臺灣桃園地方法院行政訴訟判決 101年度交字第67號原 告 葉斯征被 告 交通部公路總局新竹區監理所代 表 人 柯武訴訟代理人 黃玫雀上列當事人間交通裁決事件，原告不服被告所屬中壢監理站民國
101 年9 月27日竹監自字第裁53—Z1B001497 號違反道路交通管理事件裁決書所為之處分（原舉發通知單案號：內政部警政署國道公路警察局公警局交字第Z1B001497 號），提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用新臺幣捌佰柒拾陸元由原告負擔。
理 由
壹、程序部分：
一、本件係因原告不服被告所為道路交通管理處罰條例第八條之裁決而提起撤銷訴訟，依行政訴訟法第二百三十七條之一，應適用交通裁決事件訴訟程序，本院並依同法第二百三十七條之七規定，爰不經言詞辯論，逕為裁判，附此敘明。
貳、實體部分：
一、事實概要：緣原告葉斯征於民國一０一年七月三十日十五時十四分許，駕駛其所有之車牌號碼00—313 號自用大貨車，行經國道一號北上五十八點八公里處，為內政部警政署國道公路警察局第一警察隊泰山分隊員警認原告有「駕駛人未繫安全帶」之違規，遂當場舉發並填製公警局交字第Z1B001497 號舉發違反道路交通管理事件通知單（下稱舉發通知單），記載應到案日期為一０一年八月十四日前，並移送被告處理。原告於一０一年八月十四日到案陳述不服舉發，經被告查證明確後，認原告前開之違規事實屬實，爰依道路交通管理處罰條例第三十一條第二項及道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則等規定，以竹監自字第裁53—Z1B001497 號裁決書（下稱原處分）裁處原告罰鍰新臺幣（下同）三千元。原告不服，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）經查本件員警於取締時，原告係駕駛 15 公噸之大貨車，且員警與原告之車輛係處於同時前進之狀態，又原告車輛之高度係高於警車，況警車係位於原告右側，而行駛於路肩上，原告係開車經過舉發員警車輛後，嗣警車鳴報警示器後，原告始至前面路肩停車，試問舉發之員警如何看清原告駕駛時是否有繫安全帶？
（二）又員警於攔下原告車輛後，並未確實下車查看，嗣原告下車詢問員警為何示意原告停車後，始告知原告未繫安全帶之違規事項，況員警所拍照片並非現場第一時間所拍攝，係原告與員警發生爭執後，員警始示意原告上車，並繫上安全帶後拍照存證。
（三）再者原告於員警攔停取締下車後，已明確告知舉發員警：「有繫上安全帶」等語，然員警卻認原告未繫安全帶，並示意原告坐回駕駛座，及要求繫上安全帶予員警拍照，嗣因原告情緒不滿，於是不依照正常之方式，而故意坐於安全帶上給予舉發員警拍攝。
（四）原告並聲明：原處分撤銷，訴訟費用由被告負擔。
三、被告則答辯以：
（一）按行車前應注意駕駛人、前座及小型車後座乘客均應繫妥安全帶；汽車行駛高速公路及快速公路，不得有四輪以上汽車之駕駛人、前座或小型車後座乘客未依規定繫安全帶。道路交通安全規則第八十九條第一項第五款、高速公路及快速公路交通管制規則第九條第一項第六款分別定有明文。次按汽車行駛於道路上，其駕駛人、前座或小型車後座乘客未依規定繫安全帶者，處駕駛人新臺幣一千五百元罰鍰。汽車行駛於高速公路或快速公路違反前項規定者，處駕駛人新臺幣三千元以上六千元以下罰鍰。分別為道路交通管理處罰條例第三十一條第一項前段、第二項前段定有明文。
