臺灣桃園地方法院行政訴訟判決 103年度簡字第66號
民國104年3月17日辯論終結原 告 周德葳訴訟代理人 葉智幄律師被 告 桃園市政府代 表 人 鄭文燦訴訟代理人 陳河泉律師上列當事人間都市計畫法事件，原告不服內政部民國103 年2 月25日台內訴字第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分（含：被告民國102 年1 月25日府城行字第0000000000號裁處書，及被告民國102 年4 月18日府城行字第0000000000號裁處書）均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、本件係原告因不服行政機關所為新台幣（下同）40萬元以下罰鍰之處分而涉訟，依行政訴訟法第229 條第1 項及第2 項第2 款規定，應由地方法院行政訴訟庭為第一審管轄法院，並適用簡易程序，合先敘明。
二、事實概要：原告於桃園縣○○鄉○○○路○○○ 號（下稱系爭地址）之建築物（下稱系爭建物，所坐落土地○○○鄉○○段○○○ ○號），屬林口特定區計畫之第二種住宅區，經營市招為「聆香頌歌友社小吃部」之視聽歌唱業使用。經桃園縣政府警察局龜山分局於民國101 年11月21日臨檢現場，發現原告有作視聽歌唱使用之違規情事，移請被告處理。被告以102 年1 月
3 日府城行字第0000000000號之函文，請原告就「聆香頌小吃店」違規事件提出陳述意見，惟原告並未提出答辯，被告復依都市計畫法第79條規定，以102 年1 月25日府城行字第0000000000號之裁處書（下稱第一處分），裁處原告罰鍰新臺幣（下同）6 萬元，及立即停止非法使用。嗣復經桃園縣政府警察局龜山分局於102 年3 月8 日再次前往臨檢時，仍查獲「聆香頌小吃店」繼續違規從事視聽歌唱業，有桃園縣政府警察局龜山分局102 年3 月19日山警分行字第0000000000號函及臨檢紀錄表可憑。嗣被告猶以102 年3 月27日府城行字第0000000000號之函文，請原告就違規事件提出陳述意見，原告到期仍未陳述，則被告再依都市計畫法第79條規定，以102 年4 月18日府城行字第0000000000號之裁處書（下稱第二處分），裁處原告罰鍰12萬元，及命立即停止非法使用等情。原告就前開兩處分均有不服，提起訴願，經內政部以原告訴願已逾訴願法定期間為由而為訴願不受理之決定，原告雖已繳交本件罰鍰，然就罰鍰部分猶表不服，遂於103 年3 月26日提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠查原告於102 年5 月30日寄送予被告之掛號信件，已說明原
告除同年5 月24日有接到被告所寄發之12萬元罰鍰催繳函外，其餘文件、裁處書等均未收受，是原告確實並未收到裁處書，亦未獲澄清與說明理由之機會。依行政程序法第72條規定：「送達，於應受送達人之住居所、事務所或營業所為之…」，而原告居所位於桃園市○○○路○○號11樓，並為聆香頌小吃店之營業人，若有經營違規，亦應將裁處文件寄達原告住居所，然被告卻以聆香頌小吃店址為寄達處所，刻意規避上開規定，且訴願機關亦未予詳查，即以行政程序法第74條「送達，不能依前二條規定為之者，得將文書寄存送達地之地方自治或警察機關…」之規定，逕自認定符合送達要件，惟事實上確未予原告陳述說明之機會，嚴重損害原告權益。況原告於102 年5 月31日寄予被告之澄清說明信件，本應視同訴願，惟被告卻未理會，顯係被告違反相關規定在先，而訴願機關於程序審查時，未究被告「應作為而不作為」之疏失，而全由原告承擔延誤訴願期間之責，令人遺憾。
