臺灣桃園地方法院行政訴訟判決 102年度交字第393號原 告 賴基慶被 告 交通部公路總局新竹區監理所代 表 人 張朝陽訴訟代理人 李志豪上列當事人間交通裁決事件，原告不服被告所屬桃園監理站民國
102 年12月10日桃監裁字第裁52—Z00000000 號違反道路交通管理事件裁決書所為之處分（原舉發通知單案號：內政部警政署國道公路警察局公警局交字第Z00000000 號），提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原處分撤銷。
訴訟費用新臺幣參佰元由被告負擔。
理 由
一、程序部分：
（一）原告賴基慶不服被告如案由欄所示裁決處分，提起行政訴訟，聲明撤銷原處分。按民國一００年十一月二十三日總統公布修正之行政訴訟法，增訂第三章交通裁決事件訴訟程序，其中第二百三十七條之二規定交通裁決事件，得由原告住所地、居所地、所在地或違規行為地之地方法院行政訴訟庭管轄。且於同年十二月二十六日司法院函定自一０一年九月六日施行。查本件屬同法第二百三十七條之一第一款前段所定「不服道路交通管理處罰條例第八條而提起之撤銷訴訟」。自應由本院行政訴訟庭管轄，合先敘明。
（二）再本件係因原告不服被告所為道路交通管理處罰條例第八條之裁決而提起撤銷訴訟，依行政訴訟法第二百三十七條之一，應適用交通裁決事件訴訟程序，本院並依同法第二百三十七條之七規定，爰不經言詞辯論，逕為裁判，附此敘明。
二、事實概要：原告於一０二年十月二十六日晚間十時四十五分許，駕駛車牌號碼000 —9501號自用小客貨車，行經國道一號南下一百點九公里處時，不慎與訴外人邱齡慧（下稱訴外人）所駕駛之車牌號碼0000—MW號自小客車發生擦撞，使訴外人所駕駛之車輛再向左擦撞車牌號碼000 —FS號遊覽車，嗣為內政部警政署國道公路警察局第二警察隊楊梅分隊員警到場處理，雖有製作道路交通事故初步分析研判表、談話筆錄及繪設交通事故現場草圖、道路交通事故現場圖，惟於當場並未告知原告有何違規行為，卻遲於同年十一月十一日，始以原告有「變換車道不當，未注意左後方來車，致發生交通事故」之違規，填製公警局交字第Z00000000 號舉發違反道路交通管理事件通知單（下稱舉發通知單），並移送被告處理。嗣原告並未到案陳述不服舉發，經被告查證明確後，認原告前述違規事實屬實，爰依道路交通管理處罰條例第三十三條第一項第四款、第六十三條第一項第一款（原裁決書漏載）及道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則第四十一條第四項等規定，以一０二年十二月十日桃監裁字第裁52—Z00000000 號裁決書（下稱原處分）裁處原告罰鍰新臺幣（下同）三千元，並記違規點數一點。原告不服，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告訴之聲明與主張之理由（略以）：
（一）訴之聲明：⒈原處分撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
（二）按汽車行駛高速公路及快速公路，前後兩車間之行車安全距離，在正常天候狀況下，依下列規定：一小型車：車輛速率支每小時公里數值除以二，單位為公尺（車速一百公里/ 小時，最小距離五十公尺）。汽車行駛公訴公路及快速公路，其車道之使用，除因交通事故及道路施工依臨時或可移動標誌指示或交通勤務警察指揮外，應依設置之交通標誌、標線或號誌之規定，無設置者，應依下列規定：
三、內側車道為超車道，但小型車於不堵塞行車之狀況下，得以該路段容許之最高速限行駛於內側車道。汽車在行駛途中，不得驟然或任意變換車道，如欲超越前車或變換車道時，應先顯示方向燈告知前後車輛，並保持安全距離及間隔，方得超越或變換車道。分別為高速公路及快速公路交通管制規則第六條、第八條第一項、第十一條定有明文。
（三）次按行政處分係受有效之推定，而不受合法之推定，是處分相對人指摘行政處分違法，訴請撤銷時，應由被告機關就其作成處分有符合法定要件之事實負舉證責任，行政法院三十九年判字第二號判例：「行政官署對於人民有所處罰，必須確實證明其違法之事實。倘不能確實證明違法事實之存在，其處罰即不能認為合法。」、三十二年判字第十六號判例：「行政官署對於人民有所處罰，必須確實證明其違法之事實。倘所提出之證據自相矛盾不能確實證明違法事實之存在，其處罰即不能認為合法。」等意旨，均同此旨趣，可資參照。是就本件而言，被告主張原告有道路交通管理處罰條例第三十三條第一項第四款所定「行駛高速公路未依規定變換車道」之違規事實，該部分自應由被告就原告確有違規之事實負客觀舉證責任，合先敘明。
（四）經查，案發當晚原告並未遭受員警舉發有「變換車道不當、未注意左後方來車，疑似未使用方向燈）」之違規行為，亦未經員警攔查開立舉發通知單，且案發當時員警並無人有拍攝影片證明原告有上開違規行為，亦不能證明原告之駕駛行為係導致訴外人所駕駛車牌號碼0000—MW號之自用小貨車先失控撞擊內側車道之遊覽車，再往外側護欄撞擊後翻覆於外側路肩。因此，舉發機關不但無法判定原告有無自中間車道切入內側車道，縱有變換車道，亦無證據證明原告有未依規定使用方向燈情事，故難以舉發通知單及訴外人主觀上質疑，即遽認原告為本件事故之肇事主因。從而，不論原告所駕駛之車輛於案發當晚是否確有未使用方向燈即變換車道之情形，均無法認定原告所駕之車輛，即為導致訴外人車輛翻覆之車輛。
