臺灣桃園地方法院行政訴訟判決 103年度簡字第67號
104年11月4日辯論終結原 告 葉雅惠訴訟代理人 翁瑞麟律師複代理人 莊劍郎律師
參 加 人 鄧廉風訴訟代理人 吳宗樺律師訴訟代理人 孫銘豫律師被 告 桃園市政府代 表 人 鄭文燦訴訟代理人 林彥谷上列當事人間建築法事件，原告不服內政部中華民國103 年3 月27日台內訴字第0000000000號（案號：0000000000號）訴願決定（原處分案號為：被告102 年8 月2 日府工使字第0000000000號處分書），提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
壹、程序部分：
一、本件係原告因不服行政機關所為新台幣（下同）40萬元以下罰鍰之處分而涉訟，依行政訴訟法第229 條第1 項及第2 項第2 款規定，應由地方法院行政訴訟庭為第一審管轄法院，並適用簡易程序，合先敘明。
二、又本件被告於民國103 年12月25日自桃園縣政府改制為「桃園市政府」，代表人亦改為「鄭文燦」，此業據被告具狀聲明承受訴訟，有該行政承受訴訟狀1份附本院第228頁可參，依行政訴訟法第186條規定準用民事訴訟法第169條之規定，核無不合，應予准許。
貳、實體部分：
一、本案處分、爭訟事實概要：㈠緣原告所有、坐落於桃園市○○段○○○○○段00000 地號
、埔子段埔子小段0000-000地號及其上9511建號，門牌號碼桃園市○○路○○○ 號15樓房屋（使用執照為桃縣工建使其字第326 號，下稱系爭房屋），經民眾於101 年3 月12日通報稱該層房屋有玻璃帷幕外牆剝落問題，被告立刻派員前往現場勘查，並因玻璃帷幕搖搖欲墜，有立即危害公共安全之虞，被告即先雇工移除，並通知建物所有權人即原告，應維護建築物合法使用及構造設備安全。嗣於同年4 月又疑因建物買賣發生工人進場施工拆除內部隔間及木板情事，被告即於101 年4 月27日及30日至現場會勘（下稱第一次處分會勘），認原告「未經核准變更使用，擅自變更外牆及辦理室內裝修，違反建築法相關規定」，故於101 年5 月1 日以府工使字第0000000000號函通知原告應於101 年5 月31日前改善或補辦手續（第一次限期改善文）。嗣被告再於101 年5 月
7 日至現場複勘（下稱第一次處分複勘），但原告屆期仍未改善或補辦手續而繼續使用，故被告即於101 年5 月9 日以府工使字第0000000000號裁處書裁罰告新臺幣（下同）6 萬元，並要求立即停工並於文到30日內恢復原狀或補辦手續（下稱第一次處分），原告未對此處分提起行政爭訟而確定在案。
㈡嗣被告復於102 年1 月17日再至系爭房屋進行會勘，認系爭
房屋外牆簍空擅自變更，內部部分隔間牆拆除，已有危害公共危全之虞，該部分應請建物所有權人依建築法相關規定辦理改善。另該房屋所在大樓外牆磁磚不定期掉落已危及用路人及周遭住戶安全，請社區管委會依公寓大廈管理條例第10條第1 項及建築法第77條第1 項規定辦理。後被告因認原告「有未依許可擅自變更外牆、未經許可擅自辦理室內裝修，未維護建築物合法使用與其構造及設備安全」，已違反建築法第73條第2 項、第77-2條、第77條第1 項之規定，乃於10
2 年2 月1 日以府工使字第0000000000號裁處書，裁罰原告12萬元（下稱第二次處分）。
㈢再於102年6月24日，又經民眾向被告陳情系爭房屋有公共安
全之虞，被告乃於102 年6 月27日以府工使字第0000000000號函邀集該房屋所在之桃園21世紀公寓大廈管理管理委員會（下稱系爭管委員）至現場會勘（下稱第三次處分會勘），發現系爭房屋外牆有剝落及落地玻璃窗搖搖欲墜之情形，且內部隔間牆變更，已有危害公共安全之虞，但原告未至現場，被告乃於102 年7 月18日府工使字第0000000000號函檢送上開會勘紀錄予原告及系爭管委會，並以102 年7 月18日府工使字第0000000000號函請原告於文到3 日內改善完畢（下稱第三次限期改善文）。被告嗣再於102 年7 月31日至現場複查（下稱第第三次處分複查），現況仍為「系爭房屋外牆剝落及落地玻璃窗搖搖墜、未經許可擅自辦理室內裝修，未維護建築物合法使用與其構造及設備安全」，認此情已違反建築法第77條第1 項之規定乃依同法第91條第1 項第1 款之規定，乃於102 年8 月2 日府工使字第0000000000號裁處書裁罰原告18萬元，並於文到10日內恢復原狀（此為第三次處分，即為本案原處分）。
㈣原告對於上開第三次處分即本案原處分不服，乃經被告向內
政部提出訴願，內政部則於103 年3 月27日以台內訴字第0000000000號（案號：0000000000號）訴願決定駁回原告之訴願，該訴願決定書並於103 年4 月2 日合法送達原告，原告對此訴願決定仍有不服，乃於103 年5 月26日向本院行政訴訟庭提起本案訴訟。