㈡又原告於102 年5 月30日寄送予被告業管單位之信件，已說
明原告雖為聆香頌小吃店之營業人，然該小吃店之經營權已於101 年12月1 日讓渡予張朝江先生，原告已非實際之經營者，並隨信件附上「讓渡書」懇請被告審酌，惟訴願機關均未審酌。依行政程序法第36條「行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項應一律注意」之規定，懇請鈞院採酌原告提供「讓渡書」之證據，查明張朝江為小吃店實際經營人之事實，以釐權責。
㈢再查，被告僅依地方派出所之檢舉公文，即認定經營卡拉OK
店違反都市計畫法第79條規定而裁罰，全程並未派員至現場稽查，如何確認小吃店違規？刑法尚有罪疑為輕之原則，何況是人民在不知其違規，為謀生集資頂讓之小吃店？警員誤開罰單事件時有所聞，被告為「都市計畫法」之主管機關，未確認違規之事實而裁罰，徒然浪費龐大行政資源為裁罰而裁罰，其公務員顯有應作為而未作為之行政怠惰。
㈣又按都市計畫法第79條規定：「…違反本法…所發佈之命令
者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有人、使用人或管理人新臺幣6 萬元以上…」之規定，該條文所處罰之對象除建築物所有人、使用人或管理（實際經營人）等3 類人外，被告在未確認實際經營者為何人，亦未通知建物所有權人時，即開罰原告，難謂符合行政罰法第42條所稱「客觀上明白足以確認」之規定，且未依職權善盡行政調查之能事，有違人民對政府依法行政之信賴，故本案應以實際經營之行為人為處罰對象，方符適法。
㈤據上，被告城鄉發展局未稽查系爭小吃店是否違反都市計畫
法第79條規定之事實，亦未審酌原告102 年5 月30日所寄發之澄清信函及其附件提供之證據、理由，且未理會原告於
102 年8 月13日依行政程序法第128 條、第37條等規定，建請被告重新檢視讓渡書，以證明被告並非實際經營者等情，是行政機關顯有蓄意規避使「原告知悉」及避免「原告陳述」之法定權益，被告為罰鍰而罰鍰之心態，及調查事實應作為而不作為之行政怠惰，終致處分對象錯誤，徒增訟累，引發民怨及困擾，為此依法請求撤銷原處分及訴願決定。
㈥聲明：訴願決定及原處分（含第一處分、第二處分）均撤銷。
四、被告抗辯略以：㈠原告訴願已逾訴願法定期間，處分已有效確定，原告提起行政訴訟，顯不合法：
1.按「訴願之提起，應自行政處分達到或或公告期滿之次日起30日內為之。」、「訴願事件有左列各款情形之一者，應為不受理之決定：…提起訴願逾法定期間者。」，訴願法第14條第1 項、第77條第2 款定有明文。次按「送達，於應受送達人之住居所、事務所或營業所為之。…」、「送達，不能依前二條規定為之者，得將文書寄存送達地之地方自治或警察機關，並作送達通知書兩份，一份黏貼於應受送達人住居所、事務所、營業所或其就業處所門首，另一份交由鄰居轉交或置於該送達處所信箱或其他適當位置，以為送達。前項情形由郵政機關為送達者，得將文書寄存於送達地之郵政機關。寄存機關自收受寄存文書之日起，應保存3 個月。」，行政程序法第72條第1 項、第74條亦有明定。又依訴願扣除在途期間辦法第2 條規定，桃園縣至臺北市在途期間為3日。
2.查被告102 年1 月25日之裁處書（第一處分），依送達證書所載，乃於102 年1 月30日寄存送達於龜山文化郵局，嗣被告之102 年4 月18日裁處書（第二處分），依送達證書所載，係於102 年4 月24日寄存送達於龜山文化郵局。依照法務部93年4 月13日函釋意旨，該2 次裁處書已分別於102 年1月30日及102 年4 月24日發生送達效力，加計在途期間3 日後，各應以102 年3 月4 日及102 年5 月27日為提起訴願期間之末日。原告遲至102 年12月24日提起訴願，已逾訴願法定期間，訴願為不合法，應不予受理，訴願決定並無違誤。
