臺灣桃園地方法院行政訴訟判決 102年度簡字第8號
103年12月1日辯論終結原 告 長庚股份有限公司代 表 人 陳茂男被 告 桃園市政府代 表 人 鄭文燦訴訟代理人 陳琬瀅
袁若碩羅亦成律師上列當事人間違反發展觀光條例事件，原告不服交通部中華民國
101 年11月23日交訴字第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、管轄程序部分
一、按適用簡易訴訟程式之事件，以地方法院行政訴訟庭為第一審管轄法院；因不服行政機關所為新臺幣四十萬元以下罰鍰處分而涉訟者，除本法別有規定外，適用本章所定之簡易程序。民國一００年十一月二十三日公佈修正、一０一年九月六日施行之行政訴訟法第二百二十九條第一項、第二項第二款，分別定有明文。
二、查本件係不服行政機關所為新臺幣四十萬元以下罰鍰處分而涉訟者。自應由本院依修正行政訴訟法審理之，合先敘明。
貳、實體部分
一、事實概要：緣原告公司所承租位於桃園縣○○鄉○○○街○○○號建物領有「寄宿舍」使用執照，對外以「長庚會館」經營。被告機關於民國一０一年三月二日執行旅館業公共安全聯合稽查，查獲原告公司所屬長庚會館並未領取旅館業登記證即擅自經營旅館業務之違規情事，並於現場製作稽查當日記錄表。
據此被告機關以原告公司違反發展觀光條例第二十四條第一項、第五十五條第三項及發展觀光條例裁罰標準第六條規定，以一０一年八月二十二日以府觀產第 0000000000 號裁處書（下稱原處分），處原告罰鍰新台幣（下同）二十五萬元整，並禁止其營業。原告不服，提起訴願，經交通部一０一年十一月二十三日交訴字第 0000000000 號訴願決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、本件原告訴之聲明與主張之理由（略以）：
（一）訴之聲明：
1.原處分、訴願決定均撤銷。
2.訴訟費用由被告負擔。
（二）原告公司是經營寄宿舍，而非經營旅館業，故未違反發展觀光條例。被告機關設立旅館業標準條件：1.客房二十間以上、2.旅客主要出入口之樓層應設門廳及會客場所、3.非整幢建築物使用者，應得全體區分所有權人之同意、4.申請設置基地面前應臨接已開闢道路寬度在八公尺以上。林口特區幾十年前不合時宜法令，規定第二種住宅區不能經營旅館業。全國住宅區都能設置，唯獨林口特區不能，變成一國兩制不合理。被告機關都沒派主管單位來檢查，而以非主管單位觀光科來檢查，當然不符合規定而受罰。原告公司多次行文懇請被告機關幫忙輔導，都沒有明確回文。原告公司所租用建築物使用執照是經營寄宿舍，而要向被告機關登記營利事業執照又無法登記，原告公司不知何去何從？
（三）又原告公司所屬長庚會館原就以該建物用途做寄宿舍使用，目前住客服務也以長庚醫院醫護士及病患或病患家屬、林口工業園區簽約廠商之短期留宿商務人士，自始宗旨以服務社會為目的。長庚會館虛心受教且業經專業諮詢檢討後，仍將朝民間組織提供短長期寄宿使用；惟希望被告機關同中央目的事業主管機關，制訂合宜建物設立及經營規章，並協助輔導該產業良性發展，而非既有發展觀光條例「疑似」以營利為目的而向不特定人提供服務，認定違法開罰。留給長庚會館一條活路，請審判長明鑒。且現有教育部之教師會館、國防部之國軍英雄館、內政部警政署之警光山莊、教育部為中國青年救國團轄下青年活動中心，其設施目前提供特定對象住宿亦確實為隸屬政府機關或內政部登記之社團法人經營，也曾經歷民眾舉報及報章媒體揭露，曾提供非特定人士投宿。是以「招待所」、「寄宿舍」或「青年活動中心」方式經營短長期房間出租，仍未見目的事業主管機關建立經營規範類同於交通部觀光局擬定完整發展觀光條例。
