最大的差異性所在，舉凡對工作場所的熟悉度，相信各個醫事人員都希望盡量熟悉，但是藥師工作在調劑的部分與工作藥檯有非常密切的關係。若一位在某醫院工作多年的資深藥師，到其他醫院或藥局支援，在用藥專業諮詢部分，相信沒有問題，但是調劑藥檯的藥品位置，無非會有一定的陌生感，反而提高調劑藥品錯誤的機率，藥物知識與專業諮詢不會因為工作所在地的不同而遞減，但是不論是醫院、診所甚至是藥局，藥師的業務以「調劑藥品」為主要，這與是否處在熟悉的工作環境需求，遠遠大於其他醫事人員，限製藥師於一處執業並非限制了藥師的工作權，相對的是保障了藥師「專任」於一個固定處所的執業環境，調劑過程中藉由熟悉的調劑藥檯，提高了給藥安全性，相對民眾的服藥安全性也獲得更高的保障。因為其他醫事人員並沒有調劑藥檯，這個幾百樣藥品的「工作夥伴」，而且每家醫院診所或藥局使用藥物不盡相同，在一個極短暫的領藥過程中，藥品熟悉度、藥品擺放位置都是藥師調劑藥品的極大考驗，所以藥師「專任」於一處執業，正是保障領藥民眾的安全性。故藥師法第十一條立法限制乃為增進公共利益，與憲法第二十三條之規定尚無牴觸，對於憲法所保障之工作權，尚不致構成重大之限制，核與工作權及平等權無違。況上開藥師法第十一條規定限製藥師執業處所應以一處為限是否妥適，乃屬立法機關自由形成之權限，核與憲法第七條、第十五條、第二十三條規定並無牴觸。
（五）綜上所述，本件原告之訴顯無理由，依法駁回原告之訴。
四、本院之判斷：
（一）就上述貳之一之（一）之事實經兩造不爭執在卷，包括原告係因為友人陳瀅芳必須照顧重病甫自加護病房轉入普通病房的父親，所以緊急代班半日的事實，亦據被告所不爭執，且有原告提出陳瀅芳之父陳正城診斷證明書、身分證正反面影本等文書證據在卷為證（參見被告答辯書原卷第三頁至第七頁），堪認為真。原處分認原告違反藥師法第十一條：「藥師經登記領照執業者，其執業處所應以一處為限」之規定，依據同法第二十三條裁罰。惟大法官釋字第七一一號解釋認為藥師法第十一條規定，未就藥師於不違反該條立法目的之情形下，或於有重大公益或緊急情況之需要時，設必要合理之例外規定，已對藥師執行職業自由形成不必要之限制，有違憲法第二十三條比例原則，與憲法第十五條保障工作權之意旨相牴觸。爭點在於：本案原告出於解決友人臨時無法工作必須請假的情事，是否符合大法官所謂「於不違反該條立法目的之情形下，或於有重大公益或緊急情況之需要時，設必要合理之例外規定」，對於藥師執行職業自由形成不必要之限制，有違憲法第二十三條比例原則。
（二）釋字第七一一號解釋理由書認為，系爭規定「限制藥師於登記領照執業後，僅得於一處所執業，核屬對藥師執行職業之方法、地點所為之限制。查系爭規定之立法目的，係為推行藥師專任之政策及防止租借牌照營業之不法情事（立法院公報第六十七卷第八十七期委員會紀錄第三十一頁參照）。且自八十二年一月十八日修正公布之藥事法第一百零二條規定，推行醫藥分業制度後，藥師係以專門知識技能，核對醫師開立之處方以調配藥劑，並為病人提供正確藥物資訊、諮詢等服務。系爭規定限制藥師執業處所於一處，乃出於確保醫藥管理制度之完善、妥善運用分配整體醫療人力資源，並維護人民用藥安全等公共利益之考量。立法者為此限制，其目的雖屬正當，惟仍不得逾越必要之程度，而對藥師之執行職業自由為過度限制，始符憲法第二十三條之比例原則」等語。大法官進一步檢驗認：「系爭規定將藥師執業處所限於一處，固有助於前揭立法目的之達成。惟藥師依法本得執行各種不同之業務（藥師法第十五條參照），社會對執行不同業務藥師之期待因而有所不同，且因執業場所及其規模之差異而應有彈性有效運用藥師專業知識之可能。又於醫療義診，或於缺乏藥師之偏遠地區或災區，配合巡迴醫療工作及至安養機構提供藥事諮詢服務等活動，由執業之藥師前往支援，並不違反前揭立法目的，實無限制之必要。且參諸現行實務，主管機關於有上揭情形時皆對系爭規定為彈性解釋，有條件允許之。足見就藥師執業處所僅限於一處之規範，設置一定條件之例外確有其必要。系爭規定於藥師不違反前揭立法目的之情形下，或於有重大公益或緊急情況之需要時，一律禁止藥師於其他處所執行各種不同之藥事業務，未設必要合理之例外規定，已對藥師執行職業自由形成不必要之限制，有違憲法第二十三條比例原則，而與憲法第十五條保障工作權之意旨相牴觸。相關機關至遲應於本解釋公布之日起一年內，依本解釋意旨檢討修正，屆時未完成修法者，系爭規定失其效力」。
