臺灣桃園地方法院行政訴訟判決 102年度簡字第9號
101年6月5日辯論終結原 告 宋志豪訴訟代理人 王有民律師訴訟代理人 陳朝銘律師被 告 桃園縣政府代 表 人 吳志揚訴訟代理人 林香瑩
莫敦嫻曾俊銘上列當事人間醫療法事件，原告不服行政院衛生署中華民國101年12月7 日衛署訴字第0000000000號訴願決定（原處分案號為桃園縣政府101 年9 月4 日府衛醫字第0000000000號），提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原處分及訴願決定均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
壹、程序部分：本件係其他關於公法上財產關係之訴訟，其標的之價額在新臺幣（下同）40萬元以下之事件，依行政訴訟法第229 條第2 項第3 款規定，應適用簡易訴訟程序，合先敘明。
貳、實體部分：
一、本件處分、爭訟事實概要：㈠緣原告甲○○在桃園縣中壢市○○路○○○ 號，經營「當代牙
醫診所」（以下簡稱系爭診所），為該診所之負責人。而系爭診所所架設之網頁，因有連結⑴原告接受中國健康電子報採訪關於「忍痛不看牙？鎮靜牙醫幫忙不再害忙」之相關報導（下稱系爭報導），及⑵關於原告在東森電視股份有限公司所經營東森財經新聞台製播之「五七健康同學會」節目上，說明無痛植牙、術後高壓氧等內容（系爭電視節目），而經人於101 年8 月9 日向被告所屬衛生局提出檢舉，主張上開網頁內容涉嫌違反醫療法第86條之規定。該衛生局乃通知原告就該部分提出陳述意見，原告即委託訴外人禹秀雯於10
1 年8 月21日至衛生局，說明上開報導及電視節目之內容本身皆非宣傳系爭診所業務，亦無涉及違反醫療廣告相關規範，僅依「醫療機構網際網路資訊管理辦法」第2 條之規定，提供民眾醫療及健康知識。惟被告仍認原告藉採訪或報導而刊登網路廣告係違反醫療法第86條第5 款之情形，故依據同法第103 條之規定，於101 年9 月4 日以府衛醫字第0000000000號行政裁處書，裁處原告5 萬元罰鍰之處罰（以下簡稱原處分）。
㈡原告對於上開原處分不服，乃於101 年10月1 日對之提出訴
願，行政院衛生署則於101 年12月7 日，以衛署訴字第0000000000號訴願決定書駁回原告之訴願，該訴願決定書並於10
1 年12月11日合法送達原告。㈢原告對於上開訴願決定，仍為不服，遂於102 年1 月21日向本院提出本件行政訴訟。
二、原告主張：㈠系爭診所網頁所連結之報導內容，該性質應屬「新聞」，且
非原告委刊之「廣告」。蓋新聞報導之目乃在提供大眾各式各樣之資訊，以滿足大眾「知」的權利。近年來國人對於醫療保健新知之需求已不同於以往，故媒體亦常以此「醫療新知報導」為主題報導；至坊間醫療院所或醫師專業意見，亦為滿足民眾追求健康目的及簡易獲得健康保健資料，而且系爭報導既非醫療廣告，其所受之法律限制應較寬鬆，以維護言論自由所保障之意見自由流通及資訊充分取得之機會，此為台灣社會之常態。況且原告點選署立台北醫院之網頁，亦有連結不同科別醫師接受報章媒體訪問，將採訪內容加以連結以供網路流覽。由此足證在台灣醫療院所一般認知，網頁連結媒體報導乃為一般醫療新知報導，概與醫療廣告無關。
是以，本件之案情並非特例或先例，無由因此受罰。
㈡原告身為一牙醫師，平時從事公益活動，並專注在其本業上
