臺灣桃園地方法院行政訴訟判決 102年度交字第81號原 告 廖宜龍被 告 交通部公路總局新竹區監理所代 表 人 張朝陽訴訟代理人 黃玫雀上列當事人間交通裁決事件，原告不服被告所屬中壢監理站民國
102 年4 月11日壢監裁字第裁53—DP0000000 號違反道路交通管理事件裁決書所為之處分（原舉發通知單案號：桃園縣政府警察局桃警局交字第DP0000000 號），提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原處分撤銷。
訴訟費用新臺幣參佰元由被告負擔。
理 由
一、程序部分：
（一）原告廖宜龍不服被告如案由欄所示裁決處分，提起行政訴訟，聲明撤銷原處分。按民國一００年十一月二十三日總統公布修正之行政訴訟法，增訂第三章交通裁決事件訴訟程序，其中第二百三十七條之二規定交通裁決事件，得由原告住所地、居所地、所在地或違規行為地之地方法院行政訴訟庭管轄。且於同年十二月二十六日司法院函定自一０一年九月六日施行。查本件屬同法第二百三十七條之一第一款前段所定「不服道路交通管理處罰條例第八條而提起之撤銷訴訟」。自應由本院行政訴訟庭管轄，合先敘明。
（二）又本件原告於起訴時，被告機關之代表人原為柯武，嗣自民國一０二年七月十六日起，被告機關之代表人已變更為張朝陽，依法應予承受訴訟，此業據被告提出承受訴訟狀一紙附卷可參，核無不合，應予准許。
（三）再本件係因原告不服被告所為道路交通管理處罰條例第八條之裁決而提起撤銷訴訟，依行政訴訟法第二百三十七條之一，應適用交通裁決事件訴訟程序，本院並依同法第二百三十七條之七規定，爰不經言詞辯論，逕為裁判，附此敘明。
二、事實概要：原告於一０一年十一月二日上午十一時十七分許，駕駛車牌號碼00—768 號營業貨運曳引車，行經桃園縣楊梅市○○路○ 巷時，不慎與訴外人陳敬堯所駕駛之車牌號碼0000—DV號自小客車發生擦撞，為桃園縣政府警察局交通警察大隊員警到場處理，雖有製作談話筆錄及繪設現場圖，惟於當場並未告知原告有何違規行為，卻遲於同年十二月二十一日，始以原告有「汽車駕駛人不在未劃分標線道路之中央右側部分駕車」之違規，填製桃警局交字第DP0000000 號舉發違反道路交通管理事件通知單（下稱舉發通知單），並移送被告處理。嗣原告於一０二年一月十一日到案陳述不服舉發，經被告查證明確後，認原告前述違規事實屬實，爰依道路交通管理處罰條例第三十九條及道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則等規定，以壢監裁字第裁53—DP0000000號裁決書（下稱原處分）裁處原告罰鍰新臺幣（下同）九百元。原告不服，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告訴之聲明與主張之理由（略以）：
（一）訴之聲明：⒈原處分撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
（二）原告當時所駕駛之曳引車停留之位置，已在愛買地下停車場之出口處，並非現場圖內所示之位置，仍停於停車場出口處左方。又愛買地下停車場出口處有水泥堤延伸至路面，大約一點四公尺，水泥堤末端有豎立一支電線桿，而事故當時其所駕駛之曳引車已極盡所能靠在道路之右側，雖現場圖顯示系爭拖車距離路緣約二點三公尺，然其實際距離紅色道路邊線僅約幾十公分。
（三）又裕成路三項之巷弄為狹窄彎曲之道路，因此大型車輛轉彎後所形成之內輪差，為物理性之必然現象，非駕駛人所能改變，故原告車輛後輪偏向道路之中央，不應成為舉發之要件。且依據訴外人所提供之行車影像紀錄器之錄影資料，原告所駕駛之曳引車與貨櫃半拖車已於該路口停止，嗣綠燈後隨即起步，然訴外人卻將其所駕駛之車輛駛入原告車輛後輪必經之處，並停留十五秒以上時間，仍不採取適當反應，亦無應變作為，且將該車左後照鏡往後折收，明顯誤判原告車輛可安全通過，因此造成本案主要之肇事原因。