（三）大法官多數意見似認為系爭藥師法第十一條規定所以違憲的原因是，立法者未另規定必要合理之例外規定，容許藥師得在其他處所執業，因而對藥師「執行職業自由」，形成不必要之限制而違憲。惟正如大法官解釋理由書所整理本院聲請意旨，本院係認為系爭規定已非「執行職業自由」之限制，而係「選擇職業主觀許可要件」之限制（職業選擇自由之主觀限制），不僅審查密度容有嚴寬不同，且違憲重點並非「未設例外」而違憲，而係「限一處執業」之限制本身即違憲。此參諸解釋理由書指出，聲請人錢建榮法官主張系爭規定違反比例原則與平等原則，而侵害人民受憲法保障之工作權，其理由略謂：一、系爭規定對人民職業選擇自由形成客觀限制，侵害憲法第十五條工作權：（一）職業自由為人民充實生活內涵及自我發展人格所必要，不因職業之性質而有差異，均應受憲法第十五條工作權所保障。其內涵包括選擇職業自由與執行職業自由。參照司法院釋字第五八四號解釋意旨，人民對於從事一定職業應具備之資格或其他要件，於符合憲法第二十三條規定之限度內，得以法律或法律明確授權之命令加以限制。
（二）對職業自由之限制，因其內容之差異，在憲法上有寬嚴不同之容許標準。關於從事職業之方法、時間、地點、對象或內容等執行職業之自由，立法者為公共利益之必要，即非不得予以適當之限制。而人民選擇職業應具備之客觀條件，係指對從事特定職業之條件限制，非個人努力所可達成，則應以保護特別重要之公共利益始得為之。惟不論何種情形之限制，所採之手段均須與比例原則無違。
（三）系爭規定限制藥師執業處所以一處為限，已非單純對於執行職業自由之限制，而係對於職業選擇自由之客觀限制。則其立法目的須在追求特別重要之公共利益，方能符合憲法第二十三條比例原則之要求。（四）惟系爭規定禁止藥師支援他處，致使需要藥師人力支援之醫療機構，迫於成本考量，藉租用牌照方式來執行業務，反有害於國民健康，無助於公共利益之追求。二、主管機關對藥事人力之統計，是以「領照人數」為依據，惟「實際執業人數」與「領照人數」有高達一萬兩千七百人之落差，能否遽稱我國藥事人力充足，不無可議之處。三、系爭規定違反平等原則：（一）平等原則為所有基本權之基礎，國家公權力之行使，必須保障人民在法律上地位之實質平等，要求本質上相同之事物應為相同之處理，不得恣意為無正當理由之差別待遇。（二）法規範是否符合平等原則之要求，參照司法院釋字第六九四號解釋意旨，其判斷應取決於該法規範所以為差別待遇之目的是否合憲，其所採取之分類與規範目的之達成之間，是否存有一定程度之關聯性而定，因此差別待遇都必須具備憲法之正當性方可。（三）與藥師同樣在性質上特重維護或促進國民健康之公益要求的其他醫事專業人員，雖原則上限制於一處執業，但法律上均設有報備支援之例外規定，且以我國目前統計資料可知，醫師與藥師之領證人數約略相當，但醫師登記執業者猶多於藥師甚多，卻許可醫師於例外時可支援他處醫療機構執行業務，顯見對藥師產生更不合理之差別對待，有違平等原則等語。
