臺灣桃園地方法院行政訴訟判決 102年度簡字第20號
103年12月1日辯論終結原 告 虹翔專業人力仲介有限公司代 表 人 曹高雄訴訟代理人 簡良夙律師複 代理人 邱天一律師被 告 桃園縣政府代 表 人 吳志揚訴訟代理人 何岳儒律師複 代 理人 羅亦成律師上列當事人間就業服務法事件，原告不服行政院中華民國一０一年十二月五日院勞訴字第○○○○○○○○○○號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
壹、程序部分：本件係其他關於公法上財產關係之訴訟，其標的之價額在新臺幣（下同）四十萬元以下之事件，依行政訴訟法第二百二十九條第二項第三款規定，應適用簡易訴訟程序，合先敘明。
貳、實體部分：
一、事實概要：緣原告虹翔專業人力仲介有限公司（下稱虹翔公司）原受財團法人桃園縣私立國宏老人養護中心（下稱國宏養護中心）委任辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理事項等業務。因虹翔公司與所屬員工楊雅淇共同媒介國宏養護中心所聘僱之越南籍外國人VU THI NGA（護照號碼：M0000000，下稱V 君）至桃園縣平鎮市○○里○○鄰○○○路○○○○○號處所，為非法雇主李慧芬從事照顧其公公與婆婆等家庭看護之工作，案經桃園縣政府警察局平鎮分局員警於一００年十二月八日於桃園縣平鎮市○○○路○○○○○號社區大門口警衛室前查獲，並將V 君收容安置後，將全案移由被告核處。李慧芬隱瞞上述V 君遭安置之情事，告知楊雅淇及原告虹翔公司V 君逃逸無蹤，原告即以國宏養護中心之名義，向行政院勞工委員會（現改制為勞動部）通報V 君行蹤不明。惟被告審查後認為V 君係經警察機關安置，並無逃逸，而認定原告提供不實資料，違反就業服務法第四十條第八款規定，爰依同法第六十五條第一項規定，以一０一年七月九日府勞外字第○○○○○○○○○○○號裁處書，裁處罰鍰新臺幣（下同）三十萬元（以下稱原處分）。另認楊雅淇違反就業服務第四十五條規定，依同法第六十四條第一項規定，以一０一年七月三十一日府勞外字第○○○○○○○○○○號之裁處書，裁處原告楊雅淇罰鍰十萬元。原告與楊雅淇均不服，均向勞動部提起訴願，分別以一０一年十一月五日勞訴字第○○○○○○○○○○號及一０一年十二月五日勞訴字第○○○○○○○○○○號等訴願決定駁回。二人原均提起本件行政訴訟，惟楊雅淇於一０二年十二月十二日本院審理期間撤回起訴，經被告同意，亦為本院認為於公益無礙。
是本件僅餘原告虹翔公司提起本訴。
二、本件原告訴之聲明與主張之理由：
（一）訴之聲明：
1.訴願決定及原處分均撤銷。
2.訴訟費用由被告負擔。
（二）原告所提訴願之理由一再說明：原雇主李慧芬（下稱訴外人）與該名外勞V 君有不實之說詞，一再陷原告於不知情之狀況下，申報其行蹤不明，況原告認為外勞若行蹤不明，依法有責任提報失蹤，然主管單位明知外勞已受警方安置，並住進收容中心，而非失聯，卻未通知雇主或原告，使原告誤認該名外勞V 君為逃逸。而本案警方以提報不實資料及人口販運防制條例等規定移送原告，桃園地方法院檢察署遂以一０一年度偵字第一一五三五號、一０一年度偵字第一九六九四號偵辦，目前進度尚未定案。
（三）再者，原告於九十九年十月間接受國宏養護中心委託協助辦理引進外勞，嗣原告完成手續引外勞入境後，國宏養護中心竟通知原告已請到臺灣看護，因而授權原告辦理外勞轉出，轉換新雇主，此有國宏養護中心之授權書在卷為證，而此時訴外人李慧芬正尋覓看護工，與原告虹翔公司之業務員接洽後辦理承接，豈料於一０一年一月間，該名業務員前往李慧芬住處索討承接所需資料，訴外人竟表示該名外勞已經行蹤不明，故原告乃依就業服務法外籍勞工臨時安置作業要點，以國宏養護中心名義通知主管單位外勞失聯，事後得知該名外勞早於一００年十二月間由警方帶至收容處所安置；況依就業服務法第四十條第一項第八款之規定，原告已確實依法辦理，而訴願駁回之理由卻濫用臺北高等行政法院九十九年度簡字第八五一號判決，更屬無稽，難道小孩於學校不見，就無法報警，一定要以學校名義報警嗎？本案原告於事後不知新雇主尚未取得外勞申請許可，而以國宏養護中心名義申報失聯，有何違法？
