臺灣桃園地方法院行政訴訟判決 102年度交字第392號原 告 黃憶堯被 告 交通部公路總局新竹區監理所代 表 人 張朝陽訴訟代理人 黃玫雀上列當事人間交通裁決事件，原告不服被告所屬中壢監理站民國
102 年12月17日壢監裁字第裁53—Z00000000 號違反道路交通管理事件裁決書所為之處分（原舉發通知單案號：桃園縣政府警察局桃警局交字第Z00000000 號），提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原處分撤銷。
訴訟費用新臺幣參佰元由被告負擔。
理 由
一、程序部分：
（一）原告黃憶堯不服被告如案由欄所示裁決處分，提起行政訴訟，聲明撤銷原處分。按民國一００年十一月二十三日總統公布修正之行政訴訟法，增訂第三章交通裁決事件訴訟程序，其中第二百三十七條之二規定交通裁決事件，得由原告住所地、居所地、所在地或違規行為地之地方法院行政訴訟庭管轄。且於同年十二月二十六日司法院函定自一０一年九月六日施行。查本件屬同法第二百三十七條之一第一款前段所定「不服道路交通管理處罰條例第八條而提起之撤銷訴訟」。自應由本院行政訴訟庭管轄，合先敘明。
（二）再本件係因原告不服被告所為道路交通管理處罰條例第八條之裁決而提起撤銷訴訟，依行政訴訟法第二百三十七條之一，應適用交通裁決事件訴訟程序，本院並依同法第二百三十七條之七規定，爰不經言詞辯論，逕為裁判，附此敘明。
二、事實概要：原告於一０二年十一月十六日上午十時二十分許，駕駛車牌號碼00—4271號自用小客車，行經國道一號南下七十一公里處時，與訴外人洪偉哲（下稱訴外人）所駕駛車牌號碼 0000 — R3 號自用小客車發生碰撞，內政部警政署國道公路警察局第二警察隊楊梅分隊未派員警到場處理，反要求原告與訴外人自行到隊處理，從而在欠缺現場及原告得現場表示意見之前提下，竟於原告與訴外人均人車自行抵達楊梅分隊後，始逕認原告有「未保持行車安全距離追撞6128—R3車肇事（無人傷亡）」之違規，而舉發填製公警局交字第Z00000000 號舉發違反道路交通管理事件通知單（下稱舉發通知單），並移送被告處理。嗣原告於一０二年十一月二十七日到案陳述不服舉發，經被告查證明確後，認原告前述之違規事實屬實，爰依道路交通管理處罰條例第三十三條第一項第二款、第六十三條第一項第一款及道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則等規定，以壢監裁字第裁53—Z00000000 號裁決書（下稱原處分）裁處原告罰鍰新臺幣（下同）三千元，並記違規點數一點。原告不服，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告訴之聲明與主張之理由（略以）：
（一）訴之聲明：⒈原處分撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
（二）按高速公路及快速道路管制規則第六條規定，車輛時速六十公里時，其安全距離為三十公尺，此規定為原告所清楚知道。而原告於事發前意識清楚，並從高架道路下來，以時速五十公里之車速前進，並與前方車輛保持五十公尺左右之距離，然訴外人所駕駛之車輛本猶豫是否駛入ETC 車道，至最後決定進入ETC 車道時，卻又忽然停車，導致原告車輛煞車不及，始追撞前車。又原告車輛因發生碰撞之緣故，導致引擎熄火，此時有一台拖吊車緊急停至原告車輛後方並幫忙閃燈警戒，於訴外人報警後，即認定原告並未受傷，將雙方車輛駛至距離事故現場不到一百公尺之國道警察局楊梅分隊處，但員警並未至事故現場處理。然依道路交通管理處罰條例第九十二條第五項（原告誤載為第四項）及交通事故處理辦法第九條第一項規定，員警於交通事故發生時有到場處理之義務，然本案員警卻僅憑訴外人報案時之一句話，即認定原告未有受傷，亦未至現場處理事故，已明顯不符法律程序。況依上開處理辦法第十三條第一項規定，當事人得向警察機關申請閱覽或提供相關資料，第二款亦規定當事人於事故七日後得申請閱覽或提供現場圖、現場照片，是依照法律規定，原告本有向警察機關申請現場圖、照片等權利。今承辦員警怠忽職守，未至事故現場處理、蒐證、拍照，僅憑訴外人口述即可重建現場，是否過於擅斷？而原告製作筆錄時，意識並不清楚，回答之內容亦多為不清楚、不知道、大概好像等語，如何能將本案肇事責任歸於原告身上，況本案未經交通事故鑑定委員會鑑定，何以認定其肇事原因為原告未保持安全距離？