（四）關於究屬「執行職業自由之限制」或「選擇職業自由之限制」，涉及審查密度與寬嚴標準的不同，大法官間固然有不同意見。觀諸本號解釋諸多大法官提出的協同意見書中，湯德宗大法官即支持多數意見所主張屬職業執行自由的限制，並認為：「與其說是（職業）「執行」（自由）與（職業）「選擇」（自由）兩者在本質上絕對不同，毋寧說是兩者僅在經驗（實證）上相對不同。而主張，基於社會生活之經驗，本席贊同多數意見之判斷－本案系爭規定核屬「職業執行自由之限制」，而非「職業選擇自由之客觀限制」，從而應以「低標」（而非「高標」）審查其是否合憲。葉百修大法官則表明其與多數意見就系爭規定之定性不同，係以「一處執業」之限制，已構成對於藥師「選擇工作及職業之客觀許可要件」之限制，應採取嚴格審查，即須為達成極重要之公共利益，手段須以唯一可達成該公共利益者，並與達成該公共利益具有緊密關聯性始足該當，則以多數意見所稱之重大公共利益，仍不足以滿足嚴格審查基準下，對於系爭規定所欲達成的目的審查，遑論此項限制並非達成該目的之唯一手段。葉百修大法官更謂：「縱退一步言，以本件解釋多數意見所稱，系爭規定僅屬執行職業自由之限制，則限制藥師於一處執業，對於落實專任藥師駐店（廠）管理（監製）制度、要求藥師親自主持藥局業務、維護醫療品質、厚植藥師專業以達成保障國民健康權之目的間，亦不具合理之關聯性。按藥師於不同處所執行其業務，即便有時間、地點之不同，實際上並不影響其親自主持藥局業務之可能性；藥師於不同時段與處所執行其業務，仍可維持專任駐店、維護醫療品質，並不足以影響人民用藥安全，況限制一處執業，豈能因此便可厚植藥師專業？因此，系爭規定所為之限制手段，與達成所稱公共利益間，本席不認為有其合理關聯性，因而並無法滿足合理審查基準之要件，即與憲法第十五條保障工作權之意旨相牴觸」。羅昌發大法官亦指出：「由實質上理解系爭規定限制之內涵，可知藥師執業處所以一處為限之規定，與單純對執業場所地點之要求不同。規定藥師師執業處所以一處為限，顯將對藥師執行業務之自由，形成諸多實質上限制」、「舉例言之，某藥師平時於藥廠上班，週末擬在居家附近之藥房兼職貼補家用；該藥師將因系爭規定而無法於週末在藥房執業。或例如某藥師每週三日選擇在待遇較高之甲城市藥局工作以增加收入，另四日擬選擇在離家較近之乙城市藥局工作以照顧家庭；該藥師將因系爭規定而無法在部分工作日於乙城市執業。又例如某藥師白天在醫院內藥局工作，夜間擬在社區藥局接替藥局之主持藥師照顧藥局；該藥師亦將因系爭規定而無法於夜間執業。適用系爭規定之結果，藥師在上述例子中之工作權顯然受到實質的限制（即前開三例中，藥師無法於週末工作、無法於另四日在乙城市工作、無法在夜間工作）。系爭規定顯非僅屬單純之執業場所限制。此種限制的嚴重程度，已不亞於對選擇職業自由所為之主觀限制」。陳新民大法官固然亦質疑：若立法者明定只能「擇一執業時」，猶如限制人民只得選擇一種職業，而放棄執行他種職業，是否進入到對選擇職業自由的限制範疇內？惟不贊同我國應與德國的「三階段論」審查標準亦步亦趨，而提出以「職業形象規範」來取代「三階段論」審查標準。陳新民大法官指出：「不論是許多職業的形象典範、追求公共利益與配合公共政策的公營企業、公務員考取制度與工商業之管制措施，都事涉人民的職業選擇自由與執行職業自由之限制，都已經打亂了「三階段論」的區分標準矣」、「任何基本人權的限制一定以斟酌立法目的所追求之公益分量為著眼，再輔以比例原則的檢驗。原則上雖有寬嚴二分法為主，但真正的實踐上，恆以各種不同事務的差異，容有多樣性的檢驗標準，沒有一定僵硬的嚴謹寬鬆度可言。重點應放在立法者如何真正判斷出立法目的的公益分量、正反兩面的利益衡量。特別在比例原則的操作上，有無妥善的替代與過渡措施等」。
（五）至於違反比例原則部分，則為多數大法官所認同。惟系爭規定究係「未設例外」而違憲，抑或「限一處執業」之規定本身即違憲。葉百修大法官即指出：「系爭規定限制藥師以一處執業，是否為落實專任藥師駐店（廠）管理（監製）制度、要求藥師親自主持藥局業務、維護醫療品質、厚植藥師專業以達成保障國民健康權之唯一手段？」；而黃茂榮、羅昌發、湯德宗大法官亦均指出「限一處執業」之規定本身即違反比例原則。關於立法目的所欲達成的「為推行藥師專任之政策及防止租借牌照營業之不法情事」，黃茂榮大法官提出的論述與建議：「關於基本權利，該條採原則得限制，例外才許可的規定模式。該模式不符合人生而自由之基本權利的設定。符合之規定模式為：藥師固應親自執行業務。但得自由擇定一處或多處為其執業處所。