（四）復按就業服務法及相關法規規定，加強外籍勞工及輔導措施，管理及輔導對象，為就業服務法第四十三條第一項第七款至第九款定有明文，因此要建立完整之外籍勞工動態通報制度，並訂定各相關機關間之作業程序規範，建立全國通訊，全面實施電腦化，以暢通資訊交流及分享管道，是當外勞遭員警帶走安置收容時，按照流程收容單位於二十四小時內即須通報勞委會；又按就業服務法第五十六條規定，指出受聘僱之外國人有連續曠職三日失去聯繫或聘僱關係終止之情事時，雇主應於三日內已書面通知當地主管機關及警察機關，而當時V 君完全失聯，原告僅能按照雇主李慧芬外勞逃逸之說詞通報，況當時業務員一再前往李慧芬處所查證，然卻隱瞞仲介實情，且當時勞委會已經受理外勞收容通報，依照外勞收容通報程序規定，收容單位安置外籍勞工後應於二十四小時內通知地方主管機關通報至職訓局註記。而為何相關單位於知情情況下受理原告通報（勞職許字第○○○○○○○○○○號），事後該名外勞於收容所撥打電話告知並未失聯，可見勞委會當時完全掌握外勞行蹤，卻未告知原告，直至今日該名外勞亦未如勞委會規定，回至雇主處所工作，而勞委會未經查明即撤銷「許字第○○○○○○○○○○號逃跑報備函」，試問如此情狀對原告處以重罰，實不公平。
（五）且就業服務法第四十條第八款規定，所謂「提供不實資料」，應係指診斷證明書等語健康檢查相關之資料，不包含逃跑外勞之通報申請。按該法條之解釋，除法條文義外應觀諸其法規體例及法條前後文而為解釋。揆諸系爭「提供不實資料或健康檢查身體」之規定，應做整體解釋，不應單就「不實資料」另做解釋，以擴張法所無之限制，違反法律保留及處罰法定原則，故不實資料應予健康檢查資料有所關連，不包含就業服務法第五十六條之外勞曠職通報。且綜觀最高行政法院及各高等行政法院判決，多以提供不實之「診斷證明書」，以違反就業服務法第四十條第八款規定為處罰依據，並無實務見解以逃跑外勞通報不實而處罰。是原處分機關認原告就逃跑外勞通報提供不實資料，而依就業服務法裁處原告三十萬元，其裁處顯然違背法令。
（六）復按就業服務法第四十條規範主體為「私立就業服務機構」，同法第五十六條外國人失去聯繫通報義務者為「雇主」，是私立就業服務機構並無此通報之行政法上義務，其兩者規範主體並未相同。準此，就業服務法第四十條第八款所規定之「提供不實資料或健康檢查檢體」，自不包含同法第五十六條之通報義務。換言之，原告既無此通報義務，則不可能再認為原告因通報資料與事實不合，而係違反行政法上義務，是原處分機關以原告對外國人失去聯繫，而通報不實違反就業服務法第四十條規定，對原告處以罰鍰，顯然忽略行政罰法第七條所明定行政罰須以「違反行政法上義務之行為」之前提規定，其適用法令顯有錯誤。
（七）而被告又陳稱原告偽冒國宏養護中心之名義，通報V 君行蹤不明等語。惟查：
1.查V 君為國宏養護中心所引進，於一００年九月十五日入境臺灣，國宏養護中心雖曾於一００年十月十七日申請V君轉出，然遭勞委會駁回申請，後於一００年十一月初，原告應訴外人之請求辦理V 君之雇主轉換，並經訴外人、國宏養護中心及V 君三方同意，惟因訴外人婆婆突然病逝，訴外人公公之巴氏量表尚未核發，原告無從替V 君向勞委會申請新雇主之接續聘僱，故於一０一年一月初由訴外人謊稱V 君行蹤不明之際，勞委會登記之雇主名義仍為國宏養護中心，而原告受國宏養護中心委託代為外勞相關文件處理作業，即以國宏養護中心名義通報V 君行蹤不明，並無任何不實通報。
2.次查V 君入境臺灣後，國宏養護中心委請原告代為辦理V君轉換雇主事宜，此有一０一年四月六日國宏養護中心負責人吳黃玉英於調查筆錄中證述，及一０一年五月七日國宏養護中心職員林玉禛之桃園縣政府談話紀錄在卷可證，且勞工之聯繫狀況等管理事項本為轉換雇主事宜之其中一個環節，不可能割裂行使，是國宏養護中心已將V 君之轉換雇主事宜全權委託原告辦理，自包括外勞管理事項。原告以國宏養護中心名義代為向勞委會通報V 君行蹤不明，並無違誤。至被告於答辯（四）狀指稱（略以）：「是否包括以國宏養護中心為雇主名義，向勞委會通報V 君失蹤之權限，已非無疑」等語，應屬誤會。
3.再按就業服務法第四十條第八款規定，私立就業服務機構不得「提供不實資料」，否則應依同法第六十五條第一項規定處罰，此應限於「故意」提供不實資料之情形。按法律解釋，首應探究法條文義，參照民法過失責任及刑法處罰過失行為，條文均會明示規定，而公職人員財產申報法第十一條：「受查詢之機關（構）、團體或個人無正當理由拒絕說明或為不實說明者，處二萬元以上十萬元以下罰鍰」之規定，就所謂「不實說明」，學者吳庚亦認為只處罰「故意」不實申報，此有吳庚之論著行政法之理論與實用第五一一頁：「惟法條專罰故意者，若僅證明行為人有過失，仍不可處罰，例如公職人員申報法第十一條第一項只處罰故意不實申報之規定。故按就業服務法第四十條第八款規定，該條文並未明文處罰過失，且探究系爭規定，其目的在於避免惡意私立就業服務機構接受委任辦理聘僱外國人事項時，為謀取不法利益，進而提供不實資料，違反就業服務法保護本國勞工之目的，因此就業服務法第四十條第八款規定，應以處罰故意犯為原則。
