臺灣桃園地方法院行政訴訟判決 103年度簡字第148號
民國104年6月2日辯論終結原 告 許鴻鐘
許湄苓被 告 行政院農業委員會動植物防疫檢疫局新竹分局代 表 人 柯榮輝訴訟代理人 李豐在
李思穎廖明章上列當事人間植物防疫檢疫法事件，原告不服行政院農業委員會民國103 年6 月10日農訴字第0000000000號訴願決定（原處分為被告103 年4 月11日編號00000000號裁處書），提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、本件係原告因不服行政機關所為新台幣（下同）40萬元以下罰鍰之處分而涉訟，依行政訴訟法第229 條第1 項及第2 項第2 款規定，應由地方法院行政訴訟庭為第一審管轄法院，並適用簡易程序，合先敘明。
二、事實概要：原告許鴻鐘、許湄苓（為兄妹關係）於民國103 年4 月11日自香港搭乘中華航空CI916 班機由臺灣桃園國際機場入境，提領行李後於財攻部關務署臺北關（下稱臺北關）之綠線免申報檯通關，經被告機關查驗發現原告許鴻鐘之行李中攜帶未依規定申請檢疫之新鮮蘋果6 顆，計1.03公斤，因違反植物防疫檢疫法第17條第2 項，被告遂依植物防疫檢疫法第25條之1 規定，處原告許鴻鐘罰鍰新臺幣（下同）3 千元並製發編號00000000裁處書（下稱原處分），並於裁處書上註明該檢疫物處以銷燬，裁處書業由原告許鴻鐘簽章確認及查收，遂銷燬檢疫物。嗣原告許湄苓以上開蘋果係其所購買因自己行李箱裝不下才放在其兄許鴻鐘行李中所致，並表示不服原處分，遂提起訴願。經行政院農業委員會（下稱農委會）以原告許湄苓並非受行政處分之人亦非屬利害關係人，於法不合，乃於103 年6 月10日作成農訴字第0000000000號「不受理」之訴願決定並通知原告許湄苓。嗣原告許湄苓、許鴻鐘均有不服，遂一同向本院提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張略以：㈠此事緣起於原告許湄苓與許鴻鐘因臨時更改行程，於103 年
4 月11日一同搭乘CI916 華航班機候補機位自港回台。在通關時，遇海關人員帶狗在旁，因原告許湄苓喜狗，故特意繞道過去，不意卻遭海關人員要求打開原告許鴻鐘行李箱，原告許鴻鐘即照辦，行李箱中裝有6 顆為原告許湄苓購買吃剩的蘋果，該名海關人員即以原告攜帶未經檢疫之植物為由，將其帶至領取行李台的尾端一處標寫有動植物檢疫處，由該人員自行填寫裁處書，並告知原告二人：可在這裡繳費，也可以回去後再去台銀繳費，卻完全沒有告知其他有關權益之事項。因事出在原告許湄苓購買蘋果後因自己的旅行箱裝不下，才改放在原告許鴻鐘的旅行箱中而導致被處罰，所以原告許湄苓當場掏出3 千元放在櫃台上即行離開，但該名人員一來沒有告知須交付收據於原告二人，二來6 顆蘋果亦未見當場銷毀或丟棄的必然處理行動。嗣原告二人出了海關門口，才想到必須取得收據，惟海關人員不同意原告二人再行進入，而改由海關人員將收據送出交付。此時其才看到裁處書上有一些注意事項說明內容，即「不服可提訴願，而該罰款也可在30日內繳納即可」。何以該名人員卻不告知？㈡原告多年來多次入境美國、香港、日本、與中國，每個國家
均有一共同點，即是拒絕自國外帶入水果進入國內，這是每個國家必然的保護措施。但是上開國家也有一個共同點：即是對於旅客帶入的水果均在打開旅行箱看到的同時，將水果直接拋棄於垃圾箱中就放行；甚至中國會將檢疫站架在旅客必經的走道上橫放，以提醒旅客檢疫的需要。但反觀台灣，提醒的措施少之又少，且檢疫站是開在提領行李站的最邊角，完全沒有提醒的功用。而對於非故意的旅客，先進國家或不如台灣民主的中國，也僅以當場丟棄作為共同的處理模式，但我們卻在自己的國家中被以罰款繳費裁處，而不容任何解釋。