四、被告答辯理由（略以）：
（一）訴之聲明：
1.原處分撤銷。
2.訴訟費用由原告負擔。
（二）按汽車行駛於單行道或指定行駛於左側車道外，在未劃分向線或分向限制線知道路，應靠右行駛。但遇有特殊情況必須行駛左側道路時，除應減速慢行外，並注意前方來車及行人。道路交通安全規則第九十五條第一項所明定。次按汽車駕駛人，不在未劃分標線道路之中央右側部分駕車者，處新臺幣六百元以上一千二百元以下罰鍰。但單行道或依規定超車者，不在此限。道路交通管理處罰條例第三十九條定有明文。
（三）又汽車除行駛於單行道或指定行駛於左側車道外，在未劃分向線或分向限制線之道路，應靠右行駛。但遇有特殊情況必須行駛左側道路時，除應減速慢行外，並注意前方來車及行人。是原告行駛左側道路時，未注意前方來車，被告依道路交通管理處罰條例第三十九條規定，裁處原告罰鍰九百元，並無違法。
五、本院判斷之依據與理由：
（一）查殊不論依卷內兩造所提供之相片顯示，現場道路狹小，原告之汽車已極盡其靠右行駛之能事，實難想像還能如何靠右？是身為終局行政處分之行被告機關，不假思索及判斷，依舉發通知單所載違規法條照單全收，有無事實與違規法條不符之情事。僅就舉發程序而言，原告經被告機關認有如事實概要欄所載違規事實，係發生於000年00月0日，依卷內證據顯示，為桃園縣政府警察局楊梅分局到現場處理，並繪製事故現場圖與拍照等存證，但卻未為當場舉發，嗣於同年十二月二十一日，始由桃園縣政府警察局交通警察大隊承辦人代為製單舉發（參見本院卷第二十五頁），即原處分所依據之舉發通知單。是以，為何桃園縣政府警察局楊梅分局員警有在現場處理情形下，不於當場舉發，而係於數日後始交由桃園縣政府警察局交通警察大隊員警舉發？如係逕行舉發，不僅本件違規事由非法定列舉逕行舉發之事由，亦未見該舉發通知單附有其他科學儀器取得之證據。是本件舉發程序究係當場舉發或逕行舉發？本院先應究明者，被告機關允許舉發機關於兩種法定舉發程序外，另行創設現行法無明文之其他舉發程序，是否有違法律保留原則及正當法律程序？
（二）依據道路交通管理處罰條例第八條第一項第一款規定，違反本條例第十二條至第六十八條（即第二章汽車、機車）及第九十二條第七項、第八項（即大型重型機車）之行為者，由「公路主管機關」處罰；同條第三項前段規定，公路主管機關應設置交通裁決單位辦理之。至本條例第八條第一項第二款另規定，違反本條例第六十九條至第八十四條（即第三至五章之慢車、行人及道路障礙）之行為，則由「警察機關」處罰。另依據本條例第七條之規定，道路交通管理之稽查，除違規停車之行為，得由交通助理人員逕行執行以外，稽查及違規紀錄，係由交通勤務警察，或依法令執行交通稽查任務人員執行之。此即一般通稱之舉發違規機關或人員。依據本條例第九十二條第四項授權交通部及內政部訂定發佈之「違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則」（以下簡稱裁處細則）第七條另規定，中央及直轄市公路主管機關得委任所屬機關處罰。由上可知，就對於汽、機車、大型重型機車之違規行為，警察機關僅得稽查舉發，而無處罰權限，至於公路主管機關則係待警察機關之舉發移送，始為處罰。所以稱本條例之處罰採特殊的「雙主管機關」管轄，應屬貼切之形容。至「裁處細則」之規定，將本條例的處罰處理程式區分為舉發（稽查民眾檢舉）、移送、受理、裁決程式。可知違反本條例之處理程式，除慢車、行人及道路障礙之處罰概由警察機關舉發及裁決處罰外，餘有關汽車（機車）違規之處罰，係先由警察機關舉發（填製舉發通知單），其後由公路主管機關之監理所（站）、交通裁決所裁決（開具裁決書），換言之，須先經舉發程式，經由裁決始生處罰效果。因而違反本條例之處罰可大別為舉發程式及裁決程式，公路主管機關之裁決處罰，以經警察機關之舉發為前提。