（八）又原告主觀上並無提供不實資料之故意，且被告並未盡舉證責任，是原告並未違反上述規定，原處分應予撤銷：按違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰，行政罰法第七條第一項定有明文。而違法事實應依證據認定之，無證據不得以擬制推測之方法，推定其違法事實，此為司法訴訟及行政程序適用之共通原則。故行政機關本應依職權調查證據以證明違法事實之存在，始能據以對人民作成負擔處分，亦即行政機關對於人民違法事實之存在負有舉證責任，人民無須證明自己無違法事實。如調查所得證據不足以證明人民有違法事實，即應為有利人民之認定。又「認定違法事實之證據，係足以證明行為人確有違法事實之積極證據而言，該向證據必須與待證事實相契合，始得採為認定資料，若行政處分所認定之事實，與所採證據不相適合，或互相抵觸，即屬證據上理由矛盾」、「行政罰與刑罰之構成要件雖有不同，而刑事判決與行政處分，亦原可各自認定事實，惟認定事實須憑證據，倘無證據足資認定有堪以構成行政罰或刑罰要件之事實存在，即不得僅以推測之詞予人處罰，則為二者所應一致」。此有最高行政法院九十八年判字第四九四號判決、三十九年判字第二號判例、七十五年判字第三０九號判例、臺北高等行政法院九十二年度訴字第八一七號判決等意旨均有明文。但觀諸被告自原處分迄今，僅提出被告所提供之資料與V 君實際上之情況「客觀上」有所不同而已，並未提出任何證據證明原告具有本案之故意，則依照上述見解，不得認為原告具有本案故意。
（九）至被告陳稱就V 君行蹤不明通報一案，原告未盡查證義務，縱其無故意提供之意思，亦難認為無任何過失等語。惟查，原告已盡其查證義務，誠無過失，且依據行政罰法第七條「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰」之規定，本案應由被告負擔舉證責任，以證明原告有何故意、過失，但被告實際上並未提出任何證據證明原告具有本案之故意，亦無相關證據證明原告有何過失，足認原處分顯不合法。
（十）綜上所述，原告就本件V 君行蹤不明通報一案已善盡查證義務，並無故意或過失，原訴願決定及原處分顯然錯誤，懇請鈞院詳查，以維權益。
三、被告答辯理由：
（一）按就業服務法第四十條第八款所規定之「提供不實資料」，本不限於「與健康檢查檢體」有關之資料，而應包括本件通報V 君行蹤不明之雇主名義與實際雇主現況不符之情形。
（二）本件原告虹翔公司接受國宏養護中心委任辦理聘僱外國人
V 君之申請許可、招募、引進或管理事項等業務，惟其引進之V 君於一００年九月十五日入境後即由原告先後媒介至臺中、桃園二地從事看護工作，未曾於國宏養護中心工作，後經桃園縣政府警察局平鎮分局員警於一００年十二月八日查獲V 君為非法雇主從事看護工作，此有V 君一００年十二月八日及一００年十二月十二日調查筆錄在卷可證；再觀之國宏養護中心員工林鈺珍一０一年五月七日於被告處之談話記錄（略以）：「（問）國宏養護中心何時通報V 君行蹤不明？（答）國宏養護中心並未通報V 君行蹤不明，因為V 君未於本中心從事工作，仲介公司已將其轉換至其他雇主。（問）以上所言是否實在？有無補充意見？（答）外籍勞工V 君實際未於國宏養護中心從事工作，即由仲介公司帶往其安排住宿之地點，同時已辦理轉換雇主作業。至於向政府辦理V 君行蹤不明通報，國宏養護中心並不知情，請主管機關查明」等語，及虹翔公司業務員楊雅淇於一０一年五月七日在被告處之談話記錄（略以）：「（問）請問國宏養護中心為何通報V 君行蹤不明？（答）國宏養護中心並不知道此事」等語。顯見原告既媒介V 君非法為訴外人李慧芬從事看護工作，明知V 君未於國宏養護中心從事工作，卻又冒以國宏養護中心之名義向勞委會通報V 君行蹤不明，通報資料顯與實際情狀不符。
是原告提供不實資料向勞委會通報V 君行蹤不明，已違反就業服務法第四十條第一項第八款規定自明，被告依同法第六十五條第一項規定裁處原告罰鍰三十萬元，洵屬於法有據。至原告媒介V 君非法為訴外人李慧芬從事看護工作，另經被告以一０一年七月九日府勞外字第0000000000裁處書裁處在案。