（二）經查本件係當場舉發，舉發員警張勝翔、劉家瑋為當時在場值勤之目擊證人，在別無事證足以彈劾舉發員警舉發可信度之情況下，即使未及時攝錄原告違規之照片或錄影畫面，仍非得據此推翻原告未依規定繫安全帶之事實認定。
（三）綜上所述，原告空言質疑值勤員警之公信力，顯不足取，被告據此認定原告違反高速公路及快速公路交通管制規則第九條第一項第六款規定，並按道路交通管理處罰條例第三十一條第二項規定予以裁處原告罰鍰三千元，於法並無不合，請駁回原告之訴，以維法紀。
（四）被告並聲明：駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。
四、本院判斷之依據與理由：
（一）按一０一年九月六日刪除前之道路交通管理處罰條例第八十九條規定法院受理交通事件，準用刑事訴訟法之規定。此條乃遷就過去（民國八十九年七月一日以前）行政訴訟制度不盡完整之故。大法官因而容許立法機關基於此類行政處分所受影響之權益性質、事件發生之頻率及其終局裁判之急迫性，以及受理爭訟案件機關之負荷能力等因素之考量，進而兼顧案件之特性及既有訴訟制度之功能而為設計（參見司法院大法官議決釋字第四一八號解釋理由書）。立法者這種設計是否有將此類交通違規事件，視為輕度犯罪行為之意，未可而知。惟法院審理違反道路交通管理處罰條例案件，踐行調查證據發見真實之程序，對於原處分機關所據以認定行為人違規之事實及證據，如仍存有合理之懷疑，無法達於確信受處分人有違反道路交通管理處罰條例之事實時，即應受刑事訴訟法「罪疑唯輕」、「有疑唯利被告原則」之證據法則限制，就有疑問之部分，作對受處分人有利之解釋及認定。惟須強調者，此類異議係就違反道路交通管理處罰條例所受之行政處分而發，其仍應為行政訴訟性質，前述立法及大法官議決之解釋，係遷就過去行政訴訟制度之便宜措施，於八十九年七月一日以後，此類對於行政處分不服之事件宜劃歸於行政訴訟制度，依一般訴願及行政訴訟之途逕解決，方為妥適之道。否則就本質為行政爭訟之案件，立法上卻強為準用刑事訴訟法之規定，首先遇到之難題即「被告」究為何人之認定？係違規之行為人，抑或處分機關之行政機關，如係違規之行為人為所謂「被告」，則此類案件因欠缺「原告」，而有架空刑事訴訟基本之控訴原則之虞，如係以處分機關為「被告」，則受無罪推定原則保障者竟變為處罰之行政機關，豈不荒謬。又如以違規之行為人為「被告」，則準用刑事訴訟法上偏重「被告」（違規之行為人）之證據法則後，顯對於他造當事人之行政機關產生極為不利之結果，而有害行政效能，換言之，為行政罰對象之人民，是否仍應受與刑事被告相同之保障，進而亦勢將影響包括行政處分存續力等推定合法等原則，均遭架空而無法落實之窘境。似此等法制上適用或準用之矛盾及衝突現象，均係刪除前道路交通管理處罰條例第八十九條規定準用刑事訴訟法之難題。
（二）所幸一０一年九月六日以後，交通裁決訴訟案件已適用行政訴訟法，昔日諸多準用刑事訴訟法之下，甚至導致受刑事實體法拘束的謬誤法理與適用結論，均應揚棄不採，而回歸行政救濟法制及行政法法理。按行政救濟程序舉證責任之分配，不論學說或實務早已拋棄早期偏重國家權威性的過時的行政處分「公定力」理論，而係自行政訴訟當事人法對等性的觀念出發，認行政救濟程序之舉證責任分配，亦應採行民事訴訟程序上舉證責任分配原則，參諸行政訴訟法第一百三十六條明定準用民事訴訟法第二百七十七條舉證責任分配之規定，更足證之。