臺灣桃園地方法院行政訴訟判決 102年度簡字第189號
103年4月29日辯論終結原 告 余家獎被 告 桃園縣政府代 表 人 吳志揚訴訟代理人 吳嘉榮律師上列當事人間因住宅補貼事件，原告不服內政部中華民國102 年
7 月22日台內訴字第0000000000號訴願決定（案號：第0000000000號，原處分案號為桃園縣政府102 年5 月21日府城更字第0000000000號），提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
壹、程序部分
一、按適用簡易訴訟程式之事件，以地方法院行政訴訟庭為第一審管轄法院；其他關於公法上財產關係之訴訟，其標的之金額或價額在新臺幣四十萬元以下者，除本法別有規定外，適用本章所定之簡易程序。民國一００年十一月二十三日公佈修正、一０一年九月六日施行之行政訴訟法第二百二十九條第一項、第二項第三款，分別定有明文。查本件原處分係停止住宅貸款利息補貼，其金額經原告計算為新臺幣（以下同）三十一萬七千九百二十四元，為被告所不爭執，既為四十萬元以下，自應由本院依修正行政訴訟法審理之，原告原向台北高等行政法院起訴，經該院以一０二年度訴字第一二六一號裁定移送本院，本院有管轄權，合先敘明。
貳、實體部分
一、事實概要：原告於九十八年間購買座落於桃園縣○○鄉○○街○○○巷○○號之房地，於九十八年三月十八日以「育有子女購屋」之申請項目，檢附戶口名簿及所有權狀向被告申請九十八年度青年安心成家「前二年零利率購置住宅貸款」之利息補貼。經被告審核結果，以九十八年七月十三日府城更字第0000000000 號函。核予原告前二年零利率購置住宅貸款利息補貼證明在案。嗣被告依內政部所發布之「青年安心成家作業規定」第二十二點第點三項之規定查核時，發現原告申請上述利息補貼時並未取得其未成年子女「余○○」（年籍詳卷）之監護權，認定與上述作業規定第二點第一項第二款、第十款規定要件，及與內政部營建署九十八年四月十四日臺內營字第 0000000000 號函釋意旨不符，認有違反補貼要件。
被告遂以一０二年五月二十一日府城更字第 0000000000 號函示（即原處分，以下稱原處分），通知原告應列為不合格戶，並自原告貸款核撥日（即九十八年十月二十九日）起停止補貼。原告以當初若審查不符即不會購屋，何以四年後被告始複查資格不符，改列不合格戶為由，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告訴之聲明與主張之理由（略以）：
（一）訴之聲明：
1.原處分及訴願決定均撤銷。
2.訴訟費用由被告負擔。
（二）原告自申請青年安心成家之利息補貼至今，小孩均與原告同住，且戶籍亦均設與原告同，雖小孩之監護權屬於原告之前妻，但原告確實有扶養小孩之事實，小孩均就讀戶籍轄區之中學、高中。且當初利息補貼申請書上亦無「監護權欄」可供填寫。又原告當初是透過建商申請上述利息補貼，且建商對原告表示，所謂育有子女是指有對子女行使權利或義務，但並未說是監護權，況原告認為其原本就有在扶養該小孩，且又與其同住，小孩之學費、生活費、所有之負擔均由原告負責，而小孩之姓氏也與原告相同。
三、被告答辯理由（略以）：
（一）訴之聲明：
1.原告之訴駁回。
2.訴訟費用由原告負擔。
（二）原告固於九十八年三月十八日向被告申請九十八年度青年安心成家「前二年零利率購置住宅貸款」之利息補貼，惟經被告審查結果，係於九十八年七月十三日以府城更字第0000000000號函發給原告前二年零利率購置住宅貸款利息補貼之核定證明，足見內政部營建署於九十八年四月十四日以臺內營字第0000000000號函就青年安心成家作業規定第二點第二款、第十款規定所為之釋示，對於原告之申請案即有適用之必要，法理至明（參照司法院大法官會議釋字第二百八十七號解釋）。
