臺灣桃園地方法院行政訴訟判決 102年度交字第120號原 告 張銀城被 告 交通部公路總局新竹區監理所代 表 人 張朝陽訴訟代理人 李志豪上列當事人間交通裁決事件，原告不服被告所屬桃園監理站民國
102 年4 月11日桃監裁字第裁52—Z2A014639 號違反道路交通管理事件裁決書所為之處分（原舉發通知單案號：內政部警政署國道公路警察局國道警交字第Z2A014639 號），提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原處分撤銷。
訴訟費用新臺幣參佰元由被告負擔。
理 由
壹、程序部分：
一、本件原告於起訴時，被告機關之代表人原為柯武，嗣自民國一０二年七月十六日起，被告機關之代表人已變更為張朝陽，依法應予承受訴訟，此業據被告提出承受訴訟狀一紙附卷可參，核無不合，應予准許。
二、又本件係因原告不服被告機關所為道路交通管理處罰條例第八條之裁決而提起撤銷訴訟，依行政訴訟法第二百三十七條之一，應適用交通裁決事件訴訟程序，本院並依同法第二百三十七條之七規定，爰不經言詞辯論，逕為裁判，附此敘明。
貳、實體部分：
一、事實概要：原告經被告認定於一０二年二月十六日十九時十分，駕駛車牌號碼0000－00自用一般小客車，行經國道一號北上七十九點九公里，因追撞前車3685－TQ號汽車而肇事，無人傷亡。
經內政部警政署國道公路警察局第二警察隊楊梅分隊警察到場處理，未經當場舉發，而於同年二月二十二日始由未到場處理之內政部警政署國道公路警察局第二公路警察大隊事故承辦人，令原到場員警事後補製單，以舉發違反道路交通管理事件通知單（下稱舉發通知單），舉發原告有「因未保持行車安全距離，追撞前車 0000 － 00 號汽車而肇事（無人傷亡）。並記載應到案日期為一０二年三月二十二日，移送被告機關處理。原告於一０二年三月五日書立申訴書向被告機關所屬桃園監理站申訴陳述意見，惟經被告機關查證，仍認原告確有上述舉發違規情事，遂於一０二年四月十一日以桃監裁字第裁 52 — Z2A0 14639 號違反道路交通管理事件裁決書（下稱原處分），以「汽車行駛高速公路未依規定與前車保持安全距離」，違反道路交通管理處罰條例第三十三條第一項第二款規定，處原告罰鍰新台幣（下同）三千元，並記違規點數一點。原告不服，提起本件行政訴訟。
二、本件原告訴之聲明與主張之理由（略以）：
（一）訴之聲明：
1.原處分撤銷。
2.訴訟費用由被告負擔。
（二）原告經舉發之違規時、地之行為，就道路交通管理處罰條例第六十三條第一項、第三十三條第一項第二款之處罰，並無證據證明有故意或過失之可歸責事由，而原告所駕駛之車輛並非未與前車未保持安全距離（條文僅有規定汽車駕駛人須與「前車」保持安全距離，並未規定須與「前前車」仍需保持安全距離），之所以發生事故是因為前前車靜止停放於車道上，並未有任何警示行為，原告並無故意或過失，且原告之前車突然向左切，原告左後方有遊覽車，不能跟著往左切，但已採取緊急煞車等措施，仍措手不及而撞擊原告之前前車，原告並非未保持安全距離而追撞前前車。原處分未審酌上情，就此部分逕予裁罰罰鍰新臺幣三千元，並記違規點數一點，尚有未洽等語。
（三）當天現場警察處理時沒有告知觸犯的法條，收到舉發通知單之前也沒讓陳述意見。在現場或收到舉發通知單之前，都無從預先得知可能觸犯的條文及要被處罰。
三、被告答辯理由（略以）：
（一）答辯聲明：
1.原告之訴駁回。
2.訴訟費用由原告負擔。
（二）按汽車行駛於高速公路、快速公路或設站管制之道路，不遵使用限制、禁止、行車管制及管理事項之管制規則而未保持安全距離者，處汽車駕駛人三千元以上六千元以下罰鍰，道路交通管理處罰條例第三十三條第一項第二款定有明文。而汽車駕駛人駕駛汽車違反道路交通管理處罰條例第三十三條第一項規定者，除應依該條所規定之罰鍰處罰外，予記違規點數一點，此亦為同條例第六十三條第一項第一款所明定。再汽車行駛高速公路，前後兩車間之行車安全距離，在正常天候狀況下，小型車車輛速率之每小時公里數值除以二，單位為公尺，如遇濃霧、濃煙、強風、大雨、夜間行車或其他特殊狀況時，其安全距離應酌量增加，並保持隨時可以煞停之距離。高速公路交通管制規則第六條第一項第一款、第二項亦有明定。