換言之，行政訴訟之審理程序原則上採職權調查主義（行政訴訟法第一百三十三條參見），並無證據提出責任之觀念，從而所謂舉證責任係就「客觀舉證責任」而言，其意在經法院審理結果，事實仍陷於真偽不明時，有將事實不明轉化為終局法律效果，以及將事實無法證明之不利益分配於當事人間之功能。詳言之，法院經調查程序並適用自由心證原則，仍無法克竟確定事實之功能時，當證明度要求愈高，法院之心證愈不易形成，舉證責任愈有其運作之空間；又限制性等非授與利益之行政處分因有須符法律保留原則要求之強度，原則上自應由行政機關負舉證責任，證明其合法性，除非法律明文規定，否則舉證責任不能任意移轉予通常為人民一方的受處分人負擔。惟為了減輕行政機關於特定事件舉證上之負擔與困難，法院透過事實上推定、表見證明或當事人協力義務等立法明定法則之運用，使處分要件事實不致陷於真偽不明，避免舉證責任裁判過度浮濫，仍不違反舉證責任分配應抽象預定之法治國原則要求。
（三）按行車前應注意駕駛人及前座乘客均應繫妥安全；汽車行駛高速公路及快速公路，不得有四輪以上汽車之駕駛人或前座乘客未繫安全帶。道路交通安全規則第八十九條第一項第六款、高速公路及快速公路交通管制規則第九條第一項第六款分別定有明文。次按汽車行駛於高速公路，駕駛人或前座乘客未繫安全帶者，處駕駛人新臺幣三千元以上六千元以下罰鍰。道路交通管理處罰條例第三十一條第二項亦有明文。查原告對於上述時、地，駕駛上述QO—313號自用大貨車行駛國道一號北向五十八點八公里處之事實，業經原告自承在卷，此項事實並有內政部警政署公路警察局公警局交字第Z1B001497 號舉發通知單一件附卷可證（見本院卷第十六頁）。是原告確有於上述時、地駕駛上述自用大貨車行駛國道一號北向路段之事實，自堪認定。本件爭點在於：原告行駛於上述路段時，是否有未依規定方式繫安全帶之違規行為？而被告機關提出當日舉發原告違規之警察為證人，因而職司舉發之警察是否足為證人之適格，在交通裁決事件改制由地方行政訴訟庭依據行政訴訟法審理之現制下，亦為應先釐清之問題。
（四）依據道路交通管理處罰條例第八條第一項第一款規定，違反本條例第十二條至第六十八條（即第二章汽車、機車）及第九十二條第七項、第八項（即大型重型機車）之行為者，由「公路主管機關」處罰；同條第三項前段規定，公路主管機關應設置交通裁決單位辦理之。至本條例第八條第一項第二款另規定，違反本條例第六十九條至第八十四條（即第三至五章之慢車、行人及道路障礙）之行為，則由「警察機關」處罰。另依據本條例第七條之規定，道路交通管理之稽查，除違規停車之行為，得由交通助理人員逕行執行以外，積查及違規紀錄，係由交通勤務警察，或依法令執行交通稽查任務人員執行之。此即一般通稱之舉發違規機關或人員。依據本條例第九十二條第四項授權交通部及內政部訂定發布之「違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則」（以下簡稱裁處細則）第七條另規定，中央及直轄市公路主管機關得委任所屬機關處罰。由上可知，就對於汽、機車、大型重型機車之違規行為，警察機關僅得稽查舉發，而無處罰權限，至於公路主管機關則係待警察機關之舉發移送，始為處罰。所以稱本條例之處罰採特殊的「雙主管機關」管轄，應屬貼切之形容。至「裁處細則」之規定，將本條例的處罰處理程序區分為舉發（稽查民眾檢舉）、移送、受理、裁決程序。可知違反本條例之處理程序，除慢車、行人及道路障礙之處罰概由警察機關舉發及裁決處罰外，餘有關汽車（機車）違規之處罰，係先由警察機關舉發（填製舉發通知單），其後由公路主管機關之監理所（站）、交通裁決所裁決（開具裁決書），換言之，須先經舉發程序，經由裁決始生處罰效果。