二、原告主張：㈠原告與參加人鄧廉風於101 年4 月13日簽立不動產買賣契約
書，由原告以賣清方式，出售系爭房屋，約定總價款2000萬元賣清（亦即，原告實拿2000萬元，其餘稅捐、規費、代書費，…等均由鄧廉風負擔），鄧廉風已付清簽約款、完稅款共600 萬元，101 年6 月18日給付全數價金，原告並將系爭房屋之鑰匙與相關文件，交由張清浩律師代為交屋。參加人受領點交系爭房屋，惟因個人債信因素，欲將系爭房地過戶在第三人史建成（原名史正平）名下，但因參加人與第三人史建成協調未果，遲未辦理所有權移轉登記（嗣原告與參加人已於103 年12月9 日以103 年度移調字第102 號案達成調解，內容為參加人願給付原告170 萬元後，原告同意配合移轉系爭房屋及所坐落之土地予參加人或參加人所指定之第三人，因原告與參加人就系爭房屋買賣、移轉所生之任何稅捐及公、私費用，包括房屋修理所衍生之行政罰鍰、鄰損賠償等，均由參加人負擔）。
㈡再原告於出售系爭房屋予參加人前，業依桃園縣政府工務局
之要求，委請訴外人林文章將系爭房屋整理完成、並經工務局檢查符合規定後，始於同日（即101 年4 月13日）與參加人簽訂買賣契約（原證五）。林文章亦於同日向原告請款，並告知將於簽約日之隔天（即4 月14日）依參加人之要求進入系爭房屋施工。故系爭房地雖係於101 年4 月底始正式點交給參加人使用，然參加人早在4 月14日即指揮林文章進入系爭房屋進行裝修，並因此造成房屋結構損壞，對於該房屋之點交及原告未再對該房屋有實質管領力部分，亦為參加人訴訟代理人到庭陳述明確。另系爭管委會前向原告起訴請求給付自101 年5 月1 日起至102 年4 月30日止之管理費，參加人並已於臺灣臺北地方法院103 年度簡上字第53號給付管理費事件中參加訴訟，並同意承擔自101 年5 月1 日起繳納管理費之責任，而達成訴訟上和解（下稱管理費案件），顯示參加人確實至少自101 年5 月起，即已管領使用系爭房屋。
㈢且參以實務之見解，可知建築法第91條規定，對於建築物所
有權人或使用人加以處罰，應以建築物有違反第77條第1 、
3 項規定，造成公共危險之狀態未加以防止之實際管領人為行政處罰之對象。惟被告未查明系爭房屋於原處分前即已由鄧廉風管領使用，遽對登記名義人即原告加以處罰，已違反行政程序法第36條、建築法第90、91條規定，而構成行政程序法第112 條第7 款之重大明顯瑕疵。至訴願決定駁回之理由，無非以原告未提出室內裝修係由參加人所為之事證，惟依原告所提之證據，可看出參加人自101 年5 月起，已實質使用系爭房屋，亦為參加人在上開給付管理費案件中所承認。準此，原告對於系爭房屋早已無管領能力。故依上開判決之見解，建築法第77條第1 項之責任，係屬「狀態責任」，自應以對物有實際上管領能力之鄧廉風為受處分人。縱被告對於處罰對象有裁量權，惟原告僅為形式所有權人，對於系爭房屋已無處分權、亦無權限修復系爭房屋。被告應以參加人為受處分人，始能達到排除危險、回復建築物安全狀態之目的。
㈣至被告雖於審理中主張「被告認定本案違規事實中與林文章
之後的裝修行為無直接關聯的事實，因玻璃帷幕外牆搖搖欲墜係發生在裝修施工之前，該違規事實洵堪為認定，且原告至始至終都是建築所有權人，本應依建築法第77條規定維護建築物合法使用與其構造及設備安全」，然本案之原處分，乃係接續先前被告裁處原告第一次處分及第二次處分而來。然而，於此三次接續之行政處分前，被告已另有裁處原告罰鍰一次之事實，亦因被告該次裁罰，故原告逐委請訴外人林文章，進入系爭房屋內，依照被告指示，就系爭房屋「玻璃帷幕外牆搖搖欲墜」部分進行修繕，並經被告派員驗收完成，已如前述。而依據訴外人林文章所出示予原告之資料，其內容亦載明：「為承作21世紀公寓大廈15樓安全問題處理工程，業已依桃園縣政府使管科人員指示處理，並於101 年4月13日經縣府人員驗收完畢無誤，特為請款。」、「危險玻璃處理、玻璃清除運送、木座圍籬、鐵條焊接固定玻璃。」可稽，足見原告將系爭房屋出售並實際交付予參加人管領使用及被告裁處原告三次接續之行政處分前，原告早已僱請訴外人林文章，依照被告指示，就系爭房屋進行修繕，並經被告派員驗收完成，是被告該部分之主張，實屬無據。從而，原處分及第一、二次處分之基礎事實，實係因訴外人林文章，於原告將系爭房屋出售並實際交付予參加人管領使用後，又聽從他人（即參加人或訴外人史建成或他人）之指示，進入系爭房屋進行改造工程之作為，並因此致原告先前所修繕之部分，再度造成破壞，進而使建築物外牆剝落及落地玻璃窗搖搖欲墜之現象又再次出現，此部分亦經系爭管委會主任委員沈仲麟到庭證述明確。倘非如此，則先前被告為第一次處分時，該裁罰事實均無陳列「建築物外牆剝落及落地玻璃窗搖搖欲墜」之「基礎事實」，顯見第一、二、三次（即原處分）均非沿續於原告將系爭房屋出售並實際交付予參加人管領使用前之作為而來，應係沿續於因他人（即參加人或訴外人史建成不明），委請訴外人林文章，進入系爭房屋進行改造工程之作為而來，故被告主張本案違規事實中，並無與林文章之後的裝修行為有直接關聯，實無可採。亦即原告將系爭房屋出售並實際交付予參加人前，已依照被告指示，就系爭房屋進行修繕完畢，至於嗣後訴外人林文章於系爭房屋內所為之施工行為，實非係原告指使，故原告並非係原處分所稱違反建築法之「行為責任人」，實為明確。