（三）按就業服務法第四十條第八款規定：「私立就業服務機構及其從業人員從事就業服務業務，不得有下列情事：八、接受委任辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理事項，提供不實資料或健康檢查檢體」；第六十五條第一項規定：「違反第四十條第二款、第七款至第九款規定者，處三十萬元以上一百五十萬元以下罰鍰」。
（四）復按臺北高等行政法院九十八年訴字第四七二號判決（略以）：「本件被看護人何國珍於九十四年十月三十一日死亡，其時V 君尚未入境，原告為私立就業服務機構，基於受任人之立場，本應協助雇主處理解約及向主管機關陳報撤回申請，惟原告竟以解約賠償繁複而要求雇主配合其續行引進後再轉出，此有原告九十四年十二月一日聲明書可憑，且原告又於九十五年一月六日謊稱V 君失聯，實則V君已在原告業務經理吳俊杰之安排下，另至他處工作，此觀之前開V 君訪談紀錄、原告九十五年一月六日雇主聘僱外籍勞工申請表可證，是以被告認原告接受委任辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理事項，提供不實資料，顯非子虛」。觀諸就業服務法第四十條第八款及相關實務見解可知，所謂「提供不實資料」自不限於與健康檢查資料有關聯。雖原告主張（略以）：「揆諸系爭規定，『提供不實資料或健康檢查檢體』應做整體解釋，不應單就『不實資料』另作解釋，以擴張法所無之限制，違反法律保留及罪刑法定原則，故不實資料應與健康檢查資料有所關聯，不包含就業服務法第五十六條之外勞曠職通報」云云，實為增加法律文義所無之限制，是故，系爭法條所稱不實資料，自應包括本件原告所通報V 君之雇主名義與現況不符之情形，始符法條文義。
（四）又就業服務法第四十條第八款之主觀構成要件並不限於故意，亦包括「過失」：
1.按關於就業服務法第四十條第八款所謂「提供不實資料」，依據勞委會九十九年七月二十三日勞職管字第0000000000號函說明：「按本法第四十條第八款規定，私立就業服務機構及其從業人員從事就業服務業務，不得有接受委任辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理事項，提供不實資料或健康檢查檢體。故檢具合法真實文件，並依規定填寫相關書表，乃私立就業服務機構及其從業人員接受雇主委任申請許可時應盡之法定協力義務，從而就提供之資料與當時現狀是否相符自負有查證義務，以助本會掌握申請時真實資訊，作出許可與否之正確判斷」。且不論行為人是出於故意或過失而提供不實資料者，均應受罰，此有臺北高等行政法院九十九年簡字第四七七號判決、最高行政法院九十六年度判字第五九二號判決可資參照。
2.查原告主張（略以）：「條文並未明文處罰過失，且探究系爭規定目的在於避免惡意私立就業服務機構接受委任辦理聘僱外國人事項，為謀取不法利益，進而提供不實資料，違反就業服務法保護本國勞工之目的，故就業服務法第四十條第八款應以處罰故意提供不實資料者為限」。惟據上述判決意旨可知，負責辦理外籍勞工之人力仲介機構，當依法負有義務自申請程序時起至外勞入境、聘僱、管理等一切事項，依法負有查證義務，並提供詳實資料予行政機關，始能實現就業服務法之上述立法目的，且不論行為人是出於故意或過失而提供不實資料者，均應受罰。則就業服務法第四十條第八款所指涉之提供不實資料，其主觀構成要件自不應以故意為限，亦包括過失在內。
3.原告復又主張（略以）：「原告於一０一年一月初所為之
V 君行蹤不明通報，雖與事實不符，然原告已盡其查證義務」云云。惟查本件被告係認定原告主觀上明知V 君未曾在國宏養護中心工作，卻仍向主管機關以國宏養護中心之雇主名義通報V 君行蹤不明之情事，顯已有故意提供不實雇主資料之主觀意思，是不論該條有無處罰過失，原告既已故意違反該條情事，被告依據該條作出裁處原告罰鍰之行政處分，自屬有理。
（五）再者，原告主張既已受國宏養護中心之委託辦理轉換雇主之事項，實屬就業服務法第四十條第八款之「私立就業服務機構接受委任辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理事項，提供不實資料或健康檢查檢體」之情形。