因而違反本條例之處罰可大別為舉發程序及裁決程序，公路主管機關之裁決處罰，以經警察機關之舉發為前提。以汽、機車之違規事件為例，舉發程序須由警察機關開具舉發通知單，而裁決程序則係公路主管機關依據舉發通知單所舉發之「事實」，製作應繳納罰鍰或其他處分之「對外直接發生法律效果」的裁決書，所以謂裁決書係依據舉發通知單之事實為據，而行為人係依據裁決書繳納罰鍰，尚不為過。但本條例第八十七條規定，似乎僅對於「裁決書」始得聲明異議，地方法院遂一概祇認「裁決書」，對於無裁決書之情形（祇有舉發通知單），交通裁決事件改隸地方法院行政訴訟庭管轄前之實務作法向以「非道路交通案件處理辦法所稱之交通案件」為由，駁回異議。換言之，對於舉發通知單，似無法獨立提起救濟。
（五）本院認為舉發通知單原則上應定性為「暫時性行政處分」。本院贊同暫時性行政處分不限於給付行政領域之前提下（參見李建良，行政處分，收於蔡茂寅、李建良、林明鏘、周志宏合著，行政程序法實用，二００一年十月，二版，第二０三頁）。除行為人自願於到案期限繳納法定最低額罰鍰之情形外，舉發通知單對於相對人之權利義務，均尚賴裁決書之作成始得終局確定。換言之，舉發通知單對於行為人固然產生特定之拘束效果，惟其接受處罰法律效果之最終依據，仍為裁決書，就此而論，舉發通知單僅發生暫時確定之法律效果，而與暫時性行政處分之概念相近。現任大法官陳敏亦謂「舉發通知，頗類似於暫時行政處分」（參見陳敏，行政法總論，二００三年一月三版，第三二三頁）；前任大法官吳庚亦曾謂，若不考慮暫時性行政處分是否限於授益性質，勉予對照，發生拘束效果之所謂通知書或通知單（道路交通管理處罰條例第九條亦有此類似規定），較與暫時處分相近（參見吳庚，行政法之理論與實用，增訂七版，第三一六頁。吳庚復於二０一二年九月，同書增訂第十二版，稱此一變體之處分行為，在學理上如何定位，頗值斟酌。德國法上有「先行裁決」及「暫時處分」之概念，皆與本例有彷彿之處）。
（六）本院以為，行為人接獲舉發通知單後，雖遵期到案，惟對於舉發事實有爭執，不願繳納（法定最低額）罰鍰，或另受其他不利益之處分，或逾期到案，對於舉發事實不爭執，願意繳納較高或最高額罰鍰時，舉發通知單僅具有「對於舉發事實暫時確認」之暫時性行政處分性質，此時舉發通知單所確認之事實，必須經由裁決處分之作成始終局確定，其法律效果係因裁決書而發生，行為人訴訟之相對人應為公路主管機關，惟行政訴訟庭如因為調查舉發事實是否存在或有無違法情事者，不排除得命警察機關參加訴訟。固然舉發違規事實之警察，仍應具有證人適格性，惟尚不影響警察機關在裁決處分訴訟中的利害當事人地位。附帶一提者，如此裁處細則第四十一條有所謂不經裁決之規定（第一項：「本條例所定罰鍰之處罰事件已依限期到案，除有繼續調查必要外，其有下列情形之一者，得不經裁決逕依基準表期限內自動繳納之規定收繳罰鍰結案：一、行為人對舉發事實承認無訛；二、行為人委託他人到案接受處罰），即有修正之必要。蓋依據本條例第八十七條規定，處罰機關有義務開具裁決書，使行為人取得裁決書以為提起行政訴訟之依據。例外情形，如果行為人到案陳述對於舉發事實不服，而仍繳納法定最低罰鍰者（此種情形或許是交通裁罰之常態），實務上應同樣開具裁決書，惟現行實務運作經驗顯示，裁罰之監理機關係依據裁處細則第四十八條第一項之規定，認係「不經裁決」之程序。本院以為，實務上仍應補具裁決書，以作為民眾提起行政訴訟之標的，如堅持不補具裁決書者，其繳納罰鍰的依據即為警察機關開具之舉發通知單，此時舉發通知單兼具確認及下命處分之性質，且轉為終局行政處分。