之知識及技術之追求外，亦以推廣正確保健牙齒等觀念為己志，已於台灣社會建立一定之口碑形象，不需藉由醫療廣告招徠醫療業務。因此原告接受電視及記者之採訪，其目的僅在將其專業上之知識提供大眾參考，原告亦未因此給付任何代價或利益予媒體或記者。綜觀該等報導及電視節目之內容，亦無系爭診所之地址、電話號碼。故可認該等連結之內容並無為何家診所或醫療院所作廣告或宣傳之意，足證原告並無藉此宣傳業務之意。況被告亦認系爭報導及電視節目內容本身並非醫療廣告，則何以將該等資料於網頁上加以連結，即成為廣告。至任何「新聞」或「報導」之作用即在於傳播，傳播之結果如可說是一種「廣告利益」，亦不過為一種附帶之效果，被告如以此逕認屬原告之醫療廣告，即有邏輯推理上之錯誤。
㈢況依行政程序法第6 條係規定：「行政行為非有正當理由，
不得為差別待遇」，即所謂之禁止恣意原則。而本件系爭診所網頁連結媒體刊登醫療新知之表現方式，於國內之醫療院所之網站亦隨處可見，且其等表現之方式尚超過本件，但卻未曾見被告機關就此加以裁處。且由於醫療廣告與醫療新知區分之認定，被告機關未提出一個具體、合理、客觀且明確之依據。誤讓原告信賴以網路連結媒體刊登醫療新知並非屬違法之之醫療廣告，進而比照建置網路連結，然被告機關卻獨針對原告系爭網路連結為處罰，顯係選擇性執法，已違反上開法條之「禁止恣意原則」，自屬違法無疑。且主管機關於判斷醫療廣告是否與醫療新知有所區分時，即應以媒體所刊登之醫療新知是否具有對價或或贊助關係為標準。惟系爭報導係原告應媒體從業人員基於一般民眾害怕牙科手術之壓力與恐懼，詢問原告如何幫助患者克服恐懼看牙治療方法，即原告係被動接受諮詢，並非主要要求刊登。且同篇報導中更同時採訪美國南加州大學植牙專科訓練醫師梁嘉元醫師對於鎮靜牙科之看法，並非僅原告一人醫療意見。再關於系爭電視節目部分，原告係配合動畫，敘述植牙過程，及植牙術前評估等，並於主持人詢及「高壓氧植牙」時，原告始加以簡述。且上開報導與節目內容，原告與該等媒體間均無對價或贊助關係，自非屬醫療廣告，而屬醫療機構網際網路資訊管理辦法第2 條所稱之醫療或健康知識。被告以原處分裁處原告罰鍰，實有不當。
㈡原告並聲明：⒈原處分及訴願決定均撤銷。⒉訴訟費用由被告負擔。
三、被告答辯：㈠被告所屬衛生局係於101 年8 月9 日，接獲民眾陳情系爭診
所於網頁上刊登媒體報導及電視節目影片，有涉及違反醫療廣告之相關規定，嗣經衛生局於101 年8 月21日訪談原告查證，認有違反醫療法第86條第5 款之規定，爰依同法第103條第1 項之規定為系爭原處分，裁罰原告5 萬元罰鍰。再參以系爭報導「忍痛不看牙醫？鎮靜牙醫幫忙不再害怕」，是由原告接受中時健康電子報之採訪；系爭電視內容，則係原告再至東森財經新聞台之「五七健康同學會」之節目，介紹高壓氧氣植牙內容，節目中並解釋植牙之過程、植牙前注意事項評估及植牙術後事項（高壓氧）等內容，原告並於系爭診所網頁連結上開報導及電視剪輯內容，此等內容與系爭診所標榜高壓氧植牙服務項目相同，原告藉此方式為其醫療業務為宣傳，自足以達到招徠患者醫療為目的之行為，此舉當然違反「醫療機構及醫事人員發醫學新知或研究報告倫理守則」之規定，即不得藉新聞採訪等方式，暗示或影射招徠醫療業務。況縱原告主張網頁連結報導及電視節目內容之目的僅在將其專業上之知識提供大眾參考；然所謂廣告是否屬於醫療法第86條所禁止之不當情形，應按一般人民之通念，依經驗法則及論理法則，綜合評價其行為內涵，是否具有宣傳醫療業務，招徠患醫者之目的加以判斷，而非割裂醫療法所規定之文句，逐一分別觀察。