1.按就業服務法第五條第二項第五款規定：「雇主招募或僱用員工，不得有下列情事：五、辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理事項，提供不實資料或健康檢查檢體」；第五十六條亦規定：「受聘僱之外國人有連續曠職三日失去聯繫或聘僱關係終止之情事，雇主應於三日內以書面通知當地主管機關及警察機關」。前者規範雇主有提供真實資料之義務，後者規範雇主如遇外勞有連續曠職三日失去聯繫等情事者，有通報之義務；復按第四十條第八款則規定：「私立就業服務機構及其從業人員接受委任辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理事項，不得提供不實資料或健康檢查檢體」。
2.依據原告主張意旨（略以）：「復按就業服務法第四十條之規範主體為『私立就業服務機構』，同法第五十六條外國人失去聯繫通報義務者為『雇主』，私立就業服務機構並無此通報義務，兩者規範主體未同，準此，就業服務法第四十條第八款所規定之『提供不實資料或健康檢查檢體』，自不包含同法第五十六條之通報義務」云云。惟查就業服務法第五十六條規範之主體固然限於僱主，即僱主明知外國人失去聯繫未為通報或明知外國人未失去聯繫而故意通報時，主管機關應處罰僱主，其通報之義務內容在於外國人有無失去聯繫連續曠職達三日以上，此為本條處罰主要情形，此亦可參酌高雄高等行政法院一０一年簡字第五十號判決：「本件原告於九十九年二月十日受僱主謝戴錦秀之委任辦理引進外籍家庭看護工S 君在高雄市○○區○○○路○○○○○號照顧被看護人謝陳恨，九十九年十一月四日因S 君急欲返鄉，僱主乃將S 君交予原告安置，惟原告明知S 君並無自九十九年十一月二日至同年十一月四日連續曠職三日之情事，卻受僱主委任於九十九年十一月五日向主管機關通報S 君自九十九年十一月二日起連續曠職三日失去聯繫之書面申報，核有未善盡受任事務，致使僱主違反就業服務法第五條第二項第五款規定之事實明確，被告核認原告違反就業服務法第四十條第十五款規定屬實，經審酌其違規情節重大，爰依同法第六十七條第一項規定，於法定額度內加重裁處九萬元罰鍰，揆諸上開規定，並無不合」。可知，明知外國人實際上無連續曠職三日之情事，而向主管機關謊稱此一事實之存在，致使雇主遭主管機關依就業服務法第五條第二項第五款規定處罰，實可認通報外國人連續曠職三日之情事核屬「不實資料」之範圍，且自立法目的觀之，可認外國人連續曠職三日之情事，顯屬較為重大之事由，否則立法者無庸另就該不實資料之提出特別訂於就業服務法第五十六條之條文內容，換言之，就通報事項內容倘有其他不實之情形，仍屬就業服務法第四十條第八款關於「提供不實資料」之處罰範圍內。是本件被告裁處原告之理由在於原告以非實際僱主國宏養護中心名義向主管機關通報，而非V 君實際上有無連續曠職達三日以上，再者，本件原告雖稱有受國宏養護中心委任辦理外勞轉換僱主事宜，惟就通報外國人連續曠職達三日以上一事，顯非國宏養護中心所委任原告辦理，故原告核屬違反就業服務法第四十條第八款確屬實在。
3.退步言之，本件縱如原告所述已受國宏養護中心委任辦理一切事宜而有代理之權限，倘若僱主負有通報之義務者，而僱主已委任私立就業服務機構辦理聘僱外勞事項，私立就業服務機構自有向主管機關勞委會提供「合法真實資料」之義務。亦即，私立服務就業機構倘若已受僱主委任辦理外國人之申請許可、招募、引進或管理事項，即應依同法第四十條第八款之規定，不得提供不實資料或檢康檢查檢體，如有違反者，主管機關自應加以處罰。舉例言之，私立就業服務機構受僱主委託辦理聘僱國人之程式中，依據就業服務法第五條規定，僱主有提供真實資料或相關健康檢查檢體之義務，復依同法第四十條第八款規定，倘若私立就業服務機構受該僱主委託辦理聘僱外國人，則該私立就業服務機構自應依該條規定提供真實資料及相關健康檢查檢體，是不因法律明訂僱主有此義務，即可認處罰主體僅限於僱主。同理，於就業服務法第五十六條外國人失去聯繫通報義務之情形，雖該條明訂處罰主體為僱主，惟倘若僱主已如本件國宏養護中心將後續辦理轉介僱主等一切事項委託授權予原告此一私立就業服務機構全權處理，則原告就該等通報內容事項，亦應遵守同法第四十條第八款之規定。