㈢台灣處理此事的執行單位對於檢疫措施的嚴重違失有：1.未
引導旅客作出檢疫的提醒；2.未對無意觸犯的旅客給予緩衝的意識時間；3.未對旅客的裁處作出維護權益的基本告知；
4.未當場銷毀或丟棄所裁處需銷毀或丟棄的水果；5.未在旅客交付罰款的同時交付收據。很顯然的，此事係執行單位僅為了多收罰款所作的處理，而農委會也為了省事而將此案以決定書作出不服訴願決定，得於收受訴願決定書之次日起2個月內向臺北高等行政法院提起行政訴訟的決定；農委會執行人員的嚴重違失，農委會顯然也不打算追究，那麼人民所信賴的政府單位所為何事？只會懲罰人民，卻不思行事之合理性，徒遭民怨，而讓人民心生唾棄的措施，難道政府不該修正作法嗎？當政府不以人民之意向為作事之依歸；當民怨積累之時，政府不在第一時間化解；當政府處處以錢為處事之基礎，卻不思因此引發的觀感時，這樣的政府，人民的信賴何在？為保國人對於政府單位的信賴，此為原告二人提出行政訴訟的理由，懇請鈞院體恤人民仰望政府清明之心，作出公平之裁量，以維台灣人民百姓之權益與尊嚴。
㈣聲明：原處分、訴願決定均撤銷。訴訟費用由被告負擔。
四、被告抗辯略以：㈠行政訴訟法第4 條第1 項規定：「人民因中央或地方機關之
違法行政處分認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3 個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2 個月未為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」是提起撤銷訴訟者，必須因行政機關之違法行政處分而致其權利或法律上利益受損害為要件，此即學說上所稱原告必須具有「訴訟權能」，其提起訴訟始能謂適格。查原告許湄苓並非受處分人，縱有其事實上、經濟上或情感上之利害關係，亦難謂其權利或法律上利益因而直接受有損害，非屬利害關係人，原告許湄苓自不得主張其權利或法律上利益受有損害，其提起本件行政訴訟屬當事人不適格，應依行政訴訟法第107 條第3 項規定，逕以判決駁回。
㈡按當事人提起撤銷訴訟，應先經合法訴願程序為前提，此觀
行政訴訟法第4 條之規定甚明。若未經合法訴願程序，遽行提起行政訴訟，屬不符起訴要件，應依同法第107 條第1 項第10款規定，以裁定駁回之。查原告許鴻鐘未經提起訴願程序，即逕行提起行政訴訟，參照首揭法律，核有起訴不備起訴要件，且無法補正，應予駁回。
㈢按植物防疫檢疫法第17條第2 項規定：「旅客或服務於車、
船、航空器人員攜帶植物或植物產品，應於入境時申請檢疫。」；另同法第25條之l 規定：「旅客或服務於車、船、航空器人員未依第17條第2 項規定申請檢疫者，處3 千元以上15,000元以下罰鍰。」。次按入境旅客攜帶行李物品報驗稅放辦法第7 條第2 項規定：「入境旅客攜帶管制或限制輸入之行李物品，或有下列情形之一者，應填報中華民國海關申報單向海關申報，並經紅線檯查驗通關：…攜帶水產品及動植物類產品者。…」。今原告許鴻鐘於入境時，行李中所攜入的新鮮蘋果既為應申請檢疫之物，依法負有據實申請檢疫之義務，其應申請而未申請，已違反植物防疫檢疫法第17條第2 項規定。被告衡酌原告違規情節，依同法第25條之1規定論處最低裁罰金額3 千元罰鍰，於法有據。
㈣又查世界多國規範旅客攜帶動植物或其產品入境應予申報或