（二）再按司法院大法官解釋第四六九號意旨（略以）：「法律規定之內容非僅屬授予國家機關推行公共事務之權限，而其目的係為保護人民生命、身體及財產等法益，且法律對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依此規定對可得特定之人所負作為義務已無不作為之裁量餘地」。因此公務員有依法行政之義務，是員警應到場處理而未到場處理，已違法在先，遑論事後其所作出之行政處分，更是僅憑其個人臆測，毫無任何證據佐證。又員警曾提供「為民服務調查意見書」予原告填寫，但原告僅得填上姓名，其內容卻無法表達，顯見員警對該次交通事故之處理方式，已自知理虧，其行為更是違反行政程序法第八條：「行政行為，應以誠實信用方法為之，並應保護人民正當合理信賴。」之規定甚明。
（三）綜上所述，本案之承辦員警怠忽職守，未至現場處理、蒐證、拍照在先，又以莫須有罪名加諸原告在後，甚而剝奪原告依法可請求之權利，是懇請鈞院依法判決，撤銷此張不合理之舉發通知單。
四、被告答辯理由（略以）：
（一）訴之聲明：⒈原處分撤銷。
⒉訴訟費用由原告負擔。
（二）按汽車在同一車道行駛時，除擬超越前車外，後車與前車之間應保持隨時可以煞停之距離。汽車除遇突發狀況須減速外，不得任意驟然減速。前車如須減速暫停，駕駛人應預先顯示燈光或手勢告知後車，後車駕駛人應隨時注意前車之行動。汽車行駛時，駕駛人應注意車前狀況及兩車併行之間隔，並隨時採取必要之安全措施。道路交通安全規則第九十四條定有明文。次按汽車行駛於高速公路、快速公路或設站管制之道路，不遵使用限制、禁止、行車管制及管理事項之管制規則而有下未保持安全距離者，處汽車駕駛人新臺幣三千元以上六千元以下罰鍰。道路交通管理處罰條例第三十三條第一項第二款定有明文。
（三）再按汽車行駛於高速公路及快速公路，前後兩車間之行車安全距離，在正常天候狀況下，依下列規定：一、小型車：車輛速率之每小時公里數值除以二，單位為公尺。二、大型車：車輛速率之每小時公里數值減二十，單位為公尺。第一項規定如遇濃霧、濃煙、強風、大雨、夜間行車或其他特殊狀況時，其安全距離應酌量增加，並保持隨時可以煞停之距離。高速公路及快速公路交通管制規則第六條第一項、第三項所明定。是依據上述規定可知，管制規則第六條係就汽車行駛高速公路及快速公路，前後兩車之行車安全距離為規範，其第一項第一款已開宗明義表示，小型車之安全距離為車輛速率支每小時公里數值除以二，單位為公尺。
（四）經查，本件依國道公路警察局所提供原告談話紀錄表五、六，顯示原告駕駛車輛於行進間發生碰撞，已違反道路交通安全規則第九十四條，與高速公路及快速公路交通管制規則第六條第一項甚明。至原告所稱「對方搖擺不定，進入ETC 車道後，又忽然停車，導致原告煞車不及」等語之部分，因原告未提出事證以推翻舉發，並不足採。是被告依道路交通管理處罰條例第三十三條第一項第二款、第六十三條第一項第一款規定，裁處原告罰鍰三千元，並記違規點數一點，依法並無違誤。
五、本院判斷之依據與理由：
（一）一０一年九月六日以後，交通裁決訴訟案件已適用行政訴訟法，昔日諸多準用刑事訴訟法之下，甚至導致受刑事實體法拘束的謬誤法理與適用結論，均應揚棄不採，而回歸行政救濟法制及行政法法理。按行政救濟程序舉證責任之分配，不論學說或實務早已拋棄早期偏重國家權威性的過時的行政處分「公定力」理論，而係自行政訴訟當事人法對等性的觀念出發，認行政救濟程序之舉證責任分配，亦應採行民事訴訟程序上舉證責任分配原則，參諸行政訴訟法第一百三十六條明定準用民事訴訟法第二百七十七條舉證責任分配之規定，更足證之。換言之，行政訴訟之審理程序原則上採職權調查主義（行政訴訟法第一百三十三條參見），並無證據提出責任之觀念，從而所謂舉證責任係就「客觀舉證責任」而言，其意在經法院審理結果，事實仍陷於真偽不明時，有將事實不明轉化為終局法律效果，以及將事實無法證明之不利益分配於當事人間之功能。