4.復參酌台北高等行政法院九十八年度訴字第四七二號判決：「本件被看護人何國珍於九十四年十月三十一日死亡，其時V 君尚未入境，原告為私立就業服務機構，基於受任人之立場，本應協助僱主處理解約及向主管機關陳報撤回申請，惟原告竟以解約賠償繁複而要求僱主配合其續行引進後再轉出，此有原告九十四年十二月一日聲明書可憑，且原告又於九十五年一月六日謊稱V 君失聯，實則V 君已在原告業務經理吳俊傑之安排下，另至他處工作，此觀之前述V 君訪談紀錄、原告九十五年一月六日僱主聘僱外籍勞工申請表可證，是以被告認原告接受委任辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理事項，提供不實資料，顯非子虛。」可知，就業服務法第四十條第八款之情形，自應包括該案例所稱之「謊稱V 君失聯，實則V 君已在原告業務經理吳俊傑之安排下，另至他處工作」等情形，亦可證明就業服務法第四十條第八款所處罰之對象為「私立就業服務機構受及其從業人員接受委任辦理聘僱外國人…等事項，而提供不實資料或健康檢查檢體」。是故，原告主張規範主體不同，而不得處罰原告，實屬不當限縮就業服務法第四十條第八款之處罰主體及範圍。
5.末查，依據V 君一００年十二月十二日筆錄，V 君於一００年九月十五日入境後隔日即被非法帶往台中雇主處工作，復於一００年十一月六日被非法帶往桃園雇主李慧芬處工作，V 君實際從未於國宏養護中心工作；而國宏養護中心委託原告虹翔公司引進V 君，後續因已進用本國籍員工，故委託原告辦理轉換雇主，雖原告於一００年十月十七日向勞委會申請轉出V 君，然經勞委會以「因無法勝任工作，經勞雇雙方同意下轉換雇主或工作，茲因該因素非屬上開規定之情事，本案歉難同意」為由，於一００年十月二十六日不予同意轉出，並要求原告限期補正。倘如原告所述，原告有權為國宏養護中心辦理轉換雇主及相關後續事項包括通報外勞行蹤不明等情事。則原告基於受任人立場，本應協助委任人國宏養護中心儘速辦理轉換僱主事項，然原告不思合法辦理轉介事宜，隱瞞國宏養護中心非法媒介V 君工作在先，遇V 君受警方查獲安置時，原告乃逕自冒用國宏養護中心僱主之名義通報V 君行蹤不明，創造
V 君是在國宏養護中心工作而後失蹤之假象通報，原告顯有提供非真實之資料予以通報之情事。復且事實上V 君早已被非法媒介至訴外人李慧芬處工作，原告對此知之甚詳，V 君縱於通報當時已由警方安置，然原告卻僅因訴外人李慧芬搪塞，並未多方查證即予以通報行蹤不明，其通報內容實與現狀不符。是原告非法媒介V 君工作在前，以不實名義通報不實資料，藉以遮掩自己違法媒介之行為，營造V 君是在國宏養護中心工作而後失蹤之假象通報，業已嚴重妨害主管機關掌握真實資訊，原告受國宏養護中心委託辦理聘僱外勞事項，就後續辦理一切核係違反就業服務法第四十條第八款至為明確，是被告依據就業服務法第四十條第八款之規定，裁處原告罰鍰，洵屬適法有據。
（六）綜上所述，本件經對照楊雅淇、訴外人李慧芬及V 君於調查筆錄中所稱，大致相符，是原告二人所述雇主李慧芬及外國人V 君有不實說詞，顯屬事後卸責之詞，不足為採。
四、本院之判斷：
（一）查原告係接受國宏養護中心委任辦理聘僱外國人申請許可業務，此為國宏養護中心負責人吳黃玉英於警詢筆錄中所不否認，而稱：「我所經營的國宏養護中心，有六十至七十名老人家需要外勞來照顧，所以都是虹翔公司幫我引進外勞的」（參見訴願卷第三十六頁），V 君即屬其中之一之，而原告所主張其完成手續引進外國人後，國宏養護中心竟通知原告已請到臺灣看護，因而授權原告辦理外勞轉出，轉換新雇主等語，不僅與吳黃玉英上述警詢筆錄中所稱（略以）：「我是申請十名女越南外籍勞工沒錯，但是我實際需求只要八名九就可以，所以虹翔公司楊小姐知道後就跟我說其餘兩名她可以幫我轉介給其他雇主使用」等語相符（參見同上卷第三十七頁），此外，並有國宏養護中心之授權書、申請書在卷為證（參見同上卷第八十九頁以下）。是國宏養護中心為本案之雇主無誤。又原告在國宏養護中心的同意與授權下，幫國宏養護中心於一００年十月十七日申請V 君轉出，惟遭勞委會駁回申請（參見同上卷第三十頁），後於一００年十一月四日，原告先將V君媒介至桃園縣平鎮市○○里○○鄰○○○路○○○○○號處所，為訴外人李慧芬從事照顧其公婆之家庭看護工作，同時間原告雖辦理雇主欲轉換為訴外人李慧芬，亦經訴外人、原告及V 君三方同意，惟因訴外人之婆婆江秀春病逝，原告稱因為訴外人公公之巴氏量表尚未核發，無從替
