臺灣桃園地方法院行政訴訟判決 103年度簡字第84號
民國104年3月4日辯論終結原 告 游象宏
游象和游象吉游輝瀚黃游蔬被 告 桃園市政府代 表 人 鄭文燦訴訟代理人 李孝琛
黃新雅上列當事人間區域計畫法事件，原告不服內政部民國103 年4 月24日台內訴字第0000000000號（案號：0000000000）訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：㈠按「言詞辯論期日，當事人之一造不到場者，得依到場當事
人之聲請，由其一造辯論而為判決」，以上為民事訴訟法第
385 條第1 項前段所明定，而依行政訴訟法第218 條規定，於行政訴訟亦準用之。查本件原告游象宏、游象吉、游輝瀚、黃游蔬均經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無民事訴訟法第386 條所列各款情形，本院爰依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。
㈡本件原告所提區域計畫法事件，係原告因不服行政機關所為
新台幣（下同）40萬元以下罰鍰處分而涉訟，依行政訴訟法第229 條第1 項及第2 項第2 款規定，應由地方法院行政訴訟庭為第一審管轄法院，並適用簡易程序，合先敘明。
二、事實概要：㈠緣坐落於桃園縣八德市○○段○○○ ○○○○ ○○○○ ○號土地（
以下合稱系爭土地，或分別稱系爭171 、272 、273 地號土地，嗣經查證其中僅272 地號土地為原告所有）為非都市土地，被告依規定編定為特定農業區之水利用地或農牧用地（其中272 地號為農牧用地），前經桃園縣八德市公所以民國10l 年7 月9 日德都字第0000000000號函查報，系爭土地鋪設水泥地、鐵皮廠房使用，面積約2543.5平方公尺，因涉嫌違反編定使用，被告擬依區域計畫法第21條及103 年7 月8日修正前桃園縣違反土地使用管制規則罰鍰裁量標準規定裁處罰鍰，遂依行政罰法第42條規定於101 年7 月11日函請原告等5 人於文到20日內陳述意見。又為了解違規使用情形，被告所屬地政局並以10l 年7 月23日函文邀集相關單位於10
1 年8 月13日至現場會勘，會勘結果：「現場鐵皮屋、鋪設水泥地及部分水利溝加蓋使用，另行排定會勘請桃園縣八德地政事務所配合派員現場實際測量」。嗣被告所屬地政局復以101 年8 月23日函文邀集相關單位於101 年9 月10日再至現場會勘，並請八德地政事務所派員現場測量，會勘結果：「現場興建房屋及搭建鐵皮屋作工廠、部分鋪設水泥地使用，實際違規面積以測量成果為準」。嗣被告依八德地政事務所檢送之土地複丈成果圖，以101 年10月30日函文通知違規行為人即原告於文到3 個月內拆除地上物及水泥地，恢復土地容許使用項目，或依法申請合法使用。惟期限內原告並未拆除地上物及水泥地，或依法申請合法使用。被告認違規明確，遂以102 年3 月12日府地用字第0000000000號裁處書，裁處原告罰鍰新臺幣（下同）7 萬元，並命原告停止非法使用及於3 個月內依法申請恢復土地容許使用項目或拆除其地上物恢復原狀（下稱前次處分，見原處分卷第39至42頁）。
原告不服提起訴願，經內政部訴願決定（案號：0000000000）認：原處分應予撤銷，由原處分機關查明事實後，於2 個月內另為適法之處理等語。
㈡為再查明違規使用情形，被告所屬地政局復以102 年11月22
日函邀集相關單位於102 年11月29日至現場會勘，會勘結果：1.現況溪尾段272 地號土地鋪設水泥地及鐵皮建物1 幢，非符農業使用，違規使用面積約1,132 平方公尺。2.溪尾段
27 3地號種植蔬菜水果及水泥田埂，符合農業使用。3.溪尾段171 地號（所有權人為中華民國）有水泥構造物，依本縣八德市公所簽見「本案道路非本所養護」。上開違規使用面積及違規地號經重新查明修正後，被告認違法事實明確，遂以102 年12月30日府地用字第00000000000 號裁處書（下稱原處分），裁處原告罰鍰6 萬元，並命原告停止非法使用及
3 個月內依法申請恢復土地容許使用項目或拆除其地上物恢復原狀。原告不服，提起訴願，經內政部訴願決定書（案號：0000000000）駁回訴願，原告仍不服，乃提起本件訴訟。
三、原告主張略以：㈠系爭272 地號土地之原所有人游景成（原告游象和等人之父
親）先前因該土地上之違法情形，已依行為時之法令規定予以處理，在「區域計畫法」修法前已被移送法院判決在案，原告是繼承（或受讓）系爭272 地號土地之繼承人（或受讓人），並非該違規使用行為之行為人、亦不具有故意或過失之條件，不應列為區域計畫法第21條規定課處罰鍰之對象。
㈡又按高等行政法院89年訴字第672 號判決：「…行政機關就
該管行政程序應於當事人有利及不利之情形，一律注意，以保障人民權益，始符合行政行為之正當性與合法性。」又，認定違章事實所憑之證據，如經受處分人提出反證與系爭之待證事實有關者，自應予查明。否則，如未經查明之前，率予處即有採證違背證據法則之違法。是裁決書所為處分決定昧於事實，引據不當行政法令，枉顧人民損失，其違法、違憲至明。
㈢查區域計畫法第21條於89年1 月26日總統修正公布，修正前