申請檢疫，我國亦行之有年。被告機關於臺灣桃園國際機場入境長廊、旅客必經之樓梯口及行李提領處均設有明顯之宣導看板、宣導影片及農畜產品棄置箱，旅客入境後沿途皆可接收相關訊息，包括農畜產品棄置箱上告示牌載明「請主動申報檢疫，或丟入箱內」，箱上並放置宣導摺頁及入境旅客攜帶動植物或其產品檢疫申請書供旅客取用，另於行李轉盤上播放動畫宣導短片及「檢疫犬執行偵測違禁農產品」、「主動申報，避免受罰」告示。其中「主動申報，避免受罰」的告示及摺頁更載明「攜帶動植物或其產品入境時，應向海關申報或向動植物防疫檢疫局申請檢疫，未依規定申報者，將處以3 千元以上罰鍰」。此外臺北關亦於行李轉盤上播放相關宣導告示，其內容為「主動申報，快樂通關」及「通關問詳細，旅客保權益」並於臺北關綠線免申報檯前面設置告示牌，內容為「敬告旅客有下列情形之一者，請經應申報檯（紅線檯）通關…6.水產品、動植物及其製品…。」同時為防範國人出國洽公或旅遊因不熟悉相關檢疫規定，而違規攜帶動植物或其產品返國，被告機關於第一、二航廈出境大廳之航空公司報到櫃檯旁的航班動態資料顯示器播放動畫宣導影片，提醒出境旅客相關檢疫規定。原告於出、入境時均能獲得相關資訊，應注意、能注意，而未注意，故原告主張被告機關未引導旅客作出檢疫的提醒而免責，不足採之。
㈤再查國際機場每天旅客出入境人數眾多，今原告許鴻鐘係旅
客及行李中所攜入的新鮮蘋果，未依規定申請檢疫，按行政程序法第103 條規定有下列各款情形之一者，大量作成同種類之處分、行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認，行政機關得不給予陳述意見之機會。另原處分書上亦表明不服行政處分之救濟方法，不服該原處分，得依訴願法第14條、第58條之規定，自裁處書送達之次日起30日內，繕具訴願書向農委會提起訴願。被告機關已明確告知原告維護基本權益之相關方式，原告許鴻鐘未於期限內提起訴願，而放棄自己救濟權利。
㈥另依旅客及服務於車船航空器人員攜帶或經郵遞動植物檢疫
物檢疫作業辦法第8 條規定：「入境人員攜帶植物檢疫物入境，應遵行下列檢疫規定：檢疫物來自禁止輸入疫區或經禁止輸入疫區轉換運輸工具而不符合規定者，應予退運或銷燬。」，且按中華民國輸入植物或植物產品檢疫規定，蘋果係桃蛀果蛾、地中海果實蠅等多種害蟲之寄主，查原告許鴻鐘行李中所攜入的新鮮蘋果係來自禁止輸入疫區香港之植物產品，應予退運或銷燬，故於原處分書內原告同意攜帶的新鮮蘋果處以銷燬。
㈦據上，原告許鴻鐘所提之訴為無理由，原處分及農委會訴願決定，並無違誤。
㈧聲明：原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。
五、本院之判斷：㈠前揭事實概要欄所載之事實，除後列之爭點以外，其餘業據
被告提出原處分卷內所附之相關證物及訴願機關提出訴願卷內之相關證物為憑（詳後述），並為原告所未爭執，足信屬實。
㈡依兩造所述，可知本件之爭點應為：1.原告許湄苓、許鴻鐘
所提起之本件行政訴訟，程序上是否合法？2.若程序為合法，則本件原告主張之實體事項，究竟有無理由（亦即，被告所為之原處分究有無違誤）？以下茲分項論述之。
㈢爭點一：原告許湄苓、許鴻鐘所提起之本件行政訴訟，程序
上是否合法？
1.按行政訴訟法第4 條第1 、3 項分別規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟（第1 項）。訴願人以外之利害關係人，認為第一項訴願決定，損害其權利或法律上之利益者，得向行政法院提起撤銷訴訟（第3 項）。」。據上可知，提起撤銷訴訟者，必須因行政機關之違法行政處分而致其權利或法律上利益受損害者為要件，且必須先經過合法之訴願程序。