（三）經查原告係以「育有子女購屋」方式，具備單親家庭要件，依青年安心成家作業規定第十七點第一項第二款規定，檢附戶口名簿及所有權狀等資料，向被告申請九十八年度青年安心成家「前二年零利率購置住宅貸款」之利息補貼，但依卷附原告全戶之戶口名簿資料所示，原告雖屬單親家庭，但其子女「余○○」確與原告設於同一戶籍，被告不疑有他，始發給原告前二年零利率購置住宅貸款利息補貼之核定證明。然被告於一０二年間依青年安心成家作業規定第二十二點第三項規定執行查核時，經調閱原告全戶戶籍登記謄本，始發現原告於九十四年十一月三十日與訴外人陳淑鳳離婚後，並未取得該子女「余○○」之監護權，亦即「余○○」仍由其生母陳淑鳳單獨行使及負擔其權利義務，而僅與原告設於同一戶籍。顯然原告申請資格與青年安心成家作業規定第二點第一項第二款、第十款規定之要件，及內政部營建署九十八年四月十四日臺內營字第0000000000 號函釋意旨（略以）：「第二點第十款規定：『單親家庭：指離婚、喪偶、配偶服刑、申請時配偶失蹤達六個月以上或未曾結婚，且育有未滿二十歲之子女者。』，其中『育有子女者』，係指行使或負擔子女權利義務之一方，且應符本部九十八年三月三日內授營宅字第0000000000 號函（諒達）說明二規定略以：．．．以育有子女條件提出青年安心成家住宅補貼申請者，其子女應與申請人或其配偶設於同一戶籍」。比較第二款與第十款，該函釋係認為第二款是適用雙親，第十款是適用單親，足見該函釋是針對第二條第一項第十款之解釋，原告是適用第十款，不是第二款。而原告既違反補貼要件，足見被告將原告列為不合格戶，並停止利息補貼，並無任何違背法令之處。
（四）再者，原告雖主張被告當初審查結果若為不合格，即不會購屋等語。惟查，原告與訴外人陳淑鳳離婚時，既未取得訴外人「余○○」之監護權，為何又將其與「余○○」設於同一戶籍，其間或因不諳法令所致，然誠如原訴願決定書所認定，「青年安心成家前二年零利率購置住宅貸款利息補貼核定，事涉政府有限資源利用、青年安心成家作業規定法秩序之安定」，縱原告不諳法令，惟其既存違規事本案原處分作前並未先依行政程序法第一百零二條規定，給予原告事前陳述意見程序權之機會，已有違法在先。
實，仍無法取得利息貼補之優惠，始符國家資源合理利用及法秩序之安定。
四、本院之判斷：
甲、未依行政程序法第一百零二條規定給予原告事前陳述意見程序權之部分
（一）查被告機關先於九十八年七月十三日以府城更字第0000000000 號函發給原告核定證明，准許原告適用九十八年度青年安心成家「前二年零利率購置住宅貸款」之利息補貼（下稱系爭利息補貼），有該函及所檢附包括原告在內之合格名冊附原處分卷（第七頁以下）可證。原告亦據此享有系爭利息補貼長達近四年之久，惟被告機關突於一０二年五月二十一日以原處分通知原告應列為不合格戶，並回溯於九十八年十月二十九日即原告貸款核撥日起停止系爭利息補貼。原處分形同撤銷九十八年間所核定之授予利益之處分，亦等同否准原告當時之申請，其性質自屬非授予利益之處分，更屬限制人民權利之行政處分性質。依據行政程序法第一百零二條規定：「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第三十九條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定」。被告機關應給予原告事前陳述意見之機會，惟被告機關並未踐行上述程序，此為兩造所不爭執在卷。解釋上本案僅有可能是否構成同法第一百零三條第五款「行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者」，而得不給予陳述意見之機會之例外規定？
（二）惟查原告不僅於訴願及提起本件訴訟中均否認其不符系爭利息補貼之資格，主張（略以）：其子戶籍均設與原告同，雖小孩之監護權屬於原告前妻，但原告確實有扶養其子之事實，其子亦就讀戶籍轄區之中學、高中。且當初利息補貼申請書上亦無「監護權欄」可供填寫等語。經查被告機關以原處分將原告改列為不合格戶，尚需依據九十八年四月十四日以臺內營字第 0000000000 號函釋，認為原告並非行使或負擔子女權利義務之一方，而就原系爭利息補貼所依據之「青年安心成家作業規定」（下稱系爭規定）為疑似不利擴張之解釋，是以初步形式上觀之，本案是否符合違規事實「客觀上明白足以確認者」而無庸事前陳述意見之例外事由，即甚有疑。