（五）又行政罰之舉證責任，可分為主觀舉證責任及客觀舉證責任。學說上一般認為，所謂主觀之舉證責任，乃指當事人之一方，為免於敗訴，就有爭執之事實，有向法院提出有利於己證據之主張，屬證據提出之行為責任，其作用上乃成為法院訴訟指揮之標的，成為當事人舉證活動之方針。而客觀之舉證責任，則係指於審理最末之判斷階段，若事實仍陷於不明時，法院依舉證責任分配之法則，應如何定此事實不明之不利益由何當事人負擔，即為其不利認定，其功用上係為處理事實真偽不明（參閱吳東都，行政訴訟之舉證責任- 以德國法為中心，二００一年十一月，第六十五至六十六頁。蔡震榮，論行政訴訟法上之舉證責任，法令月刊第六十一卷第六期，二０一０年六月，第八十一至八十二頁。姜世明，舉證責任分配法則之體系建構，法官協會雜誌第六卷第一期，二００四年六月，第八十三至八十四頁）。在主觀舉證責任上，學說認為依我國行政訴訟法第一百二十五條第一項規定：「行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束」，即採職權調查主義，在此職權調查主義下，行政訴訟並不存在主觀之舉證責任（參閱許昭元，論道路交通管理處罰條例之舉證轉責，臺灣法學雜誌第一百五十二期，二０一０年五月十五日，第三十三頁）。而在客觀舉證責任上，我國行政訴訟法第一百三十六條規定：「除本法有規定者外，民事訴訟法第二百七十七條之規定於本節準用之」，是依民事訴訟法第二百七十七條規定：「當事人主張有利於己之事實者，就其事實有舉證之責任。但法律別有規定，或依其情形顯失公平者，不在此限」，因此一般通說及實務均認包括行為人主觀之故意或過失，應由裁罰機關負責（參閱吳東都，行政訴訟之舉證責任- 以德國法為中心，二００一年十一月，第三百三十一頁。李建良，稅務行政訴訟若干舉證問題析論- 以臺北高等行政法院九十七年度訴字第一七九二號判決為例案，臺灣法學雜誌第一百七十三期，二０一一年四月一日，第六十七頁。林錫堯，行政罰法，二００五年六月，第八十六頁）。綜上所述，內政部警政署國道公路警察局舉發原告有道路交通管理處罰條例第三十三條第一項第四款所定「行駛高速公路未依規定邊換車道」之違規事實，該部分自應由被告機關就原告確有違規之事實負客觀舉證責任。
（六）次查我國實務上，一般就行政罰之故意或過失採與刑法相同之見解（參閱最高行政法院九十二年度判字第三十號判決），僅有少部分見解認為故意與過失之概念不必與刑法相同之理解（參閱最高行政法院九十七年度判字第八八０號判決），惟仍未為多數實務所採。又學說通說關於行政罰之責任條件，採「故意與過失等價處罰」（參閱李惠宗，行政罰法之理論與案例，二００五年，第六十二頁），或認僅於其他法律對於責任條件有特別之要求時，始不罰過失，即對於故意犯與過失犯均加以處罰，過失犯並不須在個別行政法律中特別明文規定方可處罰（參閱陳清秀，違反秩序行為之違法性與主觀責任，收錄於政治思潮與國家法學- 吳庚教授七秩華誕祝壽論文集，二零一０年，第六百三十一頁），或認為行政罰法無類似刑法第十二條第二項「過失行為之處罰，已有特別規定者為限」之規定，係因行政法律或自治條例之處罰規定，向來即無考量「對過失犯需否特別規定」之問題，且釋字第二百七十五號解釋亦明示出行政罰須出於故意或過失之原則，亦未將過失之處罰限於有特別規定，況且行政罰具有行政目的，其可非難性及制裁程度，不及於刑罰，即亦認故意與過失均罰（參閱林錫堯，行政罰法，二００五年六月，第八十六頁）。而相較於一般行政法學者對行政罰責任條件規定之肯定，國內租稅法學者對行政罰上過失犯之處罰則認為稅捐稽徵裁罰案件應區分故意、過失之不同，而為適用不同之裁罰標準，漏稅罰有其特殊性存在，即應有逃漏稅之一途，從而過失與逃漏稅本質上不相容，故而稅捐罰宜以故意及重大過失為原則（參閱葛克昌，稅捐罰與憲法解釋，月旦法學雜誌第二０二期，二０一二年三月，第一百三十九頁。陳清秀，稅捐稽徵罰之處罰標準，月旦法學雜誌二十三期，一九九七年四月，第四十三至四十四頁）
（七）至被告機關辯稱：「審視國道公路警察局道路交通事故初步分判表、交通事故談話紀錄表、現場草圖、察覺本件肇事原因為未依規定變換車道，並勘驗740 —FS號遊覽車上行車紀錄器，確認原告有行駛高速公路未依規定變換車道之違規情事」等語。惟依據臺灣新竹地方法院檢察署（下稱新竹地檢署）一０二年度偵字第一一０七二號業務傷害案件調查結果，亦未能看出原告有「在行駛途中，任意變換車道情事」，故被告機關所為之認定顯與證據不符。況依原告於警詢談話紀錄表中所為之陳述，如「不知道與對方危險距離」、「沒有注意到有無使用方向燈」、「我跟警察說事故與我無關，我也沒有撞到對方，所以警察就叫我先離開」等用語，亦無法證明原告在行駛途中，有任意變換車道之情事。