由於一個人不可能同時在不同之處所出現，所以為防止藥師不在登記領照執業之處所，親自執業，而由他人執業，可以規定藥師在一個處所執行業務時，應以電腦連線通報其正在執行業務之處所，並在其電腦檔案內依時序紀錄事後可供稽核之服務內容。如有進一步加以限制之必要，應具體規定其例外加以限制之項目」。羅昌發大法官更指出：「藥師如可登錄於二處以上，反而使偏遠地區較易獲得藥師之專業服務。並且健保費用之勾稽已經全電腦化，藥師於何處執業與健保費用勾稽即非明顯相關。本席完全未被說服限制一處執業與所稱資源運用、人力分布掌握及健保勾稽目的之達成，究竟有何關聯」、且建議存有「較不侵害憲法權利」之措施：「強化藥師繼續教育、確實強化藥師親自執行業務之稽查、利用健保體系之電腦勾稽藥師是否同時於不同處所執行業務（以認定是否借牌）等，均為得以合理推論足以避免借牌，又可確保人力資源掌握，且又屬不至於侵害工作權之方式」。湯德宗大法官更強調：倘一般理智之人可顯然察知尚有「限制較少之侵害手段」，亦可「同樣達成立法目的」時，手段與目的間即不具備「合理關聯」！而認：如前所述，本案既可輕易想見尚有其他「較不侵害藥師執業自由」，而能同樣有效（甚或更有效地）「維護國民用藥安全」的管理方法存在，系爭手段（限於一處執業）與目的達成間即不具備合理關聯，而已逾越憲法第二十三條所定之「必要」程度。據上，系爭規定未能通過「手段與目的關聯性」之檢驗。並明白指出，多數意見並非指摘「限於一處執業」之規定本身違憲。惟其依前述論理，系爭規定「限於一處執業」本身即違憲，遑論其一律禁止，未設有例外規定。
（六）足見系爭規定「限一處執業」之限制本身即違反比例原則，即使所採取的審查標準或密度不一，仍有多位大法官提出對於多數意見認為僅未設例外事由規定為違憲的質疑。就此而言，本案原告受系爭法律規範，被限定於一處執業處所，即使是臨時代班，竟一律不准於第二處處所執業，顯有違比例原則，侵害憲法保障的工作權。至於立法者或主管機關擔憂的借牌泛濫情形，正如上述幾位大法官所提出的具體管制建議：「以電腦連線通報其正在執行業務之處所」、「利用健保體系之電腦勾稽藥師是否同時於不同處所執行業務」等，並非難以做到，且侵害職業自由工作權的手段較為輕微。又縱使以多數大法官於釋字第七一一號解釋所指出，系爭規定是因為未設有例外准許的事由而違憲的標準來檢驗本案，亦可認為原告所為構成容許不罰之例外事由。蓋釋字第七一一號解釋曾例示得於其他登記執業處所以外處所執業之事由。首先，藥師法第十五條第一項即明定至少八款藥師業務：「一、藥品販賣或管理。
二、藥品調劑。三、藥品鑑定。四、藥品製造之監製。五、藥品儲備、供應及分裝之監督。六、含藥化粧品製造之監製。七、依法律應由藥師執行之業務。八、藥事照護相關業務」。大法官即指出藥師依法本得執行藥師法第十五條各種不同之業務，而「社會對執行不同業務藥師之期待因而有所不同，且因執業場所及其規模之差異而應有彈性有效運用藥師專業知識之可能」。從而大法官復具體指明：「於醫療義診，或於缺乏藥師之偏遠地區或災區，配合巡迴醫療工作及至安養機構提供藥事諮詢服務等活動，由執業之藥師前往支援，並不違反前揭立法目的，實無限制之必要」等語，並強調：「參諸現行實務，主管機關於有上揭情形時皆對系爭規定為彈性解釋，有條件允許之。足見就藥師執業處所僅限於一處之規範，設置一定條件之例外確有其必要」。最後得出：「系爭規定於藥師不違反前揭立法目的之情形下，或於有重大公益或緊急情況之需要時，一律禁止藥師於其他處所執行各種不同之藥事業務，未設必要合理之例外規定，已對藥師執行職業自由形成不必要之限制」之結論。