以汽、機車之違規事件為例，舉發程式須由警察機關開具舉發通知單，而裁決程式則係公路主管機關依據舉發通知單所舉發之「事實」，製作應繳納罰鍰或其他處分之「對外直接發生法律效果」的裁決書，所以謂裁決書係依據舉發通知單之事實為據，而行為人係依據裁決書繳納罰鍰，尚不為過。但本條例第八十七條規定，似乎僅對於「裁決書」始得聲明異議，地方法院遂一概祇認「裁決書」，對於無裁決書之情形（祇有舉發通知單），交通裁決事件改隸地方法院行政訴訟庭管轄前之實務作法向以「非道路交通案件處理辦法所稱之交通案件」為由，駁迥異議。換言之，對於舉發通知單，似無法獨立提起救濟。
（三）本院認為舉發通知單原則上應定性為「暫時性行政處分」。贊同暫時性行政處分不限於給付行政領域之前提下（參見李建良，行政處分，收於蔡茂寅、李建良、林明鏘、周志宏合著，行政程式法實用，二００一年十月，二版，第二０三頁）。除行為人自願於到案期限繳納法定最低額罰鍰之情形外，舉發通知單對於相對人之權利義務，均尚賴裁決書之作成始得終局確定。換言之，舉發通知單對於行為人固然產生特定之拘束效果，惟其接受處罰法律效果之最終依據，仍為裁決書，就此而論，舉發通知單僅發生暫時確定之法律效果，而與暫時性行政處分之概念相近。現任大法官陳敏亦謂「舉發通知，頗類似於暫時行政處分」（參見陳敏，行政法總論，二００三年一月三版，第三二三頁）；前任大法官吳庚亦曾謂，若不考慮暫時性行政處分是否限於授益性質，勉予對照，發生拘束效果之所謂通知書或通知單（道路交通管理處罰條例第九條亦有此類似規定），較與暫時處分相近（參見吳庚，行政法之理論與實用，增訂七版，第三一六頁。吳庚復於二０一二年九月，同書增訂第十二版，稱此一變體之處分行為，在學理上如何定位，頗值斟酌。德國法上有「先行裁決」及「暫時處分」之概念，皆與本例有彷彿之處）。
（四）從而行為人接獲舉發通知單後，雖遵期到案，惟對於舉發事實有爭執，不願繳納（法定最低額）罰鍰，或另受其他不利益之處分，或逾期到案，對於舉發事實不爭執，願意繳納較高或最高額罰鍰時，舉發通知單僅具有「對於舉發事實暫時確認」之暫時性行政處分性質，此時舉發通知單所確認之事實，必須經由裁決處分之作成始終局確定，其法律效果係因裁決書而發生，行為人訴訟之相對人應為公路主管機關，惟行政訴訟庭如因為調查舉發事實是否存在或有無違法情事者，不排除得命警察機關參加訴訟。固然舉發違規事實之警察，仍應具有證人適格性，惟尚不影響警察機關在裁決處分訴訟中的利害當事人地位。
（五）另按汽車駕駛人之行為有左列情形之一，當場不能或不宜攔截製單舉發者，得對汽車所有人逕行舉發處罰：（一）闖紅燈或平交道。（二）搶越行人穿越道。（三）違規停車而駕駛人不在場。（四）不服指揮稽查而逃逸，或聞消防車、救護車、警備車、工程救險車之警號不立即避讓。
（五）違規停車或搶越行人穿越道，經各級學校交通服務隊現場導護人員簽證檢舉。（六）行經設有收費站、地磅之道路，不依規定停車繳費或過磅（七）經以科學儀器取得證據資料證明其行為違規。逕行舉發，應記明車輛牌照號碼、車型等可資辨明之資料，以汽車所有人為被通知人製單舉發。000年0月0日生效，於九十四年十二月二十八日修正，000年0月0日生效之道路交通管理處罰條例第七條之二第一、四項分別定有明文（本條於民國一０一年五月三十日修正，同年十月十五日施行，第一、四項未修正）。此等「逕行舉發」事由之規定，因為非當場舉發，原則上受舉發之違規者無從當場得知違規事由及情狀，且因舉發之警察機關無從給予受舉發之人民陳述意見之機會，係對於人民基本權之限制及侵害，實有必要限縮，使限於重大且急迫性之違規事由，且因係對於人民訴願、訴訟基本權重大之侵害，形式上並應遵守憲法法律保留原則（國會保留）之要求，不宜透過概括授權之方式，由行政機關制定之，是修正前本條原係透過「違反道路交通管理事件統一裁罰標準及處理細則」（下稱裁處細則）第二十三條規定之作法即有違法、違憲之虞。