（八）再者，訴外人在新竹地檢署業務傷害案件中，係以告訴人之身份出庭，且其在警詢中所為之指訴，並未經具結，且當庭勘驗上開行車紀錄器後，亦未能證實訴外人所指訴之事實。而被告機關所提供鈞院之靜態照片，僅能證明車輛有遭撞擊，無從證明原告之車輛即為肇事車輛，至於上開行車紀錄器未能看出原告車輛為肇事車輛，以如前述，此可調閱該案之勘驗筆錄即明。故本案依現有卷證，並無證據足資證明原告有於前揭時、地發生「行駛高速公路未依規定變換車道」之違規事實，是請求鈞院撤銷原處分。
四、被告答辯理由（略以）：
（一）訴之聲明：⒈原處分撤銷。
⒉訴訟費用由原告負擔。
（二）按汽車行駛於高速公路、快速公路或設站管制之道路，不遵使用限制、禁止、行車管制及管理事項之管制規則而有未依規定變換車道者，處汽車駕駛人三千元以上六千元以下罰鍰，道路交通管理處罰條例第三十三條第一項第四款定有明文。又為使本條收規範之效，乃依道路交通管理處罰條例第三十三條第六項授權交通部會同內政部訂定高速公路及快速公路交通管制規則以補充同條第一項內容。次按汽車在行駛途中，不得驟然或任意變換車道，如欲超越前車或變換車道時，應先顯示方向燈告知前後車輛，並保持安全距離及間隔，方得超越或變換車道，為高速公路及快速公路交通管制規則第十一條所明定。亦即汽車於變換車道時，應保持與前後車之安全距離與間隔。
（三）經查，內政部警政署國道公路警察局第二警察隊一０三年一月九日國道警二交字第0000000000號函文曾表示（略以）：「依據高速公路及快速公路交通管制規則第十一條規定，汽車在行駛途中，不得驟然或任意變換車道，如欲超越前車或變換車道時，應先顯示方向燈告知前後車輛，並保持安全距離及間隔，方得超越或變換車道。查本件交通事故處理完畢後，執勤員警疏忽未當場舉發製單，經本大隊事故承辦人員，審核國道公路警察局道路交通事故初步分析研判表、交通事故談話紀錄表、現場草圖，察覺本件交通事故主要肇事原因為『未依規定變換車道』，當事人違規行為已為具體明確，應依其具體違規行為依道路交通管理處罰條例第三十三條第一項第四款規定舉發，請執勤員警依法予以事後補製單，並郵寄通知當事人，本案違規事實明確，依法舉發並無不妥」等語。
（四）又原告曾於一０二年十月二十六日國道公路警察局道路交通事故談話紀錄表中稱（略以）：「（問：發現危險時距離對方多遠？採取何種反應措施？）答：不知道與對方危險距離。沒有。（問：你由加速車道切入外側車道時有無使用方向燈？）答：沒有注意到有無使用方向燈。（問：警方為何請你可以先離開？）答：我跟警察說事故與我無關，我也沒有撞到對方，所以警察就叫我先離開了。」等語。而訴外人邱齡慧亦於一０二年十月二十六日國道公路警察局道路交通事故談話紀錄表表示（略以）：「（問：肇事前行進方向、車道行駛該車道距離或時間多久及肇事經過情形？）答：永和出發往台中，在新竹轉入中山高，在事故現場一百點九公里處行駛外側道，行駛中我右側
ABF — 9501 號車的車頭有超過我的車，這時 ABF-9501號車沒有打方向燈，就往外側變換車道，該車的車頭一半已變換車道在我前方，我即踩煞車往左閃，車就失控再住左側擦撞 740 — F3 車的右前車頭後往路肩而翻車」等語。
（五）再按汽車行駛高速公路及快速公路，前後兩車間之行車安全距離，在正常天候狀況下，小型車為車輛速率之每小時公里數值除以二，單位為公尺。又汽車在行駛途中，不得驟然或任意變換車道，如欲超越前車或變換車道時，應先顯示方向燈告知前後車輛，並保持安全距離及間隔，方得超越或變換車道。高速公路及快速公路交通管制規則第六條第一項第一款、第十一條分別定有明文。是以，小型車行駛高速公路時，如欲變換車道，自應先顯示方向燈，警示所行駛車道及擬變換車道之前後車輛，再依其行駛速率，確認與擬變換車道之前後車輛保持上開規則第六條第一項第一款所定之最小安全距離，方得變換車道至明。且被告亦勘驗車牌號碼000-00號車上之行車紀錄器。綜上，原告於上開時、地，駕駛系爭汽車，確有不遵汽車在行駛途中，不得驟然或任意變換車道，如欲超越前車或變換車道時，應先顯示方向燈告知前後車輛，並保持安全距離及間隔，方得超越或變換車道之使用限制規定，故原告「未依規定變換車道」之違規行為，事屬至明，應可認定。
（六）綜上所述，被告以桃監裁字第裁52—Z00000000 號違反道路交通管理事件裁決書，依違反道路交通管理事件統一裁罰基準表所示，就「行駛高、快速公路未依規定變換車道」、「小型車」、「期限內繳納或到案聽候裁決者」等規定，裁處原告罰鍰三千元，並記違規點數一點，於法應無不合。
五、本院判斷之依據與理由：
（一）查原告經被告機關認有如事實概要欄所載違規事實，係發生於000年0月000日晚間二十二時四十五分許，依卷內證據顯示，為內政部警政署國道公路警察局第二警察隊楊梅分隊到現場處理，並繪製事故現場圖與拍照等存證，但卻未為當場舉發，嗣於同年十二月二十一日，始由上開舉發機關承辦人代為製單舉發（參見本院卷第二十二頁），即原處分所依據之舉發通知單。是以，為何內政部警政署國道公路警察局第二警察隊楊梅分隊員警有在現場處理情形下，不於當場舉發，而係於數日後始由隊上員警舉發。如係逕行舉發，不僅本件違規事由非法定列舉逕行舉發之事由，亦未見該舉發通知單附有其他科學儀器取得之證據。是本件舉發程序究係當場舉發或逕行舉發？本院先應究明者，被告機關允許舉發機關於兩種法定舉發程序外，另行創設現行法無明文之其他舉發程序，是否有違法律保留原則及正當法律程序？