V 君向勞委會申請新雇主之接續聘僱（參見同上卷第三十二至三十四頁），惟卻仍由李慧芬非法雇用V 君（此部分另經被告裁處原告之從業人員楊雅淇），嗣經桃園縣政府警察局平鎮分局員警於一００年十二月八日於桃園縣平鎮市○○○路○○○○○號社區大門口警衛室前查獲V 君，並當日即收容安置，此有李慧芬及V 君之警詢筆錄在卷可證（參見同上卷第六十二頁以下）。至於原告主張係因為訴外人李慧芬向其謊稱V 君行蹤不明，始以在勞委會登記之雇主國宏養護中心名義通報V 君行蹤不明等語，從李慧芬明知V 君被查獲及收容，如其據實以告原告，依原告辦理此類事件之經驗，自不可能不知道依法V 君會遭收容，不會有所謂行蹤不明情事，惟卻遲至一０一年一月五日始通報V 君失聯，足見原告主張其根本不知V 君被查獲等情可信，係因李慧芬不敢或出於其他原因未向原告據實以告，始造成原告誤會V 君失聯，尚屬合理。此外，原告負責人曹高維因本案另經警移送涉犯偽造文書案件，經本院依職權調閱該案偵查卷宗（參見本院卷第二０六頁），查知檢察官於偵查中訊據證人即本案訴外人李慧芬，李慧芬亦結證坦承，V 君「於一００年十二月八日被警察帶走，因為涉及人口販運，故當時警察要求伊不可以跟仲介公司的人說，所以伊一直到一０一年一月十日仲介公司到家裡收取費用時才跟仲介公司的人說告訴人（即V 君）已經被警察帶走的事情」等語，所以檢察官認為並無偽造文書犯嫌而為不起訴處分確定，有臺灣桃園地方法院檢察署一０一年渡偵字第一九六九四號不起訴處分書、一０二年度偵續字第二０二號不起訴處分書分別在卷可證（參見本院卷第二八二頁、二八三頁）。與本院上述推論相符。至於被告提出國宏養護中心員工林鈺珍在一０一年五月七日於被告處之談話記錄，表示國宏養護中心並未通報V 君行蹤不明等語，及原告公司業務員楊雅淇於一０一年五月七日在被告處之談話記錄，稱國宏養護中心不知道原告代為通報V君行蹤不明此事，欲證明原告提供不實事項。惟查原告卻忽略林鈺珍緊接的陳述稱（略以）：「因為V 君未於該中心從事工作，仲介公司已將其轉換至其他雇主」、「外籍勞工V 君實際未於國宏養護中心從事工作，即由仲介公司帶往其安排住宿之地點，同時已辦理轉換雇主作業」等語（同上卷第九十頁以下）。又查國宏養護中心事前即全權授權原告辦理雇主轉換，業如國宏養護中心負責人吳黃玉英於警詢筆錄敘明，亦有相關提出申請文件在卷可證，惟在未合法完成轉換前，名義上之雇主仍為國宏養護中心，原告為完善幫雇主國宏養護中心處理事務，以其名義通報
V 君失聯，實無不當，反係盡責之表現。只是所以通報V君失聯，係因受訴外人李慧芬隱瞞誤導所致。被告認為原告將實為經警察機關安置之V 君，卻通報其逃逸無蹤，認定原告係提供「不實資料」，違反就業服務法第四十條第八款規定，爰依同法第六十五條第一項規定處罰。惟就受聘僱外國人失去聯繫之通報主體究為雇主，或亦可包括私立就業服務機構之原告？以及所謂提供「不實資料」處罰之規定，是否僅限故意犯？即令包括過失犯，是否如被告所稱原告未加查證即通報，即認有過失之情，乃本件爭點所在。
（二）按私立就業服務機構及其從業人員從事就業服務業務，不得有接受委任辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理事項，提供不實資料或健康檢查檢體者。就業服務法第四十條第八款定有明文；同法第六十五條第一項規定：「違反第四十條第二款、第七款至第九款規定者，處三十萬元以上一百五十萬元以下罰鍰」。又按受聘僱之外國人有連續曠職三日失去聯繫或聘僱關係終止之情事，雇主應於三日內以書面通知當地主管機關、入出國管理機關及警察機關。但受聘僱之外國人有曠職失去聯繫之情事，雇主得以書面通知入出國管理機關及警察機關執行查察。同法第五十六條定有明文。再「就業服務機構」與「雇主」有別，依就業服務法第二條第二、三款規定，所謂「就業服務機構」，指提供就業服務之機構；其由政府機關設置者，為公立就業服務機構；其由政府以外之私人或團體所設置者，為私立就業服務機構。至「雇主」則指聘、僱用員工從事工作者。足見受聘僱之外國人有失聯或聘僱關係終止情事，負有通報義務者為「雇主」，而非（私立）就業服務機構，蓋就業服務機構無從得知此等情事，尤其在雇主未通知，甚至對就業服務機構有所隱瞞時，自難課予此等通報義務。依據就業服務法第三十五條第一項，私立就業服務機構得經營的就業服務業務項目有：「一、職業介紹或人力仲介業務；二、接受委任招募員工；三、協助國民釐定生涯發展計畫之就業諮詢或職業心理測驗；四、其他經中央主管機關指定之就業服務事項」，從而就業服務法第四十條禁止私立就業服務機構及其從業人員從事就業服務業務之各款情事，自屬與上述業務項目有關者，而其中第八款所定：「接受委任辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理事項，提供不實資料或健康檢查檢體」，自屬上述業務項目所衍生之內容。此可自被告所提出勞委會九十九年七月二十三日勞職管字第 0000000000 號函（略以）：「按本法第四十條第八款規定，私立就業服務機構及其從業人員從事就業服務業務，不得有接受委任辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理事項，提供不實資料或健康檢查檢體。