（三）按行政程序法為各項行政法規於程序規範之基本法，換言之，行政程序法可謂「行政程序基本法」，有學者即稱之「行政法的憲法」。是以關於行政程序法與其他行政法規之競合效果，至少就程序事項之規定而言，適用及操作上至少應掌握以下三項原則：1. 必須其他行政法令有較行政程序法更為嚴格之程序規定者，始得排除行政程序法之適用；2. 至其他法律之程序規定，是否更嚴格於行政程序法，應從嚴且個別認定；3. 行政程序法另具補充性，亦即行政程序法關於「正當行政程序」之基本規定，對於應適用本法之所有行政機關，均應有補充之效力。如此方符行政程序法為「行政程序基本法」之定位及效果（同此見解者，參見湯德宗，行政程序法論，二０００年十月，初版，第一四六頁以下）。
（四）按我國行政程序法有諸多給予人民「事前陳述意見」之機制設計（例如第三十七條，事實與證據的提出；第三十九條，行政機關調查事實及證據時給予人民陳述意見機會；第一百零二條、第一百零五條、第一百十六條第三項，對處分相對人及利害關係人之意見陳述；第一百三十八條，行政契約締結競爭者的意見陳述；第一百五十四條，對於訂定法規命令的意見陳述；第五十四條至第六十六條、第一百零七條、第一百五十五條、第一百六十四條，就聽證程序的意見表達機制）。因為行政處分仍屬行政行為之大宗，因而保障人民權益最甚、影響行政機關程序最鉅者，莫過於第一百零二條關於作成行政處分之「事前陳述意見程序」。我行政程序法制定之初，參酌先進德、美兩國之類似立法例，將直接影響人民與行政機關間的「對話」機制，按其程序規範密度上之差異，區分為「正式程序」與「非正式程序」而為不同規範。具體設計上，前者即行政程序法第一章第十節之「聽證程序」，另針對個別行政行為之行政處分、法規命令、行政計畫有個別規定（參見第一百零七條至第一百零九條、第一百五十五條、第一百六十五條）；後者即分散於個別行政行為中的「陳述意見」或表示意見程序。
（五）行政機關於處分前應給予人民陳述意見之程序，有其憲法上之意義與依據。大法官援用「正當法律程序」原則首見於釋字第三八四號解釋，提出所謂「實質正當之法律程序」概念，用以解釋憲法第八條第一項所規定之「依法定程序」，並進而以此標準宣告修正前檢肅流氓條例第五、六、七、十二及第二十一條違憲；釋字第五二三號解釋繼以相同的正當法律程序標準，及明確性原則，另宣告同條例第十一條違憲。其後釋字第六三六號解釋，第三度以正當法律程序標準，宣告依釋字第三八四號解釋意旨修正後的檢肅流氓條例第十二條第一項仍然違憲，以及同條例第二條關於流氓之認定，強調依據正當法律程序原則，於審查程序中，被提報人應享有到場陳述意見之權利，另基於法明確性原則，宣告第二條第三款、第五款關於認定流氓之要件違憲。此外，大法官另經由其他基本權的程序保障功能，如「財產權」（釋字第四０九號、四八八號解釋）、「工作權」（釋字第四六二號解釋），及「服公職權」（釋字第四九一號、第七０四條解釋）的保障，於「行政程序」領域要求正當法律程序原則。值得注意者，上述至少五號大法官解釋對於行政程序最基本的「正當法律程序」要求，均不厭其煩地強調應「給予當事人事前陳述意見之機會」。此與美國法上對於「正當法律程序」所要求的最低保障標準：「事前通知」及「給予陳述意見之機會，不謀而合。
（六）又按基於憲法第十六條人民訴訟權之制度性保障，及憲法第八條正當法律程序原則，於法院裁判前，當事人應享有在法官面前陳述之聽審權。已具國內法效力的公民與政治權利國際公約第十四條第三項第七款即規定：「審判被控刑事罪時，被告一律有權平等享受下列最低限度之保障：
（七）不得強迫被告自供或認罪」。刑事訴訟法第九十五條第一項並明定踐行所有訊問被告程序之國家機關－包括法官在內－的告知義務：「訊問被告應先告知下列事項：