㈤又被告訴訟代理人復於鈞院103 年11月12日審理中主張：「
被告機關面對違反建築法案件中，通常以有無作商業登記或營業登記認定使用人，實務上對於這類案件，例如KTV 或按摩店，都是有合法商業登記。若有商業登記或營業登記以外之使用人，被告兩者皆會通知。會先要求使用人先改善或補辦程序、恢復原狀。如果使用人不做，還是會先裁罰使用人。裁罰使用人再不改善，會先稱加裁罰金額，對使用人為二次裁罰，並對所有權人為第一次裁罰。但就本案而言，被告並未依上開流程，對系爭房屋之使用人即參加人為第一次裁罰，卻對原告為第一次裁罰，嗣仍未對系爭房屋使用情況進行調查，再向原告第二次、第三次即本案之裁罰，實無理由。
㈥再原處分作成之時點為102 年8 月2 日。惟查，原告於原處
分作成前，已分別於101 年5 月11日、101 年8 月28日，以桃園成功路郵局623 號、台北台塑郵局943 號存證信函通知被告，「原告與參加人已於101 年4 月13日，就系爭房屋，簽訂不動產買賣契約書，且原告於出售系爭房屋後，即未曾對系爭房屋進行任何修繕工程」等語。此外，原告於102 年
4 月2 日，亦向被告提出申訴書告知：「原告與參加人已於
101 年4 月13日，就系爭房屋，簽訂不動產買賣契約書。系爭房屋內之施工行為，乃係參加人所為，並非由原告指使，故原告並非為違反建築法之行為責任人。」等情。且參照證人沈仲麟亦到庭證稱：確有將史建成、林文章與系爭房屋之關係告知被告，且被告訴訟代理人到庭亦自承：系爭管委會主任委員有告知系爭房屋有買賣之情事，但經其調閱建物謄本，登記所有權人一直為葉雅惠等情。足證原處分作成前，原告及證人沈仲麟均已告知被告，原告已將系爭房屋出售予參加人，以及系爭房屋內之施工行為，並非係原告所為部分，然而被告雖自始至終均知悉上開事實，卻仍怠惰未曾予以詳查系爭房屋之實際使用人或管理人（即行為責任人）為何人，即逕以原告作為裁罰對象，顯見原處分，實已違反行政程序法第9 、36條之規定甚明。
㈦再按「行政機關作成限制或剝奪人民自由或利之行政處分前
，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。」，行政程序法第102 條定有明文。原處分作成前，被告並未給予原告陳述意見之機會，並參照被告103 年12月27日行政訴訟補充答辯狀第3 頁之內容可知，被告亦坦承伊於102 年7 月16日、102 年7 月31日辦理複查時，均未另行通知原告，顯見見原處分實有程序上違法之處。
㈧原告並聲明：⒈系爭訴願決定及原處分均撤銷。⒉訴訟費用由被告負擔。
三、被告答辯：㈠本案係因於101 年3 月12日由民眾通報1999，關係系爭房屋
15樓有玻璃帷幕外牆剝落問題，被告立刻派員前往現場勘查，因玻璃帷幕搖搖欲墜，有立即危害公共安全之虞，被告為維護民眾安全先雇工移除，並通知建物所有權人（原告）應維護建築物合法使用及構造設備安全，惟建物所有權人（原告）僅用木板將簍空處封閉，並無積極修繕及恢復原狀之動作，同年4 月又疑因建物買賣發生工人進場施工拆除內部隔間及木板情事。雖原告陳述其並非裝修施工行為人，惟玻璃帷幕外牆搖搖欲墜係發生在裝修施工之前，違規事實洵堪認定，且原告至始至終都是建築所有權人，本應依建築法第77條規定維護建築物合法使用與其構造及設備安全，爰被告認定本案違規事實中並無與林文章之後的裝修行為有直接關聯。
㈡按建築法第91條第1 項規定：「有左列情形之一者，處建築
物所有權人、使用人. . . . . . 新臺幣6 萬元以上30萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續而繼續使用者，得連續處罰，並限期停止其使用。必要時，並停止供水供電、封閉或命其於期限內自行拆除，恢復原狀或強制拆除：違反第73條第2 項規定，未經核准變更使用擅自使用建築物者。未依第77條第1 項規定維護建築物合法使用與其構造及設備安全者。. . . . . . 」㈢本次裁處係針對建築物外牆剝落及落地窗玻璃窗搖搖欲墜，
確已違反建築法第77條第1 項規定，依同法第91條第1 項規定裁罰18萬元整。本次違規事項係發生於000 年0 月，確屬