（二）依據道路交通管理處罰條例第八條第一項第一款規定，違反本條例第十二條至第六十八條（即第二章汽車、機車）及第九十二條第七項、第八項（即大型重型機車）之行為者，由「公路主管機關」處罰；同條第三項前段規定，公路主管機關應設置交通裁決單位辦理之。至本條例第八條第一項第二款另規定，違反本條例第六十九條至第八十四條（即第三至五章之慢車、行人及道路障礙）之行為，則由「警察機關」處罰。另依據本條例第七條之規定，道路交通管理之稽查，除違規停車之行為，得由交通助理人員逕行執行以外，稽查及違規紀錄，係由交通勤務警察，或依法令執行交通稽查任務人員執行之。此即一般通稱之舉發違規機關或人員。依據本條例第九十二條第四項授權交通部及內政部訂定發佈之「違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則」（以下簡稱裁處細則）第七條另規定，中央及直轄市公路主管機關得委任所屬機關處罰。由上可知，就對於汽、機車、大型重型機車之違規行為，警察機關僅得稽查舉發，而無處罰權限，至於公路主管機關則係待警察機關之舉發移送，始為處罰。所以稱本條例之處罰採特殊的「雙主管機關」管轄，應屬貼切之形容。至「裁處細則」之規定，將本條例的處罰處理程序區分為舉發（稽查民眾檢舉）、移送、受理、裁決程序。可知違反本條例之處理程序，除慢車、行人及道路障礙之處罰概由警察機關舉發及裁決處罰外，餘有關汽車（機車）違規之處罰，係先由警察機關舉發（填製舉發通知單），其後由公路主管機關之監理所（站）、交通裁決所裁決（開具裁決書），換言之，須先經舉發程序，經由裁決始生處罰效果。因而違反本條例之處罰可大別為舉發程序及裁決程序，公路主管機關之裁決處罰，以經警察機關之舉發為前提。以汽、機車之違規事件為例，舉發程序須由警察機關開具舉發通知單，而裁決程序則係公路主管機關依據舉發通知單所舉發之「事實」，製作應繳納罰鍰或其他處分之「對外直接發生法律效果」的裁決書，所以謂裁決書係依據舉發通知單之事實為據，而行為人係依據裁決書繳納罰鍰，尚不為過。但本條例第八十七條規定，似乎僅對於「裁決書」始得聲明異議，地方法院遂一概祇認「裁決書」，對於無裁決書之情形（祇有舉發通知單），交通裁決事件改隸地方法院行政訴訟庭管轄前之實務作法向以「非道路交通案件處理辦法所稱之交通案件」為由，駁迥異議。換言之，對於舉發通知單，似無法獨立提起救濟。
（三）本院認為舉發通知單原則上應定性為「暫時性行政處分」。贊同暫時性行政處分不限於給付行政領域之前提下（參見李建良，行政處分，收於蔡茂寅、李建良、林明鏘、周志宏合著，行政程序法實用，二００一年十月，二版，第二０三頁）。除行為人自願於到案期限繳納法定最低額罰鍰之情形外，舉發通知單對於相對人之權利義務，均尚賴裁決書之作成始得終局確定。換言之，舉發通知單對於行為人固然產生特定之拘束效果，惟其接受處罰法律效果之最終依據，仍為裁決書，就此而論，舉發通知單僅發生暫時確定之法律效果，而與暫時性行政處分之概念相近。現任大法官陳敏亦謂「舉發通知，頗類似於暫時行政處分」（參見陳敏，行政法總論，二００三年一月三版，第三二三頁）；前任大法官吳庚亦曾謂，若不考慮暫時性行政處分是否限於授益性質，勉予對照，發生拘束效果之所謂通知書或通知單（道路交通管理處罰條例第九條亦有此類似規定），較與暫時處分相近（參見吳庚，行政法之理論與實用，增訂七版，第三一六頁。吳庚復於二０一二年九月，同書增訂第十二版，稱此一變體之處分行為，在學理上如何定位，頗值斟酌。德國法上有「先行裁決」及「暫時處分」之概念，皆與本例有彷彿之處）。
（四）從而行為人接獲舉發通知單後，雖遵期到案，惟對於舉發事實有爭執，不願繳納（法定最低額）罰鍰，或另受其他不利益之處分，或逾期到案，對於舉發事實不爭執，願意繳納較高或最高額罰鍰時，舉發通知單僅具有「對於舉發事實暫時確認」之暫時性行政處分性質，此時舉發通知單所確認之事實，必須經由裁決處分之作成始終局確定，其法律效果係因裁決書而發生，行為人訴訟之相對人應為公路主管機關，惟行政訴訟庭如因為調查舉發事實是否存在或有無違法情事者，不排除得命警察機關參加訴訟。固然舉發違規事實之警察，仍應具有證人適格性，惟尚不影響警察機關在裁決處分訴訟中的利害當事人地位。
（五）另按汽車駕駛人之行為有左列情形之一，當場不能或不宜攔截製單舉發者，得對汽車所有人逕行舉發處罰：（一）闖紅燈或平交道。（二）搶越行人穿越道。（三）違規停車而駕駛人不在場。（四）不服指揮稽查而逃逸，或聞消防車、救護車、警備車、工程救險車之警號不立即避讓。