（四）寄宿舍皆為特定人士，原告公司所屬長庚會館雖為經濟部商業司登記之中小企業由經濟部公司法所規範公司法第一條：「本法所稱公司，謂以營利為目的，依照本法組織、登記、成立之社團法人」。但寄宿舍經營事項依內政部營建署內容（略以）：「關於建築技術規則內所稱『寄宿舍』乙詞定義案（發布日期：一九九六年三月五日，內政部八十五年三月五日台內營字第八０八九一七號函）查建築技術規則所稱『寄宿舍』範圍應含『房間出租業』，本部六十六年八月二十三日台內營字第七五０一五二號函釋在案；本案系爭建築物使用業別是否屬房間出租業，宜洽主管機關逕為認定」。再根據林口特定區計畫土地使用分區管制要點「第三條九、寄宿舍：具有生活及睡眠之設備及服務，有共同之入口、門廳，供公私團體或機構僱用人員或學生長期住宿之建築物」。以及發展觀光條例第二十四條第三項規定：「非以營利為目的且供特定對象住宿之場所，由各該目的事業主管機關就其安全、經營等事項訂定辦法管理之」。原告公司雖為營利事業單位機關所管轄，但其係向國建營造工程股份有限公司承租目前營業地址（桃園縣○○鄉○○○街○○○號）之建物一幢，自始皆遵照建物使用執照（八十九桃縣工建使字第龜九四二號使用執照）經營寄宿舍，目前經營對象皆為簽立合約之公司團體，對象特定且符合建管、工務及消防安檢管理，惟「非以營利為目的」應可以廣泛定義是「不以營利分配為目的之組織」，開業至今並未有利潤可言，而是在於實現「公益的使命」，為了發展與永續經營，營運也可以有收入有盈餘，但不將盈餘分配給股東和相關投資者，而是轉回公益目的事業且繼續做為實現公益使命的各項費用。
（五）原告公司經營收支兩平難成營利，其提供於相關公司團體做短期住宿。目前相關住客除林口及各地（基隆、台北、雲林、嘉義、高雄）長庚醫院醫護士本人及眷屬，另提供長庚國際病患家屬短期來台價格實惠與安心靜養環境；近來工業園區產業蓬勃發展、特定區公共工程不斷，皆為北上洽公商務客與營造等相關工程人員短期停留，原告公司所屬會館是中小企業團體在桃園縣龜山鄉最適合的選擇，亦全部成為本會館長期簽約特定人士。原告公司僅酌收包含水電等公共設施費用、人事服務及清潔管理費用，並無任何不當且巧立名目之營利，亦遵照財稅之稅籍登記合法繳納，實難甘服歸類營利事業。
（六）依經濟部商業司函覆交通部觀光局之公文如下：交通部觀光局一０一年十一月二十二日觀賓字第0000000000號函略以：「寄宿舍」之定義，實與「旅館業」定義顯屬不同，非屬公司行號營業項目代碼表「J000000 0般旅館業」或「J90101 1觀光旅館業」之範疇，無涉本局權管業務等語。即知被告機關擅權濫引並誤用違反「發展觀光條例」第二十四條第一項、第五十五條第三項、發展觀光條例裁罰標準第六條規定辦理裁處後罰鍰二十五萬元整，並禁止營業。其顯然引據失當，而無視於交通部觀光局之主張與定義，且觀光局亦明白聲稱此案無涉該局權管業務，則被告機關前來稽查，亦屬依法無據。另查依內政部營建署關於建築技術規則內所稱「寄宿舍」乙詞定義案，其內政部八十五年三月五日台內營字第八０八九一七號函文內容略以：「查建築技術規則所稱『寄宿舍』範圍應含『房間出租業』，本部六十六年八月二十三日台內營字第七五０一五二號函釋在案」等語明確。且今依「營業人開立銷售憑證時限表」業別欄中有一業別為「旅宿業」，其範圍欄：凡以房間或場所供應旅客住宿或休憩之營業，包括旅館、旅社、賓館、公寓、客棧、附設旅社之飯店、對外營業之招待所等業。由是觀之，旅宿業範圍之大，涵蓋所有以房間或場所供應旅客住宿或休息之營業者，旅館業僅屬其中之一而已。如出租公寓者亦是旅宿業，而非旅館業，對外營業之招待所亦屬旅宿業並非即是旅館業。而被告機關一廂情願的以偏概全，逕以經營房間或場所供應旅客住宿或休息之業務者一律視為旅館業，誠有違誤，原處分應予撤銷。