3.原告雖主張：其於102 年5 月31日已向被告寄發澄清說明信件，應視同提起訴願等語。惟依上開說明，原告提起訴願之末日分別為102 年3 月4 日及102 年5 月27日，均已逾訴願法定期間，故不論原告於102 年5 月31日向被告所寄發之澄清說明信件是否等同提起訴願，亦已逾訴願法定期間。
4.復查，依「聆香頌小吃店」之商業登記基本資料所載，該店之負責人自核准設立後均為「周德葳」，未曾申請變更負責人登記，且營業地址亦一直登記於系爭地址。且依行政程序法第72條規定，送達本得於應受送達之營業所為之，故被告函請聆香頌小吃店陳述意見及送達裁處書，以該店之營業所為送達地址，並無違誤。
㈡原告起訴之主張亦無理由：
1.依林口特定區計畫（土地使用分區管制要點）第二章住宅區第12點：「第2 、3 、4 種住宅區內得為下列各組土地及建築物之使用：㈠第一組：3 層樓以下住宅。㈡第二組：4至5 層樓、6 層樓以上住宅。㈢第三組：電力、通訊設施。
㈣第四組：社區安全設施。㈤第五組：衛生設施。㈥第六組：福利設施。㈦第七組：一般遊憩設施，限非營業性者。㈧第八組：社區教育設施。㈨第九組：文教設施及展演設施，限1 至7 目。㈩第十組：公用事業設施，限第2 、4 、5 目。第十一組：旅館及招待所，限第1 、2 目。第十三組：日用品零售或服務業，限於建築物第1 層及地下1 層使用。第十四組；一般零售或服務業，但第11、40、41、42目除外，並限於建築物第1 層及地下1 層及面臨12公尺寬以上計畫道路。第十五組：事務所及工商服務業，但第14、15、16、17、18目除外。第十六組：金融、保險機構，限第
1 、2 目及面臨寬度20公尺以上計畫道路，以及建築物第1層至第3 層與地下1 層使用者。」，原告於系爭房地（第二種住宅區）經營聆香頌小吃店，違規從事視聽歌唱業使用，已違反林口特定區計畫（土地使用分區管制要點）規定。
2.按「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6 萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」，都市計畫法第79條第1 項定有明文。次按「為使違反都市計畫法第79條案件之裁罰符合比例原則及平等原則，特依行政程序法第159 條第2 項第2 款規定訂定本基準」、「違反都市計畫法第79條案件之罰鍰裁量基準如附表（未滿1500平方公尺：罰鍰金額新臺幣6 萬元）」，亦分別為桃園縣違反都市計畫土地使用分區管制罰鍰裁量基準第1 點、第2 點有所明定。
3.查系爭地址於101 年11月6 日經核准設立「聆香頌小吃店」，負責人周德葳，且於102 年5 月7 日始歇業，此有該店之商業登記基本資料可參。負責人從未申請辦理變更，被告以此商號負責人（即原告）為違反行政法上義務之處罰對象，並無違誤。況依原告所提之「讓渡書」，該讓渡內容均無任何讓渡金額之記載，若101 年12月1 日果真有讓渡經營權之事實，為何原告及張朝江均不申請辦理負責人變更登記，足證該讓渡書之內容真實與否，令人質疑，無法逕加以採認。
4.次查，系爭地址屬「林口特定區計畫」之第二種住宅區，經桃園縣政府警察局龜山分局於101 年11月21日、102 年3 月