（七）此外，與藥師同樣在性質上特重維護或促進「國民健康」公共利益要求的醫護專業人員執業規範，雖原則上亦限制以一處處所執業，但法律上均有「報備支援」的例外規定。諸如醫師法第八條之二、護理人員法第十二條、物理治療師法第九條、職能治療師法第九條、醫事放射師法第九條、醫事檢驗師法第九條等，均有支援制度或事先報准不受限登記執業處所執業之例外規定。此處僅舉與藥師「難分難捨」的醫師專業人員為例（本院贊同葉百修大法官協同意見書主張，不認為醫師法有限制醫師執業限一處），依原告所提出的行政院衛生署統計資料：「二０００年至二０一０年台灣地區專科別累計領證醫師人次公布情形」，民國九十九年領證醫師共四萬二千六百十九人。依中華民國醫師公會全國聯合會統計之「二０００年至二０一０年台灣地區西醫執業科別人數分布情形」，民國九十九年全國執業醫師共有三萬九千人。另依訴願決定所引據之行政院衛生署九十八年十二月九日署授食字第 0000000000號函，九十八年當時全國藥事人員比例約四萬四千人，依行政院衛生署所公布之民國一００年「醫療機構及其他醫事機構暨人員開（執）業場所執業醫事人員數－按縣市別分」，全國執業之藥師為二萬四千五百七十一人，藥劑生為六千七百二十九人，總共為三萬一千三百人。依醫師與藥師上開統計資料觀之，醫師與藥師之領證人數約略相當，而醫師登記執業之人數猶多於藥師甚多。惟醫師不受執業處所限於一處之限制，且尚得依醫師法第八條之二但書規定得因急診、會診、支援、應邀出診及事先報准等不受於登記醫療機構執業之限制。相對於醫師專業，藥師的專業性不僅有漸趨式微的局勢，且執業藥師的人數也低於醫師，結果藥師卻無例外得解除限制之規範？比較之下，藥師面臨顯不合理之差別待遇，藥師法第十一條限制違反平等原則的違憲之情，甚為明確。其他與藥師相同領有專業證照之護理人員、物理治療師、職能治療師、醫事放射師、醫事檢驗師相較，更有不合理之差別待遇，顯違憲法第七條之平等原則。固然釋字第七一一號解釋理由書不認為有違平等原則：「按各類醫事人員如何提供醫療服務，具有高度專業及技術之差異性。立法者基於維護醫療品質與保障國民健康之考量，得針對各類專門醫事人員執業之方法、時間及地點而為不同限制。系爭規定與規範其他醫事人員執業處所之規定雖有不同，惟係立法者衡量藥師與其他醫事人員職業性質之差異及其他相關因素所為之不同規定，尚不生牴觸憲法第七條平等原則之問題」。僅能解釋為對藥師原則上限於一處執業，對其他醫事人員並無原則上的限制（例如醫師），尚無違平等原則。但大法官從比例原則出發，已經肯認藥師法必須有例外規定始合憲。至於此處的例外規定，是否一定要仿其他醫事人員的機構間「報備支援」制度，大法官顯係留待立法形成自由。惟須強調，釋字第七一一號解釋所設定的「於藥師不違反前揭（藥師法）立法目的之情形下」、「於有重大公益或緊急情況之需要時」的例外事由，毋寧較其他醫事人員通常所設的力外事由：機構間「報備支援」，更為寬鬆，蓋解釋上即得包括機構間「報備支援」制度。
（八）系爭規定的立法目的既在「為推行藥師專任之政策及防止租借牌照營業之不法情事」，依大法官的舉例說明，例如：於醫療義診，或於缺乏藥師之偏遠地區或災區，配合巡迴醫療工作及至安養機構提供藥事諮詢服務等活動，由執業之藥師前往支援，並不違反前揭立法目的，實無限制之必要。查原告亦為領有專業證照且執業中之藥師，其代理友人同為藥師之陳瀅芳執行業務，無論對其專業或專任均無影響，以用藥之病患角度觀之，由原告調劑藥品或訴外人陳瀅芳為之，無害對於藥師的專業信賴，更難謂有害國民健康或用藥安全。於本案中更無租借牌照營業之不法情事存在。是如本案中此類藥師間的「相互支援」並無牴觸立法目的，應堪證明。甚且大法官另容許「於有重大公益或緊急情況之需要時」的例外事由，亦得於登記處所外執業，除前述「醫療義診，或於缺乏藥師之偏遠地區或災區，配合巡迴醫療工作及至安養機構提供藥事諮詢服務等活動」，得視為此處「有重大公益之需要」外，至於「緊急情況之需要」應如何理解？本院以為，釋字第七一一號解釋係保障藥師工作權的解釋，從而所謂「緊急情況」，除指「重大公益」以外的客觀事由外，當亦包括出於藥師本身主觀的「緊急情況」。殊不論本院在釋憲聲請書中引用德國聯邦憲法法院早在一九五八年的所謂「藥房判決」挑明說出的質疑：「隨著社會日趨發展，藥房和藥師之獨占地位已逐漸式微。