101 年4 月裝潢施工之前即存在之情形。查本案自101 年3月中旬接獲通報該處大樓有外牆剝落的問題，也多次發文要求建物所有權人（原告）針對外牆剝落及落地玻璃窗搖搖欲墜進行緊急維修，並負起完全使用管理責任，惟原告無積極作為且無具體改善動作。且另受到間性豪雨影響，該棟大樓
13、14樓也傳出外牆掉落等情事，實嚴重影響行人通行安全及造成生命財產損失，違規事實洵堪認定。
㈣本案自101 年3 月中旬接獲通報該處大樓有外牆剝落的問題
，也多次發文要求建物所有權人（原告）針對外牆剝落及落地玻璃窗搖搖欲墜進行緊急維修，並負起完全使用管理責任，惟原告無積極作為且無具體改善動作。且另受到間性豪雨影響，該棟大樓13、14樓也傳出外牆掉落等情事，實嚴重影響行人通行安全及造成生命財產損失，違規事實洵堪認定。爰此，被告機關陸續依法裁罰並告知所有權人改善、恢復原狀或補辦手續，並經原告繳交兩次裁罰在案，直至102 年7月31日複查仍改善未果，再次以102 年8 月2 日府工使字第0000000000號裁處書旨令所有權人於文到10日內恢復原狀，屆期仍未改善而繼續使用者，得連續處罰，並處罰18萬元罰鍰，否則依法續處之行政處分應無違誤。
㈤被告並聲明：原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。
四、參加人主張：原告確與參加人於101 年4 月13日就系爭房屋簽立不動產賣賣契約書，此為事實。於同年4 月底時，原告即將系爭房屋交付給參加人，故自4 月底開始，原告確實就系爭房屋沒有管理、使用能力，但其實系爭房屋的損害狀（外牆剝落、落地窗搖搖欲墜）不是因為參加人的行為所造成。因為在訂立買賣契約交付房屋後，參加人就系爭房屋已經與另外第三人史建平再訂立買賣契約，並交付房屋給該人，所以實際裝修及損害狀況都是史建平造成，因為史建平將房屋弄成這樣狀況就離開，亦未交付買賣價金，致參加人無法順利給付買賣價金予原告，嗣於101 年7 月間參加人所給付予原告之買賣價金，則係由參加人籌錢所交付。之後，參加人即與原告相處得不太愉快，所以系爭房屋才會遲遲未移轉登記。
五、本件如事實概要欄所述之經過事實（包括原告將系爭房屋出售予參加人，並交付參加人使用，參加人嗣再將之出售予訴外人史建平，但於原告提起本案訴訟前，原告雖有取得參加人所給付之買賣價金，但未移轉所有權予參加人或其指定之人等部分），及原告主張之系爭給付管理費案件路分，除後述之爭點外，有相關處分書、被告函文、訴願決定書、買賣契約資料、估價單、請款單、發票等資料附本院卷、訴願決定書及原處分卷可參，兩造對此復不為爭執，並經本院依職權調則該給付管理費案卷等確認無誤，堪認為真實。是參酌兩造上開之主張，可認本件兩造之爭點應為：㈠系爭三次處分所認定之違規事實，係延續三次處分前系爭房屋之違法狀態（即原告出售系爭房屋予參加人前）或係因原告出售房屋後，因參加人或其他人之其他行為所致之新生違法事實？㈡系爭三次處分所認定之違規事實，其行為人是否為原告？原告於出售系爭房屋後，對於系爭房屋是否仍具管領能力，且有防止違規情狀發生之可能？㈢原告應否就該違規事實負責？被告以原處分裁罰原告，是否合法有據？茲分述如下：
㈠系爭三次處分所認定之違規事實，非延續三次處分做成前系
爭房屋之違法狀態（即原告出售系爭房屋予參加人前），而係因原告出售房屋後，因參加人或其他人之其他行為所致之新生違法事實：
⒈經查，原告一再主張其於出售系爭房屋予參加人前，業依桃
園縣政府工務局之要求，委請訴外人林文章將系爭房屋整理完成、並經工務局檢查符合規定後，始於同日（即101 年4月13日）與參加人簽訂買賣契約。林文章亦於同日向原告請款，並告知將於簽約日之隔天（即4 月14日）依參加人之要求進入系爭房屋施工。故系爭房屋嗣後再發生如系爭三次處分所認定之違規事實，顯與系爭房屋之前之違規情事無關等語。
⒉被告訴訟代理人（即系爭房屋歷次裁罰之承辦人）對於原告
上開主張於系爭三次處分前，系爭房屋另有違規情事部分，係陳稱：「（一開始如何知道本案？）101 年3 月左右，有民眾舉報系爭房屋有玻璃帷幕外牆有掉落。工務局有派人去勘查，是我本人去勘查，當時很多人一起去勘查，工務局長官也有去勘查。我第一次勘查就差不多是101 年3 月份左右，至於有無作成紀錄，我要回去確認一下再陳報」、「（你到現場後，有無人告知系爭房屋玻璃帷幕外牆掉落是由何人造成？）當時建築物還沒有施工，可能是因為老舊才掉落。當時我們有上去勘查，確實還沒有施工的情況。我們當時有通知屋主葉雅惠，葉雅惠委託一個女性代理人出來處理，我不太清楚她是誰，我會再確認有無相關紀錄。一開始我們請葉雅惠作加強，葉雅惠有僱工先作處理，完工後，我們有去確認，那時就沒掉落。之後因為有人進去施工，就把原來加強的東西、隔間全部拆掉，導致樓下系爭房屋外牆開始掉落，但我不清楚跟上述施工有無關聯。