臺灣桃園地方法院行政訴訟判決 102年度簡字第200號
103年10月21日辯論終結原 告 陳科穎被 告 財政部關務署台北關代 表 人 劉明珠訴訟代理人 呂敬銘
施百謙上列當事人間臺灣地區與大陸地區人民關係條例事件，原告不服民國102 年8 月30日財政部台財訴字第00000000000 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
壹、管轄程序部分
一、按適用簡易訴訟程式之事件，以地方法院行政訴訟庭為第一審管轄法院；其他關於公法上財產關係之訴訟，其標的之金額或價額在新臺幣四十萬元以下者，除本法別有規定外，適用本章所定之簡易程序。民國一００年十一月二十三日公佈修正、一０一年九月六日施行之行政訴訟法第二百二十九條第一項、第二項第三款，分別定有明文。本案原告經被告沒收之金額為人民幣一萬元整，依據臺灣銀行一０二年六月三日牌告匯率計算為新臺幣四萬九千七百七十元，其標的之金額在新臺幣四十萬元以下，自適用於簡易訴訟程序，合先敘明。
二、另按修正行政訴訟法施行前已繫屬於高等行政法院之簡易訴訟程式事件，於修正行政訴訟法施行後，尚未終結者：由高等行政法院裁定移送管轄之地方法院行政訴訟庭，依修正行政訴訟法審理。其上訴、抗告，適用修正行政訴訟法之規定。行政訴訟法施行法第三條第一項第一款定有明文。
三、又原告起訴時，被告機關之代表人原為莊水吉，嗣於一０三年七月十六日起，代表人變更為劉明珠，訴訟代理人於言詞辯論時聲請承受訴訟，准予承受。
四、末查原告業經合法通知，惟其未於再開辯論之言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第二百一十八條準用民事訴訟法第三百八十六條各款所列之情事，爰依民事訴訟法第三百八十五條第一項後段規定，由本院依職權對其一造辯論而為判決。
貳、程序及實體部分
一、事實概要：緣原告於民國一０二年六月三日搭乘中華航空公司第CI521次班機出境時，為內政部警政署航空警察局安全檢查隊人員（以下簡稱安檢人員）於原告手提行李內發現大量人民幣現鈔未據申報，經通知被告執檢關員查驗清點結果，共計人民幣三萬元整，除依行政院金融監督管理委員會九十七年六月二十七日金管銀（一）字第00000000000 號令規定，當場發還限額人民幣二萬元外，其餘未依規定申報之超額人民幣一萬元，依臺灣地區與大陸地區人民關係條例第九十二條第一項之規定，處分沒入。原告不服，提起訴願，經財政部於一０二年八月三十日以台財訴字第 00000000000 號訴願決定駁回。原告仍不服，續向本院提起行政訴訟。
二、本件原告訴之聲明與主張之理由（略以）：
（一）訴之聲明：
1.原處分、訴願決定均撤銷。
2.訴訟費用由被告負擔。
（二）原告當時要過海關時被攔下，海關問原告這裡有多少錢，原告說有三萬元人民幣，就把原告帶去出境服務台，嗣後告訴原告攜帶超過限額人民幣二萬元要沒收，原告才知道有這個規定。因被查扣的人民幣，是當天連同原告共有六人一起兌換出國花用的，並不是原告自己所有。原告當時一直聯絡朋友說明是共同分擔攜帶，只找到姓張的朋友，但是他身上也有二萬元，原告說還有其他朋友，後來也有聯絡到，但是他們已經通過移民署櫃台，要海關去才能帶回來出境服務台，但是海關不願意去帶，導致無法證明。
（三）原告於準備程序中並提出當日與之同行之友人三人陳幸兒、邱綺瑩、洪惠真在庭要求訊問，且提出其三人之護照影本證明當日一同前往中國旅遊。
三、被告答辯理由（略以）：
（一）答辯聲明：
1.原告之訴駁回。
2.訴訟費用由原告負擔。
（二）按（第一項）大陸地區發行之幣券，除其數額在行政院金融監督管理委員會所定限額以下外，不得進出入臺灣地區。但其數額逾所定限額部分，旅客應主動向海關申報，並由旅客自行封存於海關，出境時准予攜出。第一項限額，由行政院金融監督管理委員會以命令定之。違反第三十八條第一項或第二項規定，未經許可或申報之幣券，由海關沒入之；申報不實者，其超過部分沒入之。為臺灣地區與大陸地區人民關係條例第三十八條第一項及第五項、第九十二條第一項分別定有明文。依據臺灣地區與大陸地區人民關係條例第三十八條第一項及第五項，訂定大陸地區發行之貨幣（以下稱人民幣）進出入臺灣地區之限額為人民幣二萬元。行政院金融監督管理委員會九十七年六月二十七日金管銀（一）字第 00000000000 號令所明定。本案原告違法情節具如前述，被告依上述法條論處，於法無不合。