一、犯罪嫌疑及所犯所有罪名。罪名經告知後，認為應變更者，應再告知。二、得保持緘默，無須違背自己之意思而為陳述。三、得選任辯護人。如為低收入戶、中低收入戶、原住民或其他依法令得請求法律扶助者，得請求之」。尤其第一款的罪名告知，就是源自於聽審權保障中之請求資訊權，唯有被告知悉其以何種罪名被調查、偵查、審判，始能據以判斷其是否及如何因應國家行為；第二款的緘默權告知更是基於憲法訴訟權及正當法律程序而來的「不自證己罪權」，亦即人民沒有理由，更沒有義務被強迫作出不利自己之陳述而遭致國家的「處罰」或其他不利益的限制性處分。這樣的不自證己罪原則含有尊重人性尊嚴的嚴肅意義。此處的「處罰」當不應限於刑事處罰，蓋即使屬相對質量輕微的行政秩序罰或不利益處分，仍屬國家對於人民的「處罰」，更遑論我國法制下有諸多行政處罰之效果與強度，顯然高於或至少不輸刑事處罰。因而學者新近見解紛紛主張，緘默權告知義務之規定，在行政處罰上應得適用或類推適用（參見陳清秀，行政罰法，二０一二年九月，第二九七頁；蔡震榮、鄭善印合著，行政罰法逐條釋義，二００八年五月，第一０九頁以下）。
（七）正是基於人性尊嚴的意義，不自證己罪原則也保護被告不因其他程序上的協助義務而使自證己罪。亦即在「非刑事法」領域的所謂陳述義務與協助義務，應與不自證己罪有所調和。參考德國經驗，就是因為深刻體會國家得藉由操弄程序來強迫被告自證己罪，因而開始廣泛於各個非刑事法領域明定，或以司法實務判決要求，「有受刑事追訴之虞時，得拒絕陳述」，亦即倘使當事人陳述結果恐有被處秩序罰或刑事罰之虞時，在不違背協力義務之前提下，則得拒絕陳述（關於此部分詳細說明，可參見王士帆，不自證己罪原則，二００七年六月，第二九八頁以下）。
（八）從而，既然「事前陳述意見」係最基本的正當法律程序要求，更不應該只徒具形式，行政機關如果只是「虛晃一招」，行禮如儀般的單純通知當事人陳述意見，而不告知受處分人可能涉犯的法令構成要件及效果，受處分人亦不知基於不自證己罪權，其有拒絕配合自證處罰之權利，如此的事前陳述意見權形同虛設，更非憲法層次「正當法律程序」的保障目的。程序上行政機關有義務通知當事人，與（裁罰或限制性處分）決定有關之「顯著性事實」及「法規依據」，否則當事人無從知悉如何「陳述意見」，以及可否預見有如何之不利益處分或裁罰將至。唯有當事人能夠針對「事實意見」及「法律意見」自由決定是否表達，才是符合正當法律程序原則的保障。特別是我行政程序法第一百零四條第一項第二款亦有明白規定（通知事實及「法規依據」），行政機關更不能假藉行政效率之便而規避此程序上之義務。據此，即使個別行政法規於形式上定有事前陳述意見之外觀，惟其實質內容或實務操作結果，未足保障憲法上賦予人民陳述意見之實質意義，該法律仍難逃違反憲法上正當法律程序的違憲指摘。因而行政程序法第一百零三條（及與本案無關但有同等例外規定之行政罰法第四十二條但書）「琳瑯滿目」的例外事由，即均有違反正當法律程序之虞，行政機關於適用該等例外事由時，自應秉持「例外從嚴解釋」之態度，而法院檢驗此等例外事由的實務操作，更應嚴格以對，以確保人民事前陳述的正當法律程序不致破壞。
（九）本案所可能涉及之第一百零三條第五款「所根據之事實，客觀上明白足以確認者」，顯然又是一個向行政效率傾斜的例外事由。但是何以處分依據之事實「客觀上明白足以確認」，即無「陳述意見」之必要？所謂「客觀上明白」係以人民或行政機關之立場觀之？又即令「事實」明確，但與事實無法切割分離的法律要件或法律效果，是否即明白足以確認？又即使是事實明確，何以就能剝奪當事人對於法律部分之陳述機會？尤其是否排除當事人陳述意見之權利，純屬行政機關之裁量權限，人民難以預見其裁量拒絕陳述意見之標準。從而適用此例外事由應採例外解釋從嚴之態度，嚴格限縮其適用範圍，所謂「客觀上明白足以確認者」，應係已達一望即知，且當事人對於事實及法律部分均毫無爭執之程度。尤以行政機關認定事實「客觀上明白足以確認」，如係以當事人曾於查獲或發現違規事實時已有陳述，亦應判斷當事人於陳述時，是否足以獲知其所違犯法規之要件與效果，以及該行為如有涉犯刑事處罰之虞時，在不違背協力義務之下，是否足以知悉其有拒絕陳述之權利。否則本條款例外事由，即有因為侵害事前陳述意見之正當法律程序原則，而難逃違憲指摘之嫌。