從而立法者於增修本條後，同時於九十一年八月三十日配合刪除裁處細則上述規定，即遵行法律保留原則之作法，頗值讚揚。又既然「當場舉發」始為常態之舉發程式，則非常態之「逕行舉發」事由，解釋即應限於前述道路交通管理處罰條例第七條之二第一項明定之事由為限，舉發機關並應遵守同條第四項所定之應記明車輛牌照號碼、車型等可資辨明之資料，以汽車所有人為被通知人製單舉發之。尤有甚者，此等逕行舉發之事由，因為剝奪當事人事前陳述意見之機會，自應有更為精確之證據，以及符合更大之公益需求，該條第一項第一至七款所以列舉限於特定違規事由，始得逕行舉發，至於列舉事由及以外之其他違規行為，同條項第七款即明定舉發機關應提出「經以科學儀器取得證據資料者」之證據，換言之，如舉發機關提不出「以科學儀器取得之證據資料」以證其所舉發之其他違規行為，自不得僅憑舉發員警之片面說詞為證據，以保障舉發機關可能故意濫用本條項，或係因誤記、錯記所導致之可能違誤舉發行為。
（六）舉發通知單之性質既為暫時性行政處分，不論行政程式法或行政罰法均明定，行政機關作成限制性行政處分或行政罰裁處前，原則上應給予受處罰者有陳述意見之機會，本條例第九條第一項中段亦明定：「不服舉發事實者，應於十五日內，向處罰機關陳述意見」；第八條第二項規定：
「前項處罰於裁決前，應給予違規行為人陳述之機會」。足認有機會給予人民當場陳述意見之「當場舉發」，始為常態性之舉發程式，因而受處罰者不明致難以當場陳述意見之「逕行舉發」乃非常態之舉發程式，解釋上即應限於本條例第七條之二第一項明定之事由，舉發機關並應遵守同條第四項所定應記明車輛牌照號碼、車型等可資辨明之資料，以汽車所有人為被通知人製單舉發之規定。
（七）如同本件處分情形，實務上常見交通警察雖當場處理交通事故，於違規人民均在現場，有機會陳述意見之場合，卻不以當場舉發之程式，當場告知違規事由，反於事後逕依警詢筆錄或其他現場圖等文書「資料」（得否作為合法證據，詳後述），另開具舉發通知單郵寄送達。致已事過境遷以為相安無事之民眾，突襲性收到舉發通知單，常有「丈二金鋼，摸不著頭腦」感覺。本案事故發生時警察是有到場處理的，但在現場卻未以「當場舉發」方式，告知當事人有何違規情事（至少告知可能性），給予當事人有陳述意見之機會，而於事後逕行依舉發員警或其他現場卷證鑑定判斷違規行為與歸責對象。此為兩造所不爭執之事實。問題是，警察機關本得以當場舉發，卻寧選擇以「逕行舉發」之方式舉發，而本案的違規事由又非本條例第七條之二第一項所列第一至六款之違規事由，另須釐清的是，此等舉發是否屬道路交通管理處罰條例第七條之二第一項第七款所定其他違規行為，而「以科學儀器取得證據資料」之逕行舉發事由？很顯然的，不論是現場圖或筆錄等文書，均係「供述證據」，並非「經以科學儀器」取得，即使本件另有提出現場相片，亦係現場已經撞及後之結果，如何用以證明是否保持安全距離或如原告所辯，係因前車突然左切，導致煞車不及撞及前車之結果？不難想像係以現場處理警察所繪製之現場圖或筆錄為據，卻因未能讓原告於現場即時陳述辯解，以蒐集可能有利原告之證據。總之，此等資料性質上屬「供述證據」，更非「經以科學儀器」取得，其舉發程式及所憑證據之粗糙可見一斑。尤其事後製單舉發之警察，均非現場處理親見之員警，此等文書證據對舉發員警而言已屬「傳聞證據」，可否作為舉發之證據，甚有疑問。又員警既已至現場處理，原告並在現場並配合製作筆錄，則究有何「當場不能或不宜攔截製單舉發」之逕行舉發之前提要件，更令人費解。
（八）綜上所述，此處舉發除不符道路交通管理處罰條例第七條之二第一項第一款至第七款之各款事由外，舉發警察係於事後，僅以事發當時非其所親自製作之筆錄或現場圖內容為斷，即逕行舉發，而忽略舉發員警係立於欲處罰原告之行政機關立場，自應提出不利於原告證明方法之證據，方符行政訴訟舉證責任之分配原則，且舉發所憑藉之事由係僅憑事發當時所製作之筆錄內容為論，顯見並無當場（製作筆錄時）不能或不宜攔截製單舉發之情，益徵員警並無只能於事後為逕行舉發之理。警察機關未思及此，竟為逕行舉發而剝奪原告陳述意見之機會，實屬侵害原告陳述意見之權利，其逕行舉發程序自有違法不當。