況行政院衛生署98年11月26日衛署醫字第000000000 號函釋亦認除須客觀上有刊登醫療廣告資訊之行為外，主觀上另須有「宣傳醫療業務，以達招患者醫療為目的」之訴求，始構成醫療法第9 條之要件。再者醫療法第87條所稱之「暗示」、「影射」係指以某種剌激或假借某種名義，誘導、眩惑民眾達到招徠醫療目的而言。因此，本件原告藉由系爭診所網頁之連結，由民眾加以點閱瀏覽該等報導及節目後，該等民眾即已受暗示或影射原告係從事該等醫療業務，確已達到宣傳醫療業務，並招徠患者醫療為目的之行為，此即為違法之醫療廣告。從而，被告據以裁罰原告，於法並無不合。
㈡被告並聲明：⒈原告之訴駁回。⒉訴訟費用由原告負擔。
四、本院之判斷：本件如事實概要欄所述之經過事實，有被告所提出檢舉資料、被告要求原告陳述意見函、系爭報導、系爭電視節目內容網頁資料、禹孝雯訪談紀錄、原處分書、訴願書、訴願決定書等資料附卷可參，可認為屬實。原告不服原處分，循序提起行政訴訟，並以上述各項陳述為主張，故本件兩造之爭點應審酌者厥為：㈠系爭診所之網頁連結系爭報導及電視節目內容，究為醫療及健康新知之介紹，或係以招徠患者為目的之違法醫療廣告？㈡被告以原處分裁罰原告，是否有據？茲分述如下：
㈠按「本法所稱醫療廣告，係指利用傳播媒體或其他方法，宣
傳醫療業務，以達招徠患者醫療為目的之行為」、「醫療廣告，其內容以下列事項為限：醫療機構之名稱、開業執照字號、地址、電話及交通路線。醫師之姓名、性別、學歷、經歷及其醫師、專科醫師證書字號。全民健康保險及其他非商業性保險之特約醫院、診所字樣。診療科別及診療時間。開業、歇業、停業、復業、遷移及其年、月、日。其他經中央主管機關公告容許登載或播放事項」、「利用廣播、電視之醫療廣告，在前項內容範圍內，得以口語化方式為之。但應先經所在地直轄市或縣（市）主管機關核准」、「醫療機構以網際網路提供之資訊，除有第一百零三條第二項各款所定情形外，不受第一項所定內容範圍之限制，其管理辦法由中央主管機關定之」、「醫療廣告不得以下列方式為之：假借他人名義為宣傳。利用出售或贈與醫療刊物為宣傳。以公開祖傳秘方或公開答問為宣傳。摘錄醫學刊物內容為宣傳。藉採訪或報導為宣傳。與違反前條規定內容之廣告聯合或並排為宣傳。以其他不正當方式為宣傳」、「廣告內容暗示或影射醫療業務者，視為醫療廣告、「醫學新知或研究報告之發表、病人衛生教育、學術性刊物，未涉及招徠醫療業務者，不視為醫療廣告」、「醫療廣告有下列情形: 、內容虛偽、誇張、歪曲事實或有傷風化。以非法墮胎為宣傳。一年內已受處罰三次」，此為醫療法第9 條、第85至第87條及第103 條第2 項第1 至3 款所明定。
㈡經查，系爭報導係原告接受「中時健康」電子報採訪，內容
提及：「一般民眾常因懼怕看牙而延誤就醫，導致蛀牙及牙周病之問題，但為使患者可忍受牙科手術之壓力及恐懼，已有所謂TCI （Target control infusion ，標靶控制輸液）鎮靜牙醫植牙療程，可以利用TCI 電腦監控軟體計算藥物濃度，並透過靜脈注射方式給予短效型鎮靜藥物，而TCI 電腦輸液幫浦會依照病患之體質需求，精準給予最適當之藥物劑量，患者可以在很淺眠之狀態下完成牙科手術。醫師為順利為患者進行拔牙，甚至植牙等治療，為了避免傷口腫脤，還會加入高壓氧輔助，使患者甦醒時間快、恢復快。」等概念，文中並有配合美國南加州大學(USC) 植牙專科訓練醫師梁嘉元醫師之說明：「舒眠牙醫也有適應症問題，有以下狀況者不適合做，包括有高血壓、心肺功能或呼吸道疾病重度異常者、吃蛋易過敏、患有重病者、懷孕婦女等症狀患者。