（三）依據內政部警政署國道公路警察局第二警察隊一０二年五月二十八日國道警二交字第0000000000號函（略以）：「本案舉發經過情形如下：1.本案係依據交通事故處理規範
十七、案件審核（三）審核小組對於檢核資料如發現錯誤疏漏情形，應以書面交辦原處理單位修（補）正，後填製違規單舉發，通知聯以郵寄方式送達。2.查違規地點確係路肩，惟另調閱本隊一０二年春節假期開放路肩紀錄表，查於2 月16日16時15分起至21時21分止在國道1 號公路北向83公里至72.2公里路段，有實施暫時性開放路肩交通疏導措施。3.違規當日天氣紀錄為晴，另車流量及平均速度部分，經以電話向權管單位交通○○○區○道○○○路局北區交通控制中心查詢，負責該項業務工程師無法以口頭提供相關資料。4.本案除舉發受處分人違規行為外，另填製國道警交字第Z2A01635號違規單舉發3T-1920 號車駕駛人林文志君駕照註銷仍駕車。5.汽車在同一車道行駛時，除擬超越前車外，後車與前車之間應保持隨時可以煞停之距離，駕駛人並應注意車前狀況，隨時採取必要之安全措施，各為道路交通安全規則第九十四條第一項、第三項所明定，本案經初步分析研判張銀城駕駛5656-FQ 號車未保持行車安全距離違規違規屬實。6.經審視事故卷宗資料，查5656-FQ 號車係追撞前車，並無被他車追撞或推撞。7.查道路交通管理處罰條例第三條第一項第一款道路：指公路、街道、巷街、廣場、騎樓、走廊或其他供公眾通行之地方。本案之違規地點為開放小型車行駛之路肩，依前述規定應視為道路」。原告前述違規行為，堪以認定。
（四）次按保持行車安全距離之目的係要求駕駛人在行車時預留適當反應及煞車時間，以避免發生車輛追撞等重大交通事故，係為維護交通秩序及確保交通安全而設，是以後車駕駛人為規範對象，課與駕駛人與在同一車道上之前車保持安全距離之義務，並不以前車處於行駛狀態為要件。而所謂安全距離，係指駕駛人於遇緊急狀況時，仍足以應變煞停之距離。
（五）爰此，依違反道路交通管理事件統一裁罰基準表所示，「行駛高、快速公路未依規定與前車保持安全距離」「小型車」「期限內繳納或到案聽候裁決者」，罰鍰新臺幣三千元整、「備註」記違規點數一點。原處分裁處原告罰鍰三千元整，並記違規點數一點，於法應無不合。
（六）就本件屬何種舉發程序部分，被告當庭補充抗辯：本件為「肇事舉發」，依據在道路交通管理處罰條例第九十條：「違反本條例之行為，自行為成立之日起；行為有連續或
繼續之狀態者，自行為終了之日起，逾三個月不得舉發。但汽車肇事致人受傷或死亡案件，因肇事責任不明，已送鑑定者，其期間自鑑定終結之日起算」。如果法院認為警察事後的判斷也算鑑定，也同時構成後段的鑑定。「違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則」也另外規定有別於當場舉發或逕行舉發的程序。除了前述之外，「交通事故處理規範」第十七點：案件審核（三）「審核小組對於檢核資料如發現錯誤疏漏情形，應以書面交辦原處理單位修（補）正並回覆之」，也是法律依據。請參見卷附內政部警政署國道公路警察局第二警察隊一０二年五月二十八日國道警二交字第0000000000號函之說明二之（一）之1 （本院卷第二十三頁）。
四、本院判斷之依據與理由：
（一）查原告經被告機關認有如事實概要欄所載違規事實，係發生於000年0月00日，依卷內證據顯示，內政部警政署國道公路警察局第二警察隊楊梅分隊警察有到現場處理，並繪製現場圖與拍照等存證，但卻未為當場舉發，嗣於同年二月二十二日，始由未到場之內政部警政署國道公路警察局第二公路警察大隊事故承辦人代為製單舉發（參見本院卷第二十頁背面），即原處分所依據之舉發通知單。惟何以在有現場處理情形下，不於當場舉發，而係於數日後始舉發。如係逕行舉發，不僅本件違規事由非法定列舉逕行舉發之事由，亦未見該舉發通知單附有其他科學儀器取得之證據。是本件舉發程序究係當場舉發或逕行舉發？被告機關抗辯此非上述兩種舉發，而係「肇事舉發」。本院先應究明者，被告機關允許舉發機關於兩種法定舉發程序外，另行創設現行法無明文之其他舉發程序，是否有違法律保留原則及正當法律程序？