詳言之，法院經調查程序並適用自由心證原則，仍無法克竟確定事實之功能時，當證明度要求愈高，法院之心證愈不易形成，舉證責任愈有其運作之空間；又限制性等非授與利益之行政處分因有須符法律保留原則要求之強度，原則上自應由行政機關負舉證責任，證明其合法性，除非法律明文規定，否則舉證責任不能任意移轉予通常為人民一方的受處分人負擔。惟為了減輕行政機關於特定事件舉證上之負擔與困難，法院透過事實上推定、表見證明或當事人協力義務等立法明定法則之運用，使處分要件事實不致陷於真偽不明，避免舉證責任裁判過度浮濫，仍不違反舉證責任分配應抽象預定之法治國原則要求。
（二）本件如事實概要欄所述事實為兩造所不否認，原告除堅稱有保持安全距離，是訴外人的猶豫忽然停車，始導致碰撞外，並表示警察未親自到場處理，反令原告等將車移往附近楊梅分隊，致無現場可以判斷其主張是否合理，警察舉發顯有疏失等語。是本件爭點除在於原告究有無保持安全距離外，應先探究當場舉發程序是否合法？
（三）依據道路交通管理處罰條例第八條第一項第一款規定，違反本條例第十二條至第六十八條（即第二章汽車、機車）及第九十二條第七項、第八項（即大型重型機車）之行為者，由「公路主管機關」處罰；同條第三項前段規定，公路主管機關應設置交通裁決單位辦理之。至本條例第八條第一項第二款另規定，違反本條例第六十九條至第八十四條（即第三至五章之慢車、行人及道路障礙）之行為，則由「警察機關」處罰。另依據本條例第七條之規定，道路交通管理之稽查，除違規停車之行為，得由交通助理人員逕行執行以外，稽查及違規紀錄，係由交通勤務警察，或依法令執行交通稽查任務人員執行之。此即一般通稱之舉發違規機關或人員。依據本條例第九十二條第四項授權交通部及內政部訂定發佈之「違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則」（以下簡稱裁處細則）第七條另規定，中央及直轄市公路主管機關得委任所屬機關處罰。由上可知，就對於汽、機車、大型重型機車之違規行為，警察機關僅得稽查舉發，而無處罰權限，至於公路主管機關則係待警察機關之舉發移送，始為處罰。所以稱本條例之處罰採特殊的「雙主管機關」管轄，應屬貼切之形容。至「裁處細則」之規定，將本條例的處罰處理程式區分為舉發（稽查民眾檢舉）、移送、受理、裁決程式。可知違反本條例之處理程式，除慢車、行人及道路障礙之處罰概由警察機關舉發及裁決處罰外，餘有關汽車（機車）違規之處罰，係先由警察機關舉發（填製舉發通知單），其後由公路主管機關之監理所（站）、交通裁決所裁決（開具裁決書），換言之，須先經舉發程式，經由裁決始生處罰效果。因而違反本條例之處罰可大別為舉發程式及裁決程式，公路主管機關之裁決處罰，以經警察機關之舉發為前提。以汽、機車之違規事件為例，舉發程式須由警察機關開具舉發通知單，而裁決程式則係公路主管機關依據舉發通知單所舉發之「事實」，製作應繳納罰鍰或其他處分之「對外直接發生法律效果」的裁決書，所以謂裁決書係依據舉發通知單之事實為據，而行為人係依據裁決書繳納罰鍰，尚不為過。但本條例第八十七條規定，似乎僅對於「裁決書」始得聲明異議，地方法院遂一概祇認「裁決書」，對於無裁決書之情形（祇有舉發通知單），交通裁決事件改隸地方法院行政訴訟庭管轄前之實務作法向以「非道路交通案件處理辦法所稱之交通案件」為由，駁迥異議。換言之，對於舉發通知單，似無法獨立提起救濟。
（四）本院認為舉發通知單原則上應定性為「暫時性行政處分」。贊同暫時性行政處分不限於給付行政領域之前提下（參見李建良，行政處分，收於蔡茂寅、李建良、林明鏘、周志宏合著，行政程式法實用，二００一年十月，二版，第二０三頁）。除行為人自願於到案期限繳納法定最低額罰鍰之情形外，舉發通知單對於相對人之權利義務，均尚賴裁決書之作成始得終局確定。換言之，舉發通知單對於行為人固然產生特定之拘束效果，惟其接受處罰法律效果之最終依據，仍為裁決書，就此而論，舉發通知單僅發生暫時確定之法律效果，而與暫時性行政處分之概念相近。現任大法官陳敏亦謂「舉發通知，頗類似於暫時行政處分」（參見陳敏，行政法總論，二００三年一月三版，第三二三頁）；前任大法官吳庚亦曾謂，若不考慮暫時性行政處分是否限於授益性質，勉予對照，發生拘束效果之所謂通知書或通知單（道路交通管理處罰條例第九條亦有此類似規定），較與暫時處分相近（參見吳庚，行政法之理論與實用，增訂七版，第三一六頁。吳庚復於二０一二年九月，同書增訂第十二版，稱此一變體之處分行為，在學理上如何定位，頗值斟酌。德國法上有「先行裁決」及「暫時處分」之概念，皆與本例有彷彿之處）。