（三）本案原告以手提行李方式攜帶超額人民幣進入管制區，其通關查驗前未至海關出境服務檯申報，且旅客行李除係旅客本人及其家屬所有者，方可合併申報計算外，其他旅客之行李物品均應各自攜帶，若受託幫人攜帶，應自負法律責任。原告攜帶超額人民幣出境，如有所稱情事，理應會同其他所有權人向被告詳實申報，然被告向安檢人員查證，原告於出境安全檢查前未據口頭或書面方式，向現場執檢人員告知有委託攜帶之事實，被告亦無從查證其他人有無另行攜帶人民幣予以合併計算，而依規定扣除彼等數人之限額；原告未於檢查前提出任何口頭或書面申報，事後始執此為理由，所稱顯係事後推諉卸責之詞，實不足採；原告未善盡誠實申報義務而為安檢人員發現並通知被告處理，顯已違反臺灣地區與大陸地區人民關係條例第三十八條第一項規定，被告依法核處超額部分人民幣一萬元沒入，核屬妥適。
（四）旅客攜帶超額人民幣應向海關報明之規定，除於財政部關務署及被告網站上均有載明，臺灣桃園國際機場出境大廳明顯處亦有電子告示牌，並印製有「中華民國入出境旅客通關須知」供旅客取閱，明顯且重複提醒旅客注意，被告已善盡宣導及公告周知之能事。對於旅客攜帶人民幣出境，違反申報義務者，按依臺灣地區與大陸地區人民關係條例第九十二條第一項所設之處罰規定，未依規定申報者，沒入之；申報不實者，其超過部分沒入之，係屬強制性規定，如行為人構成該處罰要件，行政機關即依該條例規定裁處沒入，並無裁量之空間。本案原告攜帶人民幣三萬元出境，縱受託幫人攜帶，亦應主動向被告詳實申報，原告應注意、能注意而未注意，縱非故意，亦難稱無過失，依據行政罰法第七條第一項規定之意旨，自不能免罰。又本案係由內政部警政署航空警察局安全檢查隊所查獲，全案移至被告處辦理，經查原告確有攜帶人民幣超過限額之情事，被告並無裁量空間。
（五）又經調閱一０二年六月三日案發當時所錄之光碟，原告與同行者張姓友人係由內政部警政署航空警察局安全檢查隊人員林慶州查獲原告攜有超過限額之人民幣，未據申報情事，並將其帶至海關出境辦公室，交付被告辦理，經被告關員告知原告旅客出境攜帶人民幣之限額為二萬元之規定後，原告稱有張姓友人同行，惟查張姓友人之隨身皮包內亦有二萬元，故無法與原告合併計算限額；次查案發當時所錄之光碟影像時間下午一時三十一分十七秒，除原告稱所攜三萬元，其中二萬元為原告所有，一萬元為導遊所有，同行張姓友人亦稱超額一萬元係導遊所有，由此可證，原告於準備庭稱其為團體之會計，顯係事後推諉之詞。又因當時原告及同行張姓友人既稱超額之人民幣為導遊所有，遂無查證原告所稱之同行者；經電話聯絡該導遊，其亦未前來作證，爰此，被告依法沒入超額部分人民幣一萬元，核屬妥適。
四、本院之判斷：
（一）按大陸地區發行之幣券，除其數額在行政院金融監督管理委員會所定限額以下外，不得進出入臺灣地區。但其數額逾所定限額部分，旅客應主動向海關申報，並由旅客自行封存於海關，出境時准予攜出。行政院金融監督管理委員會得會同中央銀行訂定辦法，許可大陸地區發行之幣券，進出入臺灣地區。臺灣地區與大陸地區人民關係條例（以下稱兩岸人民關係條例）第三十八條第一項、第二項分別定有明文。至上述第一項所定限額，立法者於同條第五項授權由行政院金融監督管理委員會以命令定之。據此，行政院金融監督管理委員會於九十七年六月二十七日以金管銀（一）字第 00000000000 號令，訂定大陸地區發行之貨幣（以下稱人民幣）進出入臺灣地區之限額為人民幣二萬元。又按違反第三十八條第一項或第二項規定，未經許可或申報之幣券，由海關沒入之；申報不實者，其超過部分沒入之。兩岸人民關係條例第九十二條第一項亦定有明文。