（二）依據道路交通管理處罰條例第八條第一項第一款規定，違
反本條例第十二條至第六十八條（即第二章汽車、機車）及第九十二條第七項、第八項（即大型重型機車）之行為者，由「公路主管機關」處罰；同條第三項前段規定，公路主管機關應設置交通裁決單位辦理之。至本條例第八條第一項第二款另規定，違反本條例第六十九條至第八十四條（即第三至五章之慢車、行人及道路障礙）之行為，則由「警察機關」處罰。另依據本條例第七條之規定，道路交通管理之稽查，除違規停車之行為，得由交通助理人員逕行執行以外，積查及違規紀錄，係由交通勤務警察，或依法令執行交通稽查任務人員執行之。此即一般通稱之舉發違規機關或人員。依據本條例第九十二條第四項授權交通部及內政部訂定發布之「違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則」（以下簡稱裁處細則）第七條另規定，中央及直轄市公路主管機關得委任所屬機關處罰。由上可知，就對於汽、機車、大型重型機車之違規行為，警察機關僅得稽查舉發，而無處罰權限，至於公路主管機關則係待警察機關之舉發移送，始為處罰。所以稱本條例之處罰採特殊的「雙主管機關」管轄，應屬貼切之形容。至「裁處細則」之規定，將本條例的處罰處理程序區分為舉發（稽查民眾檢舉）、移送、受理、裁決程序。可知違反本條例之處理程序，除慢車、行人及道路障礙之處罰概由警察機關舉發及裁決處罰外，餘有關汽車（機車）違規之處罰，係先由警察機關舉發（填製舉發通知單），其後由公路主管機關之監理所（站）、交通裁決所裁決（開具裁決書），換言之，須先經舉發程序，經由裁決始生處罰效果。因而違反本條例之處罰可大別為舉發程序及裁決程序，公路主管機關之裁決處罰，以經警察機關之舉發為前提。以汽、機車之違規事件為例，舉發程序須由警察機關開具舉發通知單，而裁決程序則係公路主管機關依據舉發通知單所舉發之「事實」，製作應繳納罰鍰或其他處分之「對外直接發生法律效果」的裁決書，所以謂裁決書係依據舉發通知單之事實為據，而行為人係依據裁決書繳納罰鍰，尚不為過。但本條例第八十七條規定，似乎僅對於「裁決書」始得聲明異議，地方法院遂一概祇認「裁決書」，對於無裁決書之情形（祇有舉發通知單），交通裁決事件改隸地方法院行政訴訟庭管轄前之實務作法向以「非道路交通案件處理辦法所稱之交通案件」為由，駁回異議。換言之，對於舉發通知單，似無法獨立提起救濟。
（三）本院認為舉發通知單原則上應定性為「暫時性行政處分」。贊同暫時性行政處分不限於給付行政領域之前提下（參見李建良，行政處分，收於蔡茂寅、李建良、林明鏘、周志宏合著，行政程序法實用，二００一年十月，二版，第二０三頁）。除行為人自願於到案期限繳納法定最低額罰鍰之情形外，舉發通知單對於相對人之權利義務，均尚賴裁決書之作成始得終局確定。換言之，舉發通知單對於行為人固然產生特定之拘束效果，惟其接受處罰法律效果之最終依據，仍為裁決書，就此而論，舉發通知單僅發生暫時確定之法律效果，而與暫時性行政處分之概念相近。現任大法官陳敏亦謂「舉發通知，頗類似於暫時行政處分」（參見陳敏，行政法總論，二００三年一月三版，第三二三頁）；前任大法官吳庚亦曾謂，若不考慮暫時性行政處分是否限於授益性質，勉予對照，發生拘束效果之所謂通知書或通知單（道路交通管理處罰條例第九條亦有此類似規定），較與暫時處分相近（參見吳庚，行政法之理論與實用，增訂七版，第三一六頁。吳庚復於二０一二年九月，同書增訂第十二版，稱此一變體之處分行為，在學理上如何定位，頗值斟酌。德國法上有「先行裁決」及「暫時處分」之概念，皆與本例有彷彿之處）。
（四）從而行為人接獲舉發通知單後，雖遵期到案，惟對於舉發事實有爭執，不願繳納（法定最低額）罰鍰，或另 受其他不利益之處分，或逾期到案，對於舉發事實不爭執，願意繳納較高或最高額罰鍰時，舉發通知單僅具有「對於舉發事實暫時確認」之暫時性行政處分性質，此時舉發通知單所確認之事實，必須經由裁決處分之作成始終局確定，其法律效果係因裁決書而發生，行為人訴訟之相對人應為公路主管機關，惟行政訴訟庭如因為調查舉發事實是否存在或有無違法情事者，不排除得命警察機關參加訴訟。固然舉發違規事實之警察，仍應具有證人適格性，惟尚不影響警察機關在裁決處分訴訟中的利害當事人地位。