施工後一直都有民眾舉報有東西掉落，後來愈掉愈多、體積愈來愈大，還把隔壁透天房屋屋頂砸壞」、「｛施工後，何時最早去勘查現場？（提示原處分卷第8 頁，並告以要旨）｝這不是施工後，最早去勘查，因為施工是在101 年4 月，最早勘查是更之前」等情（參本院卷第100 頁正、反面），是可認系爭房屋於系爭三次處分前，確有因建物老舊而掉落玻璃帷幕之情形，被告於當時即要求房屋所有權人即原告處理，原告亦確有僱工處理，完工後被告亦有到場勘查，當時即無再掉落玻璃帷幕之情形，後來在104 年4 月間，系爭房屋發生其他施工之情事，並將原來原告僱工加強之東西、隔間全部拆除（下稱系爭施工），並在系爭施工後，即有民眾舉報該房屋陸續有物品掉落等情事，此確與原告上開所述有僱工請人修補，並經被告驗收無誤，嗣出售房屋後，即將房屋交予參加人使用，並經參加人（或參加人同意之人）入內施工等情及署名為林文章所出具之請款單（內容為：承作21世紀公寓大廈15樓安全問題處理工程，業已依桃園縣政府使管科人員指示處理，並於101 年4 月13日經縣府人員驗收完畢無誤，特為請款）、發票（品名分別為危險玻璃處理、玻璃清除運走、木座圍籬、鐵條悍接固定玻璃）及101 年3 月27日開立之估價單（玻璃安全問題處理，101 年3 月30日前完工、林文章）等內容（參本院卷第25頁、訴願決定卷第125 頁、第126 頁）相符，故可認被告於101 年3 月間要求原告處理之建物情形，確非因人為施工所致，而係建物老舊所致，但該部分業經原告處理完畢，且經被告確認無訛，即該部分之情形若有違反建築法之規定，亦已經原告處理後而除去違法情狀，否則被告應會即刻裁罰原告或再要求原告補正。故準此而認，系爭三次處分之違法情事，即與原告出售系爭房屋與參加人後系爭施工行為或其他施工行為有關，概與原告出售房屋前，系爭房屋之違法情狀，並經原告於101 年3 月底前之修繕工程無關。
⒊況參以與原告出售房屋（101 年4 月13日）時點最接近之處
分即系爭第一次處分書，所認定之違法事實為：「本府101年5 月7 日稽查現場時，查獲建築物未經許可擅自辦理室內裝修，未維護建築物合法使用與其構造及設備安全」，全無提及101 年3 月之稽查及原告之補強措施，亦未提及玻璃帷幕，而係在闡述房屋經人施工而產生建築物是否合法使用及構造、設備安全之情事，故顯與系爭房屋在出售前因房屋老舊而產生玻璃帷幕掉落之事及當時之修繕工程無關。是以，被告辯稱系爭原處分之違規事實非與101 年4 月間之系爭施工或其他施工有關，而係與施工前系爭房屋玻璃帷幕掉落有關部分，即無可採，該部分原告之主張確屬有據。
㈡系爭三次處分所認定之違規事實，其行為人應非原告，且原
告當時對系爭房屋已不具管領能力，亦無防止違規事實發生之能力：
⒈又查，被告並不否認於原告與參加人簽立系爭房屋之買賣契
約後，於101 年4 月間系爭房屋確有其他非原告於101 年3月間僱工修補之系爭施工行為，而參加人亦於本院審理中陳稱：其與原告確有簽立系爭房屋之買賣契約，且原告因此即失去對於系爭房屋之管理、使用能力，然造成系爭房屋有外牆剝落、落地窗搖搖欲墜之損害，非因參加人之行為所造成的，因在與原告簽立買賣契約並交付房屋予參加人後，參加人即與史建平再訂立買賣契約，且交付房屋予史建平使用、施工等情，已如前述，故不論參加人對於訴外人史建平之施工行為即為系爭房屋造成三次違規行為之判斷，是否正確，然可資確定者為，參加人亦肯認系爭施工行為確與原告無關。
⒉再參以證人即系爭管委會主委沈仲麟到庭所證稱：「（101
年間大約4 月18日，葉雅惠有把系爭房屋點交給第三人鄧廉風，系爭房屋有裝修行為，你是否知道裝修人員是誰？）我買房子之前的事情我都不太清楚。後來102 年4 月1 日我接任主任委員時，才知悉系爭房屋發生半邊的牆壁整個倒塌（當庭庭呈照片），該棟大樓建築結構很差，是外面的牆壞了。我後來去追查，發現是林文章打得，他在系爭大樓也有租一間套房。林文章本身做小工。系爭房屋裝修人員就是林文章」、「（林文章本身是作小工，是他人委任裝修作業嗎？）我有問林文章，他說是他打的，委託他的人是史建成（原名：史正平）」、「（史建成依照承攬關係向林文章要求就系爭房屋執行裝修作業，是否如此？）對。我有親自問過林文章，他說就是史建成叫他打的。林文章還說，我打了之後，史建成還沒有給他錢。我不知道詳細承攬內容為何。林文章說系爭工程就是史建成叫他做的」、「（系爭房屋發生牆壁坍塌的原因，就是因為剛剛林文章的施工行為造成的嗎？）系爭房屋原來是餐廳，餐廳有使用水，本來系爭大樓的結構就不甚良好，房屋是83、84年蓋的，今年滿20年了。林文章的施工行為，就是最後一根稻草」、「…據我側面了解，葉雅惠已經將系爭房屋轉賣他人，這件事情我發存證信函之前就知道了，這個訊息是林文章跟我說的。我有詢問林文章說牆壁是葉雅惠叫他打的嗎？他說不是，他說葉雅惠已經把房子賣掉了，他說房子賣給史建成，我才知道的。我本來想直接發存證信函給史建成，但我發現登記名義人還是葉雅惠，所以才發存證信函給葉雅惠」、「（鄧廉風跟系爭房屋也有關聯？）據我側面了解，還是經過他仲介。」等語（參本院卷第96頁背面至第98頁），是依其所述，其亦係主張訴外人史建成有要求林文章於系爭房屋內施作工程，而該工程亦確可認與原告並無關係。