（五）違規停車或搶越行人穿越道，經各級學校交通服務隊現場導護人員簽證檢舉。（六）行經設有收費站、地磅之道路，不依規定停車繳費或過磅（七）經以科學儀器取得證據資料證明其行為違規。逕行舉發，應記明車輛牌照號碼、車型等可資辨明之資料，以汽車所有人為被通知人製單舉發。000年0月0日生效，於九十四年十二月二十八日修正，000年0月0日生效之道路交通管理處罰條例第七條之二第一、四項分別定有明文（本條於民國一０一年五月三十日修正，同年十月十五日施行，第一、四項未修正）。此等「逕行舉發」事由之規定，因為非當場舉發，原則上受舉發之違規者無從當場得知違規事由及情狀，且因舉發之警察機關無從給予受舉發之人民陳述意見之機會，係對於人民基本權之限制及侵害，實有必要限縮，使限於重大且急迫性之違規事由，且因係對於人民訴願、訴訟基本權重大之侵害，形式上並應遵守憲法法律保留原則（國會保留）之要求，不宜透過概括授權之方式，由行政機關制定之，是修正前本條原係透過「違反道路交通管理事件統一裁罰標準及處理細則」（下稱裁處細則）第二十三條規定之作法即有違法、違憲之虞。從而立法者於增修本條後，同時於九十一年八月三十日配合刪除裁處細則上述規定，即遵行法律保留原則之作法，頗值讚揚。又既然「當場舉發」始為常態之舉發程序，則非常態之「逕行舉發」事由，解釋即應限於前述道路交通管理處罰條例第七條之二第一項明定之事由為限，舉發機關並應遵守同條第四項所定之應記明車輛牌照號碼、車型等可資辨明之資料，以汽車所有人為被通知人製單舉發之。尤有甚者，此等逕行舉發之事由，因為剝奪當事人事前陳述意見之機會，自應有更為精確之證據，以及符合更大之公益需求，該條第一項第一至七款所以列舉限於特定違規事由，始得逕行舉發，至於列舉事由及以外之其他違規行為，同條項第七款即明定舉發機關應提出「經以科學儀器取得證據資料者」之證據，換言之，如舉發機關提不出「以科學儀器取得之證據資料」以證其所舉發之其他違規行為，自不得僅憑舉發員警之片面說詞為證據，以保障舉發機關可能故意濫用本條項，或係因誤記、錯記所導致之可能違誤舉發行為。
（六）舉發通知單之性質既為暫時性行政處分，不論行政程序法或行政罰法均明定，行政機關作成限制性行政處分或行政罰裁處前，原則上應給予受處罰者有陳述意見之機會，本條例第九條第一項中段亦明定：「不服舉發事實者，應於十五日內，向處罰機關陳述意見」；第八條第二項規定：
「前項處罰於裁決前，應給予違規行為人陳述之機會」。足認有機會給予人民當場陳述意見之「當場舉發」，始為常態性之舉發程序，因而受處罰者不明致難以當場陳述意見之「逕行舉發」乃非常態之舉發程序，解釋上即應限於本條例第七條之二第一項明定之事由，舉發機關並應遵守同條第四項所定應記明車輛牌照號碼、車型等可資辨明之資料，以汽車所有人為被通知人製單舉發之規定。
（七）如同本件處分情形，實務上常見交通警察雖當場處理交通事故，於違規人民均在現場，有機會陳述意見之場合，卻不以當場舉發之程序，當場告知違規事由，反於事後逕依警詢筆錄或其他現場圖等文書「資料」（得否作為合法證據，詳後述），另開具舉發通知單郵寄送達。致已事過境遷以為相安無事之民眾，突襲性收到舉發通知單，常有「丈二金鋼，摸不著頭腦」感覺。本案事故發生時警察是有到場處理的，但在現場卻未以「當場舉發」方式，告知當事人有何違規情事（至少告知可能性），給予當事人有陳述意見之機會，而於事後逕行依舉發員警或其他現場卷證鑑定判斷違規行為與歸責對象。此為兩造所不爭執之事實。問題是，警察機關本得以當場舉發，卻寧選擇以「逕行舉發」之方式舉發，而本案的違規事由又非本條例第七條之二第一項所列第一至六款之違規事由，另須釐清的是，此等舉發是否屬道路交通管理處罰條例第七條之二第一項第七款所定其他違規行為，而「以科學儀器取得證據資料」之逕行舉發事由？很顯然的，不論是現場圖或筆錄等文書，均係「供述證據」，並非「經以科學儀器」取得，即使本件另有提出現場相片，亦係現場已經撞擊後之結果，如何用以證明是否為原告行駛高速公路有未依規定變換車道之情形？不難想像係以現場處理警察所繪製之現場圖或筆錄為據，卻因未能讓原告於現場即時陳述辯解，以蒐集可能有利原告之證據。總之，此等資料性質上屬「供述證據」，更非「經以科學儀器」取得，其舉發程序及所憑證據之粗糙可見一斑。又員警既已至現場處理，原告並在現場並配合製作筆錄，則究有何「當場不能或不宜攔截製單舉發」之逕行舉發之前提要件，更令人費解。
（八）綜上所述，此處舉發除不符道路交通管理處罰條例第七條之二第一項第一款至第七款之各款事由外，舉發警察係於事後，僅以事發當時非其所親自製作之筆錄或現場圖內容為斷，即逕行舉發，而忽略舉發員警係立於欲處罰原告之行政機關立場，自應提出不利於原告證明方法之證據，方符行政訴訟舉證責任之分配原則，且舉發所憑藉之事由係僅憑事發當時所製作之筆錄內容為論，顯見並無當場（製作筆錄時）不能或不宜攔截製單舉發之情，益徵員警並無只能於事後為逕行舉發之理。警察機關未思及此，竟為逕行舉發而剝奪原告陳述意見之機會，實屬侵害原告陳述意見之權利，其逕行舉發程序自有違法不當。