（五）另按汽車駕駛人之行為有左列情形之一，當場不能或不宜攔截製單舉發者，得對汽車所有人逕行舉發處罰：（一）闖紅燈或平交道。（二）搶越行人穿越道。（三）違規停車而駕駛人不在場。（四）不服指揮稽查而逃逸，或聞消防車、救護車、警備車、工程救險車之警號不立即避讓。
（五）違規停車或搶越行人穿越道，經各級學校交通服務隊現場導護人員簽證檢舉。（六）行經設有收費站、地磅之道路，不依規定停車繳費或過磅（七）經以科學儀器取得證據資料證明其行為違規。逕行舉發，應記明車輛牌照號碼、車型等可資辨明之資料，以汽車所有人為被通知人製單舉發。000年0月0日生效，於九十四年十二月二十八日修正，000年0月0日生效之道路交通管理處罰條例第七條之二第一、四項分別定有明文（本條於民國一０一年五月三十日修正，同年十月十五日施行，第一、四項未修正）。此等「逕行舉發」事由之規定，因為非當場舉發，原則上受舉發之違規者無從當場得知違規事由及情狀，且因舉發之警察機關無從給予受舉發之人民陳述意見之機會，係對於人民基本權之限制及侵害，實有必要限縮，使限於重大且急迫性之違規事由，且因係對於人民訴願、訴訟基本權重大之侵害，形式上並應遵守憲法法律保留原則（國會保留）之要求，不宜透過概括授權之方式，由行政機關制定之，是修正前本條原係透過「違反道路交通管理事件統一裁罰標準及處理細則」（下稱裁處細則）第二十三條規定之作法即有違法、違憲之虞。從而立法者於增修本條後，同時於九十一年八月三十日配合刪除裁處細則上述規定，即遵行法律保留原則之作法，頗值讚揚。又既然「當場舉發」始為常態之舉發程式，則非常態之「逕行舉發」事由，解釋即應限於前述道路交通管理處罰條例第七條之二第一項明定之事由為限，舉發機關並應遵守同條第四項所定之應記明車輛牌照號碼、車型等可資辨明之資料，以汽車所有人為被通知人製單舉發之。尤有甚者，此等逕行舉發之事由，因為剝奪當事人事前陳述意見之機會，自應有更為精確之證據，以及符合更大之公益需求，該條第一項第一至七款所以列舉限於特定違規事由，始得逕行舉發，至於列舉事由及以外之其他違規行為，同條項第七款即明定舉發機關應提出「經以科學儀器取得證據資料者」之證據，換言之，如舉發機關提不出「以科學儀器取得之證據資料」以證其所舉發之其他違規行為，自不得僅憑舉發員警之片面說詞為證據，以保障舉發機關可能故意濫用本條項，或係因誤記、錯記所導致之可能違誤舉發行為。
（六）舉發通知單之性質既為暫時性行政處分，不論行政程序法或行政罰法均明定，行政機關作成限制性行政處分或行政罰裁處前，原則上應給予受處罰者有陳述意見之機會，本條例第九條第一項中段亦明定：「不服舉發事實者，應於十五日內，向處罰機關陳述意見」；第八條第二項規定：
「前項處罰於裁決前，應給予違規行為人陳述之機會」。足認有機會給予人民當場陳述意見之「當場舉發」，始為常態性之舉發程序，因而受處罰者不明致難以當場陳述意見之「逕行舉發」乃非常態之舉發程序，解釋上即應限於本條例第七條之二第一項明定之事由，舉發機關並應遵守同條第四項所定應記明車輛牌照號碼、車型等可資辨明之資料，以汽車所有人為被通知人製單舉發之規定。
（七）如同本件處分情形，實務上常見交通警察雖當場處理交通事故，於違規人民均在現場，有機會陳述意見之場合，卻不以當場舉發之程序，當場告知違規事由，反於事後逕依警詢筆錄或其他現場圖等文書「資料」（得否作為合法證據，詳後述），另開具舉發通知單郵寄送達。致已事過境遷以為相安無事之民眾，突襲性收到舉發通知單，常有「丈二金鋼，摸不著頭腦」感覺。本案事故發生時警察是有到場處理的，但在現場卻未以「當場舉發」方式，告知當事人有何違規情事（至少告知可能性），給予當事人有陳述意見之機會，而於事後逕行依舉發員警或其他現場卷證鑑定判斷違規行為與歸責對象。此為兩造所不爭執之事實。問題是，警察機關本得以當場舉發，卻寧選擇以「逕行舉發」之方式舉發，而本案的違規事由又非本條例第七條之二第一項所列第一至六款之違規事由，另須釐清的是，此等舉發是否屬道路交通管理處罰條例第七條之二第一項第七款所定其 他違規行為，而「以科學儀器取得證據資料」之逕行舉發事由？