三、被告答辯理由（略以）：
（一）答辯聲明：
1.原告之訴駁回。
2.訴訟費用由原告負擔。
（二）按發展觀光條例第二條第八款規定：「本條例所用名詞，定義如下：八、旅館業：指觀光旅館業以外，對旅館提供住宿、休息及其他經中央主管機關核定相關業務之營利事業」；第二十四條第一項規定：「經營旅館業者，除依法辦妥公司或商業登記外，並應向地方主管機關申請登記，領取登記證後，始得營業」；第五十五條第三項規定：「未依本條例領取營業執照而經營觀光旅館業務、旅館業務、旅行業務或觀光遊樂業務者，處九萬元以上四十五萬元以下罰鍰，並禁止其營業」。發展觀光條例裁罰標準第六條規定：「旅館業與其僱用之人違反本條例及旅館業管理規則之規定者，由直轄市或縣（市）政府依附表二之規定裁罰」；附表二項次一規定：「未領取旅館業登記證而經營旅館業。…房間數三十一間至五十間，處二十五萬元，並停止其營業…」。尚有交通部九十九年十二月二十九日交路字第0000000000號令亦指出：「發展觀光條例第二條第八款及旅館業管理規則第二條規定：『旅館業指觀光旅館業以外，對旅客提供住宿、休息及其他中央主管機關核定相關業務之營利事業。』除合法經營之觀光旅館及民宿以外，其以不動產租賃方式經營，提供旅遊、商務、出差等不特定人有日或週之住宿或休息事實而收取費用營業者，核屬旅館業之營業行為，應依法取得旅館業登記證，始得經營」。
（三）經查原告公司主張其係經營寄宿舍，而非經營旅館業務，應由寄宿舍主管單位檢查。然被告機關於一０一年三月二日前往聯合稽查時，原告公司所屬會館經營情形、現場設施及網頁對外揭示內容，皆符合發展觀光條例及旅館業管理規則等法規對於旅館經營樣態之規定，被告機關所屬觀光行銷局既為旅館業主管機關，前往稽查依法有據。被告機關並於現場製作稽查紀錄表一式二份，並就記錄表內容及違規項目請會館現場工作人員親閱無訛後始簽名確認並收執，顯示原告公司違規經營旅館業務確為不爭事實，原告公司經營會館之建築物使用雖登記為寄宿舍，但卻擅自作為經營旅館使用，且為混淆有關單位稽查與裁處，原告公司並將市招改以「長庚會館」稱之，逕自認作經營寄宿舍，實為規避取巧之舉。本件原告公司依公司法登記設立之股份有限公司，顯屬營利事業，與上開非營利性質截然不同，是原告理應解散公司，並再行研擬相關社團法人組織章程，向內政部及法院依法申請設立，並待林口特定區辦理土地使用分區正式實施公告。惟就經濟性而言，因目前林口特定區辦理土地使用分區計畫仍尚屬研擬檢討期間，未必確得第二種住宅區酌予調整第一（招待所或寄宿舍）、二（青年活動中心）及三目（一般旅館）之結果。是原告公司於此繼續經營旅館顯屬違法，而行政計劃尚屬檢討修正期間，當立即停止違法經營，以免受罰，夫況原告公司現以營利為目的而開設旅館，其於該會館所置處址，尚得經營其他營利事業，原告公司不應捨此不為而主張不法之平等。
（四）又原告公司所稱林口特定區法規不合時宜，又行文被告機關輔導未獲回文等事，雖與原告公司違法經營旅館事實無關，被告機關仍說明如後。查原告公司所屬長庚會館設置地點位在林口特定計畫區內，管轄機關係屬內政部營建署，詳如變更林口特定區計畫書內容第二章住宅區第十五點規定：「第二、三、四種住宅區內得為下列各組土地及建築物之使用，第十一款：第十一組：旅館及招待所，限第