（九）一０一年九月六日以前交通裁決訴訟舊制，上級法院台灣高等法院曾有裁定（九十八年度交抗字第七三０號）指出，依據本條例第七條之二所列要件，逕行舉發之原因在於「當場不能或不宜攔截製單舉發者」，即行為人不明之情形，推定的逕以汽車所有人為違規人而製單舉發；行為人確定，則無例外適用逕行舉發程序之必要。因而認為「逕行舉發」交通違規事件，係適用於違規行為明確，但行為人不明之狀況。因行為人不明而仍予舉發，乃就舉發事由予以設限，以免浮濫。進而與上述案例比較，認為上述舉發違規事實於當時並未確定，係舉發員警事後依據現場圖、照片、筆錄認有違反道路交通安全情事，而製單告發，認屬於裁處細則第十五條所謂道路交通事故肇事原因無法立即查明，需經研判分析或鑑定始確認有違反本條例之行為。是此等舉發違規事件於事發當時乃當事人明確、然違規事實不明、尚待確認，與前述道路交通管理處罰條例第七條之二第一項所列各項「逕行舉發」違規行為之特徵乃當事人不明、違規事實明確完全不同。而質疑此等舉發程序是否屬「逕行舉發」，尚非無疑。
（十）本院以為，「逕行舉發」與「當場舉發」之區別實益就在於：是否給予受舉發者陳述意見之權利及機會。逕行舉發為事後舉發，因而於舉發當時之受舉發人並無似當場舉發得有陳述意見之機會，侵害受舉發人基於行政程序法第一百零二條及行政罰法第四十二條的「（事前）陳述意見權」，因而必須符合法律保留原則，且須有更大的公益事由，此所以本條例第七條之二第一項以「當場不能或不宜攔截製單舉發者」作為限制前提，且限於該條項所定各款重大之違規事由，否則另須提出「以科學儀器取得證據資料」之證據。換言之，逕行舉發之特徵並非僅限於「當事人不明、違規事實明確」，蓋所謂「當場不能或不宜」，其實當事人未必不明，如車禍事故之當事人明確，只是因為傷重昏迷送醫而「當場不能」製單舉發，至於更多闖紅燈或闖越平交道之違規案例，或因為稍縱即逝，或因為當場攔查反有害交通秩序或人身安全，因而「當場不宜」製單舉發，其當事人未必不明；於是否闖紅燈或闖越平交道，在警察與人民各執一詞，而無任何「以科學儀器取得證據資料」之證據佐證時，是否能謂「違規事實明確」亦非無疑。因而逕行舉發與當場舉發之區分實益及標準就在於：是否當事人於舉發當時有陳述意見之機會。至於當事人是否明確或違規事實是否不明，毋寧係立法者以此種「例示」方式，表彰類此情形有不能、不宜或難以當場告知違規事由，以利當事人陳述意見，因而無法以常態之當場舉發方式，立法者當無認為逕行舉發僅限於「當事人不明、違規事實明確」此等前提之意。總而言之，如果認為逕行舉發僅限於「當事人不明、違規事實明確」之前提，不僅與法律明定之「當場不能或不宜」之前提有違，更難逃偏重舉發機關角度觀察，而忽視以人民為主體之指摘，也有將人民程序上基本權與實體事實證明混淆之虞。此種上級審裁定見解，在交通裁決事件訴訟回歸行政訴訟專業後，應不再援用。
（十一）本院深究現行交通舉發實務，查悉此類事故何以現場警察多不當場舉發，而係事後以警詢、現場圖或相片等文書證據，於三個月內始另行填製舉發通知單送達。當係因為內政部警政署於九十二年十一月四日所發布之「道路交通事故處理規範」所致（於九十五年七月十三日修正）。惟查僅屬行政規則或職權命令性質之「道路交通事故處理規範」規定，係為更精細的分析及研判交通事故肇事原因，因而另成立所謂「交通事故案件審核小組」，並負責違規舉發，因而導致現場處理事故之警察未能也未敢當場舉發，不論違規事由是否明確。然而如於事後不論由審核小組或轉交原處理單位所為舉發，均已非當場舉發。爭點在於：立法者基於法律保留（國會保留）原則，特別於常態之「當場舉發」程序外，以本條例明定例外之「逕行舉發」程序，除此兩種舉發程序外，是否另有法律允許或授權之其他舉發程序？「道路交通事故處理規範」並無法律授權依據，至多僅係警政署下轄警察機關處理交通事故之行政規則或職權命令（參見行政程序法第一百五十九條、中央法規標準法第七條），其有無權限創設法律規定以外之「第三種舉發」。