術前應在麻醉師的解說下簽署同意書，並禁食至少6 小時。呼籲民眾平常還是要注重潔牙工作，並定期至牙科進行檢查，避免因為怕看牙醫而拖延至嚴重蛀牙，甚至傷及牙髓或牙床骨才肯就醫，可能會引起嚴重後遺症，並徒增治療上的困難」等內容（參原處分卷第5 頁）。是審視該篇內容，確實是在介紹TCI 鎮靜植牙療程及高壓氧之實施過程及效果；至於系爭電視節目，亦係原告應東森財經新聞台「五七健康同學會」節目之邀，而於節目上談論有關無痛植牙、術後高壓氧治療等內容，並配合植牙動畫及高壓氧進行之影片（參原處分卷第7 頁反面、第22頁反面），仍係在介紹上開TCI 鎮靜植牙療程及高壓氧之實施過程及效果，故該等報導及電視節目內容確應屬醫學新知之說明；而被告於本院審理中，對於該部分亦不主張為醫療廣告，而認僅為醫療簡介（此可參本院卷第51頁、第69頁背面）。足認該等報導及電視節目內容本身並無以明示、暗示或影射醫療業務，而達到招徠患者醫療為目的之情形，確非醫療廣告，合先確定。
㈢又被告主張系爭報導及節目內容，雖非屬醫療廣告，而僅為
醫療簡介，惟因原告於系爭診所網頁內增入與該等報導及節目內容之連結，此等連結後整體之情況，即足使民眾點閱瀏覽該等報導及節目後，受其暗示或影射原告係從事該等醫療業務，並藉此達到宣傳醫療業務，並招徠患者醫療為目的之行為，自為違法之醫療廣告。然查，該等業經被告認定非屬醫療廣告、不具招徠醫療業務之系爭報導及節目內容，及於系爭診所網頁中說明該診所之名稱、所在及服務項目，本亦屬醫療法第85條第1 項所規定合法之事項，則兩個分開觀察均為合法之內容，怎會於網頁內一經連結供人點選瀏覽報導及節目內容，即立即變成具招徠患者醫療為目的之醫療廣告，此等間之變化，被告並未就此再詳加以說明，已屬跳躍之推論，本即有疑。若謂被告如此推論係因為系爭診所之網頁已明顯標示該診所之名稱、所在及從事鎮靜植牙及高壓氧治療之服務項目，故認在配合該等報導及節目內容之情況下，即具招徠瀏覽完該網頁之民眾瞭解系爭診所有在從事該等醫療項目，但以此此仍不足以說明被告何以可有如此大之轉折認定，即被告並未說明該等認定之適法性。即吾可試想如將上開報導及節目內容之媒體外衣脫去，由系爭網頁直接以文字或專人配合動畫說明TCI 鎮靜植牙療程及術後高壓氧治療，其應仍屬單純之醫學新知之發表，或被告所謂之醫療簡介，仍不涉及招徠醫療業務，故依醫療法第87條第2 項之規定，自不可將之視為醫療廣告，被告或許亦不會因此認此為醫療廣告。是不能僅因該等文字及影片內容披上媒體之外衣，即立即將連結該等內容之網頁整體，認定屬醫療法第86條第
5 款所規定禁止醫療廣告藉採訪或報導之方式為之之情形，而自然成為違法之醫療廣告。因該款所規定不得藉採訪或報導為宣傳之醫療廣告，應係該採訪內容或報導本身，即係具明示、暗示或影射醫療業務並加以宣傳，藉此達招徠醫療醫務者，始屬之。則不論是該採訪內容或報導內容本身，或係其他醫療診所網頁加以引用該等資料或加以連結，均屬違法之醫療廣告。而本件情形，被告既認該等報導及電視節目內容非屬醫療廣告，怎會一經系爭原無違法之網頁加以連結，即整體成為應予禁止之醫療廣告，實令人不解。
㈣又再依上開管理辦法第2 條規定：「本辦法所稱醫療機構網