故檢具合法真實文件，並依規定填寫相關書表，乃私立就業服務機構及其從業人員接受雇主委任申請許可時應盡之法定協力義務，從而就提供之資料與當時現狀是否相符自負有查證義務，以助本會掌握申請時真實資訊，作出許可與否之正確判斷」等語，更足證明。從而，所謂「提供不實資料或健康檢查檢體」，當指私立就業服務機構業務項目中，辦理聘僱外國人之「申請許可、招募、引進或管理事項」為限，這其中當然不限於與健康檢查有相關文件，更包括外國人的身分證明、是否屬合法重入境之外國人，有無受限制來台處分，及接受雇主委任申請許可時應附之相關紀錄文件在內。原告主張「不實資料」僅限於與「健康檢查檢體」相關資料，顯然過於狹隘解釋，亦不符私立就業服務機構經營其業務項目所必須提供之文件資料範疇，此部分主張自無理由。是當外國人業經私立就業服務機構引進國內，已有聘僱之雇主後，受聘僱外國人之行蹤即歸雇主掌握，從而如有失聯情事，就業服務法課與通報義務者為「雇主」，即非私立就業服務機構。此時即令認為雇主對於外國人失聯之通報為不實，亦為雇主是否違反就業服務法第五條第二項第五款規定，進而得否依同法第六十五條第一項處罰；抑或雇主是否有就業服務法第五十七條第九款前段「其他違反本法（第五十六條）」之情事，而是否依同法第七十二條第二款後段，因有第五十七條第九款情事，廢止其招募許可及聘僱許可之一部或全部之問題。總之，不應恣意違法擴張處罰主體至私立就業服務機構。
（三）此外，就業服務法第四十條第八款係規定不得「提供不實資料」。而行政罰法第七條係規定：「違反行政法上義務之行為非出於故意【或】過失者，不予處罰」，此乃實踐釋字第二七五號解釋所宣示「有責主義」之立法，不代表所有違反行政法上義務者，不限故意或過失者均應處罰。此觀釋字義二七五號解釋僅就所謂「違警犯」設定推定過失，並非所有違反行政法上義務者均有推定過失原則之適用可知：「但為維護行政目的之實現，兼顧人民權利之保障，應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰」（參見釋字第二七五號解釋理由書）。原告特別引述吳庚前大法官鉅著「行政法之理論與實用」一書中，認為例如公職人員財產申報法第十一條：「受查詢之機關（構）、團體或個人無正當理由拒絕說明或為不實說明者，處二萬元以上十萬元以下罰鍰」之規定，就所謂「不實說明」，應只處罰「故意」不實申報，不及於過失：「惟法條專罰故意者，若僅證明行為人有過失，仍不可處罰，例如公職人員申報法第十一條第一項只處罰故意不實申報之規定」，即可為例證。是就業服務法第四十條第八款所謂「提供不實資料」，並未明文處罰過失，探究系爭規定目的在於防免私立就業服務機構接受委任辦理聘僱外國人事項時，為謀取不法利益，故意提供不實資料，違反就業服務法保護本國勞工之目的。另參以違反的法律效果為「三十萬元以上一百五十萬元以下罰鍰」，可謂嚴重，更足探知立法者無意罰及過失，而係專針對故意提供不實資料者之處罰。換言之，此處的「不實資料」不應僅指料客觀上的不實，尚應包括提供者主觀犯意上的不實，從而不應及於過失，應屬合理限縮本條項適用的正當解釋方向。
（四）查原告並非V 君的雇主，其僅係代理雇主國宏養護中心處理通報情事，且就業服務法第四十條第八款規定不得「提供不實資料」，僅處罰故意性質，原告係受訴外人李慧芬之隱瞞或誤導，始誤以為V 君失聯，其通報內容雖客觀上與V 君係遭收容安置之事實不符，惟主觀上並無故意，別說本條不罰及過失，其實本案情節屬第三人事變所造成，亦難認有過失之情。是原處分以原告違反就業服務法第四十條第八款，依同法第六十五條處罰，顯有違法不當。原告主張原處分違誤，自有理由，應予撤銷，訴願機關不察而予維持原處分，同有違法，亦應一併撤銷。
五、本件主要爭點事證已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第二百三十六條、第九十八條第一項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 12 月 26 日
臺灣桃園地方法院行政訴訟庭
法 官 錢 建 榮上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 104 年 1 月 14 日
書記官 劉 宗 源