⒊再證人史建成（原名史正平）亦到庭具證稱：其確與參加人
就系爭房屋有洽談買賣交易，並由其弟史主平與參加人簽立買賣契約，而其已全額交付全部買賣價金2,800 萬元，但系爭房屋卻過戶至其他人名下等語，另證稱：「鄧廉風有天告訴我，他買系爭大樓的6 或7 樓及15樓，他計劃樓下當商業餐廳，樓上當旅館，因為該棟為商業大樓，我經營的頂倫企業股份有限公司在擴充項目，所以我就跟他說該棟大樓15樓可否讓售給我，鄧廉風說沒有問題，系爭大樓尚未過戶，他還沒有取得所有權，他要去協商一下，再告知我價格，後來他說價格8 萬一坪，我去看系爭房子沒水、電、沒隔間，等同廢墟，原先該樓層做西餐廳使用，裡面遺留很多台階、舞台都是水泥灌的，我是想做辦公室，所以該處並不適合，談論過程中，鄧廉風說我可以先進去整理爭取時間，所以所有權尚未移轉之前，我就進去整理，而且該樓層沒有門無法上鎖，任何人都可以進出」、「（你上開所述這段情形，發生在何時？）應該在4 年之前。另外我還有對鄧廉風提告刑事詐欺。我每次去該大樓時，都有一位姓林住戶都跟著我上去，因為電梯要刷卡，每次在警衛室，都由這位林姓住戶刷卡帶我上去。警衛知道我要買15樓，所以他會讓我上去。後來那位林先生自己主動說我也不用找別人，他可以幫我弄。我就請林先生處理地面打除的部分。該樓層根本沒有陽台，曾經颱風造成牆外面的磁磚掉下來，還上過二次新聞。系爭大樓外牆是用角鋼釘甘蔗板，外面再貼磁磚。我去看的時候，有些地方有落地玻璃，有的地方就是空曠一片，還有窟隆。當時整個窗台、窗戶部分應該要整個拆除，但我沒有請林先生拆除，因為有個颱風一來，當時我人在國外，窗戶、窗台就被颱風吹掉了，我朋友還有給我看新聞，我現在不記得時間、颱風名字」、「（你方才所述林先生是誰？）林文章」、「（你知道原始所有權人是誰嗎？）一直以來我聽鄧廉風跟我說，但我沒有見過面，後來我告鄧廉風，目前刑事偵查中，有次屋主有出面作證，所以我有見過一次面」、「（跟上開林姓住戶有接觸的人是你還是史主平？）都有」、「（委託林姓住戶處理地板部分，有無給付報酬？）沒有真正給付，他跟我要茶水費，因為東西敲除後的搬遷等等事宜，就交給林姓住戶處理，所以我給他茶水費10萬元。」、「（現任主委沈仲麟到庭作證說明，他說系爭房屋外牆損壞，他去調查發現是林文章打得，外牆損害是林文章處理的，有何意見？）林文章是很好的人，他看到牆壁要倒，他還去接鋼筋銲在地上，因為都沒有人管，我還可以提供建築師鑑定報告，我可以證明沈仲麟說謊。那份報告我交給律師，我可以再寄送給鈞院一份。鑑定報告說因為房子老化造成損毀，沒有人為介入，我去看的時候，房子外牆都要塌了，前任主委其實人很老實，是他給我這份報告。現在重新施作拉皮。施作範圍不限於15樓，而是整個大樓外牆」、「（你去整理行為，是在簽立101 年3 月23日要約書之後嗎？）對。簽立要約書三個月後，是林文章自告奮勇」、「（林文章施工方式有無跟你說明？）該房子有灌舞台，可能有15坪，所以就把15樓的舞台打掉，這花了2 個月的時間，而且房子裡面有好幾個類似情況。林文章主要處理部分，清除垃圾及打平地板」、「（林文章打地板時，是否會影響該外牆？）因為該樓層面積很大，有240 坪，只有打部分地板，不會影響外牆」等語（參本院卷第221 頁背面至第224 頁），是由此足認確為參加人告知史建成在房屋移轉所有權前，可先進入系爭房屋整理，故可認就史建成該部分之施工行為亦確與原告無關，而該部分施工行為至少符合原處分所認定之「未經許可擅自辦理室內裝修」部分之違法事實。
⒋然上開證人史建成所述委請訴外人林文章進入系爭房屋施工
部分之時間（至少為101 年6 月間），與原告及被告與證人沈仲麟所述之系爭施工行時間（101 年4 月間）不同，此時間之錯誤，或係因發生時間已久，證人史建成之記憶有些許誤差所致，然再參以史主平到庭所證述：「（你是否知悉在你購買系爭房屋之前，林文章已經在該房屋內有為簡易修繕行為？）沒有。我進去時，沒有感覺到有修繕過的情形，我進去就感覺就是廢墟。我們一開始就跟鄧廉風說，這外牆有相當危險性，我們剛進去時，沒有看到釘在窗戶邊的鋼筋。外牆是釘在鋼構上跟地板或地板施工均無關係」、「（你說林文章將鋼釘釘在地上維護外牆的行為是在何時？）是在颱風過後林文章才施作的。當時15樓沒有人管理，所以管理委員會就發包牆面給廣告公司做帆布，我覺得那也是加強牆面坍塌的原因之一，因為帆布經過風吹，就會有往外拉的力量」等語（參本院卷第225 頁），然原告已主張曾請林文章於