（九）又一０一年九月六日以前交通裁決訴訟舊制，上級法院臺灣高等法院曾有裁定（九十八年度交抗字第七三０號）指出，依據本條例第七條之二所列要件，逕行舉發之原因在於「當場不能或不宜攔截製單舉發者」，即行為人不明之情形，推定的逕以汽車所有人為違規人而製單舉發；行為人確定，則無例外適用逕行舉發程序之必要。因而認為「逕行舉發」交通違規事件，係適用於違規行為明確，但行為人不明之狀況。因行為人不明而仍予舉發，乃就舉發事由予以設限，以免浮濫。進而與上述案例比較，認為上述舉發違規事實於當時並未確定，係舉發員警事後依據現場圖、照片、筆錄認有違反道路交通安全情事，而製單告發，認屬於裁處細則第十五條所謂道路交通事故肇事原因無法立即查明，需經研判分析或鑑定始確認有違反本條例之行為。是此等舉發違規事件於事發當時乃當事人明確、然違規事實不明、尚待確認，與前述道路交通管理處罰條例第七條之二第一項所列各項「逕行舉發」違規行為之特徵乃當事人不明、違規事實明確完全不同。而質疑此等舉發程序是否屬「逕行舉發」，尚非無疑。
（十）本院以為，「逕行舉發」與「當場舉發」之區別實益就在於：是否給予受舉發者陳述意見之權利及機會。逕行舉發為事後舉發，因而於舉發當時之受舉發人並無似當場舉發得有陳述意見之機會，侵害受舉發人基於行政程序法第一百零二條及行政罰法第四十二條的「（事前）陳述意見權」，因而必須符合法律保留原則，且須有更大的公益事由，此所以本條例第七條之二第一項以「當場不能或不宜攔截製單舉發者」作為限制前提，且限於該條項所定各款重大之違規事由，否則另須提出「以科學儀器取得證據資料」之證據。換言之，逕行舉發之特徵並非僅限於「當事人不明、違規事實明確」，蓋所謂「當場不能或不宜」，其實當事人未必不明，如車禍事故之當事人明確，只是因為傷重昏迷送醫而「當場不能」製單舉發，至於更多闖紅燈或闖越平交道之違規案例，或因為稍縱即逝，或因為當場攔查反有害交通秩序或人身安全，因而「當場不宜」製單舉發，其當事人未必不明；於是否闖紅燈或闖越平交道，在警察與人民各執一詞，而無任何「以科學儀器取得證據資料」之證據佐證時，是否能謂「違規事實明確」亦非無疑。因而逕行舉發與當場舉發之區分實益及標準就在於：是否當事人於舉發當時有陳述意見之機會。至於當事人是否明確或違規事實是否不明，毋寧係立法者以此種「例示」方式，表彰類此情形有不能、不宜或難以當場告知違規事由，以利當事人陳述意見，因而無法以常態之當場舉發方式，立法者當無認為逕行舉發僅限於「當事人不明、違規事實明確」此等前提之意。總而言之，如果認為逕行舉發僅限於「當事人不明、違規事實明確」之前提，不僅與法律明定之「當場不能或不宜」之前提有違，更難逃偏重舉發機關角度觀察，而忽視以人民為主體之指摘，也有將人民程序上基本權與實體事實證明混淆之虞。此種上級審裁定見解，在交通裁決事件訴訟回歸行政訴訟專業後，應不再援用。
（十一）本院深究現行交通舉發實務，查悉此類事故何以現場警察多不當場舉發，而係事後以警詢、現場圖或相片等文書證據，於三個月內始另行填製舉發通知單送達。當係因為內政部警政署於九十二年十一月四日所發佈之「道路交通事故處理規範」所致（於九十五年七月十三日修正）。惟查僅屬行政規則或職權命令性質之「道路交通事故處理規範」規定，係為更精細的分析及研判交通事故肇事原因，因而另成立所謂「交通事故案件審核小組」，並負責違規舉發，因而導致現場處理事故之警察未能也未敢當場舉發，不論違規事由是否明確。然而如於事後不論由審核小組或轉交原處理單位所為舉發，均已非當場舉發。爭點在於：立法者基於法律保留（國會保留）原則，特別於常態之「當場舉發」程序外，以本條例明定例外之「逕行舉發」程序，除此兩種舉發程序外，是否另有法律允許或授權之其他舉發程序？「道路交通事故處理規範」並無法律授權依據，至多僅係警政署下轄警察機關處理交通事故之行政規則或職權命令（參見行政程序法第一百五十九條、中央法規標準法第七條），其有無權限創設法律規定以外之「第三種舉發」。
至被告另主張裁處細則亦有依據，當係指「道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則」第六條第二項所定：
「公路主管及警察機關就其主管業務，查獲違反道路交通管理之行為者，應本於職權舉發或處理之」之規定，不論是交通實務習稱之「職權舉發」（或被告所指「肇事舉發」），以作為「第三種舉發」之依據。惟本院以為，裁處細則第六條第二項之所謂「依職權舉發」，毋寧僅係賦予或明定公路主管及警察機關有本於職權舉發違反道路交通管理行為之義務，至於如何舉發之程序則有「當場舉發」及「逕行舉發」二者，此毋寧係相對於本條例第七條之一：「對於違反本條例之行為者，民眾得敘明違規事實或檢具違規證據資料，向公路主管或警察機關檢舉，經查證屬實者，應即舉發」之「依檢舉舉發」而已。換言之，職權舉發僅係「當場舉發」及「逕行舉發」之上位概念，當非與之併列之第三種舉發程序。如謂裁處細則第六條第二項有創設第三種舉發之所謂「職權舉發」，顯有引喻失義之憾。至於被告提出的道路交通管理處罰條例第九十條前段，關於舉發期限為三個月的規定，係用以限制舉發機關可能之行政怠惰，不能當然解為三個月內得以任何違反當場或逕行舉發程序的舉發；而同條後段即但書「但汽車肇事致人受傷或死亡案件，因肇事責任不明，已送鑑定者，其期間自鑑定終結之日起算」之規定，原則上應係針對逕行舉發程序，得於取得鑑定證據時，始起算舉發期限的例外，且此項規定仍無礙舉發機關原則上仍應遵守當場舉發程序，只是事後仍得補正鑑定證據，更正或補足當場舉發時的不足，仍難據此創設出第三種舉發之態樣。