（十）查本件被告並未提出證據證明本案原告有行政程序法第一百零三條第五款之例外不予陳述意見之事由，業如前述。即令為兼顧行政效率，行政機關並非不能先以書面通知有不合格事由，完整告知法律效果及可能改列不合格之結論，並限一定期間內給予人民陳述意見，其後始據以判斷是否仍作成原處分，始符憲法上保障正當行政程序。是以即令以「客觀上明白足以確認」而未事先給予原告陳述之機會，仍有侵害原告之事前陳述權，有悖憲法上保障之正當法律與正當行政程序原則。至於或有主張得以事後已提起訴訟補行陳述意見，而認裁處處分有補正之情，則因本院認為違法情節明顯重大，如得以「事後的陳述意見」作為補正事由，此無異於架空行政程序法第一百零二條所架構基於憲法正當行政程序所保障之事前陳述權，是同法第一百十四條第一項第三款「應給予當事人陳述意見之機會已於事後給予者」之補正式由，於此應限縮而不予適用。是本案原處分作前並未先依行政程序法第一百零二條規定，給予原告事前陳述意見程序權之機會，已有違法在先。
乙、就「非監護人」等於「未行使或負擔子女權利義務」之解釋部分
（一）經查被告機關於核定原告為合格戶之四年後，以原處分認定原告為不合格戶之理由，主要係認原告以「育有子女購屋」資格申辦及核貸，惟其申請時未具其子（余００）之監護權，而認與系爭「青年安心成家作業規定」（下稱系爭規定）第二點第十款規定不符（原處分理由混用第十款與第二款，經被告代理人說明原告為單親家庭，所以適用第十款要件檢驗）。查系爭規定第第二點第十款規定「單親家庭」之定義為：指離婚、喪偶、配偶服刑、申請時配偶失蹤達六個月以上或未曾結婚，且育有未滿二十歲之子女者。據此，內政部營建署九十八年四月十四日臺內營字第 0000000000 號函釋特別另就本款所謂「育有子女者」，作出解釋謂：「係指行使或負擔子女權利義務之一方」，該函釋並仍強調「且應符本部（內政部）九十八年三月三日內授營宅字第 0000000000 號函說明二規定略以：以育有子女條件提出青年安心成家住宅補貼申請者，其子女應與申請人或其配偶設於同一戶籍」。亦即必須同時符合系爭規定第二點第二款關於「育有子女」之規定：「申請人育有未滿二十歲之子女，且該子女與申請人或申請人之配偶設籍於同一戶」。被告並辯稱第二款係針對雙親家庭，第十款係針對單親家庭之規定等語。
（二）系爭規定系由內政部發布，其自為有權解釋機關，惟並非最終有權解釋機關，蓋必須經司法審查者，所謂最終有權解釋機關自為職司司法權之法院。是正確的說法應為有權「適用」機關。殊不論系爭規定第二點第二款已就「育有子女」定義須為未滿二十歲之子女，及該子女必須與申請人或申請人之配偶設籍於同一戶。而同點第十款之「且育有未滿二十歲之子女者」，自應同受第二款對於「育有子女」之定義，內政部是否得以上述函釋另行增加系爭規定所無之限制：「指行使或負擔子女權利義務之一方」，已屬有疑。且區分二者為雙親與單親家庭，將上述函釋增加之限制僅適用於單親家庭，亦即無庸適用於所謂雙親家庭，是否形成以「表面上的婚姻」判斷「行使或負擔子女權利義務者」，而有岐視無婚姻關係之單親家庭之疑義，且仍即令該函示為免造成從未對未滿二十歲子女擔負權利義務之一方，不當享有系爭利息補貼，而認尚屬合理正當，惟所謂「行使或負擔子女權利義務」者，是否即指「有監護權者」？亦甚有疑。所謂「行使或負擔子女權利義務」，加上限於未滿二十歲之子女，概念上較接近民法第一千零八十四條第二項：「父母對於未成年之子女，有保護及教養之權利義務」之親權內涵，甚且系爭規定要求的須設於同一戶籍，亦與民法第一千零六十條為親權所含括的居所指定權類同。而「監護權」就未成年人之監護言，係指「未成年人無父母，或父母均不能行使、負擔對於其未成年子女之權利、義務時，應置監護人。但未成年人已結婚者，不在此限」（民法第一千零九十一條參見），甚且