101 年3 月間為修繕工程，並經被告驗收無誤，已如上述，此亦為被告所不否認，然何以史主平會主張系爭房屋並無修繕之景況，且加以史正平主張係於101 年6 月始至系爭房屋內為地板之施工，此間實有疑點，若非史建成、史主平上開證述內容之記憶有誤，即係在原告與參加人簽立買賣契約後，有其他人先為系爭施工行為，而將原先原告之修繕工程全部拆除，嗣再有史建成、史主平主導之其他施工行為介入，而導致如原處分所認定系爭物物外牆剝落與落地玻璃窗搖搖欲墜之情形，故以之再回頭檢視原告一開始所主張於系爭買賣契約簽立後，林文章即告知原告，表示參加人要求其於簽約翌日即入內施工部分，則參加人亦可疑為於101 年4 月間為系爭施工並拆除原告修繕工程之定作人，至史建成之施工行為，則與被告第三次勘查行為時間相當，是其所為之施工行實似亦無法排除與原處分認定之違法行為有關。再參以上開證人史主平所述，系爭管委會將牆面發包給廣告公司做帆布及該建物過於老化所化現象，亦可能造成該外牆系爭房屋外牆剝落及落地玻璃窗搖搖墜，而有未維護建築物合法使用與其構造及設備安全」之情形。從而，對於系爭房屋有如被告一、二、三次處分所認定之違規情狀，本院依卷內所調查之所有證據，除可確定排除係原告所為外，包括參加人、史建平、史主平皆可疑為行為人。
⒌而原告既已於101 年4 月18與參加人訂立系爭買賣契約，並
已收取買賣價金及將房屋為交付，其對於參加人而言，即負有移轉房屋所有權之責任，參加人更於系爭管委會對原告訴請給付系爭房屋管理費之案件中，承擔其該給付責任，而參與和解，達成訴訟上和解，亦如爭訟事實欄所述，且經本院依職權調閱該案卷確認無誤，故系爭房屋於實質上確在原告與參加人簽立系爭房屋契約後，已由參加人實際管領、使用，原告已失去對該房屋之實質管領能力，亦無防止該違規情狀發生、繼續之可能。
㈢原告應否就該違規事實負狀態責任？被告以原處分裁罰原告
，是否合法有據？⒈按「依84年8 月日修正公布之建築法第90條第1 項（即相當
於現行建築法第91條第1 項第1 款）之規定，對於違反同法第73條後段（即相當於現行建築法第73條第2 項）規定擅自變更使用者，其處罰之對象為建築物所有權人或使用人。建築主管機關究應對建築物所有權人或使用人處罰，應就其查獲建築物違規使用之實際情況，於符合建築法之立法目的為必要裁量，並非容許建築主管機關恣意選擇處罰之對象，擇一處罰，或兩者皆予處罰。又行政罰係處罰行為人為原則，處罰行為人以外之人則屬例外。建築主管機關如對行為人處罰，已足達成行政目的時，即不得對建築物所有權人處罰。於本題情形，擅自變更使用者為乙，如建築主管機關已對乙處罰，並已足達成行政目的時，即不得對甲處罰。」（最高行政法院95年1 月份庭長法官聯席會議決議參照）、「按都市計畫法第79條之規定，受裁處之對象包括建築物所有權人、使用人或管理人，而行政機關則有選擇裁處對象之裁量權，且應就其查獲建築物違規使用之實際情況，於符合建築法之立法目的為必要裁量，並非容許建築主管機關恣意選擇處罰之對象，若主管機關對行為人處罰，已足達成行政目的時，即不得對建築物所有權人處罰，以符合處罰行為人以外之人為例外之原則。」（最高行政法院102 年判字第553 號判決意旨參照）再按建築法第77條第1 項「建築物所有權人、使用人應維護建築物合法使用與其構造及設備安全。」之規定，所課予所有權人之責任，係所謂【狀態責任】之一種，其係一種對物責任，狀態責任所致之義務，為一種以物為中心的義務，通常是排除危險，回復物之安全狀態的義務，此等義務本身並無【人的行為】要素存在。易言之，狀態責任係因而形成，當物之支配權人改變時─所有權人改變或具有事實管領能力者改變─，基於危險狀態所形成方狀態責任義務人自然隨之改變，嚴格而言，並不涉及一般所謂權利義務的繼受問題（臺北高等行政法院97年簡字第731 號判決參照）。同法第77條第1 項課予建築物所有權人、使用人之責任內容，係屬以物為中心之「狀態責任」，非「行為責任」，亦即對於物有實際上管領能力之人，課予此種排除危險、回復物安全狀態之義務（臺北高等行政法院102 年訴字第1954號判決參照）。對於物之所有或占有而具有事實管領力者，即應承擔適時排除危害的責任，以達成維護公共安全與公共秩序免於危害之目的，此即行政法理論上所謂之「狀態責任」，是物之所有人、管理人、使用人在行政法上是否成為責任人的判斷，係以個人社會表現為判斷標準。換言之，「狀態責任」係指人民對於物之性質或狀態，原則上最能把握，具有防止危害發生之可能，且依法規之規範目的，亦課予人民有防止之義務，能防止卻疏於防止，則對此義務之違反，即須受到行政秩序罰之處罰，核其性質，該項責任乃是一種「結果責任」。（高雄高等行政法院96年訴字第1011號判決參照）。