一、二目。查第十一組第一目為招待所或寄宿舍」。按上述規定，原告公司會館設置地點劃屬為「第二種住宅區」，其建築物僅得做為招待所或寄宿舍，無法為旅館之使用。被告機關為使林口特定計畫區「第二種住宅區」內之未合法業者能早日合法，被告機關有關單位亦致函內政部營建署建議開放該區第二住宅區能容許設置一般旅館使用，並獲內政部營建署函復已錄案於「變更林口特定區計畫（第三次通盤檢討）」之規劃參考。另內政部營建署一０一年五月二十九日營署都字第0000000000號函復被告機關，指目前林口特定計畫區「第二種住宅區」仍不允許一般旅社、飯店等使用。政府公布施行「發展觀光條例」即為扶植觀光產業而制定，希望業者在合法經營下能有所依循與保障。被告機關對原告公司未合法經營一事，於輔導之外仍須依法行政，相對於遵循法律規範之合法業者及廣大消費民眾，始能合於公平法治。而被告機關非都市計畫權責機關，惟積極以一０三年四月七日桃觀管字第0000000000號函將原告公司處境函送被告機關權管都市計畫之城鄉發展局，請該局納入都市計畫通盤檢討；被告機關所屬城鄉發展局分別以一０三年四月十八日桃城行字第0000000000號函、一０三年四月二十二日桃城都字第0000000000號函復已將該函送林口特定區計畫之擬定機關內政部，請內政部納入第四次通盤檢討；繼內政部營建署城鄉發展分署一０三年五月十四日城規字第0000000000號函知被告機關，本次林口特定區辦理土地使用分區專案通盤檢討案（草案），已從第二種住宅區目前發展情形與維護居住品質規劃原意，酌予調整第一（招待所或寄宿舍），二（青年活動中心）及三目（一般旅館）。有關被告機關建議事項，亦業已錄案納入通盤檢討審議之參考。惟原告公司未完成旅館合法設立前，尚屬違反發展觀光條例第二十四條第一項之規定，是應即刻停止違規經營旅館，此經被告機關再以一０三年四月二十一日府觀管字第0000000000號函知原告公司及其轄下其他違法營業之業者。
（五）有關原告公司表示所租用建築物之使用執照為寄宿舍，卻無法作為商業登記營利項目之說詞，經查經濟部商業司一０二年一月二十八日經商六字第00000000000 號函及旅館業中央主管機關交通部觀光局一０二年一月三十一日觀賓字第0000000000號函表示，寄宿舍係指公司、商業為特定人（員工）提供住宿之場所，未對外經營提供住宿服務，不以營利為目的，則非屬公司、商業所營事業登記之範疇，惟若涉及觀光旅館業以外，對旅客提供住宿、休息及其他經中央主管機關核定相關業務，依經濟部「公司行號營業項目代碼表」，允屬「J000000 0般旅館業」之範疇。
由以上函釋便清楚可知「寄宿舍」並非作為商業營利，自無從經營之。原告公司一再多次以「經營寄宿舍」而非經營旅館作為說項，然原告公司違規事實即是對外提供住宿服務，係以營利為目的經營樣態，被告機關所為之處分實無不當之處。
（六）本件原告公司之市招名稱雖為「長庚會館」而無旅館字樣、建物使用登記雖名為「寄宿舍」，然核原告公司所營實際形態，是屬經營旅館業務無訛。依據營建署一０二年十一月十八日營署都字第 0000000000 號函指出（略以）：
「寄宿舍係指：『含一個以上寄宿單位之建築物。』，其中寄宿舍係供非營業使用之宿舍性質」；並參經濟部商業司一０二年一月二十八日經商六字第 00000000000 號函及旅館業中央主管機關交通部觀光局一０二年一月三十一日觀賓字第 0000000000 號函表示（略以）「若係指公司、商業為特定人（員工）提供住宿之場所，未對外經營提供住宿服務，不以營利為目的，則非屬公司、商業所營登記之範疇」等語，得明見所謂寄宿舍應係指屬非營利性，且僅供為特定人員住宿之場所。