臺灣桃園地方法院行政訴訟裁定 102年度簡字第116號原 告 行政院勞工委員會職業訓練局法定代理人 林三貴訴訟代理人 陳毓雯被 告 許蓓吟
許蓓雅上列當事人間清償債務事件，經台灣桃園地方法院101 年度桃小字第808 號裁定移送本院行政訴訟庭，原告於102 年11月25日撤回訴訟，本院裁定如下：
主 文本件訴之撤回不予准許。
理 由
一、按原告於判決確定前得撤回訴之全部或一部。但於公益之維護有礙者，不在此限。行政訴訟法第一百十三條第一項定有明文。又按行政法院就第一百十三條訴之撤回認有礙公益之維護者，應以裁定不予准許。同法第一百一十四條第一項定有明文。經查一百年十一月二十三日修正公布前之行政訴訟法第一百十四條第一項係規定：「訴之撤回違反公益者，不得為之」。修正理由謂（略以）：原第一百十四條第一項關於「訴之撤回違反公益者，不得為之」之規定，為我國所特有。因該項規定，使本條第一項前段依據處分權主義所設之規定，形同具文，蓋行政訴訟殆幾無與公益無關者，若與公益有關之訴訟概不許撤回，則本條第一項前段允許人民以自己責任，決定是否繼續請求行政法院權利保護之規定，幾無適用之餘地，有予修正之必要。而審究我國行政訴訟法之宗旨，第一條即明示行政訴訟之目的非僅以保障人民權益為限，國家行政權之合法行使亦在其中。易言之，於訴訟程序之設計上，人民主觀權利之保護與客觀法秩序之維持應併為考量。基於此立法宗旨，當事人對訴訟進行之處分權如有礙於客觀法秩序之維持時，仍應受到相當之限制，而原第一百十四條第一項以「違反公益」為否准訴訟撤回之基準，失之空泛，修正以「於公益之維護有礙者」為限，例外不許原告撤回訴訟，以符行政訴訟法之立法宗旨。爰將第一百十四條第一項關於訴訟撤回限制之規定移列修正為本條第一項但書，並以「於公益之維護有礙」一語取代「違反公益」，茲為訴訟撤回之除外規定。
二、所謂「公益」可謂行政法上最著名也最開放性的不確定法律概念，甚且行政訴訟法第九條尚明定：「人民為維護公益，就無關自己權利及法律上利益之事項，對於行政機關之違法行為，得提起行政訴訟。但以法律有特別規定者為限」，即一般所稱的「公益訴訟」。足見要界定「公益」之範圍實為不易，而須參考個案為人民之當事人，與國家機關間的權利義務及對於公眾利益的影響，具體判斷之。僅就本條立法理由所指「於訴訟程序之設計上，人民主觀權利之保護與客觀法秩序之維持應併為考量。基於此立法宗旨，當事人對訴訟進行之處分權如有礙於客觀法秩序之維持時，仍應受到相當之限制」等語，至少應判斷個案中人民「主觀公權利」之保護，與行政機關執行法律、保障公益的「客觀法秩序」之維持有無妨礙而定。而所謂人民「主觀公權利」即指「公法上權利」，是否有值得保護的公法上權利，一般基於保護規範目的理論判斷，亦即釋字第四六九號解釋所指「法律規定之內容非僅屬授予國家機關推行公共事務之權限，而其目的係為保護人民生命、身體及財產等法益」等語，並如理由書所指出：「法律規範保障目的之探求，應就具體個案而定，如法律明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，則個人主張其權益因公務員怠於執行職務而受損害者，即應許其依法請求救濟」。從而，如具體個案中人民的公法上權利保護，本得藉由行政訴訟以實現或確保，更因為保護此公法上權利之同時，確立行政機關維持客觀法秩序之公益，如是否遵守依法行政原則、是否落實憲法委託所要求的基本國策等，卻因為訴之撤回，致司法權無從進行上述審查，造成行政權與人民私了，而有害實踐法秩序的公益維護，更有害人民公法上權利之保障，即足認「於公益之維護有礙」。尤以行政機關為原告，對人民或他行政機關所提起的行政訴訟，因訴是否撤回繫於行政機關之決定，其撤回背後的原因是否有「出售公權力」等不正當或不合法的利益交換，或規避司法機關審查其行政行為，甚或涉及制度是否合法、合憲性之可能者，俱足當之。此外，起訴是否具有大規模之情，亦涉及某種法制度或政策推行違法不當之可能，亦得作為判斷依據。總之，本條既為我國所獨有，而所有行政訴訟難謂與公益無關，是法院於判斷上自應謹慎節制，不宜過度擴張適用，自屬當然。