很顯然的，不論是現場圖或筆錄等文書，均係「供述證據」，並非「經以科學儀器」取得，即使本件另有提出現場相片，亦係現場已經撞及後之結果，如何用以證明是否保持安全距離或如原告所辯，係因前車突然左切，導致煞車不及撞及前車之結果？不難想像係以現場處理警察所繪製之現場圖或筆錄為據，卻因未能讓原告於現場即時陳述辯解，以蒐集可能有利原告之證據。總之，此等資料性質上屬「供述證據」，更非「經以科學儀器」取得，其舉發程序及所憑證據之粗糙可見一斑。尤其事後製單舉發之警察，均非現場處理親見之員警，此等文書證據對舉發員警而言已屬「傳聞證據」，可否作為舉發之證據，甚有疑問。又員警既已至現場處理，異議人並在現場並配合製作筆錄，則究有何「當場不能或不宜攔截製單舉發」之逕行舉發之前提要件，更令人費解。
（八）綜上所述，此處舉發除不符道路交通管理處罰條例第七條之二第一項第一款至第七款之各款事由外，舉發警察係於事後，僅以事發當時非其所親自製作之筆錄或現場圖內容為斷，即逕行舉發，而忽略舉發員警係立於欲處罰異議人之行政機關立場，自應提出不利於異議人證明方法之證據，方符行政訴訟舉證責任之分配原則，且舉發所憑藉之事由係僅憑事發當時所製作之筆錄內容為論，顯見並無當場（製作筆錄時）不能或不宜攔截製單舉發之情，益徵員警並無只能於事後為逕行舉發之理。警察機關未思及此，竟為逕行舉發而剝奪異議人陳述意見之機會，實屬侵害異議人陳述意見之權利，其逕行舉發程序自有違法不當。
（九）一０一年九月六日以前交通裁決訴訟舊制，上級法院台灣高等法院曾有裁定（九十八年度交抗字第七三０號）指出，依據本條例第七條之二所列要件，逕行舉發之原因在於「當場不能或不宜攔截製單舉發者」，即行為人不明之情形，推定的逕以汽車所有人為違規人而製單舉發；行為人確定，則無例外適用逕行舉發程序之必要。因而認為「逕行舉發」交通違規事件，係適用於違規行為明確，但行為人不明之狀況。因行為人不明而仍予舉發，乃就舉發事由予以設限，以免浮濫。進而與上述案例比較，認為上述舉發違規事實於當時並未確定，係舉發員警事後依據現場圖、照片、筆錄認有違反道路交通安全情事，而製單告發，認屬於裁處細則第十五條所謂道路交通事故肇事原因無法立即查明，需經研判分析或鑑定始確認有違反本條例之行為。是此等舉發違規事件於事發當時乃當事人明確、然違規事實不明、尚待確認，與前述道路交通管理處罰條例第七條之二第一項所列各項「逕行舉發」違規行為之特徵乃當事人不明、違規事實明確完全不同。而質疑此等舉發程序是否屬「逕行舉發」，尚非無疑。
（十）本院以為，「逕行舉發」與「當場舉發」之區別實益就在於：是否給予受舉發者陳述意見之權利及機會。逕行舉發為事後舉發，因而於舉發當時之受舉發人並無似當場舉發得有陳述意見之機會，侵害受舉發人基於行政程序法第一百零二條及行政罰法第四十二條的「（事前）陳述意見權」，因而必須符合法律保留原則，且須有更大的公益事由，此所以本條例第七條之二第一項以「當場不能或不宜攔截製單舉發者」作為限制前提，且限於該條項所定各款重大之違規事由，否則另須提出「以科學儀器取得證據資料」之證據。換言之，逕行舉發之特徵並非僅限於當事人不明、違規事實明確」，蓋所謂「當場不能或不宜」，其實當事人未必不明，如車禍事故之當事人明確，只是因為傷重昏迷送醫而「當場不能」製單舉發，至於更多闖紅燈或闖越平交道之違規案例，或因為稍縱即逝，或因為當場攔查反有害交通秩序或人身安全，因而「當場不宜」製單舉發，其當事人未必不明；於是否闖紅燈或闖越平交道，在警察與人民各執一詞，而無任何「以科學儀器取得證據資料」之證據佐證時，是否能謂「違規事實明確」亦非無疑。因而逕行舉發與當場舉發之區分實益及標準就在於：是否當事人於舉發當時有陳述意見之機會。至於當事人是否明確或違規事實是否不明，毋寧係立法者以此種「例示」方式，表彰類此情形有不能、不宜或難以當場告知違規事由，以利當事人陳述意見，因而無法以常態之當場舉發方式，立法者當無認為逕行舉發僅限於「當事人不明、違規事實明確」此等前提之意。總而言之，如果認為逕行舉發僅限於「當事人不明、違規事實明確」之前提，不僅與法律明定之「當場不能或不宜」之前提有違，更難逃偏重舉發機關角度觀察，而忽視以人民為主體之指摘，也有將人民程序上基本權與實體事實證明混淆之虞。此種上級審裁定見解，在交通裁決事件訴訟回歸行政訴訟專業後，應不再援用。