例如：藥品之供應不再僅限於藥房為之，一般藥品雜貨店或特定商店亦得販售無須醫師處之藥品。至於『成藥』的大量生產更使得藥師必須『在醫師處方指示下配製藥劑』之傳統角色大為褪色。凡此種種，皆導致藥房和藥師之職業特殊性降低，與其他職業間的專業無甚差距。立法者是否仍有必要對藥房設立之申請為異於其他職業之嚴格格限制，即有疑問」。以本案而言，訴外人之父親有重病在身，甫自加護病房轉出，乏人照顧，為人子女者當有伺奉照料年邁父母責任，法律強制不准找其他藥師代班，只因為代班藥師非登記該處執業？難不成要整個藥局因為專屬藥師不在而停擺？抑或訴外人只能含淚忍痛，割捨重病在床的老父自生自滅？尤其診所聘雇之藥師，如臨時發生緊急情況必須請假，既無法找人代班，又如何強求診所因而隨之停診？系爭規定如毫不考慮藥師本身的例外事由，輕則影響藥師本身無法因應突發緊急情況，造成壓迫藥師成為「血汗勞工」的殺手；重則造成病患的就醫領藥權益嚴重受阻，反有害大法官所言「重大公益」之需要。從而即使一０二年三月四日改制前行政院衛生署食品藥物管理局與中華民國藥師公會全國聯合會「研議藥師法第十一條」的會議紀錄中，中華民國藥師公會全國聯合會主張一旦修改藥師法第十一條，後續將衍生許多問題，包括藥師到別處支援時，會有超時工作的疑慮，且租照違法情形也會增加等語。大法官仍贊同本院之聲請，認為系爭規定至少應設有例外事由，始符合比例原則。是系爭規定修正期間，有多位立委提出「機構間之支援或經事先報准者，不在此限」但書例外事由（參照本院卷二第二十四頁以下），本院認為即屬符合大法官解釋意旨的最基本的例外事由。綜上所述，原告支援同業因為緊急情況，而至登記執業處調劑之行為，當屬大法官於此所設例外事由，既未違反經宣告違憲的藥師法第十一條，自不構成同法第二十三條之處罰要件。本件因屬聲請釋字第七一一號解釋之聲請案件，自有權適用大法官解釋意旨，從而訴願機關維持原處分，作成訴願駁回之決定，與原處分俱有違法不當。原告之訴為有理由，而為撤銷原處分及訴願決定如
主文。
五、對一０三年六月二十七日立法院修正通過之新藥師法第十一條的若干意見：
（一）經查本件言詞辯論終結後，宣判前之一０三年六月二十七日，立法院臨時會三讀通過藥師法第十一條修正案，總統尚未公布。其修正條文有兩項（參見衛生福利部官網。查詢日一０三年六月三十日：http://www.mohw.gov.tw/cht/Ministry/DM2_P.aspx?f_lst_no=7&fod_list_no=4558&doc_no=45397x?f_li ）：「（第一項）藥師執業以一處為限，並應在所在地主管機關核准登記之醫療機構、依法規定之執業處所或其他經主管機關認可之機構為之。但於醫療機構、藥局執業者，有下列情形之一，並經事先報准，得於執業處所外執行業務：一、藥癮治療或傳染病防治服務。二、義診或巡迴醫療服務。三、藥事照護相關業務。
四、於矯正機關及經中央主管機關公告之無藥事人員執業之偏遠地區，執行調劑業務。五、其他經中央主管機關認定之公益或緊急需要。（第二項）前項但書執行業務之辦法，由中央主管機關定之」。
（二）依據衛生福利部官網上新聞稿，上述立法院三讀通過之條文係依行政院版本酌予文字修正。文字修正重點如下：一、說明欄增列第5 款之說明，所指緊急需要應包含專任藥事人員，因傷病或其他個人因素請假之情形。二、增訂第二項規定，對於事先報准，得於執業處所外執行業務，授權中央主管機關訂定管理辦法。而行政院版本原修正條文說明理由如下：
⒈增列藥師執業處所類別，另參酌司法院釋字第七一一號解
釋意旨，為衡平藥師與其他醫事人員執業之限制，並考量藥師人力不足之偏遠、離島地區醫療服務之實務需要等，爰增列但書規定，使藥師得合法於執業登記處所以外之處所執業。惟考量藥師業務之差異性及專業性，限於執業登記於醫療機構或藥局之藥師始得例外於執業處所外執行業務。
⒉但書規定之例外情形共計五款，理由分述如下：
⑴第一款：藥癮治療之服務對象包括使用毒品成癮者，醫療