（五）從而行為人接獲舉發通知單後，雖遵期到案，惟對於舉發事實有爭執，不願繳納（法定最低額）罰鍰，或另受其他不利益之處分，或逾期到案，對於舉發事實不爭執，願意繳納較高或最高額罰鍰時，舉發通知單僅具有「對於舉發事實暫時確認」之暫時性行政處分性質，此時舉發通知單所確認之事實，必須經由裁決處分之作成始終局確定，其法律效果係因裁決書而發生，行為人訴訟之相對人應為公路主管機關，惟行政訴訟庭如因為調查舉發事實是否存在或有無違法情事者，不排除得命警察機關參加訴訟。固然舉發違規事實之警察，仍應具有證人適格性，惟尚不影響警察機關在裁決處分訴訟中的利害當事人地位。
（六）另按汽車駕駛人之行為有左列情形之一，當場不能或不宜攔截製單舉發者，得對汽車所有人逕行舉發處罰：（一）闖紅燈或平交道。（二）搶越行人穿越道。（三）違規停車而駕駛人不在場。（四）不服指揮稽查而逃逸，或聞消防車、救護車、警備車、工程救險車之警號不立即避讓。
（五）違規停車或搶越行人穿越道，經各級學校交通服務隊現場導護人員簽證檢舉。（六）行經設有收費站、地磅之道路，不依規定停車繳費或過磅（七）經以科學儀器取得證據資料證明其行為違規。逕行舉發，應記明車輛牌照號碼、車型等可資辨明之資料，以汽車所有人為被通知人製單舉發。000年0月0日生效，於九十四年十二月二十八日修正，000年0月0日生效之道路交通管理處罰條例第七條之二第一、四項分別定有明文（本條於民國一０一年五月三十日修正，同年十月十五日施行，第一、四項未修正）。此等「逕行舉發」事由之規定，因為非當場舉發，原則上受舉發之違規者無從當場得知違規事由及情狀，且因舉發之警察機關無從給予受舉發之人民陳述意見之機會，係對於人民基本權之限制及侵害，實有必要限縮，使限於重大且急迫性之違規事由，且因係對於人民訴願、訴訟基本權重大之侵害，形式上並應遵守憲法法律保留原則（國會保留）之要求，不宜透過概括授權之方式，由行政機關制定之，是修正前本條原係透過「違反道路交通管理事件統一裁罰標準及處理細則」（下稱裁處細則）第二十三條規定之作法即有違法、違憲之虞。從而立法者於增修本條後，同時於九十一年八月三十日配合刪除裁處細則上述規定，即遵行法律保留原則之作法，頗值讚揚。又既然「當場舉發」始為常態之舉發程式，則非常態之「逕行舉發」事由，解釋即應限於前述道路交通管理處罰條例第七條之二第一項明定之事由為限，舉發機關並應遵守同條第四項所定之應記明車輛牌照號碼、車型等可資辨明之資料，以汽車所有人為被通知人製單舉發之。尤有甚者，此等逕行舉發之事由，因為剝奪當事人事前陳述意見之機會，自應有更為精確之證據，以及符合更大之公益需求，該條第一項第一至七款所以列舉限於特定違規事由，始得逕行舉發，至於列舉事由及以外之其他違規行為，同條項第七款即明定舉發機關應提出「經以科學儀器取得證據資料者」之證據，換言之，如舉發機關提不出「以科學儀器取得之證據資料」以證其所舉發之其他違規行為，自不得僅憑舉發員警之片面說詞為證據，以保障舉發機關可能故意濫用本條項，或係因誤記、錯記所導致之可能違誤舉發行為。
（七）舉發通知單之性質既為暫時性行政處分，不論行政程式法或行政罰法均明定，行政機關作成限制性行政處分或行政罰裁處前，原則上應給予受處罰者有陳述意見之機會，本條例第九條第一項中段亦明定：「不服舉發事實者，應於十五日內，向處罰機關陳述意見」；第八條第二項規定：
「前項處罰於裁決前，應給予違規行為人陳述之機會」。足認有機會給予人民當場陳述意見之「當場舉發」，始為常態性之舉發程式，因而受處罰者不明致難以當場陳述意見之「逕行舉發」乃非常態之舉發程式，解釋上即應限於本條例第七條之二第一項明定之事由，舉發機關並應遵守同條第四項所定應記明車輛牌照號碼、車型等可資辨明之資料，以汽車所有人為被通知人製單舉發之規定。