2.又按，前述所謂法律上所稱之「權利」或「法律上利益」，乃指權利主體所感受的各式各樣主觀利益中（包括生存上的，經濟上的、文化上的、甚至是情感、宗教等各個領域），透過實體法規範（包括憲法及一般法律，甚至是命令) 的選擇，將其中之一定範圍劃分出來，並以法規範之力量，來加以保障（法律上利益) 或提供實現手段（權利）的特定範圍利益。而所謂利害關係人，係指違法行政處分之結果致其現已存在之權利或法律上之利益受影響者而言，若僅具經濟上、情感上或其他事實上之利害關係者則不屬之（參臺北高等行政法院90年度訴字第4659號判決）。
3.查原告許湄苓固然主張：系爭蘋果係其所購買因自己行李箱裝不下才放在其兄許鴻鐘行李中所致，又本件罰鍰係其當場掏出錢繳納的等語，惟查，系爭蘋果係放置於原告許鴻鐘之行李中遭查獲，復觀諸本件裁處書所載之受處分人為「許鴻鐘」，其（由處分機關存查）存根聯上並經原告許鴻鐘親自簽名其上（見原處分卷第2 頁），則足認因本件裁處書致權利或法律上利益受損者，為原告許鴻鐘。至原告許湄苓所稱：該蘋果係其所購買、放置於許鴻鐘行李內，又罰鍰係其所繳納等節，尚非無據，固屬可信，惟其所述經核均屬經濟上、情感上之利害關係，尚不符行政訴訟法第4 條第3 項所指具有法律上權利、利益之利害關係者，因此，尚難認原告許湄苓就本件處分具有法律上之利害關係，故訴願機關針對原告許湄苓所提訴願作成不受理之決定，並無不合。從而，原告許湄苓所提起之本件訴訟，尚不具當事人適格，依行政訴訟法第107 條第3 項規定，應由法院以判決駁回之。
4.至於原告許鴻鐘部分，經查其就原處分（裁處書）並未提起訴願，則依前述行政訴訟法第4 條第1 項之規定，其未經合法訴願程序，遽行提起行政訴訟，依同法第107 條第1 項規定，屬「起訴不合程式或不備其他要件」（該條項第10款），其起訴難認為合法，亦應予駁回。
5.據上，本件原告許湄苓、許鴻鐘所提起之訴，分別因「不具當事人適格」及「未經合法訴願程序」，其程序上均有未合，故本件訴訟即應予駁回。
㈣爭點二：本件原告主張之實體事項，究竟有無理由（亦即，
被告所為之原處分究有無違誤）？
1.據前所述，本件原告之訴於程序上已有未合，本應逕予駁回，惟審酌兩造於審理期日均已到庭詳為陳述，就實體事項仍有極大爭執，是本院認為仍有就實體事項予以說明之必要，茲略述如下。
2.按植物防疫檢疫法第1 條規定：「為防治植物疫病蟲害之發生，並制止其蔓延，特制定本法。本法未規定者，適用其他法律之規定。」，第17條第2 項規定：「旅客或服務於車、船、航空器人員攜帶植物或植物產品，應於入境時申請檢疫。」；第25條之l 規定：「旅客或服務於車、船、航空器人員未依第17條第2 項規定申請檢疫者，處3 千元以上15,000元以下罰鍰。」。此外，入境旅客攜帶行李物品報驗稅放辦法（此係依關稅法第23條第2 項及第49條第3 項規定所授權訂定）第7 條第2 項規定：「入境旅客攜帶管制或限制輸入之行李物品，或有下列情形之一者，應填報中華民國海關申報單向海關申報，並經紅線檯查驗通關：…攜帶水產品及動植物類產品者。…」。另依旅客及服務於車船航空器人員攜帶或經郵遞動植物檢疫物檢疫作業辦法（此係依動物傳染病防治條例第39條第1 項及植物防疫檢疫法第21條之1 規定所授權訂定）第8 條規定：「入境人員攜帶植物檢疫物入境，應遵行下列檢疫規定：檢疫物來自禁止輸入疫區或經禁止輸入疫區轉換運輸工具而不符合規定者，應予退運或銷燬。」。經核，前述兩辦法分別係由立法者以法律授權主管機關所訂定，而觀諸各該辦法之規定內容，核與各該授權母法之立法目的、意旨與規定內容並無相違，是被告予以援用，並無不合，先予敘明。