三、查本件原告請求返還借款之依據係民國八十七年八月七日之「關廠歇業失業勞工就業貸款契約」（下稱系爭契約，參見本院一０一年司促字第一七０四三號民事卷第六頁），被告許蓓吟為借款人、許蓓雅連帶保證人，債權人為原告行政院勞工委員會職業訓練局，債權人代理人為華南商業銀行。系爭契約約明借款期間為六年，自八十七年八月十二日起至九十三年八月十二日止，借貸金額為新台幣（以下同）八萬一千九百五十一元。原告自承許蓓吟未按約清償，經查依據原告所提出之「貸款本息攤還表」（參見上述卷第八頁）原告從未有清償之舉，當為原告所不爭執。又據原告自承本案緣起，係八十五年間，聯福製衣等多家公司陸續關廠倒閉歇業，導致勞工生活陷入困境及權益受損，原告亦不否認係因此等公司之雇主均長期未依當時勞動基準法之規定提撥勞工退休準備金，導致積欠資遣費及退休金，影響所及勞工上千人。從而行政院勞工委員會（下稱勞委會）為協助此等勞工，使其生活面陷困頓，特於八十六年間制定「關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點」，並委託華南商業銀行辦理「關廠歇業失業勞工促進就業貸款」，總計有一千一百零五戶完成申貸，貸放金額為四億四千四百九十九萬四千四百九十五元（參見原告提出行政補充理由狀）。惟原告具狀於一０二年十一月二十五日向本院撤回本件起訴，有撤回起訴狀一件在卷可證。
四、經查與此同類之多達千餘戶所謂貸款勞工，原告自承於契約期滿後，仍有多達六百四十八人未還款（參見本院卷第二十一頁），因而於一０一年間陸續向民事庭提起清償訴訟。令人不解的是，國家對於此等「債務」何以拖延十四年之久，明顯係將屆一般民事請求權之十五年消滅時效，始全面向各地方法院民事庭提起求償？其間行政機關之接辦、承辦公務員不可勝數，如非上位者基於政策等考量，承辦公務員諒不致怠惰失職，拖延至今。是其間必然涉及勞工政策的公益考量，應足想像。而六百多起訴訟中，據瞭解繫屬本院者就占半數以上，深究系爭貸款要點所以發布當時之政治、社會、經濟背景，亦即全案事件脈絡，勢必要從十六餘年前談起。僅依本院桃園簡易庭一０一年桃小字第一二四七號裁定所調查之理由謂（略以）：「八十五年八月間起，聯福製衣、福昌紡織、東洋針織、耀元電子等多家公司陸續關廠歇業，雇主長期未依勞動基準法第五十六條之規定提撥勞工退休準備金，並積欠勞動基準法第十七條所規定之資遣費，雇主雖為始作俑者，然行政院勞工委員會及直轄市、縣市政府因未能依勞動基準法第七十二條及勞工退休準備金提撥及管理辦法第十條之規定，有效、確實查核雇主是否依法執行上開勞動法令之規定，而可能使勞工失業後陷入無資遣費及退休金可資度日之窘境，行政院勞工委員會及直轄市、縣市政府當難辭其咎。千餘位權益遭受影響之勞工，於八十五年底至八十六年間，採取臥軌、阻撓大學聯考、軟禁雇主等激烈手段進行抗爭，引發社會關注，原告始制定系爭貸款要點等情，為原告所不爭執」。而「當時參與抗爭之工運領袖曾茂興及工人陳榮居、何寬日等人並因而遭以公共危險罪判刑確定」（參見本院民事庭一０一年度訴字第一七０九號民事裁定）。本院民事簡易庭、民事庭因而紛以各種公法上不一而足的理由，認定等契約屬公法性質，甚且本院一０一年度訴字第一二二四號裁定更謂（略以）：「就此為單方或雙方行為，亦即所簽訂之契約實質內容究為津貼、補助之單方行為（授益性行政處分），抑或為契約關係之雙方行為（行政契約），其可能形式為何容有爭執」。依據原告自行統計至一０二年十一月十九日的案件進行情形，此類訴訟，全國被告聲請移轉管轄者計有二百七十六件，其中一百一十七件裁定駁回，有一百五十九件移轉管轄，單移送本院行政訴訟庭之案件即有一百零三件（參見本院卷第三十五頁）。是本件原告給付被告系爭金額的法律原因為何，不僅已引發究屬公法或私法契約性質，更可能屬非契約以為之其他公法上法律行為，實有待司法權認定。本院也因而據此於準備程序中進行爭點爭理多達十九項，茲臚列如下：