此時行政訴訟的被告應為舉發（且兼產生裁罰效果）之警察機關，而非公路主管機關，尤以行為人此時爭執者，往往係該罰鍰法律效果前提之舉發事實不存在，如事後確定舉發事實不存在或違法，法院撤銷舉發通知單之處分即可。如此可能產生警察機關例外成為交通裁決行政訴訟被告之結果，是根本解決之道在於，裁處細則第四十一條、第四十八條所謂「不經裁決」之程序，至少在受處分人表明提起訴訟前或之際，應補具裁決書。
（七）須強調者，是否命警察機關參加訴訟固由法院依職權判斷，惟仍不影響實際舉發之警察的證人適格性。在承認舉發警察於此類交通違規案件中具有「證人」之適格性，衡情自無可能期待該員警自行承認其舉發錯誤或有不當，是除客觀上不可能外（例如於執行其他勤務時，適巧發生於眼前之「稍縱即逝」之違規行為），否則舉發或原處分機關，仍應提出其他證據以實其說，始為適當。又值勤員警或因職務特性所需，或因內部管考、績效考評等因素，於取締交通違規事件上，立場上本難謂超然中立，甚至於舉發違規時，已處於與違規行為人有利害關係之對立狀態。審判實務上，於原告及提出舉發警察證詞之被告機關各執一詞，且均言之成理而有合理懷疑時，自更不能逕以舉發員警與異議人「素不相識，復無怨隙，應無甘冒觸犯偽證罪責，而故意構詞誣陷之必要」，即遽認舉發員警所言較為可信。毋寧舉發員警既係立於欲處罰人民之行政機關立場，自應提出更多於、優於受處分人即原告證明方法之證據，方符上述行政訴訟舉證責任之分配原則。過去準用刑事訴訟法的交通事件聲明異議年代，交通法庭遇上人民與警察作證各執一詞時，寧多採信警察之證言，而駁回人民之異議，判決理由可謂千篇一律，除不當援用行政處分公定力或實質確定力之過時理論外，另多加上舉發警察與異議人（即為原告之受處分人）「復無怨隙，應無甘冒觸犯偽證罪責，而故意構詞誣陷之必要」等制式用語。既已採行適用行政訴訟法之新制，誠有重新檢討，揚棄上述謬誤法律見解之必要。
（八）原告提出舉發之警察為證人，程序上自屬合法可行。經訊據證人即本件舉發員警劉家瑋於本院審理時結證稱（略以）：舉發當時與同仁張勝翔係執行巡邏勤務，從泰山至楊梅，巡邏至北上接近六十公里處，與同事同時發現載運危險物品，並看了駕駛一下，發現駕駛並未繫安全帶，而當時係由其駕駛車輛，於是先開到原告之右前側，也就是路肩，再轉頭往後看，然後又行駛至中線車道，也就是原告之左前側，由其之同事再往後看，確定原告並未繫安全帶。於北上五十九公里處攔下原告，從照後鏡發現原告將已經扣好之安全帶自身後側往前拉，並拉至胸前，後原告下車，其走至原告身旁，詢問原告為何未繫安全帶，原告說他有繫，其質疑為何要從後面拉至前面繫上安全帶，這樣並非正確繫上安全帶之方法，於是要求原告坐上車，依照剛才繫上安全帶之方式重現，也就是現場拍照之樣子。又因原告所駕駛之車輛為大型車輛，一定要從前擋風玻璃始能看見原告有無繫安全帶，若位於車旁，則駕駛座車窗有搖下來時，亦得自原告車輛之後視鏡看見，況從原告車輛左側至右側，係因有些駕駛人可能不會注意到警察，才會被警察攔下，如果原告有警覺性，則應該會馬上繫安全帶，警察就不會攔查，本件就是從旁邊看了好幾次，原告均未理會，才會攔下原告，且攔查後不可能沒有下車，也不可能在後方就能將原告車輛攔下，是在前方攔下原告的，一般其均於車輛之右前方，使駕駛可以看見停車之手勢，然後就下車，不可能待在車上等語（見本院卷第三十二頁背面至三十三頁背面）。