至被告另主張裁處細則亦有依據，當係指「道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則」第六條第二項所定：
「公路主管及警察機關就其主管業務，查獲違反道路交通管理之行為者，應本於職權舉發或處理之」之規定，不論是交通實務習稱之「職權舉發」（或被告所指「肇事舉發」），以作為「第三種舉發」之依據。惟本院以為，裁處細則第六條第二項之所謂「依職權舉發」，毋寧僅係賦予或明定公路主管及警察機關有本於職權舉發違反道路交通管理行為之義務，至於如何舉發之程序則有「當場舉發」及「逕行舉發」二者，此毋寧係相對於本條例第七條之一：「對於違反本條例之行為者，民眾得敘明違規事實或檢具違規證據資料，向公路主管或警察機關檢舉，經查證屬實者，應即舉發」之「依檢舉舉發」而已。換言之，職權舉發僅係「當場舉發」及「逕行舉發」之上位概念，當非與之併列之第三種舉發程序。如謂裁處細則第六條第二項有創設第三種舉發之所謂「職權舉發」，顯有引喻失義之憾。至於被告提出的道路交通管理處罰條例第九十條前段，關於舉發期限為三個月的規定，係用以限制舉發機關可能之行政怠惰，不能當然解為三個月內得以任何違反當場或逕行舉發程序的舉發；而同條後段即但書「但汽車肇事致人受傷或死亡案件，因肇事責任不明，已送鑑定者，其期間自鑑定終結之日起算」之規定，原則上應係針對逕行舉發程序，得於取得鑑定證據時，始起算舉發期限的例外，且此項規定仍無礙舉發機關原則上仍應遵守當場舉發程序，只是事後仍得補正鑑定證據，更正或補足當場舉發時的不足，仍難據此創設出第三種舉發之態樣。
（十二）前述理由亦曾經臺北高等行政法院一０三年度交上字第三一號判決理由維持，該院並進一步指出所謂「第三種舉發」有違反法律保留原則，以及行政機關超出授權範圍之違法情事謂（略以）：統一裁罰基準及處理細則乃依據道路交通管理處罰條例第九十二條第四項之授權訂定，其內容自不得逾越母法規定意旨，而立法者基於法律保留原則，於「當場舉發」程序外，於道路交通管理處罰條例明定特別之「逕行舉發」程序，除此兩種舉發程序外，遍尋道路交通管理處罰條例或違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則之規定，均難以發現有第三種法定舉發程序。是違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則第六條第二項規定所謂「依職權舉發」之規定，毋寧僅係賦予或明定公路主管及警察機關有本於職權舉發違反道路交通管理行為之義務，立法者目前並無容許「當場舉發」及「逕行舉發」以外之第三種舉發程序，是依違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則第六條第二項規定可職權舉發之逕行舉發案件，自仍應符合道路交通管理處罰條例第七條之二之規定，始得為之。
（十三）此外，警察機關或有主張「依據道路交通事故案件文書作業規定第十一點：道路交通事故有關當事人之違規行為，由審核小組製單舉發，惟A3類案件雙方當事人違規事實明確者，得由處理單位製單舉發，並註記於事故調查報告表送審核小組檢核；對於肇事責任未明尚待查證者，由審核小組於肇因研判後，製單舉發」、「員警處理交通事故，對於當事人有利或不利之證據均應客觀、完整蒐證，故以現場測繪、照相、詢問當事人筆錄等方式紀錄相關事證，有關事故車輛速度之研判，除由煞車痕長度換算外，當事人在意識清楚且自由意識下之陳述，由員警製作談話紀錄或筆錄，亦得據以認定並予舉發」。