8 日分別臨檢發現違規作視聽歌唱業使用，原告亦自承現場有附設視聽卡拉OK設備，且依102 年3 月8 日警方臨檢時所攝外觀招牌照片，亦有「歌友社」字樣，足見原告確係違規作視聽高唱業使用無誤，事證明確，並毋須再派員至現場稽查；再依林口特定區計畫（土地使用分區管制要點）規定，第二種住宅區其土地及建築物得使用之項目未有視聽歌唱演唱業，故本案查獲違規作視聽歌唱業使用確已違反前述規定，且裁處書開立前均已函知聆香頌小吃店，就違規事件提出陳述意見，相關陳述意見函、裁處書均已依法送達，是被告以前揭兩份裁處書先後對原告所為之處分，並無不當。
㈢據上，原告於林口特定區計畫第二種住宅區內，違反土地使
用分區管制規定，違規從事視聽歌唱業使用，被告依都市計畫法第79條第1 項及桃園縣違反都市計畫土地使用分區管制罰鍰裁量基準等規定，分別以上開二裁處書裁處原告罰鍰6萬元、12萬元與立即停止非法使用，該認事用法均無違誤。
㈣聲明：駁回原告之訴。
五、本院之判斷：㈠前開事實概要欄所載之事實，除後列之兩造爭點外，餘為兩
造所不爭執，並有被告所提原處分卷及訴願機關所提訴願卷內之相關證物、資料等（詳後述）在卷可參，足信屬實。
㈡依兩造所述，可知本件爭點應為：1.兩件原處分之送達程序
是否合法？2.若送達為合法，則被告依都市計畫法第79條規定對原告進行裁處，有無理由？茲分項論述如下。
㈢爭點一：兩件原處分之送達程序是否合法？
1.按行政程序法第72條第1 、2 、3 項規定：「送達，於應受送達人之住居所、事務所或營業所為之。但在行政機關辦公處所或他處會晤應受送達人時，得於會晤處所為之（第1 項）。對於機關、法人、非法人之團體之代表人或管理人為送達者，應向其機關所在地、事務所或營業所行之。但必要時亦得於會晤之處所或其住居所行之（第2 項）。應受送達人有就業處所者，亦得向該處所為送達（第3 項）。」，同法第73條第1 項規定：「於應送達處所不獲會晤應受送達人時，得將文書付與有辨別事理能力之同居人、受雇人或應送達處所之接收郵件人員（第1 項）。」。第74條第1 、2 項規定：「送達，不能依前二條規定為之者，得將文書寄存送達地之地方自治或警察機關，並作送達通知書兩份，一份黏貼於應受送達人住居所、事務所、營業所或其就業處所門首，另一份交由鄰居轉交或置於該送達處所信箱或其他適當位置，以為送達（第1 項）。前項情形，由郵政機關為送達者，得將文書寄存於送達地之郵政機關（第2 項）。」。以上係行政程序法上關於送達之相關規定，先予敘明。
2.查原告前於訴願階段即已主張：其自101 年12月1 日起，已與訴外人張朝江簽具「讓渡書」而將該店讓渡出去，已非該小吃店之經營人，原告先前未曾接獲被告之任何處分，僅於
102 年5 月27日接到被告之102 年5 月24日函文，通知略以「原告違反都市計畫法第79條規定以102 年4 月28日裁處書裁處罰鍰12萬元在案，應於6 月23日前繳納罰鍰」，然原告除前開被告102 年5 月24日函文外，並未接獲被告之任何通知或裁罰文件，致原告無從說明案情始末，使原告權益受損，是原處分均顯有違誤等語（詳參訴願卷第58至60頁所附之原告訴願書），並提出讓渡書1 紙為證（附於訴願卷第62頁）。
3.被告雖提出以系爭建物地址所登記之商業登記資料1 紙為憑，其上登載之商業名稱為「聆香頌小吃店」，負責人「周德葳」（見本院卷第34頁），並據此主張：該店所登記之負責人自101 年11月6 日設立後未曾變更，故被告將原處分對該負責人之營業所送達，自生合法送達之效力等語，被告復提出被告102 年1 月3 日通知原告陳述意見函及其送達證書（本院卷第21至22頁，此份送達證書係由「梁玉美」簽收）、第一處分及其送達證書（本院卷第23至24頁，此份送達證書係寄存送達）、被告102 年3 月27日通知原告陳述意見函及其送達證書（本院卷第28至29頁，此份送達證書係寄存送達）、第二處分及其送達證書（本院卷第30至31頁，此份送達證書係寄存送達）等各1 份為憑【觀諸前開送達證書所載之寄送地址，均為系爭小吃店「桃園縣○○鄉○○○路○○○ 號