審酌證人證述其等如何發現原告未繫上安全帶及舉發過程中與原告互動之事實等情節具體明確且符查緝常情。另有現場拍攝原告如何不依標準規定繫上安全帶之相片一幀足以佐證。雖原告主張此非當時立即採證，即於取締原告違規當時即刻拍攝之採證相片等語。惟依證人所述發現原告違規當時，值勤員警主要係在執行巡邏勤務，無法立即實施拍照、錄影，強令舉發機關提供原告違規當時之其他錄影畫面或照片，即有強人所難之情。此與未有執勤員警在場，全憑採證相片等科學儀器取得之證據之例外法定事由之逕行舉發有別。
（九）查原告主張（略以）：該舉證照片係員警叫之坐回駕駛座，繫上安全帶給他們拍照，因覺得不高興，就不依照他們正常之方式，而故意坐於安全帶上等語（見本院卷第二十六頁）。惟查警察於舉發原告之前仍將警車開至原告車輛之右前方，並刻意放慢警車速度，該目的就是為使原告知道員警已發現其未繫上安全帶，倘若當時原告馬上繫好安全帶，員警或許基於裁量權之考量，則不予舉發。就因為原告仍未繫上安全帶，因此員警始將警車開至原告車輛之左前方，但其目的仍是提醒原告趕快繫上安全帶，直至事後原告發現自己未繫上安全帶，始將已扣好之安全帶往前拉。倘若原告自始即依標準方式繫上安全帶者，則員警將原告攔停後始要求拍照時，原告何以需要擺上一個不符標準繫法之姿勢，而給予舉發員警有拍照舉證之機會（見本院卷第二十九頁之舉發照片）。常情判斷應係擺上自己認為標準之繫法，而依相片顯示，該繫法顯不符法令規定。顯見原告於員警攔停舉發前，已將駕駛座位上安全帶之扣環先扣好，但並未繫上，係原告遭警攔查後，始將安全帶拉至前方掛在胸前，而形成原告臀部坐於安全帶上之緊急狀況。足認證人之證述可信。此尚可自原告於一０一年十二月十三日準備程序所述（略以）：該不正常繫上安全帶之方式，並非警察所要求，是自己要以這樣的方式繫的，而且是警察第二次叫其上車後才繫的，其不會承認是這樣繫安全帶的等語（見本院卷第二十六頁），更足確認，原告存有縱使舉發員警拍照存證，然其所攝得之照片為事後所拍照，並非違規當時立即採證之照片，而有不得做為其違規證據之僥倖心態。是以在被告已盡其舉證責任足以明確事實，而原告無從指出其他合理懷疑無上述違規之證明，所辯即屬無據，不足採信。
五、綜上所述，被告盡其舉證責任足使本院信原告有上述違規情事，既有汽車行駛於高速公路汽車駕駛人未繫安全帶之違規情事，被告以一０一年九月二十七日竹監自字第裁53—Z1B001497 號裁決書，裁處原告罰鍰三千元，自屬有據。原告請求本院撤銷原處分，即屬無由，應予駁回。
六、本件第一審裁判費為八百七十六元（裁判費三百元，證人日費五百元、交通費七十六元，總計八百七十六元），應由原告負擔，爰確定第一審訴訟費用額如主文第二項所示。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第二百三十七條之七、第九十八條第一項前段、第二百三十七條之八第一項，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 6 月 21 日
臺灣桃園地方法院行政訴訟庭
法 官 錢 建 榮上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀，上訴狀並應記載上訴理由，表明關於原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本），並應繳納上訴費新臺幣750元。
中 華 民 國 102 年 6 月 26 日
書記官 劉 宗 源