認為此種不於現場當場舉發，而於事後依據員警繪製現場圖或當事人筆錄等證據舉發具合法性。本院以為，主管機關要求現場處理人員不宜逕自製單舉發，由審核小組依現場具體事證分析研判後，始依法舉發，固屬兼顧實體正義及減少舉發錯誤率之作法，惟此等舉發程序不符逕行舉發之前提要件及事由，尤其警察機關於舉發現場本來得以當場舉發，給予人民陳述意見之機會，卻寧選擇法所不容許之例外程序，致人民無從事先得知有觸法之嫌而預作答辯，反於事後突襲性的製發舉發通知單送達，此無異於剝奪人民事前陳述意見之聽審權，又無法律依據或授權。須知，基於法治國原則，「縱令實質正當亦不可取代程序合法」（大法官釋字第五二０號解釋理由書參見見）。甚且，在現行僅有「當場舉發」及「逕行舉發」之兩種程序下，行政機關欲貫徹上述「應由審核小組於肇因研判後，製單舉發」之內部指示，又基於舉發通知單具有「暫時性行政處分」之性質，實務操作並非無其他作法，例如：仍由現場處理員警以當場舉發程序，先行開具舉發通知單，此時之到案日期得記載僅係暫時處分，須待事後確認，或依據裁處細則第十五條第三款之規定，記載較長之應到案期日（三十日），現場受舉發人有事先陳述意見之機會，並連同此等意見，及現場圖、照片、筆錄等文書證據，併送所謂審核小組研判，再於事後確認，或認為舉發有誤即撤銷前所為當場舉發之舉發通知單。抑或於事後欲行舉發時，應另行通知當事人給予陳述意見之機會（當然此時當事人仍難免遭到突襲，因為不可能重現現場蒐證）。換言之，此種舉發仍係當場舉發，而絕非逕行舉發，更非所謂「職權舉發」之違法第三種舉發程序，如此方係兼顧實質及程序正義之合法作為。
（十四）至舊制下之台灣高等法院（九十八年度交抗字第七三０號）曾臚列本條例第七條之一，民眾得向公路或警察機關檢舉查證屬實應即舉發之規定；以及裁處細則第十五條規定：「填製通知單，應到案日期應距舉發日十五日。但下列案件，其應到案之日期距舉發日為三十日：一、逕行舉發。二、受處分人非該當場被查獲之駕駛人或行為人。三、道路交通事故肇事原因無法立即查明，需經研判分析或鑑定始確認有違反本條例之行為」、第二十二條規定：「公路主管或警察機關受理民眾檢舉違反道路交通管理事件，應即派員查證，經查證屬實者，應即舉發，並將處理情形回復檢舉人。前項檢舉違規證據係以科學儀器取得，足資認定違規事實者，得逕行舉發之。公路主管或警察機關為查證民眾檢舉違反道路交通管理事件，必要時得通知被檢舉人到案說明」。結論認為，經民眾檢舉之違規事件，不限於違規行為始終在繼續狀態之當場，如經查證屬實，即可舉發，因而質疑舉發程式究否僅區分「當場舉發」及「逕行舉發」兩種。
（十五）本院以為，民眾檢舉之違規事件，固然不限於違規行為始終在繼續狀態之當場，甚至製發舉發通知單時，違規行為早已過去方屬常態，惟既然舉發機關係於事後，未予當事人當場有陳述意見之機會即舉發，其性質亦屬「逕行舉發」，解釋上亦屬本條例第七條之二所定「當場不宜或不能攔截」之態樣之一，所得舉發之事由當亦受限於該條之規定，尤其本條例及裁處細則均明定須「經查證屬實」，因而除舉發機關立即到場親見違規事實而得當場舉發者外，這種事後的查證舉發，自難僅憑檢舉者之「供述」即得認為「屬實」，因而均係有檢具違規證據資料始得查證屬實，當可想像，換言之，所檢具之違規證據，自屬相片、影像帶「以科學儀器取得」之證據，此所以裁處細則第前二十二條第二項規定「前項檢舉違規證據係以科學儀器取得，足資認定違規事實者，得逕行舉發之」之緣故，至於非「以科學儀器取得」之證據資料，如欲據以事後舉發，當僅限於本條第七條之二第一項第一至六款之違規事由，始得不顧被舉發人之「事前」陳述意見權，也因為如此，相信主管機關正係為調和此種衝突，裁處細則第二十二條第三項因而規定「公路主管或警察機關為查證民眾檢舉違反道路交通管理事件，必要時得通知被檢舉人到案說明」，凡此均屬逕行舉發範圍，何來第三種舉發之空間？