（十一）本院深究現行交通舉發實務，查悉此類事故何以現場警察多不當場舉發，而係事後以警詢、現場圖或相片等文書證據，於三個月內始另行填製舉發通知單送達。當係因為內政部警政署於九十二年十一月四日所發布之「道路交通事故處理規範」所致（於九十五年七月十三日修正）。此由被告提出內政部警政署國道公路警察局第二警察隊一０二年五月二十八日國道警二交字第00000000
00 號函（參見本院卷第二十三頁），其中說明二之（一）之 1 謂，本件係依據「交通事故處理規範」第十七點：案件審核（三）「審核小組對於檢核資料如發現錯誤疏漏情形，應以書面交辦原處 理單位修（補）正並回覆之」可知。本院另函請舉發機關提出法令依據，內政部警政署國道公路警察局第二公路警察大隊以一０三年一月八日國道警二交字第 0000000000 號函覆本院亦不否認謂（略以）：「查本件交通事故處理完畢後，執勤員警疏忽未當場據發製單，經本大隊事故承辦人員，審核國道公路警察局道路交通事故初步分析研判表、交通事故談話紀錄表、現場草圖，查看本件交通事故主要肇事原因為『未保持安全距離』，屬於違反道路交通管理處罰條例第三十三條第一項第二款違規，請執勤員警依法予以事後補製單，並郵寄通知當事人，本件違規事實明確，依法舉發並無不妥」（參見本院卷第四十二頁正反面）等語更可知。
（十二）上述僅屬行政規則或職權命令性質之「道路交通事故處理規範」規定，係為更精細的分析及研判交通事故肇事原因，因而另成立所謂「交通事故案件審核小組」，並負責違規舉發，因而導致現場處理事故之警察未能也未敢當場舉發，不論違規事由是否明確。然而如於事後不論由審核小組或轉交原處理單位所為舉發，均已非當場舉發。爭點在於：立法者基於法律保留（國會保留）原則，特別於常態之「當場舉發」程序外，以本條例明定例外之「逕行舉發」程序，除此兩種舉發程序外，是否另有法律允許或授權之其他舉發程序？「道路交通事故處理規範」並無法律授權依據，至多僅係警政署下轄警察機關處理交通事故之行政規則或職權命令（參見行政程序法第一百五十九條、中央法規標準法第七條），其有無權限創設法律規定以外之「第三種舉發」。至被告另主張裁處細則亦有依據，當係指「道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則」第六條第二項所定：「公路主管及警察機關就其主管業務，查獲違反道路交通管理之行為者，應本於職權舉發或處理之」之規定，不論是交通實務習稱之「職權舉發」（或被告所指「肇事舉發」），以作為「第三種舉發」之依據。惟本院以為，裁處細則第六條第二項之所謂「依職權舉發」，毋寧僅係賦予或明定公路主管及警察機關有本於職權舉發違反道路交通管理行為之義務，至於如何舉發之程序則有「當場舉發」及「逕行舉發」二者，此毋寧係相對於本條例第七條之一：「對於違反本條例之行為者，民眾得敘明違規事實或檢具違規證據資料，向公路主管或警察機關檢舉，經查證屬實者，應即舉發」之「依檢舉舉發」而已。換言之，職權舉發僅係「當場舉發」及「逕行舉發」之上位概念，當非與之併列之第三種舉發程序。如謂裁處細則第六條第二項有創設第三種舉發之所謂「職權舉發」，顯有引喻失義之憾。至於被告提出的道路交通管理處罰條例第九十條前段，關於舉發期限為三個月的規定，係用以限制舉發機關可能之行政怠惰，不能當然解為三個月內得以任何違反當場或逕行舉發程序的舉發；而同條後段即但書「但汽車肇事致人受傷或死亡案件，因肇事責任不明，已送鑑定者，其期間自鑑定終結之日起算」之規定，原則上應係針對逕行舉發程序，得於取得鑑定證據時，始起算舉發期限的例外，且此項規定仍無礙舉發機關原則上仍應遵守當場舉發程序，只是事後仍得補正鑑定證據，更正或補足當場舉發時的不足，仍難據此創設出第三種舉發之態樣。