（一）原告勞委會給付系爭金額予被告之目的及依據為何？
（二）勞委會給付系爭金額予被告之法律性質為何？（國家賠償？社會補償？代位清償？消費借貸？或其他？）
（三）本件「貸款契約」之本質為何？是否為私法契約或國家以契約形式做成的行政處分，或替代行政處分之行政契約？（原告契約中的代理人華南商業銀行之角色為何？是私法關係委託、行政委託或行政助手或其他？是否因而影響本件「契約」本質之判斷？）
（四）承上，如屬「貸款契約」，其性質是公法契約或私法契約？
（五）承上，國家有無選擇公法或私法形式之自由？選擇自由應否受到限制？
（六）承上，如屬私法契約，是否有所謂「雙階理論」之適用？有無前階段行政處分之存在？（雙階理論適用於實務上之案例？）
（七）承上，如屬公法契約或私法契約，原告之請求權時效為五年或十五年？何時起算？是否罹於時效？是否有時效中斷事由？公法或私法上請求權罹於時效之效果各如何？
（八）承上，如屬公法性質，是公法上的貸款契約或非屬「公法上貸款契約」，非屬公法上貸款契約究屬何種類型之公法契約？或實為其他行政行為？如果是私法契約除了是消費借貸契約，尚有無可能是其他類型的契約？
（九）承上，是否屬代替行政處分之行政契約？代替何種行政處分性質？發給津貼、補助金或其他？
（十）承上，不論係以行政處分或契約形式之給付，其基於何種法律原因給付，是否屬國家賠償、補償性質或其他？
（十一）承上，如係國家賠償，公務員係構成國賠法第二條第一項前段或後段？如係後段之「怠於執行職務」，勞工公法上的請求權何在？
（十二）承上，如係補償性質，屬有因或無因性補償？
（十三）承上，如果非屬上述第十一點及第十二點之性質，是否屬其他社會福利之給付？
（十四）承上，如係國家賠償或社會補償性質之給付或社會福利之給付，原告請求權基礎何在？（有無請求權？）又如係其他社會福利措施，被告當時對勞委會有無請求權基礎？
（十五）承上，原告如無請求權，以往裁判已確定並向人民執行之案例，其判決效果如何？應如何補救？
（十六）承上，原告已獲得被告之「清償給付」者，有無公法上不當得利？
（十七）社會可否接受相同法律關係或發給給付，僅因公、私法定性的爭議，造成原告請求權之有無？（不論是公法或私法契約性質，當事人是否意思表示合致；是否因為契約當事人之一方為行政機關且具公益性色彩而同受基本權之拘束，不得全然適用契約自由原則？）
（十八）有無以另立專法或另定行政命令專案解決或訴訟上和解之可能性？
（十九）所謂「關廠歇業勞工貸款補貼實施要點」的法律依據何在？
五、系爭契約係依據勞委會於八十六年七月十日所發布之「關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點」所訂立。其法源依據為修正前就業服務法第二十四條及就業安定基金收支保管及運用辦法第六條。所謂貸款金額係自就業安定基金所提撥，此為原告所不否認。系爭契約如經認定屬行政契約性質，不論係公法上貸款契約或公法上代位求償契約，先不論契約內容之權利義務判斷，單以公法上請求權時效為五年（行政程序法第一百三十一條第一項），且時效完成之法律效果為權利當然消滅，非似民事上請求權採抗辯權發生原則（即必須債務人為拒絕給付之抗辯始不必清償）觀之，系爭契約並無證據證明原告曾經於本案訴訟之前有行使請求權，換言之，被告機關即使想的是未罹於一般民事請求權的十五年時效，但實則早罹於五年的公法上請求權時效，其請求權當然消滅，無待為被告之人民抗辯。此外，系爭「契約」是否僅有契約的外觀，而無契約之實質？是否代替何種行政處分？基於何種法律原因作成？究屬有因性或無因性的社會補償，甚或國家賠償？對於發放依據的修正前就業服務法第二十四條的定性與功能，實有深究之必要。