（二）上述管制模式並不陌生，在兩岸人民關係條例之前的管理外匯條例第十一條即規定：「旅客或隨交通工具服務之人員，攜帶外幣出入國境者，應報明海關登記；其有關辦法，由財政部會同中央銀行定之」；同條例第二十四條第三項亦規定關於違反第十一條的沒收規定：「攜帶外幣出入國境，不依第十一條規定報明登記者，沒入之；申報不實者，其超過申報部分沒入之」。惟長此以往，主管機關財政部均未會同中央銀行發布有關辦法，而僅以發布函令之方式，於九十二年間，以財政部九十二年三月二十一日台財融（五）字第0000000000號令：「旅客或隨交通工具服務之人員，攜帶外幣出、入國境超過等值壹萬美元者，應報明海關登記」之內容。上述函釋非屬授權之法規命令，反似解釋性行政規則或職權命令，是否對外發生足以拘束受規範者之效力，已有疑義，且行政程序法業於九十年一月一日施行，該等函示亦不符行政程序法對於法規命令之發布程序（行政程序法第一百五十條以下參見），尤其對於旅客申報之程序、方式，及申報後之處置及效果等事項，均付之闕如。引發有違法明確性之爭議。固然九十九年二月十二日大法官釋字第六七二號解釋，曾作出上述函示結合應予沒入之規定，與憲法第十五條保障人民財產權、第二十三條之比例原則及法律明確性原則，尚無牴觸之解釋。惟大法官仍於解釋理由書末段作出有關機關應儘速檢討修正之宣示，認為：管理外匯條例第十一條規定，外幣申報之「有關辦法，由財政部會同中央銀行定之」，係授權主管機關共同就申報之程序、方式及其他有關事項訂定法規命令，其訂定並應遵循中央法規標準法及行政程序法之相關規定。惟上開財政部令，既未以辦法之名稱與法條形式，復未履行法規命令應遵循之預告程序，亦未會銜中央銀行發布，且其內容僅規定超過等值壹萬美元者應報明海關登記之意旨，對於申報之程序、方式等事項則未規定，與管理外匯條例第十一條之授權意旨、行政程序法第一百五十四條、第一百五十七條及中央法規標準法第三條等規定不符，應由有關機關儘速檢討修正等語。實已點出財政部多年來漠視法規命令的正當行政程序，從而對於法明確性原則恐有危害之癥結。是財政部「金融監督管理委員會」是始於同年七月三十日，落實管理外匯條例第十一條之授權，發布（是否會銜中央銀行不可知）「旅客或隨交通工具服務之人員攜帶外幣出入國境申報登記辦法」，依該辦法第三條規定，旅客出入國境，同一人於同日單一航次攜帶外幣逾等值一萬美元者，應向海關申報登記。更於第四條明定，旅客攜帶外幣逾等值一萬美元者，應依下列規定辦理申報登記：一、入境者，應填具「中華民國海關申報單」及「旅客或隨交通工具服務之人員攜帶外幣、人民幣、新臺幣或有價證券入出境登記表」，向海關申報登記後查驗通關。二、出境者，應向海關填報「旅客或隨交通工具服務之人員攜帶外幣、人民幣、新臺幣或有價證券入出境登記表」後核實通關。第五條並規定，海關對於依本辦 法申報登記之原始資料及相關電子檔案，應自申報登記之翌日起，保存五年。如此法制狀態與規範密度，始能令受規範之旅客等有可預見性，並能據以得知申報後不致發生任何不利益之法效果。
（三）反觀兩岸人民關係條例第三十八條第二項雖同有授權行政院金融監督管理委員會「得」會同中央銀行訂定辦法，許可大陸地區發行之幣券，進出入臺灣地區。此處所謂「得」係屬公法上的授權規定，指授與行政院金融監督管理委員會制定法規命令之權限，並非指主管機關有裁量權限決定得否制定（參見吳庚，行政法之理論與實用，增訂十二版，二０一二年九月，第一一五頁以下說明）。蓋同條例第三十八條第五項雖就第一項之「限額」授權由行政院金融監督管理委員會以命令定之，另配合同條例第九十二條第一項，不論未經許可、申報或申報不實者，均發生沒入之行政罰效果。主管機關自不能僅以函令之方式發布「限額」若干即了事，而應參酌第三十八條第二項，及釋字第六七二號解釋意旨，遵循中央法規標準法及行政程序法之相關規定，以辦法之名稱與法條形式，並履行法規命令應遵循之預告程序，對於人民申報之程序、方式及效果等事項定有明文，而非僅明定限額若干，對於未申報或超過限額者，應依如何程序向海關或何種單位申報，且是否登記，日後如何發還等，均未置一言，否則即有違法明確性原則，其後處以沒入處分，更予人「不教而殺謂之虐」的違反比例原則的喟嘆。蓋正如釋字第六七二號解釋理由書第一段所謂：「憲法第十五條規定人民財產權應予保障，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴（本院釋字第四００號解釋參照）。立法機關對人民財產權之限制，如合於憲法第二十三條所定必要程度，並以法律定之或明確授權行政機關訂定法規命令者，即與上開憲法意旨無違，迭經本院解釋在案（本院釋字第三一三號、第四八八號、第六００號解釋參照）。行政罰之沒入，係對人民財產不法所得或違反行政法上義務之行為，對其財產加以強制剝奪，其規定應合乎上開意旨，乃屬當然」等語。