機構之治療方式包括給予替代性藥物、心理治療及社會復健治療等，另傳染病防治包括慢性傳染病之預防及治療(例如肺結核DOTS治療) 。上述服務均涉及藥師業務，且屬配合政府政策，應予例外開放支援。
⑵第二款：義診、巡迴醫療[ 例如健保IDS 計畫( 山地離島
地區醫療給付效益提昇計畫IntegratedDeliverySystem)]屬照顧弱勢族群及偏鄉之措施，以往均以函釋例外處理，為符合法律保留原則，爰增列之。
⑶第三款：藥事照護相關業務係藥師業務之一部，另依藥師
法施行細則第十三條規定，藥師執行該項業務之職責，主要涉及藥物使用安全評估。為提升社區機構( 例如老人福利機構) 之用藥安全，爰增列之。
⑷第四款：矯正機關係高度管制之封閉性處所，部分矯正機
關更位於離島或山僻偏鄉地區，且收容人非可自由行動選擇調劑處所。因此，由藥師於矯正機關內調劑，係最能維護收容人用藥安全與及時性之必要措施。又矯正機關雖有編制藥師辦理公醫調劑及藥事照護服務等工作，但大多數僅有員額一名，當其請假或請調出缺時，矯正機關公醫調劑及藥事照護服務等工作，將難以維持。此外，收容人自一百零二年一月一日起，依法應參加全民健康保險，亦應享有同等之醫療專業服務。爰為維護罹病收容人用藥及時性與矯正機關藥品管理安全性等公共利益，於第四款規定納入矯正機關。又無藥事人員執業之偏遠地區雖已於藥事法第一百零二條第二項規定，得免實施醫藥分業，然為提升該等地區之藥事品質，爰增訂藥師得以報准支援方式執業。
⑸第五款：為賦予法律彈性，避免掛一漏萬，爰增列其他經中央主管機關認定之例外情形。
⒊至於藥品製造業之藥師不開放支援之理由係考量藥師於執
行藥品、含藥化粧品監製、藥品儲備、供應及分裝等業務時，應確保藥品適合其預定用途，符合上市許可要求，俾免由於安全性、品質或有效性之不足而使病人或使用者陷於危險。藥師在藥品、含藥化粧品監製、藥品儲備、供應及分裝等管理上扮演重要職責之角色，若由非專任之藥師執行前揭業務，因支援之藥師未能完全掌握處所、製程及原料之管理，致整批藥品、含藥化粧品之品質、安全性有疑慮時，恐嚴重戕害國民健康安全，基於公共利益考量，執行前揭業務之藥師，自應以限於一處執業為必要。
（三）本院以為，新藥師法第十一條但書僅開放「於醫療機構、藥局執業者」之例外事由，而不及於「藥品製造業之藥師」，雖立法理由指出此類藥師「在藥品、含藥化粧品監製、藥品儲備、供應及分裝等管理上扮演重要職責之角色，若由非專任之藥師執行前揭業務，因支援之藥師未能完全掌握處所、製程及原料之管理，致整批藥品、含藥化粧品之品質、安全性有疑慮時，恐嚴重戕害國民健康安全，基於公共利益考量，執行前揭業務之藥師，自應以限於一處執業為必要」。惟將藥師區分為「藥品製造業藥師／非藥品製造業藥師」，前者仍須限於一處執業，從未見釋字第七一一號解釋有此區別，且何以「藥品製造業藥師」就不能在「藥品製造業」的機構間支援，未見合理說明；又排拒所謂「非藥品製造業藥師」去支援「藥品製造業藥師」，卻沒有關此藥師之專業考試或分類，是否同有不合理的差別待遇，已非無疑。其次，立法理由「單向性」的不准「非藥品製造業藥師」支援「藥品製造業藥師」，卻未容許「藥品製造業藥師」可以於上班以外之時間支援「於醫療機構、藥局執業之藥師」，其差別待遇又何在？令人費解。不僅釋字第七一一號解釋沒有「藥品製造業藥師／非藥品製造業藥師」之區別，參諸所有大法官的協同或不同意見書，亦無此類分別。甚且羅昌發大法官於協同意見書說明藥師兼職限制已屬「選擇職業自由主觀限制」的舉例說明，就是以藥廠藥師欲兼職藥房藥師之例：「某藥師平時於藥廠上班，週末擬在居家附近之藥房兼職貼補家用；該藥師將因系爭規定而無法於週末在藥房執業。或例如某藥師每週三日選擇在待遇較高之甲城市藥局工作以增加收入，另四日擬選擇在離家較近之乙城市藥局工作以照顧家庭；該藥師將因系爭規定而無法在部分工作日於乙城市執業。又例如某藥師白天在醫院內藥局工作，夜間擬在社區藥局接替藥局之主持藥師照顧藥局；該藥師亦將因系爭規定而無法於夜間執業。適用系爭規定之結果，藥師在上述例子中之工作權顯然受到實質的限制（即前開三例中，藥師無法於週末工作、無法於另四日在乙城市工作、無法在夜間工作）。系爭規定顯非僅屬單純之執業場所限制。此種限制的嚴重程度，已不亞於對選擇職業自由所為之主觀限制」。足見立法者此種區分「藥品製造業藥師」或「非藥品製造業藥師」的差別待遇，未必能通過平等原則或比例原則的審查，而有再次遭宣告違憲之虞。