3.查世界各國多規範旅客攜帶動植物或其產品入境應予申報或申請檢疫，而我國之相關法規亦均已實施多年，平時透過新聞媒體之案例報導或宣導廣告，一般國民亦均有此認知。再者，旅客於入境台灣時，在必經之入境廊道即設有農畜產品棄置箱，在等候行李處的轉盤上方，並有「主動申報（動植物或其產品），避免受罰」之告示螢幕、「檢疫犬執行偵測違禁農產品」之告示螢幕，及檢疫動畫宣導短片之播放（有電視螢幕），另旅客必經之樓梯口、行李轉盤處旁，亦均設有農畜產品棄置箱，又於台北關綠線免申報櫃檯前的告示，亦記載：「旅客有下列情形之一者，請經『應申報櫃檯』（紅線檯）過關：6.水產品、動植物及其產品。」，於出境旅客大廳之螢幕，亦有播放檢疫之宣導動畫短畫等情，以上業經被告提出機場之現場相片多張為憑（參原處分卷第9 至12頁），足堪採信。而依原告所述，其等多年來多次入出境台灣，則對於上開攜帶植物或植物產品入境時應予申報或申請檢疫之規定，理應知悉（若有不知，應屬具有過失，依行政罰法第7 條第1 項規定仍需處罰）。又依中華民國輸入植物或植物產品檢疫規定，蘋果係桃蛀果蛾、地中海果實蠅等多種害蟲之寄主，而系爭蘋果係原告自禁止輸入疫區香港所攜帶入境，依前開規定，應予退運或銷燬。此次依原告所述，固係因其等臨時更改行程而以候補機位自港回台（有提出機位候補證明為證，附於北高行卷第11頁），因而疏未將行李內之蘋果取出或申報檢疫，惟依行政罰法第7 條第1 項規定，過失行為仍需處罰，是被告據此依法裁罰且所處罰鍰係法條規定之最低罰鍰金額（3 千元），並就蘋果處以銷毀，經核均尚無不合。至原告所稱：若是其他國家發現入境旅客行李中有新鮮水果，係直接拋棄於垃圾箱中就放行，並未加以處罰等情，惟暫且不論此情是否屬實，然按每個國家之立法政策與產業環境均有不同，以台灣而言，農畜業均屬重要產業之一，因此向來對於動植物及其產品之檢疫均極為重視，相關法規亦均有明文規定，因此尚無從以他國法制未予處罰而作為本件免罰之理由，附此敘明。
4.另原告所稱：系爭蘋果並未見當場銷毀，而被告所提供銷毀相片中之蘋果，並非其當日所攜帶入境之蘋果一節，經查，依前開調查所得事證，原告攜帶未依規定申請檢疫之新鮮蘋果6 顆入境，因而違反植物防疫檢疫法相關規定之行為屬實，則原處分依法裁罰，並無違誤，至於事後之銷毀程序核屬後續之執行程序，尚不影響本件裁處之合法性，併此敘明。
六、綜上所述，原處分並無違法，訴願決定予以維持，亦無不合。而本件原告之訴，依前所述，其程序上均有未合，且為無理由，故應予駁回。
七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘陳述及訴訟資料經本院審酌後，核與判決結果不生影響，爰不另一一論述。
據上論結，本件原告之訴為無理由（及不合法），依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 7 月 2 日
行政訴訟庭 法 官 周玉羣上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀，上訴狀並應記載上訴理由，表明關於原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本），並應繳納上訴費新臺幣3000元。
中 華 民 國 104 年 7 月 3 日
書記官 黃瓊儀