（十三）此外，警察機關或有主張「依據道路交通事故案件文書作業規定第十一點：道路交通事故有關當事人之違規行為，由審核小組製單舉發，惟A3類案件雙方當事人違規事實明確者，得由處理單位製單舉發，並註記於事故調查報告表送審核小組檢核；對於肇事責任未明尚待查證者，由審核小組於肇因研判後，製單舉發」、「員警處理交通事故，對於當事人有利或不利之證據均應客觀、完整蒐證，故以現場測繪、照相、詢問當事人筆錄等方式紀錄相關事證，有關事故車輛速度之研判，除由煞車痕長度換算外，當事人在意識清楚且自由意識下之陳述，由員警製作談話紀錄或筆錄，亦得據以認定並予舉發」。認為此種不於現場當場舉發，而於事後依據員警繪製現場圖或當事人筆錄等證據舉發具合法性。本院以為，主管機關要求現場處理人員不宜逕自製單舉發，由審核小組依現場具體事證分析研判後，始依法舉發，固屬兼顧實體正義及減少舉發錯誤率之作法，惟此等舉發程序不符逕行舉發之前提要件及事由，尤其警察機關於舉發現場本來得以當場舉發，給予人民陳述意見之機會，卻寧選擇法所不容許之例外程序，致人民無從事先得知有觸法之嫌而預作答辯，反於事後突襲性的製發舉發通知單送達，此無異於剝奪人民事前陳述意見之聽審權，又無法律依據或授權。須知，基於法治國原則，「縱令實質正當亦不可取代程序合法」（大法官釋字第五二０號解釋理由書參見見）。甚且，在現行僅有「當場舉發」及「逕行舉發」之兩種程序下，行政機關欲貫徹上述「應由審核小組於肇因研判後，製單舉發」之內部指示，又基於舉發通知單具有「暫時性行政處分」之性質，實務操作並非無其他作法，例如：仍由現場處理員警以當場舉發程序，先行開具舉發通知單，此時之到案日期得記載僅係暫時處分，須待事後確認，或依據裁處細則第十五條第三款之規定，記載較長之應到案期日（三十日），現場受舉發人有事先陳述意見之機會，並連同此等意見，及現場圖、照片、筆錄等文書證據，併送所謂審核小組研判，再於事後確認，或認為舉發有誤即撤銷前所為當場舉發之舉發通知單。抑或於事後欲行舉發時，應另行通知當事人給予陳述意見之機會（當然此時當事人仍難免遭到突襲，因為不可能重現現場蒐證）。換言之，此種舉發仍係當場舉發，而絕非逕行舉發，更非所謂「職權舉發」之違法第三種舉發程序，如此方係兼顧實質及程序正義之合法作為。
（十四）至舊制下之台灣高等法院（九十八年度交抗字第七三０號）曾臚列本條例第七條之一，民眾得向公路或警察機關檢舉查證屬實應即舉發之規定；以及裁處細則第十五條規定：「填製通知單，應到案日期應距舉發日十五日。但下列案件，其應到案之日期距舉發日為三十日：一、逕行舉發。二、受處分人非該當場被查獲之駕駛人或行為人。三、道路交通事故肇事原因無法立即查明，需經研判分析或鑑定始確認有違反本條例之行為」、第二十二條規定：「公路主管或警察機關受理民眾檢舉違反道路交通管理事件，應即派員查證，經查證屬實者，應即舉發，並將處理情形回復檢舉人。前項檢舉違規證據係以科學儀器取得，足資認定違規事實者，得逕行舉發之。公路主管或警察機關為查證民眾檢舉違反道路交通管理事件，必要時得通知被檢舉人到案說明」。結論認為，經民眾檢舉之違規事件，不限於違規行為始終在繼續狀態之當場，如經查證屬實，即可舉發，因而質疑舉發程序究否僅區分「當場舉發」及「逕行舉發」兩種。
（十五）本院以為，民眾檢舉之違規事件，固然不限於違規行為始終在繼續狀態之當場，甚至製發舉發通知單時，違規行為早已過去方屬常態，惟既然舉發機關係於事後，未予當事人當場有陳述意見之機會即舉發，其性質亦屬「逕行舉發」，解釋上亦屬本條例第七條之二所定「當場不宜或不能攔截」之態樣之一，所得舉發之事由當亦受限於該條之規定，尤其本條例及裁處細則均明定須「經查證屬實」，因而除舉發機關立即到場親見違規事實而得當場舉發者外，這種事後的查證舉發，自難僅憑檢舉者之「供述」即得認為「屬實」，因而均係有檢具違規證據資料始得查證屬實，當可想像，換言之，所檢具之違規證據，自屬相片、影像帶「以科學儀器取得」之證據，此所以裁處細則第前二十二條第二項規定「前項檢舉違規證據係以科學儀器取得，足資認定違規事實者，得逕行舉發之」之緣故，至於非「以科學儀器取得」之證據資料，如欲據以事後舉發，當僅限於本條第七條之二第一項第一至六款之違規事由，始得不顧被舉發人之「事前」陳述意見權，也因為如此，相信主管機關正係為調和此種衝突，裁處細則第二十二條第三項因而規定「公路主管或警察機關為查證民眾檢舉違反道路交通管理事件，必要時得通知被檢舉人到案說明」，凡此均屬逕行舉發範圍，何來第三種舉發之空間？