復發展觀光條例第二十四條第一項及第三項分別規定：「經營旅館業者，除依法辦妥公司或商業登記外，並應向地方主管機關申請登記，領取登記證後，始得營業」、「非以營利為目的且供特定對象住宿之場所，由各該目的事業主管機關就其安全、經營等事項訂定辦法管理之」。另依公司法第一條規定：「本法所稱公司，謂以營利為目的，依照本法組織、登記、成立之社團法人」。而查原告公司是以「長庚股份有限公司」經營會館，顯屬為營利目的存在之營利事業，對於原告公司經營住宿服務之所得，當屬營利所得；原告公司亦是遵循相關法令設立公司，其對於自身係屬營利之本質，乃當明瞭，原告公司辯稱其現屬賠錢經營故非屬營利云云，顯屬謬辯。
（七）就原告公司是否僅供特定人住宿之部分：查原告公司並無執有旅館登記證，並自稱其所營長庚會館係屬寄宿舍，非以營利為目的而僅供有簽約廠商始能寄住，惟是否入住原告公司之會館之人均是具有類如於臺大尊賢館僅限提供教學、實習、研究、學術交流、會議及參訪人員為主之「特定身分之特定人」，抑或「原告公司所謂簽約廠商」、原告公司是否存有住宿人員之檢驗資料、原告公司確認住宿人員身分之相關流程為何，亦未見其說明，而查該相關資料，屬原告公司執有，其證據應交由原告公司舉證及說明以證其實，尚難僅以原告公司空執其屬非營利且僅供特定簽約廠商入住之詞，即認原告公司非屬經營旅館業務。且觀諸原告公司之會館網站介紹資料，立意招攬探親家屬、旅客、比賽團體、考生、家長、商旅洽公人士、出國前旅客等不特定人入住，明顯屬於是對不特定人招攬，並非原告所謂僅供簽約廠商入住。退步言之，縱若原告公司真能證實入住房客均是其簽約廠商，然此是否即指原告公司滿足寄宿舍「僅能供為特定人員住宿之場所」之意義，不無疑問。設若以如此解釋，將與發展觀光條例所欲管制之禁止未領有旅館證照之業者經營旅館業務之目的有所悖離，將造成無照業者得以其自身僅是將房間交由「已簽約在先之特定人」住宿為由，藉詞對抗主管機關，無需經營，當非的論。
（八）再者原告公司前次違規情節，與本次處分相似，亦經台北高等行政法院一００年訴字第一九八八號判決指出（略以）：經查：原告公司未向被告申請核准領得旅館業登記證，即擅自在坐落桃園縣○○鄉○○○街○○○號建物經營「長庚會館」旅館業務（違規客房數共三十八間），經被告機關於一００年四月二十六日執行維護公共安全方案聯合稽查時查獲之事實，有被告機關聯合稽查紀錄表及「長庚會館」綱站資料影本等件在卷可憑。觀諸稽查紀錄表上業經稽查人員填載「未辦理旅館業設立登記，違規經營房間數三十八間，二樓五間，三至六樓各七間，七樓五間」；亦勾選備有旅客住宿登記簿、客房價格表、旅客住宿須知等，並經現場工作人員李國和親閱後簽名確認在案；另依「長庚會館」網站資料所示，其上除刊登客房照片及旅館簡介等住宿資訊，並載有「單日住房時間為當日十四時起至隔日十二時止，深夜二十三時後入住享有深夜折扣」及「住宿免費提供早餐」之文字等，足認原告公司違規經營旅館業務之事實明確，原處分於法自屬有據。原告公司雖主張其係經營寄宿舍，未針對未簽約之客戶進行招攬住宿云云，並提出住宿名單影本一件為證。惟簽約與否乃原告公司與客戶間之私法關係，並無礙原告公司本件違規行為之成立，更何況依原告公司所提住宿名單，亦無從證明其所主張並未針對未簽約客戶進行招攬一節為真。又內政部一００年四月份「變更林口特定區計畫（第三次通盤檢討─內政部都委會第七四０次會議審議通過部分）書」，就坐落林口特定計畫區內第二種住宅區之土地及建築物，雖有得為招待所或寄宿舍、青年活動中心之使用規定，然此與原告公司違規經營旅館業務係屬二事，是原告公司此部分主張均無可採。原告公司曾於一００年四月二十六日因擅自經營旅館遭被告機關處分，並經臺北高等行政法院判決原告之訴駁回，一０一年三月二日原告因同一事由遭查獲處分，原告公司漠視法令規範執意違法經營，實不可取。原告公司違法事證明確，被告機關自依法裁處乃應為之舉，故本案原告公司所述，顯無理由改變未依發展觀光條例領取旅館業登記證經營旅館業務之違規事實，依發展觀光條例第二十四條第一項、第五十五條第三項及發展觀光條例裁罰標準第六條規定，處原告公司二十五萬元整罰鍰，並禁止其營業，洵無違誤，原處分應予維持。