際網路資訊（以下稱網路資訊），指醫療機構透過網際網路，提供之該機構醫療相關資訊。前項資訊之內容，除本法第八十五條第一項規定者外，得包括有關該醫療機構之一般資料及人員、設施、服務內容、預約服務、查詢或聯絡方式、醫療或健康知識等資訊。」，是綜合醫療法第85條第3 項、第103 條第2 項各款及上開管理辦法第2 條之規定，可知醫療機構所提供之網路資訊，除可包括醫療法第85條第1 項之一般事項外，只要無內容虛偽、誇張、歪曲事實或有傷風化，亦非以非法墮胎為宣傳之情形，即可提供機構之一般資訊，包括服務內容、醫療或健康知識等資訊。是以，系爭診所確有為患者實施鎮靜植牙及術後高壓氧治療，此為兩造所不爭執，則該等醫療業務即為該診所之服務內容，而系爭網頁所連結系爭報導及系爭電視節目內容，被告復無主張有任何虛偽、誇張、歪曲事實或有傷風化之情形，故無論是作為醫療知識或藉以說明其服務內容，應均符合上開規定。況醫療院所所宣導醫療新知，該新知之範圍必與醫療院所所經營之業務相關，否則強令牙科診所不能宣傳關於牙科醫療業務新知，難道要求牙科診所之網頁應宣導婦科、產科甚至精神外科之醫療業務新知，此豈非強人所難，亦使瀏覽該牙科網頁之民眾得不到預期想瞭解之醫療新知，徒增搜尋之困難。再試舉一例，如強行限制醫療院所不能於己身網頁上連結與己身醫療業務之有關之報導、電視採訪內容，則如台大醫院、長庚醫院等綜合且為教學之醫院，於其等醫院所架設之網頁上，根本無法連結何種醫療業務之報導或採訪，因為任何醫療專科均為該等醫院之醫療業務範圍內，此不啻妨礙民眾自醫療院所及執醫療牛耳之教學醫院獲取醫療新知之權利。甚至被告於本院言詞辯論程序中亦主張，如牙科診所於其診所網頁上連結醫生說明蛀牙如何治療之報導，亦屬於違法之招徠醫療業務之情形（參本院卷第52頁之言詞辯論筆錄影）。
此實有嚴重誤解醫療廣告與醫療新知間之區別，並過度操作醫療法第86條第3 款所稱醫療廣告禁止以「藉報導或採訪為宣傳」之方式為之之情形。其實醫療法於此本欲防止者，應係醫療院所之相關人員或他人在接受媒體採訪或報導時，直接將醫療業務商業化，融入採訪、受訪或報導內容中，以之為醫療院所廣告，此禁止之目的究竟妥適與否，確值得再予討論（詳如後述㈦所示），但其欲禁止者絕非醫療院所於網頁內連結非屬醫療廣告之報導或採訪。
㈤綜上所述，系爭報導及電視節目內容，既經被告認定非屬醫
療廣告，不具招徠醫療業務之目的，而系爭網頁之原始內容亦符合醫療法第85條第1 項之規定，縱將兩者加以連結，亦僅係系爭診所於網頁上說明服務內容及介紹醫學新知，仍符合相關規定，屬於合法得提供之網路資訊，被告自不得僅因該報導及電視節目內容有媒體包裝之外衣，即認屬醫療法第
86 第5款所禁止藉採訪或報導為宣傳之醫療廣告，此顯有誤解該款禁止規定之規範意涵。至原告因上開連結，而間接增加診所及原告知名度、或增加民眾前往系爭診所就診之機會，此應屬附加之效益，但不能以此即認該網頁連結報導及電視節目之情形，即在禁止之列，且成為具招徠醫療業務性質之醫療廣告，並得依醫療法第103 條第1 項之規定，以原處分裁處原告罰鍰5 萬元。
㈥再按依司法院大法官第414 號解釋，乃認藥物廣告係為獲得
財產而從事之經濟活動，涉及財產權之保障，並具商業上意見表達之性質，惟因與國民健康有重大關係，基於公共利益之維護，應受較嚴格之規範。藥事法第六十六條第一項規定：藥商刊播藥物廣告時，應於刊播前將所有文字、圖畫或言詞，申請省( 市) 衛生主管機關核准，指在確保藥物廣告之真實，維護國民健康，為增進公共利益所必要，與憲法第十一條及第十五條尚屬相符。姑不論上開解釋是否妥適，如依該解釋意旨加以操作，醫療法第85條第2 項對於「利用廣播、電視之口語化方式呈現之醫療廣告」，須先經所在地直轄市或縣（市）主管機關核準之規定，亦可認為並無違憲之情形。