（四）本院因而要求被告機關提出有關程序規範，已確定受規範之旅客等是否能明確知悉其申報之程序、流程、方式，及申報後之法效果，是否會招致如何之不利益，尤其是在申報數額逾所定限額時，應如何處理，是否及何時得如何發還等，方係受規範者最在乎之處。蓋兩岸人民關係條例第三十八條第一項但書固有「但其數額逾所定限額部分，旅客應主動向海關申報，並由旅客自行封存於海關，出境時准予攜出」之明文，其中何謂「封存於海關」？發生如何之法效果，是否如何領回，均無明文，尤以對照末句「出境時准予攜出」，顯係針對「入境」臺灣地區者攜帶人民幣逾所定限額部分有所規範，然對「出境」臺灣地區者攜帶人民幣逾所定限額部分，卻查無明文，甚且如僅依該調項但書所定，豈非須待旅客下次出境時准予攜出？其荒謬可想而知；至於可否反面解釋「入境時准予攜回」，亦未可知，因為此處是立法者「明示其一，排除其他」，或有意為反面推論，容有爭議。足見此處立法規範密度嚴重不足，易造成對於人民財產權之侵害，受規範者，尤其出境者如原告，在無從得知申報逾所定限額部分，究係日後可以如何領回，或將遭到與未申報相同沒入之命運，何能期待受規範者如實申報，強令自己財產權遭到無預期的侵害境地？豈料被告機關除僅能提出前述僅有明定限額人民幣二萬元之行政院金融監督管理委員會九十七年六月二十七日金管銀（一）字第00000000000 號令函外，未能提出其他辦法等法規命令，至多僅能提出上述財政部，基於管理外匯條例第十一條授權之「旅客或隨交通工具服務之人員攜帶外幣出入國境申報登記辦法」（參見被告提出補充答辯卷附件一）為據，否則即係不具外部效力的海關稽查組內部工作手冊之附件程序。殊不論被告機關希冀將「人民幣」視同外幣管制，其不論數額上限或性質均有不同（尤以目前政府一再強調「一個中國」政策，如何認定人民幣屬外幣性質的矛盾）；且依據該辦法第四條所定，出境時要填寫申報單等程序，根本無從令人民得有預見，海關於機場各重要出入口所標示之警語，亦僅係重覆兩岸人民關係條例第三十八條第一項與第九十二條的逾限額不得攜出入及應予沒入等規定，如此標示只會另受規範者更怯於申報，因為申報逾數額是否產生如何之不利益，全無預見可能性。
（五）憲法上正當法律程序原則之內涵，應視所涉基本權之種類、限制之強度及範圍、所欲追求之公共利益、決定機關之功能合適性、有無替代程序或各項可能程序之成本等因素綜合考量，由立法者制定相應之法定程序。大法官釋字第六八九號解釋已有明文。大法官據此更進一步將「正當行政程序」提升至憲法上原則，甫於四月公布之釋字第七０九號解釋，於審查都市更新條例關於都市更新事業概要與計畫審核程序，首次宣示憲法保障「正當行政程序原則」，以都市更新條例之程序設計，涉及人民憲法上財產權及居住自由，而謂：「為使主管機關於核准都市更新事業概要、核定都市更新事業計畫時，能確實符合重要公益、比例原則及相關法律規定之要求，並促使人民積極參與，建立共識，以提高其接受度，本條例除應規定主管機關應設置公平、專業及多元之適當組織以行審議外，並應按主管機關之審查事項、處分之內容與效力、權利限制程度等之不同，規定應踐行之正當行政程序，包括應規定確保利害關係人知悉相關資訊之可能性，及許其適時向主管機關以言詞或書面陳述意見，以主張或維護其權利。而於都市更新事業計畫之核定，限制人民財產權及居住自由尤其直接、嚴重，本條例並應規定由主管機關以公開方式舉辦聽證，使利害關係人得到場以言詞為意見之陳述及論辯後，斟酌全部聽證紀錄，說明採納及不採納之理由作成核定，始無違於憲法保障人民財產權及居住自由之意旨」等語。從而如同釋字第七０九號解釋理由書所指出「不足以保障利害關係人適時向主管機關陳述意見，以主張或維護其權利」、「未確保利害關係人知悉相關資訊可能性」等，均與前述憲法要求之正當行政程序不符，有違憲法保障人民財產權之意旨。是足認原告無從依循保障其財產權的正當法律程序，提出申報，從而雖難認其所主張不知道有二萬元人民幣上限之規定不足採信，惟對於超過部分應予沒收部分，因為正當法律程序的欠缺，自難據此處罰。有關機關應速制定相關申報程序及法律效果，諸如封存之意義，尤其對於攜帶超額人民幣出境的合法申報者，就超額部分是否及如何封存或發還，應有相關程序規範，俾利人民及行政機關有所遵循。