而裁處細則第十五條，僅係就當場舉發之應到案日期（距舉發日十五日），於特定事由下放寬為三十日之技術性、細節性規定，尚難認有其他舉發程序之依據，一來此種解釋違反法律保留原則，再者本條第三款所指「道路交通事故肇事原因無法立即查明，需經研判分析或鑑定始確認有違反本條例之行為」，在當事人明確時，如係事後舉發，仍屬逕行舉發之一種，祇是仍應受本條例第七條之二之限制；如於當場舉發亦無不可，解釋上仍為當場舉發，業如前述，祇是應到案日期放寬。而第二款之「受處分人非該當場被查獲之駕駛人或行為人」，係針對受處分人為「汽車所有人」之情形，例如本條例第十三條至第二十條所定針對汽車所有人之處罰，於當場查獲時，駕駛人或行為人未必為汽車所有人，此時仍係當場舉發，僅係舉發通知單尚須另行送達汽車所有人，所以應有較長期間之到案期日。總而言之，放寬應到案日期之事由，其舉發程序仍不脫當場舉發或逕行舉發兩種，仍難解釋有第三或第四種舉發程序之空間之必要。此於前述論證道路交通管理處罰條例第九十條後段可否引為依據時，亦已說明。
（十六）查本件舉發機關未於事故發生之現場當場舉發，而係事後依據現場處理警察蒐證資料，於數日後始補製單舉發之「當場舉發」，舉發機關亦坦承「疏忽未當場舉發製單」，為其函覆本院所承認之事實（參見本院卷第四十二頁）。於事後補製單，已經形同剝奪受處分人（原告）事前陳述意見之機會在先，有違當場舉發所欲保障的正當法律程序在先。又查被告機關亦未舉證證明有何當場不能或不宜攔截製單舉發之事由，且不符合道路交通管理處罰條例第七條之二第一項各款得為逕行舉發之情，是舉發警察所為亦非屬逕行舉發，難謂適法。再本條例並無第三種舉發程序之規定，基於法律保留原則，舉發機關自應受限於法律或法規命令所明定之兩種舉發程序，不得於法令外自創此等違法舉發程序，結果係不利於民眾陳述意見之正當法律程序權利。本件舉發程序既於法有違，而影響原處分之適法性，自應撤銷原處分，應由被告補正此種程序上瑕疵，始得另為適法之實體處分。
五、綜上所述，道路交通管理處罰條例並無「當場舉發」與「逕行舉發」以外之「第三種舉發程序」。舉發機關自應受限於法律或法規命令所明定限於兩種之舉發程序。本案因無當場不能或不宜攔截製單舉發之理，且不符合道路交通管理處罰條例第七條之二第一項各款得為逕行舉發之事由，舉發警察未於當場舉發，竟於事後由他警察逕行舉發，難謂適法。又本案舉發所憑藉之事由係僅憑事發當時所製作之筆錄內容為論，顯見本案並無當場（製作筆錄時）不能或不宜攔截製單舉發之情，益徵員警並無於事後為逕行舉發之理，警察機關未思及此，竟為逕行舉發而剝奪原告陳述意見之機會，實屬侵害原告陳述意見之正當法律程序所保障權利。舉發程序既於法有違，影響原處分之適法性，自應撤銷原處分。
六、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院審酌後，核與判決結果不生影響，無再予論述回應之必要，附此敘明。
七、本件第一審裁判費用為三百元，應由被告負擔，爰確定第一審訴訟費用額如主文第二項所示。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第二百三十七條之七、第九十八條第一項前段、第二百三十七條之八第一項，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 7 月 31 日
臺灣桃園地方法院行政訴訟庭
法 官 錢 建 榮上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實），並依法繳交上訴裁判費新臺幣750元。如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 103 年 8 月 4 日
書記官 劉 宗 源