四、本院判斷之依據與理由：
（一）按旅館業：指觀光旅館業以外，對旅館提供住宿、休息及其他經中央主管機關核定相關業務之營利事業。發展觀光條例第二條第八款定有明文。又按經營旅館業者，除依法辦妥公司或商業登記外，並應向地方主管機關申請登記，領取登記證後，始得營業；未依本條例（指發展觀光條例）領取營業執照而經營觀光旅館業務、旅館業務、旅行業務或觀光遊樂業務者，處九萬元以上四十五萬元以下罰鍰，並禁止其營業。發展觀光條例第二十四條第一項、第五十五條第三項分別定有明文。就其裁罰標準，中央主管主管機關交通部亦於九十三年七月八日公（發）布「發展觀光條例裁罰標準」。其中第六條規定：「旅館業與其僱用之人員違反本條例及旅館業管理規則之規定者，由直轄市或縣（市）政府依附表二之規定裁罰」，而附表二第一項規定：「關於未領取旅館業登記證而經營旅館業，房間數三十一間至五十間，處二十五萬元，並禁止其營業」。
（二）查然被告機關於一０一年三月二日前往執行旅館業公共安全聯合稽查時，發現原告公司所屬長庚會館經營情形、現場設施及網頁對外揭示內容，皆符合發展觀光條例及旅館業管理規則等法規對於旅館經營樣態之規定，被告機關從而以旅館業主管機關地位，於現場製作稽查紀錄表一式二份，其後認定原告公司違規經營旅館業務而作成原處分，並認原告公司經營會館之建築物使用登記為「寄宿舍」，但卻擅自作為經營旅館使用，實為規避取巧之舉。惟原告主張「長庚會館」並非經營旅館業，其領有「寄宿舍」使用執照，被告並非「寄宿舍」主管機關，自不能違法取締稽查原告並裁罰。是本件爭點在於：「寄宿舍」與「旅館業」之區別，及原告所經營者究為「寄宿舍」或「旅館業」之行為？
（三）被告提出交通部九十九年十二月二十九日交路字第0000000000 號令指出：發展觀光條例第二條第八款及旅館業管理規則第二條規定：「旅館業指觀光旅館業以外，對旅客提供住宿、休息及其他中央主管機關核定相關業務之營利事業」。除合法經營之觀光旅館及民宿以外，其以不動產租賃方式經營，提供旅遊、商務、出差等不特定人有日或週之住宿或休息事實而收取費用營業者，核屬旅館業之營業行為，應依法取得旅館業登記證，始得經營等語。另引用經濟部商業司一０二年一月二十八日經商六字第00000000000 號函及旅館業中央主管機關交通部觀光局一０二年一月三十一日觀賓字第 0000000000 號函（略以）：「寄宿舍」之定義，實與「旅館業」定義顯屬不同，非屬公司行號營業項目代碼表「J0000000般旅館業」或「J901011觀光旅館業」之範疇，無涉本局權管業務。綜上，本案「寄宿舍」業務歸碼疑義，本司（指經濟部商業司）認為若係指公司、商業為特定人（員工）提供住宿之場所，未對外經營提供住宿服務，不以營利為目的，則非屬公司、商業所營事業登記之範疇，惟若涉及觀光旅館業以外，對旅客提供住宿、休息及其他經中央主管機關核定相關業務，依經濟部「公司行號營業項目代碼表」，允屬「 J0000000般旅館業」之範疇（參見本院卷第四十頁）。是經濟部商業司雖認為「寄宿舍」與「旅館」定義不同，惟並非認為「寄宿舍」一律不可能為「一般旅館業」，而應視個案情節若「對旅客提供住宿、休息及其他經中央主管機關核定相關業務」，並非不能以一般旅館業視之。