（四）此外，也是最為人詬病者，其實但書第一至四款本非藥師法第十五條的法定業務，或屬附屬業務，本就不應在限制之類，此等「例外」事由，毋寧是擴增藥師的傳統或法定業務，從增加工作機會與公益需求，本院固然贊同。惟第五款之「其他經中央主管機關認定之公益或緊急需要」者依據原來的立法說明僅泛稱「為賦予法律彈性，避免掛一漏萬，爰增列其他經中央主管機關認定之例外情形」等語，很顯然的，所謂「公益或緊急需要」尚須經中央主管機關認定之，除仍不脫管制國家本質外，突顯立法者與主管機關對於專門職業人員藥師的不信任心態，正如本院在釋字第七一一號解釋，憲法法庭言詞辯論程序中所稱根本是「將藥師當賊看」。且對照其他由諸多立法委員提出的「機構間支援報備」例外事由的草案未被接受情形下，是否代表此處「公益或緊急需要」已排除如本案原告的出於己身或同業的「主觀上的緊急需要」，令人啟疑。幸依據衛生福利部的新聞稿說明，立法理由第五款「所指緊急需要應包含專任藥事人員，因傷病或其他個人因素請假之情形」。換言之，此處「緊急需要」非僅指客觀上的因素，尚包括，甚至此方為重點，即因出於藥師個人的「傷病或其他個人因素請假之情形」，應准許在登記執業處所外執業，例如代班或其他特殊情形之兼職在內。中央主管機關基於新法第二項授權制定執行業務辦法，不可不慎，否則仍有違反釋字第七一一號解釋意旨之嫌，其再次經大法官宣告違憲，並非不能想像。
（五）大法官陳新民在釋字第七一一號解釋協同意見書的結論中強調：「憲法保障人民工作權與職業自由，乃是期待人民能夠依憑自己的意願、自由選擇與從事職業，以獲得生活之資並開展人生，實踐人格發展。故從事職業之目的主要是獲得物質上之報酬為主，維持生活並作為發展人格的物質上基礎也。公法學理上恆將以獲得經濟與物質利益之工作權，且有持續性質者，視為職業自由」；「法治國家保障人民的職業自由，便是期盼人民以自己的努力，謀得生存的經濟與物質基礎，也是自我負責的顯現。國家應當給予最大限度的保障，這也可減輕國家日後對無法自謀生計之國民承擔生存照顧之責任也」。並以德國諺語：「工作使人生甜蜜」來說明：「人生為工作而活，不為逸樂而生。勤奮的民族一定會帶來國家欣欣向榮的前景與民生樂利的社會，也更易建設出一個高質量的法治國家！勤奮工作，做好本分的職業也是我國傳統民族美德，若國家能夠保障人人努力工作，快樂的擁有選擇與執行職業自由，當是法治國家原則的實踐」的道理。本院在憲法法庭參與言詞辯論時，聽著其他聲請人藥師不解的向大法官發問：「為甚麼法律要限制他們在其他時間兼另一份藥師工作的權利？要多兼職一份工作多賺一點錢，為何這麼難？」，心中的疑問是：政府憑甚麼剝奪會使人生甜蜜的工作機會？
六、本件主要爭點事證已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第二百三十六條、第九十八條第一項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 6 月 30 日
臺灣桃園地方法院行政訴訟庭
法 官 錢 建 榮上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀，上訴狀並應記載上訴理由，表明關於原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本），並應繳納上訴費新臺幣3,000元。
中 華 民 國 103 年 6 月 30 日
書記官 劉 宗 源