（八）查原告於審理中主張（略以）：「警方沒有到現場蒐證，發生車禍之後，對方車主報警，車主告訴我警察在電話中要求他跟我自己開車到楊梅分隊去製作筆錄，我就跟著對方開去。直接在楊梅分隊上製作筆錄，警察都沒有去現場看。警察當天就給我紅單，警察又沒有來現場看我是不是因為沒有保持安全距離而撞到對方。卷內相片也是停在警局時拍的。警察開紅單記載沒有保持安全距離而追撞，我有當場表示異議，警察說不高興的話簽了以後再去提告。民事部分已經賠償對方一萬多元」（參見本院卷第四十七頁以下）。對於本案為原告與訴外人自行開車前往楊梅分隊製作筆錄，警察並未去現場處理之情，被告並不爭執，核與原告當時的談話記錄表，警察詢問的第十三個問題，原告所述「拖吊車引導我們進楊梅分隊處理」等語相符。是舉發之警察機關機關確未派警察前往事故現場瞭解案發原因，而卷附之道路交通事故調查報告表、道路交通事故現場草圖（參見本院卷第二十四至二十七頁）亦係依據雙方談話筆錄所製作，並無任何現場照片或行車紀錄器畫面，可資佐證，此點均為被告未不爭執，並經本院函詢何以未到場處理，內政部警政署國道公路警察局第二公路警察大隊一０三年六月十一日國道警二交字第0000000000號函覆（略以）：「查本案值勤員警未親自事故現場處理，因發生交通事故後，雙方當事人自認輕微交通事故，於是迅速移往路肩，經協調後到本大隊楊梅分隊作後續處理，過程中雙方當事人願自行處理（息事案件），請求警方免予處理。值勤員警依據道路交通事故談話紀錄表及撞擊態樣，判定本件交通事故主要原因為『未依規定保持安全距離』，依法予以舉發製單」等語（參見本院卷第五十三頁）。惟依卷附車損照片，均係原告與訴外人將車輛移至楊梅分隊後所拍攝，並非在擦撞發生後，於事故現場立即拍攝，故該等照片僅能證明有撞擊，無現場可資判斷下，如何能證明係原告未保持安全距離而肇事？令人啟疑。又舉發機關上述函覆亦稱當事人雙方報案錄影音紀錄檔案均已遭覆蓋，無法求證談話筆錄內容是否真如原告所述並無爭執，及並無爭執之原因為何。是舉發機關就本件原告何以構成未保持安全距離之違規，未能提出任何事證加以證明。縱本件屬民眾依據道路交通管理處罰條例第七條之一規定，敘明違規事實向警察機關檢舉，舉發機關仍負有查證原告違規事實之義務，經查證屬實後，始可舉發原告違規行為，而非僅根據肇事雙方當事人陳述所製作之筆錄，即可判定原告有無違規事實。既已違反賦予舉發機關查證責任之規定，被告所提出舉發機關一０二年十二月十日國道警二交字第0000000000號函文內容，尚難作為本件裁罰正當性之依據。
六、綜上所述，本件舉發機關未盡其調查事實之義務，違背當場舉發應親至現場，給予被舉發人得據以表示意見之正當行政程序之要求，其舉發原告有未保持安全距離之違規行為，不僅無明確證據，更因於事後舉發而剝奪原告事前當場陳述意見之機會，侵害原告陳述意見之正當法律程序所保障權利。
舉發程序既於法有違，亦無證據足以證明違規事實，原處分自有違法，應撤銷原處分。
七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院審酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，附予敘明。
八、本件第一審裁判費三百元，應由被告負擔，爰確定第一審訴訟費用如主文第二項所示。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第二百三十七條之七、第二百三十七條之八第一項、第九十八條第一項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 12 月 19 日
臺灣桃園地方法院行政訴訟庭
法 官 錢 建 榮上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀，上訴狀並應記載上訴理由，表明關於原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本），並應繳納上訴費新臺幣750元。
中 華 民 國 103 年 12 月 24 日
書記官 劉 宗 源