此與被告機關解讀認為「所謂寄宿舍應係指屬非營利性，且僅供為特定人員住宿之場所」，容有不同。惟經濟部商業司究非寄宿舍之主管機關，至於主管機關為何者，依被告機關所陳，係屬營建署的業務，所以「在地方政府應該分屬工務局、城鄉發展局，以寄宿舍來講應該比較可能屬於城鄉發展局負責」（參見本院卷第五十七頁正面）。蓋本案「長庚會館」所以僅取得「寄宿舍」使用執照，無從取得「旅館業」使用執照，係因為其地處「林口特定區計畫」，該使用分區為「第二種住宅區」，即使經過第三次通盤檢討變更，仍不允許從事旅館業（參見原處分卷第五十六頁以下），是故桃園縣工務局核發使用執照僅同意為寄宿舍使用（參見原告所提出公文，本院卷一二０頁、一三三頁）。又因為寄宿舍定義與旅館業定義，看似不同，卻似有若干重疊或解釋上模糊空間，導致原告難免無所適從。本院因而函詢內政部營建署，該署以一０二年十一月十八日營署都字第 00000000000 號函覆（參見本院卷第四十八頁正面），除重覆該土地使用分區管制要第六點關於「寄宿單位」、「寄宿舍」、「招待所」及「旅館」的定義外，表明（略以）：「寄宿舍、招待所係供非營業使用之宿舍，係依建築技術規則之定義所訂定」。從而「是否供營業使用」似為「寄宿舍」與「旅館」的區別重點所在。另參以前述經濟部商業司一０二年一月二十八日經商六字第00000000000 號函及旅館業中央主管機關交通部觀光局一０二年一月三十一日觀賓字第 0000000000 號函，所指「公司、商業為特定人（員工）提供住宿之場所，未對外經營提供住宿服務，不以營利為目的，則非屬公司、商業所營登記之範疇」等語，本院認為，所謂寄宿舍應指本質上為非營利性性質，且僅供特定人員住宿之場所。就此發展觀光條例第二十四條第一項及第三項分別規定：「經營旅館業者，除依法辦妥公司或商業登記外，並應向地方主管機關申請登記，領取登記證後，始得營業」、「非以營利為目的且供特定對象住宿之場所，由各該目的事業主管機關就其安全、經營等事項訂定辦法管理之」。是後者可為經營寄宿舍或招待所的法源依據。
（四）惟查所謂「非以營利為目的且供特定對象住宿之場所，由各該目的事業主管機關就其安全、經營等事項訂定辦法管理之」，例如被告所舉例者：教育部基於服務教職員訂定「臺灣省公立中小學校教職員福利金籌集管理委員會組織規程」之各地教師會館、訂定「中國青年救國團所轄青年活動中心住宿場所管理辦法」之各地青年救國團活動中心；國防部基於服務軍人訂定「國軍服務作業單位及國軍應雄館管理辦法」之國軍英雄館；內政部警政署基於服務警察訂定「警察機關警光山莊及會館管理辦法」之警光山莊等。至於原告的「長庚會館」卻始終欠缺管理辦法，其癥結在找不到其「目的事業主管機關」。至於原告是以「長庚股份有限公司」之公司法人或另行成立社團法人性質，以經營長庚會館，本院認為並非重點，即使以前者公司法人性質，固然公司為營利法人，惟並非不能從事非營利事業，是被告以原告為公司營利法人為由，認為原告公司經營住宿服務之所得，當屬營利所得，以此推論原告經營者為旅館業，並非全然有理由，蓋即使是寄宿舍，亦非不能兼有附帶的營利結果。惟寄宿舍另一項特徵：僅供特定人員住宿之場所而言，查依原處分卷一０一年三月二日聯合稽查紀錄表所附二０一二年二月二十九日住宿名單，共計十六名旅客，看不出其間之共通性或特定性；又查依稽查當日所拍攝戶外招牌、現場櫃檯情形、住宿簡介資料，及官網所載旅客分享內容，及旅遊網之廣告內容（參原處分卷第一至十八頁），原告非如其所主張「用途做寄宿舍使用，目前住客服務也以長庚醫院醫護士及病患或病患家屬、林口工業園區簽約廠商之短期留宿商務人士」等語，反係以任何不特定旅客為招攬及留宿對象，其所經營型態與一般旅館無異，惟卻未向地方主管機關領得旅館登記證及營業執照，原處分認其違反發展觀光條例第五十五條第三項，自無違法不當。原告所辯無理由，自應予駁回。