（十二）前述理由亦曾經臺北高等行政法院一０三年度交上字第三一號判決理由維持，該院並進一步指出所謂「第三種舉發」有違反法律保留原則，以及行政機關超出授權範圍之違法情事謂（略以）：統一裁罰基準及處理細則乃依據道路交通管理處罰條例第九十二條第四項之授權訂定，其內容自不得逾越母法規定意旨，而立法者基於法律保留原則，於「當場舉發」程序外，於道路交通管理處罰條例明定特別之「逕行舉發」程序，除此兩種舉發程序外，遍尋道路交通管理處罰條例或違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則之規定，均難以發現有第三種法定舉發程序。是違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則第六條第二項規定所謂「依職權舉發」之規定，毋寧僅係賦予或明定公路主管及警察機關有本於職權舉發違反道路交通管理行為之義務，立法者目前並無容許「當場舉發」及「逕行舉發」以外之第三種舉發程序，是依違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則第六條第二項規定可職權舉發之逕行舉發案件，自仍應符合道路交通管理處罰條例第七條之二之規定，始得為之。
（十三）此外，警察機關或有主張「依據道路交通事故案件文書作業規定第十一點：道路交通事故有關當事人之違規行為，由審核小組製單舉發，惟A3類案件雙方當事人違規事實明確者，得由處理單位製單舉發，並註記於事故調查報告表送審核小組檢核；對於肇事責任未明尚待查證者，由審核小組於肇因研判後，製單舉發」、「員警處理交通事故，對於當事人有利或不利之證據均應客觀、完整蒐證，故以現場測繪、照相、詢問當事人筆錄等方式紀錄相關事證，有關事故車輛速度之研判，除由煞車痕長度換算外，當事人在意識清楚且自由意識下之陳述，由員警製作談話紀錄或筆錄，亦得據以認定並予舉發」。認為此種不於現場當場舉發，而於事後依據員警繪製現場圖或當事人筆錄等證據舉發具合法性。本院以為，主管機關要求現場處理人員不宜逕自製單舉發，由審核小組依現場具體事證分析研判後，始依法舉發，固屬兼顧實體正義及減少舉發錯誤率之作法，惟此等舉發程序不符逕行舉發之前提要件及事由，尤其警察機關於舉發現場本來得以當場舉發，給予人民陳述意見之機會，卻寧選擇法所不容許之例外程序，致人民無從事先得知有觸法之嫌而預作答辯，反於事後突襲性的製發舉發通知單送達，此無異於剝奪人民事前陳述意見之聽審權，又無法律依據或授權。須知，基於法治國原則，「縱令實質正當亦不可取代程序合法」（大法官釋字第五二０號解釋理由書參見見）。甚且，在現行僅有「當場舉發」及「逕行舉發」之兩種程序下，行政機關欲貫徹上述「應由審核小組於肇因研判後，製單舉發」之內部指示，又基於舉發通知單具有「暫時性行政處分」之性質，實務操作並非無其他作法，例如：仍由現場處理員警以當場舉發程序，先行開具舉發通知單，此時之到案日期得記載僅係暫時處分，須待事後確認，或依據裁處細則第十五條第三款之規定，記載較長之應到案期日（三十日），現場受舉發人有事先陳述意見之機會，並連同此等意見，及現場圖、照片、筆錄等文書證據，併送所謂審核小組研判，再於事後確認，或認為舉發有誤即撤銷前所為當場舉發之舉發通知單。抑或於事後欲行舉發時，應另行通知當事人給予陳述意見之機會（當然此時當事人仍難免遭到突襲，因為不可能重現現場蒐證）。換言之，此種舉發仍係當場舉發，而絕非逕行舉發，更非所謂「職權舉發」之違法第三種舉發程序，如此方係兼顧實質及程序正義之合法作為。
（十四）至舊制下之台灣高等法院（九十八年度交抗字第七三０號）曾臚列本條例第七條之一，民眾得向公路或警察機關檢舉查證屬實應即舉發之規定；以及裁處細則第十五條規定：「填製通知單，應到案日期應距舉發日十五日。但下列案件，其應到案之日期距舉發日為三十日：一、逕行舉發。二、受處分人非該當場被查獲之駕駛人或行為人。三、道路交通事故肇事原因無法立即查明，需經研判分析或鑑定始確認有違反本條例之行為」、第二十二條規定：「公路主管或警察機關受理民眾檢舉違反道路交通管理事件，應即派員查證，經查證屬實者，應即舉發，並將處理情形回復檢舉人。前項檢舉違規證據係以科學儀器取得，足資認定違規事實者，得逕行舉發之。公路主管或警察機關為查證民眾檢舉違反道路交通管理事件，必要時得通知被檢舉人到案說明」。結論認為，經民眾檢舉之違規事件，不限於違規行為始終在繼續狀態之當場，如經查證屬實，即可舉發，因而質疑舉發程序究否僅區分「當場舉發」及「逕行舉發」兩種。