因為這涉及給付行政是否及如何適用法律保留原則的重要法律上意義，更有藉由本案宣揚我國是否為社會福利國，以及行政機關如何具體落實憲法第一百五十三條第一項，要求國家應制定保護勞工之法律，實施保護勞工之政策的憲法意旨。既然行政機關執意將這起近十五年前以契約形式「塵封」的往事揭開並訴諸司法解決，在行政權欠缺自行解決政策爭議的擔當，及對「依法行政」原則恐有誤解時，司法權更有義務發揮憲法意識，定分止爭，此類訴訟不論定性為公法性質或私法性質，更不能遺忘適用「合乎憲法意旨的法律解釋原則」，以解決此重大政策與社會爭議。總之，本案只要定性為公法性質，不論是行政契約或其他社會補助發放的公法行為，更不論以罹於公法上時效或自始即無返還義務，原告沒有請求權，已足預見。惟原告仍在本案移轉本院行政訴訟庭之後與被告於訴訟外和解，取得部分和解金額的給付。毋寧行政機關先前不論以和解或訴訟取得的執行名義均恐有違法之虞，據此向人民取得的清償給付，不論多寡，其法律上原因如不復存在，即可能構成「公法上不當得利」（參見司法院大法官釋字第五一五號解釋）。此時，反而是人民得向已受領給付之行政機關提起一般給付之訴，命返還不當得利。本案原告撤回起訴係因被告與之和解並清償給付，為免形成原告可能有公法上不當得利及日後對人民返還程序的繁瑣，造成人民困擾，在考量人民主觀公權利之保護，與日後可能對國家大批請求返還公法上不當得利所造成的客觀法秩序衝擊。本院認此處訴之撤回已有「於公益之維護有礙」的影響，而難准許。至原告主張不能僅以憲法第一百五十三條認與現代福利國家如何保障勞工權利之憲法委託要求有密切關聯，即遽認「於公益之維護有礙」等語，基於上述說明（及以下理由），本院並非僅據此認定，主張尚無理由。
六、尤以本院上述爭點整理最末點：「關廠歇業勞工貸款補貼實施要點」的法律依據何在？更事涉本件撤回的原因。蓋原告一方面堅持「依法行政」大規模提起本件訴訟，他方面卻又因為此類訴訟造成社會輿論沸沸揚揚之際，針對此類訴訟特於一０二年四月十八日發布「關廠歇業勞工貸款補貼實施要點」，第一點規定：「行政院勞工委員會（以下簡稱本會）為賡續落實關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點（以下簡稱促業貸款要點），保護弱勢勞工之照顧義務，爰針對關廠歇業之貸款勞工未完全清償者提供補貼，以安定其生活，特訂定本要點」。首先，只補貼所謂貸款勞工「未完全清償者」，對於先前「已清償完畢者」－不論是否縮衣節食、貧困無依而仍還款者－分文未予補貼的合理差別待遇的正當性何在？已生疑義。此外，隨著社會抗爭的急遽升高，勞委會陸續於五月八日、六月二十八日多次降低補貼申請門檻，並一再提高補貼成數。從原來必須限於經濟困難，到後來取消此限制門檻；補貼成數也從符合特定條件，分別補貼三成、六成、九成，提高到五成、七成、九成，到目前幾無條件限制及高比例的補貼成數：只要貸款人未滿四十五歲者，補貼七成；年滿四十五歲以上未滿六十五歲者，補貼八成；已死亡或年滿六十五歲以上者，補貼九成；甚且如符合其他特殊事由，仍得於上述補貼成數，再予以提高補貼比率（關廠歇業勞工貸款補貼實施要點第四點參見）。另依據該要點第六點第一項規定：「核定補貼之申請人採一次清償貸款時，應依據核定補貼額度依限完納自償部分，並取得繳款證明後，由本會將核定補貼款項直接撥付就業安定基金專戶」。足認勞委會當初由就業安定基金撥付給華南商業銀行專戶，以「貸款」名義給付給關廠歇業勞工的系爭款項，在司法訴訟過程中，又另依「關廠歇業勞工貸款補貼實施要點」，以低門檻、高成數的補貼方式，僅象徵性的清償極少比例，實質上形同不必還款而終結。如此國家機關非啟訴訟不可的目的何在，自有調查之必要。