（六）此外，原告聲請傳喚證人即當日與其同行之邱綺瑩、陳幸兒、洪惠真三人，欲證明其被查扣的人民幣是當天連同證人等，共有六人一起兌換的出國花用，固然究竟當日是五人共同兌換，或六人共同兌換，以及究竟一共兌換人民幣三萬元或五萬元，與其他同行友人如何分工攜帶，原告所述有前後不一致之情。惟核對上述三位證人護照（並影印附卷，參見本院卷第二十五頁以下），足認確係與原告同日欲搭乘同班機出國，此為被告所不爭執在卷。而原告堅稱其單獨一人被查獲有三萬人民幣時，有一直聯絡友人，「聯絡快二十分鐘，但都聯絡不上，海關有一人陪在我旁邊看著我，最後到房間裡面，我說我很急，錢都在我這邊，看要怎麼處理，我後來被帶到一個小房間，後來拖延了快一小時，我終於聯絡到其他朋友，就在機場內候機室，我請海關去幫我帶他們出來，但海關不願意。後來我說我想要趕快處理，海關人員說我只要配合他們簽名沒入壹萬元我就可以去登機，我原來身旁的友人因為有華航的空姐來說機門要關了，要不要登機，我朋友只好先去登機，結果我也沒有辦法登機，海關說還有後續的手續要辦理，要將我的行李拿出來檢查是否還有人民幣。感覺被留置有二、三小時，飛機後來也已經飛走，我是隔天搭另一班飛機去與友人會合」等語（參見本院卷第二十頁以下）。原告並提出其護照影本為證，的確於翌日搭乘另班機前往中國。就此被告並不爭執原告是一再表示其有同行友人，因身旁那位身上已有二萬元人民幣，「其他友人一直聯絡不上，等到聯絡上後已經上關艙門了」，所以只能認定均屬原告一人攜帶，逾二萬元部分沒入（參見本院卷第二十頁背面）。固然原告否認其聯絡上友人時，艙門已關閉，僅係已經通關，必須海關前往帶友人，否則友人無法回來等情，惟至少足認同行確實有六人，或當時原告所稱五人。是被告如重視人民財產權之保障，並非不能在不耽誤飛機起飛之情形下，立即通知原告之友人以釐清原告是否為自己及他友人代為保管共同出資之人民幣，甚且並非不能以暫時性處分方式，先扣留原告所逾數額，與原告隨行找到所稱友人，立即核對原告主張之真實性，並查驗原告友人是否攜帶未足額之人民幣，以調查三萬元人民幣是否確均屬原告所有。惟被告基於行政上便宜與照章行事，不願審酌原告提出得當場立即調查之有利證據，在仍有疑義之錢提下，驟為沒入處分，導致原告受有此等財產上損失，當有未盡調查有利行為人證據之違法。
（七）綜上所述，被告機關欠缺正當法律與行政程序，並未發布相關辦法等法規命令，於原告難以預見相關法律效果之錢提下，處以沒入處分，自有違法；又就實體調查而言，既與原告同行者有六人，原告主張其係為己及同行友人統整共同旅遊資金，並非無據，難認全屬原告一人所有即率予處分沒入，亦有違法。訴願機關未予查明即維持原處分，亦有違法，均應予撤銷。
五、本件主要爭點事證已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第二百三十六條、第九十八條第一項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 11 月 20 日
臺灣桃園地方法院行政訴訟庭
法 官 錢 建 榮上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀，上訴狀並應記載上訴理由，表明關於原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本），並應繳納上訴費新臺幣3000元。
中 華 民 國 103 年 11 月 26 日
書記官 劉 宗 源