（五）至於原告主張「林口特區幾十年前不合時宜法令，規定第二種住宅區不能經營旅館業。全國住宅區都能設置，唯獨林口特區不能，變成一國兩制不合理。被告機關都沒派主管單位來檢查，而以非主管單位觀光科來檢查，當然不符合規定而受罰。原告公司多次行文懇請被告機關幫忙輔導，都沒有明確回文。原告公司所租用建築物使用執照是經營寄宿舍，而要向被告機關登記營利事業執照又無法登記，原告公司不知何去何從？」等語，聽來讓人心酸。前述由本院依職權函請內政部營建署回覆公文（一０二年十一月十八日營署都字第 00000000000 號函）其中說明三雖仍稱（略以）：上開土地使用分區管制要點之土地容許使用組別規定，寄宿舍及招待所可容許使用於第二、三、四、五種住宅區及中心、建成、鄰里商業區等分區，旅館可容許使用於第五種住宅區及中心、建成、鄰里商業區等分區。惟說明四亦表示：林口特定區計畫之執行機關為地方政府，爰長庚會館使用疑義，請洽詢桃園縣政府等語。是林口特區多年來的社會政經發展，已有不小變化，尤其有全國知名可謂北部醫療重心之一的長庚醫院所在，其土地分區使用是否非無檢討餘地，又即使維持原告為寄宿舍性質，不論中央或地方政府至今卻找無目的事業主管機關？導致原告求助無門，參以原告自九十五年度以來的多起相關（例如臺北高等行政法院九十五年度度訴字第二七二六號、同院一００年度訴字第一九八八號、二一二三號判決）可知，行政機關不思輔導其等轉型或合法經營，卻一味機械性處罰而樂此不疲？特別是桃園地區查無其他有特色的寄宿舍行業歷史下，是否如原告所言，其住客服務能否就近以長庚醫院醫護士及病患或病患家屬、林口工業園區簽約廠商之短期留宿商務人士為主，實為被告應嚴正思索的議題。本件判決宣判日恰為桃園縣政府升格為直轄市之翌日，桃園市政府應以直轄市的高度，不論主動或協調中央政府，清查現僅存的寄宿舍，檢討於土地分區或其他行政管制上是否也不合時宜，適度於法令上鬆綁，至少管制上應以輔導取代懲罰，尤以原告面臨現行法令不健全，連目的事業主管機關都不明確的情勢下，處於進退維谷的境地。被告應發揮行政權主動積極特性，以人民為念，以本案為例，訂立專法積極輔導原告發揮其在林口特區的寄宿舍功能，不論是結合在地醫療資源的需求或其他特色，對於桃園地區舉辦大型專業研討會或其他活動，在參與人員的住宿環境及需求上，無疑是一大助利，否則依現行法令，原告只能被動承受一再遭受處罰的惡性循環，卻無法獲得地方甚或中央政府實質上的行政照顧，反遭被告指摘取巧違法經營，情何以堪！
五、本件主要爭點事證已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百十八條準用民事訴訟法第三百八十五條第一項，第九十八條第一項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 12 月 26 日
臺灣桃園地方法院行政訴訟庭
法 官 錢 建 榮上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀，上訴狀並應記載上訴理由，表明關於原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本），並應繳納上訴費新臺幣3000元。
中 華 民 國 104 年 1 月 8 日
書記官 劉 宗 源