（十五）本院以為，民眾檢舉之違規事件，固然不限於違規行為始終在繼續狀態之當場，甚至製發舉發通知單時，違規行為早已過去方屬常態，惟既然舉發機關係於事後，未予當事人當場有陳述意見之機會即舉發，其性質亦屬「逕行舉發」，解釋上亦屬本條例第七條之二所定「當場不宜或不能攔截」之態樣之一，所得舉發之事由當亦受限於該條之規定，尤其本條例及裁處細則均明定須「經查證屬實」，因而除舉發機關立即到場親見違規事實而得當場舉發者外，這種事後的查證舉發，自難僅憑檢舉者之「供述」即得認為「屬實」，因而均係有檢具違規證據資料始得查證屬實，當可想像，換言之，所檢具之違規證據，自屬相片、影像帶「以科學儀器取得」之證據，此所以裁處細則第前二十二條第二項規定「前項檢舉違規證據係以科學儀器取得，足資認定違規事實者，得逕行舉發之」之緣故，至於非「以科學儀器取得」之證據資料，如欲據以事後舉發，當僅限於本條第七條之二第一項第一至六款之違規事由，始得不顧被舉發人之「事前」陳述意見權，也因為如此，相信主管機關正係為調和此種衝突，裁處細則第二十二條第三項因而規定「公路主管或警察機關為查證民眾檢舉違反道路交通管理事件，必要時得通知被檢舉人到案說明」，凡此均屬逕行舉發範圍，何來第三種舉發之空間？而裁處細則第十五條，僅係就當場舉發之應到案日期（距舉發日十五日），於特定事由下放寬為三十日之技術性、細節性規定，尚難認有其他舉發程序之依據，一來此種解釋違反法律保留原則，再者本條第三款所指「道路交通事故肇事原因無法立即查明，需經研判分析或鑑定始確認有違反本條例之行為」，在當事人明確時，如係事後舉發，仍屬逕行舉發之一種，祇是仍應受本條例第七條之二之限制；如於當場舉發亦無不可，解釋上仍為當場舉發，業如前述，祇是應到案日期放寬。而第二款之「受處分人非該當場被查獲之駕駛人或行為人」，係針對受處分人為「汽車所有人」之情形，例如本條例第十三條至第二十條所定針對汽車所有人之處罰，於當場查獲時，駕駛人或行為人未必為汽車所有人，此時仍係當場舉發，僅係舉發通知單尚須另行送達汽車所有人，所以應有較長期間之到案期日。總而言之，放寬應到案日期之事由，其舉發程序仍不脫當場舉發或逕行舉發兩種，仍難解釋有第三或第四種舉發程序之空間之必要。此於前述論證道路交通管理處罰條例第九十條後段可否引為依據時，亦已說明。
（十六）查本件舉發機關未於事故發生之現場當場舉發，而係事後依據現場處理警察蒐證資料，其後始補製單舉發之「當場舉發」。於事後補製單，已經形同剝奪受處分人（原告）事前陳述意見之機會在先，有違當場舉發所欲保障的正當法律程序在先。又查被告機關亦未舉證證明有何當場不能或不宜攔截製單舉發之事由，且不符合道路交通管理處罰條例第七條之二第一項各款得為逕行舉發之情，是舉發警察所為亦非屬逕行舉發，難謂適法。再本條例並無第三種舉發程序之規定，基於法律保留原則，舉發機關自應受限於法律或法規命令所明定之兩種舉發程序，不得於法令外自創此等違法舉發程序，結果係不利於民眾陳述意見之正當法律程序權利。本件舉發程序既於法有違，而影響原處分之適法性，自應撤銷原處分，應由被告補正此種程序上瑕疵，始得另為適法之實體處分。
（十七）至本件原告是否有在違規時、地行駛高速公路未依規定變換車道之違規行為，導致本件交通事故發生，使訴外人受有傷害或車輛受損之情形，並不在本件討論範圍，而留待其他法院審理。本院僅就舉發機關使用道路交通管理處罰條例所未規定第三種「職權舉發」之違法舉發行為予以判定，縱本件原告有裁決書所稱「未依規定變換車道」之違規行為，本院仍應就違法之舉發行為，予以撤銷原處分。併此敘明。
六、綜上所述，道路交通管理處罰條例並無「當場舉發」與「逕行舉發」以外之「第三種舉發程序」。舉發機關自應受限於法律或法規命令所明定限於兩種之舉發程序。本案因無當場不能或不宜攔截製單舉發之理，且不符合道路交通管理處罰條例第七條之二第一項各款得為逕行舉發之事由，舉發警察未於當場舉發，竟於事後由員警逕行舉發，難謂適法。又本案舉發所憑藉之事由係僅憑事發當時所製作之筆錄內容為論，顯見本案並無當場（製作筆錄時）不能或不宜攔截製單舉發之情，益徵員警並無於事後為逕行舉發之理，警察機關未思及此，竟為逕行舉發而剝奪原告陳述意見之機會，實屬侵害原告陳述意見之正當法律程序所保障權利。舉發程序既於法有違，影響原處分之適法性，自應撤銷原處分。
七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院審酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，附予敘明。
八、本件第一審裁判費三百元，應由被告負擔，爰確定第一審訴訟費用如主文第二項所示。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第二百三十七條之七、第二百三十七條之八第一項、第九十八條第一項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 12 月 29 日
臺灣桃園地方法院行政訴訟庭
法 官 錢 建 榮上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀，上訴狀並應記載上訴理由，表明關於原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本），並應繳納上訴費新臺幣750元。
中 華 民 國 103 年 12 月 31 日
書記官 劉 宗 源