而建築法第91條第1 項規定，違反第77條第1 項、第3 項規定者，處建築物所有權人、使用人6 萬元以上30萬元以下罰鍰。該條條文中規定處罰之對象，既為建築物所有權人、使用人，…行政機關究應處罰建築物所有權人或使用人，應就其查獲建築物違規使用之情形為適當、合理之裁量，並非容許行政機關得恣意選擇處罰之對象，擇一處罰，或兩者皆予處罰（最高行政法院92年判字第138 號判決參照）。是對於違反建築法之裁罰案件，應先調查判斷建物實際管領人為何人，該管領人始具有防止危害發生之可能，能防止卻疏於防止，則對此義務之違反，即須受到建築法相關規定之處罰。而被告訴訟代理人亦於本院審理中主張，若建物確有除所有權人以外之使用人且為行為人存在，應會先裁罰該使用人，並通知所有權人改善，如再未能改善，即再一併處罰所有權人及使用人等情（參本院卷第83頁），即為上開實務意見之具體實現。
⒉是系爭房屋於101 年4 月後之施工行為，或關於史建成所為
之其他施工行為，應係原處分違規事實形成之原因，且該等行為非原告所為，而原告亦失去對該房屋之實質管領能力，更無防止該違規情狀發生、繼續之可能，誠如前述，則原告自無從就原處分認定之違規事實負責，該狀態責任即非原告所應承擔。
⒊又參以證人沈仲麟之證詞，可知被告確曾聽聞系爭管委會主
委告知系爭房屋有轉讓及由其他人施工之情形（參本院卷第98頁背面），被告對此亦不為否認，被告亦自承確知悉於10
1 年4 月間有系爭施工行為，且於本案原處分前，有接獲原告通知系爭房屋已轉讓給鄧廉風一事，被告並因此以101 年
9 月5 日府工使字第0000000000號函知鄧廉風（參本院卷第
147 頁背面）。另關於原告通知被告房屋轉讓一事，亦經原告訴訟代理人提出相關資料文件存卷可參，故堪信為真實。是由此可認，被告明知系爭房屋已有轉讓之情事，實質管領系爭房屋之人已非原告，僅房屋所有權尚未辦妥移轉登記而已，且轉讓後之施工行為別有他人，被告本應就此再多為調查，至少可通知鄧廉風、史建成、史主平、林文章及系爭管委會之相關人員前來說明，以釐清真正責任人為何人，然被告卻便宜行事，僅以房屋所有權登記人（即原告）為責任人，而未曾對真正責任人為第一次處分前，即命原告負責，此已違反被告上開自承之處理原則。況被告就系爭房屋於101年4 月底開始會勘至本案原處分裁罰時，已接近1 年4 月，其間共為三次處分，故縱被告於第一次處分時來不及確認真正之使用人，惟被告為原處分（即第三次處分）前，自應有充分之時間加以查明，卻仍不為調查，迨建物玻璃帷幕再為掉落，使民眾受有傷害或其他建物受到波及，甚至登上媒體後，再以時間急迫為由，率以房屋登記名義人原告為受處分人，實有未當。
六、再本院雖未特定究竟由參加人或第三人史建平、史主平負擔原處分所認定之違規裁罰責任，惟其中之相關之疑點亦經本院闡述如上，且本院經參酌被告所依據裁罰原告之緣由、原告所提出之相關資料、原處分卷及訴願決定卷之全部資料，及依職權調查後，確實無從排除原告不應就原處分所認定之違規事實負擔受罰責任之可能，故即應認無從證明原告確有為原處分之違規事實，原告自不應就該部分加以負責。至究竟應由何人為受處罰之人，本應由被告依職權參酌本院上開調查之相關事證，加以認定，如認尚有不足，更應自行再加以調查（此即如刑案，如無法證明刑案被告確有犯罪，亦不得因無法確認何人始為真正犯罪者，而將證據不足之被告認定為犯罪者），行政法院審理及職權調查行政裁罰訴訟案件，更應著重在受裁罰人是否應罰、裁罰是否適當等為已足，並非替代處分機關，為其調查真正應受罰者為何人。是綜上，原處分逕以原處分裁罰原告，確於法未合。
七、綜上所述，原告既在出售系爭房屋予參加人前，即已完成系爭房屋原有違規事實之修繕工作，嗣其出售系爭房屋並交付占有後，即失去對於該房屋之實質管領能力，亦無從防止、排除系爭房屋因具實質管領能力之使用人及其允許之人，於該房屋內所為違反建築法之違規行為，是被告以原處分裁罰原告18萬元，即屬有誤，訴願機關不查而遽以維持原處分，作成訴願駁回之決定，俱有違法不當。原告之訴為有理由，自應由本院撤銷原處分及訴願決定如主文。
八、本件主要爭點事證已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第236 條、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 12 月 31 日
行政訴訟庭 法 官 林靜梅上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀，上訴狀並應記載上訴理由，表明關於原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本），並應繳納上訴費新臺幣3000元。
中 華 民 國 104 年 12 月 31 日
書記官 羅婉榕