1 樓」之址】。
4.惟查，據本院於另案102 年度簡字第72號案件【此係原告周德葳因系爭小吃店違反建築法規定而涉訟之案件，該另案判決詳參本院卷第113 至115 頁】審理中傳喚張朝江，經張朝江於該案到庭具結證稱略以：我以前是與原告在「在桃園縣○○鄉○○○路○○○ 號1 樓」合夥經營「聆香頌歌友社」，房子是租的；後來原告做了一個月之後，說因為家庭因素，她不能再做了，本來是合夥的，原告就把她的股份讓給我，等於她退出，由我自己經營，所以我寫了這張讓渡書（即本案訴願卷第62頁），讓渡書上面所寫的自101 年12月1 日起將店內經營權讓渡給我，就是真正讓渡的時間。我們寫讓渡書的時候，原告早就沒有實際經營了，因為原告在11月底就說她要回原來的公司去上班，當初我們是從101 年10底就陸續準備經營，等於做剛好一個月原告就不做了，我們後來合夥內部的錢有算清楚，我也都付清給原告了。原告離開後，我自己又經營了一陣子，大約5 個月，後來我又把店讓給別人（梁玉美）了，另案訴願卷第23至24頁之「桃園縣政府消防局配合縣府聯合稽查消防安全檢查不合規定限期改善通知單」（檢查日期在101 年12月27日），其上簽名的「梁玉美」是店裡的店員沒錯；當初這家店一開始經營，就是原告與梁玉美在店內，我負責廚房的工作，後來原告離開後，就剩下我與梁玉美在店內，另外還有請一個臨時工。當初原告把店讓渡給我時，因為店裡消防設備要改善，要重新申請，如果登記負責人要換，會拖時間，所以我當時請原告幫忙，說借用原告的名義繼續登記，由我繼續經營，如果將來真的不能做，我就把店收掉，結果後來被告就先罰了原告，但之後我又被罰，後來我就叫原告去撤銷營業登記，因為一再被罰實在是罰太重了等語（詳見另案之本院案卷第64至67頁之
103 年2 月25日言詞辯論筆錄）。此外，觀諸本院於另案中向桃園縣政府消防局調得之相關文件中，有檢查日期為101年12月17日之「桃園縣政府消防局消防安全檢查不合規定限期改善通知單㈠」2 張，其上之收受通知者簽章欄內均有「張朝江」之簽名（見另案本院卷第112 、120 頁），而張朝江對於上開簽名之真正並不爭執（見另案本院卷第131 頁之
103 年5 月7 日言詞辯論筆錄），是足信該簽名為真。
5.綜合前開調查所得之事證，足認原告於101 年12月1 日起確實已將系爭小吃店之經營權讓渡給訴外人張朝江，是以，自
101 年12月1 日起原告實際上已非該小吃店之負責人，亦即該小吃店之系爭地址，已非屬原告之「住居所、事務所或營業所」。而查，原告周德葳之住居所係位於「桃園縣桃園市○○○○街○○號」，此業據原告自訴願階段以來載明於其歷次書狀及起訴狀上，足信屬實。從而，前述被告先後於102 年
1 月25日、102 年4 月18日對原告所為之原處分（即第一處分、第二處分），及各該處分前之通知陳述意見函文，均係對系爭小吃店之系爭地址為送達，依前揭行政程序法之相關規定，足認其送達顯非合法。
6.據此，訴願機關之訴願決定略以：前開兩份裁處書對系爭小吃店之地址為送達均為合法，而認原告提起訴願之日期已逾訴願法定期間，因而為訴願不受理之決定等語（詳見本院卷32至33頁），其認定亦顯有未合。
㈣爭點二：若送達為合法，則被告依都市計畫法第79條規定對
原告進行裁處，有無理由？
1.依前所述，本件原處分之送達程序均不合法，則原告訴請撤銷兩件原處分即屬有據，本院原無庸再就原告主張之實體事項予以論述。惟因本院已就實體事項亦進行實質調查，為免日後兩造再生無謂之爭訟，故仍於本件略述如下。