又何以一０二年四月十八日發布（同年六月二十八日修正）「關廠歇業勞工貸款補貼實施要點」，得以就業安定基金的專款補貼特定關廠歇業勞工，無庸返還；但八十六年七月十日所發布之「關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點」，同樣自就業安定基金提撥專款給予同批關廠歇業失業勞工，卻必須解釋為「借貸」，而非返還不可？須知，包括本件被告在內之關廠歇業失業勞工，不排除其等正因為確信十五年前是接受政府機關代償或補貼，所以並無清償義務，不願背負「欠錢不還」的惡名，其中或許更有勞工係因被迫對簿公堂而感難堪，始寧選擇以和解撤回訴訟告結。總之，本案訴訟有助行政機關對於福利給付行政中，法律保留原則應如何操作的正確認識，此不僅涉及重要的法律原則判斷，更與勞工福利政策如何推行有重大影響。如准予原告行政機關以公款挹注為前提，而與被告人民以訴訟外和解方式撤回本件訴訟，本院將無從釐清發生在十五年前的「給付」，與十五年後的「補貼」究有何異？更可能讓關廠歇業失業勞工陷入社會指摘由國家動用公款解決其等債權債務的至少是道德危機傷害。正如美國已故法學大師德沃金
(Ronald Dworkin) 在其曠世名著「法律帝國」一書中，在第一章「法律是什麼？」開宗明義提到的：「訴訟在另一面向上的重要性，是無法以金錢、甚至以自由來衡量。法律行動無可避免有著道德面向，因而永遠有著某種獨特形式之公共不正義的危險。法官非僅必須決定誰應該擁有什麼，而且還必須決定誰循規蹈矩、誰盡了公民責任、以及誰刻意或因貪婪或感覺遲鈍而無視自己對他人的責任，或誇大別人對他的責任。如果這樣的判斷不公平，社群就會對成員中的某人造成道德傷害，因為這個判斷在某種程度上為他貼上了不法之徒的標籤」（參見Ronald Dworkin，法律帝國，李冠宜譯，二００二年九月，第二頁）。從而，本院考量人民主觀公權利之保護，與國家勞工政策的客觀法秩序影響，更須判斷本案行政機關究有無藉由訴訟規避應負起的法律或政治責任。是本件訴之撤回，勢有「於公益之維護有礙」的影響，尚難准許。
七、綜上所述，本件訴訟既在確立勞工族群的被告對於系爭給付究竟有無公法上的權利應值保護，更與國家機關的原告究竟有無深諳並遵守依法行政原則的客觀法秩序有關，尤與我國是否如何實踐社會福利國家原則，落實憲法基本國策對於保護勞工權利的要求息息相關。其訴之撤回，實有礙上述公益之維護，而難准許。末須一提，本案相類訴訟多達數百起，已引發社會輿論高度關切，學術界之討論亦方興未艾。包括前大法官許宗力也撰文評釋，本院認其文章結語實發人深省：「法律人天職何在？簡單說，就在協助、保護有受保護需要的人，尤其是這部社會主義色彩濃厚的憲法要求你保護的社、經弱勢。如何保護？就是具有最起碼的同理心，能夠設身處地，體會他（她）的痛處，窮盡法釋義學的各種可能，去維護他（她）的權益，或甚而發掘出法律的缺陷，設法改變它。試想，你如果不設身處地，從婦女的眼、婦女的心去觀察、體會當前法律，怎會產生女性主義法學？你如果不設身處地，從少數族裔的眼、少數族裔的心去觀察、體會當前法律，怎會產生批判種族主義法學？當前社會，就是需要從各個不同社、經弱勢的眼與心去觀察、體會當前法律，發展出不同的社會批判法學，國家法制才會進步。你如果只以冷靜、超然、價值中立自居，以為這才是稱職法律人，錯了，這頂多只是使自己淪為一部眼盲而冷血的法律適用機器而已。很多情形，是需要你法律人選邊站的。關廠歇業失業勞工這一役，正是履行法律人天職的典型一役！」（許宗力，從社會補償看關廠歇業失業勞工案的法律問題，台灣法學，第二三六期，二０一三年十一月十五日，第九十九頁至一００頁）。或許，這才是高喊公平法院應堅守所謂「客觀中立」的真諦，與所有司法實務人共勉之！據上論結，爰依行政訴訟法第一百一十四條第一項，裁定如主文。
中 華 民 國 103 年 2 月 27 日
臺灣桃園地方法院行政訴訟庭
法 官 錢 建 榮上為正本係照原本作成。
依據行政訴訟法第一百一十四條第二項本件不得抗告。
中 華 民 國 103 年 3 月 3 日
書記官 劉 宗 源