而裁處細則第十五條，僅係就當場舉發之應到案日期（距舉發日十五日），於特定事由下放寬為三十日之技術性、細節性規定，尚難認有其他舉發程序之依據，一來此種解釋違反法律保留原則，再者本條第三款所指「道路交通事故肇事原因無法立即查明，需經研判分析或鑑定始確認有違反本條例之行為」，在當事人明確時，如係事後舉發，仍屬逕行舉發之一種，祇是仍應受本條例第七條之二之限制；如於當場舉發亦無不可，解釋上仍為當場舉發，業如前述，祇是應到案日期放寬。而第二款之「受處分人非該當場被查獲之駕駛人或行為人」，係針對受處分人為「汽車所有人」之情形，例如本條例第十三條至第二十條所定針對汽車所有人之處罰，於當場查獲時，駕駛人或行為人未必為汽車所有人，此時仍係當場舉發，僅係舉發通知單尚須另行送達汽車所有人，所以應有較長期間之到案期日。總而言之，放寬應到案日期之事由，其舉發程序仍不脫當場舉發或逕行舉發兩種，仍難解釋有第三或第四種舉發程序之空間之必要。此於前述論證道路交通管理處罰條例第九十條後段可否引為依據時，亦已說明。
（十六）查本件舉發機關未於事故發生之現場當場舉發，而係事後依據現場處理警察蒐證資料，於數日後始補製單舉發之「當場舉發」。於事後補製單，已經形同剝奪受處分人（原告）事前陳述意見之機會在先，有違當場舉發所欲保障的正當法律程式在先。又查被告機關亦未舉證證明有何當場不能或不宜攔截製單舉發之事由，且不符合道路交通管理處罰條例第七條之二第一項各款得為逕行舉發之情，是舉發警察所為亦非屬逕行舉發，難謂適法。再本條例並無第三種舉發程式之規定，基於法律保留原則，舉發機關自應受限於法律或法規命令所明定之兩種舉發程序，不得於法令外自創此等違法舉發程式，結果係不利於民眾陳述意見之正當法律程式權利。本件舉發程式既於法有違，而影響原處分之適法性，自應撤銷原處分，應由被告補正此種程式上瑕疵，始得另為適法之實體處分。
六、綜上所述，道路交通管理處罰條例並無「當場舉發」與「逕行舉發」以外之「第三種舉發程序」。舉發機關自應受限於法律或法規命令所明定限於兩種之舉發程序。本案因無當場不能或不宜攔截製單舉發之理，且不符合道路交通管理處罰條例第七條之二第一項各款得為逕行舉發之事由，舉發警察未於當場舉發，竟於事後由他警察逕行舉發，難謂適法。又本案舉發所憑藉之事由係僅憑事發當時所製作之筆錄內容為論，顯見本案並無當場（製作筆錄時）不能或不宜攔截製單舉發之情，益徵員警並無於事後為逕行舉發之理，警察機關未思及此，竟為逕行舉發而剝奪原告陳述意見之機會，實屬侵害原告陳述意見之正當法律程序所保障權利。舉發程序既於法有違，影響原處分之適法性，自應撤銷原處分。
七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院審酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，附予敘明。
八、本件第一審裁判費三百元，應由被告負擔，爰確定第一審訴訟費用如主文第二項所示。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第二百三十七條之七、第二百三十七條之八第一項、第九十八條第一項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 11 月 7 日
臺灣桃園地方法院行政訴訟庭
法 官 錢 建 榮上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀，上訴狀並應記載上訴理由，表明關於原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本），並應繳納上訴費新臺幣750元。
中 華 民 國 103 年 11 月 12 日
書記官 劉 宗 源