惟就醫療法第85條第3 項對於「醫療機構以網際網路提供之資訊，除有第一百零三條第二項各款所定情形外，不受第一項所定內容範圍之限制，其管理辦法由中央主管機關定之」，並未規定醫療機構以網際網路所提供之資料，亦須於事前受主管機關核准或備查，整部醫療法就該部分亦未規定此須經核准或備查。是依醫療法第85條第3 項授權所訂定之「醫療機構網際網路資訊管理辦法」，竟於該辦法第3 條規定「醫療機構提供網路資訊，應將其網域名稱或網址或網頁內主要可供點閱之項目，報所在地主管機關備查；異動時亦同」之內容，即有逾越授權之情形。準此，系爭診所之網頁雖經原告自承未報請主管機關備查，且雖非本件被告裁罰原告之違章事實，然該網頁之設置仍無違反醫療法或所謂事先應予備查之情形，併此敘明。
㈦末者，管制醫療廣告與管制藥品廣告相同，均有可能侵害人
民言論自由，且因醫療廣告具有工作權之屬性，故加以管制亦可能侵害該工作權，且依大法釋字第364 號解釋所稱「人民平等接近使用傳播媒體之權利」，雖係直接確保傳播媒體之表現自由，間接亦在保障人民資訊取得自由，是以醫療廣告雖係商業性言論之一種，而為醫療機構用以宣傳醫療業務，獲致醫療利益之目的，惟其一併可迅速提供國人正確而充分之醫療資訊，使民眾得以獲得取最新、最有效、最妥當之醫療機會，並可普遍提昇國人之醫療常識，是若對於醫療廣告之限制過嚴，甚而進行事前審查管制，實易使國人無法方便親近醫療新知，亦不免有害人民知的權利（參「我國醫療法醫療廣告管制範圍之研究」、國立中正大學法學研究所碩士論文、陳廷獻著、95年6 月、第39頁至第48頁），是立法機關在立法限制醫療廣告，行政機關在執行該等限制並訂立相關實施辦法時，更應謹慎為之。況所謂醫療新知之提供、醫療服務內容之說明，實易與具招徠醫療業務之醫療廣告有界限模糊之情形。且何謂具招徠醫療業務，更係一不確定法律概念，行政機關在認定時，不但極為困難，對於醫療院所而言，亦係難以完全正確操作之法律界限，稍一不慎，即可能觸法。況於現今社會，醫療服務商業化確為趨勢，與其舖天蓋地加以限制，不如適度允許商業醫療廣告，再加以明文規範，此部分應由主管機關加以深思，始能取得「政府避免誇張、不實之醫療廣告殘害民眾權益」、「醫療院所適度藉由廣告宣傳醫療業務，使醫療業務價格透明化、業務施作流程公開化」、「民眾方便取得醫療新知、深入瞭解醫療業務實務」之三贏局面。
五、綜上所述，被告機關既誤認系爭網頁連結系爭報導及電視節目內容即為法律所規定禁止藉採訪或報導為宣傳之醫療廣告，並據以為系爭原處分，於法即有未合，訴願決定未予以糾正，亦有未洽。原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。又本案事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，均併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第236 條、第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 6 月 28 日
行政訴訟庭 法 官 林靜梅上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
書記官 羅婉榕中 華 民 國 102 年 6 月 28 日