2.按都市計畫法第79條（自91年12月11日修正迄今）第1 、2項規定：「Ⅰ都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6 萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔（第1 項）。Ⅱ前項罰鍰，經限期繳納，屆期不繳納者，依法移送強制執行（第2 項）。
」。而桃園縣政府為使違反都市計畫法第79條案件之裁罰符合比例原則及平等原則，乃訂定「桃園縣違反都市計畫土地使用分區管制罰鍰裁量基準」，依該裁量基準第2 點規定「違反都市計畫法第79條案件之罰鍰裁量基準如附表（即：未滿1500平方公尺：罰鍰金額新臺幣6 萬元）」。
3.查系爭小吃店之所坐落之土地○○○鄉○○段○○○ ○號，而該地業於75年間經發布林口特定區都市計畫，土地使用分區劃定為第二種住宅區，以上有系爭建物之建物登記謄本、桃園縣政府都市計畫土地使用分區證明書各1 份在卷可憑（本院卷第16、17頁），足信屬實。再者，依內政部擬定之變更林口特定區計畫（土地使用分區管制要點），其第二章住宅區之第12點規定：「第二…種住宅區內得為下列各組土地及建築物之使用：㈠～」，明列十五種可於第二種住宅區使用之情形（詳參前述被告之抗辯㈡1.所載），而其中並無「視聽歌唱業」之規定。
4.依被告提出之「桃園縣政府警察局龜山分局坪頂派出所臨檢紀錄表」（本院卷第20頁），顯示警員曾於101 年11月21日14時40分前往系爭建物臨檢，該臨檢表上記載實際負責人、登記負責人均為原告「周德葳」，原告並自陳：該臨檢紀錄表上「行為人備註欄」與「在場人簽名欄」之「周德葳」簽名，均為原告所親簽等語（見本院卷第121 頁背面之筆錄），是可知本件於101 年11月21日警員查獲系爭小吃店有違反都市計畫法第79條規定之情形時，負責人確仍為原告，是被告據此裁處原告（此指第一處分部分；至第二處分部分，因在前之第一處分當初並未合法送達，故尚無從進行後續加重處罰之第二處分），尚無違誤。
5.至原告另稱：101 年11月21日當天係警察執行臨檢，然警察之臨檢能否針對建築法、都市計畫法等行政方面事項進行檢查，原告存疑，因認本件之查獲程序有問題等語。經查，警察之任務為依法維持公共秩序，保護社會安全，防止一切危害，促進人民福利（參警察法第2 條規定），而警察勤務之一即為臨檢，亦即警察於公共場所或指定處所、路段，由服勤人員擔任臨場檢查或路檢，執行取締、盤查及有關法令賦予之勤務（參警察勤務條例第11條第3 款），因此本件警員於臨檢時發現系爭小吃店有違反相關法規情形而檢附現場相片移送被告進行後續查處，尚無不合，原告之前開質疑難認有據，附此敘明。
六、綜上所述，兩件原處分之送達並非合法，訴願決定未予糾正，亦有未合。故原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。至後續關於原處分之送達（按：應僅餘第一處分），應由被告另為適法處理，併此敘明。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘陳述及提出未經援用之證據，核與判決結果不生影響，爰不另一一論述。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 4 月 16 日
行政訴訟庭 法 官 周玉羣
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀，上訴狀並應記載上訴理由，表明關於原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本），並應繳納上訴費新臺幣3 千元。
中 華 民 國 104 年 4 月 17 日
書記官 羅婉榕