條文為「違反15條第1 項之管制使用土地者，該管直轄市、縣（市）政府得限期令其變更使或拆除其建築物恢復原狀」顯然父親行為時之區域計晝法第21條並無裁處罰規定。且行政法規的適用上，除法律有特別規定外，基於法律不溯既往原則應可採取「實體從舊，程序從新的原則」（56判81、56判2441判例參照）。亦即「規定人民權利義務之發生、變動、喪失等之實體法規，於行為後有變更除法令另有規定外，應適用行為時法，此所以保護人民既得之權益」修正業已存在，揆諸前開判例意旨，自應以修正前之區域計畫法第21條規定，方才適法。次按行政罰應以行為人有故意或過失為必要，『司法院釋字第275 解釋參照』，行為人主觀上非出於故意或過失情形，應無可非難性及可歸責性不予處罰。本件是繼承取得土地之繼承人，如對土地上原已違反區域計畫法之行為，即非行為人，亦不具故意或過失之主觀要件，不應將其列為該法第21條規定課處罰鍰之對象（內政部89年4 月29日台內營字第0000000 號函可參及內政部92年11月25日台內營字第0000000000號函可參）。
㈣又按行政罰法第7 條規定：「違反行政法上義務之行為非出
於故意或過失者，不予處罰。」原告是繼承取得土地及建築物之繼承人，並無任何故意過失，依行政罰法第7 條規定，應不予處罰。本件適用法律錯誤，且行政罰裁處權時效已經過3 年而消滅，不得再處罰。本件「未經申請擅自搭建鐵皮屋」之行為，在79年間已全部完成，至今已34年（按應為25年），依行政罰法第27條第1 項規定，本件行政罰裁處權之時效已經過3 年而消滅，不得再處罰，更何況當時的區域計畫法第21條並未有罰鍰規定，該罰鍰規定係89年l 月26日修正條文，被告適用現行區域計畫法第21條罰鍰規定，已違反行政罰法第5 條明文規定。縱依行政罰法第6 條從新從輕規定，被告裁處仍應選擇最有利於原告之法條適用，89年以前法條既未有罰鍰規定，被告自應適用。
㈤據上，系爭房屋並非原告搭蓋，原告亦未增建或改建房屋，
更無違法使用之故意或過失可言，被告未就「違規行為人」及「違規行為完成之時間」為調查，一味以原告繼受土地負有拆除之義務，不遵從者就裁處罰鍰，顯有應調查事實未予調查之違法，實有違誤。況且，被告先前固曾發文通知原告並限期改善，然被告的前次處分業經內政部以先前之訴願決定撤銷，則原先被告發函命原告限期改善的通知效力亦應一併被撤銷，被告於對原告再為裁處（即原處分）之前，應再次給原告限期改善的機會，而不是直接開罰，但被告於做成本件原處分前，並沒有再給原告一次改善的期間，程序不合法，故應予撤銷。
㈥聲明：原處分、訴願決定均撤銷。訴訟費用由被告負擔。
四、被告抗辯略以：㈠區域計畫法第15條第1 項、第21條第1 項、第2 項規定：「
區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」、「違反第15條第1 項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處6 萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管制人負擔。」，次按103 年
7 月8 日修正前桃園縣違反土地使用管制規則罰鍰裁量標準第2 點第1 款及第2 款規定：「違反區域計畫法第15條第1項之管制使用土地，其違規面積未滿1,500 平方公尺者，處
6 萬元罰鍰。」、「違反區域計畫法第15條第1 項之管制使用土地，其違規面積1,500 平方公尺以上者，每增加1 千平方公尺，加處罰鍰1 萬元，其畸零之數不滿1 千平方公尺者，以1 千平方公尺計算；惟最高總額為30萬元。」；另依非都市土地使用管制規則第5 條第1 項、第6 條第1 項及第3項規定：「非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，由直轄市或縣（市）政府管制其使用，並由當地鄉（鎮、市、區）公所隨時檢查，其有違反土地使用管制者，應即報請直轄市或縣（市）政府處理。」、「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。…各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表一」。
㈡次按內政部92年11月25日台內營字第0000000000號函釋略以
：「行政罰係以行為人為其處罰對象為原則，對於行為人以外之人科處行政罰為例外，如須對行為人以外之人科處行政罰，自應具備充分、合理及適當之理由。故考量實務上尚有許多土地違規案件，行政機關難於現地查獲或認定實際違反管制使用土地之行為人，如執行對象僅得針對行為人，將造成難以有效達成土地使用管制之目的；是違反管制使用土地之行為人應不限於實際著手實施違反區域計畫法第15條第1項規定之人，對於該行為凡有參與或授意之人，亦屬之。因此，土地所有權人、地上物所有人、使用人…或管理人等本即負有土地使用管理責任，故該等人員如經查明對違反管制使用土地有參與或授意之情形，亦皆得為處罰之對象。」是以，依該函釋所載，土地所有權人對於土地本即負有土地使用管理責任，故得為裁罰對象。
㈢查系爭土地（272 地號）違規使用業經被告所屬地政局邀集
農業主管機關、八德市公所及八德地政事務所現場會勘，並經農業主管機關審認現況非符農用，使用面積亦經八德地政事務所現場勘測扣除資源回收場、堆置廢棄物及部分水泥地面積，重新查明修正違法使用建物面積約1,l32 平方公尺及違規地號；另l71 地號水利用地除前經工務局認○○○鄉道○○路（桃48線）計畫道路範圍及供公眾通行使用之巷道，復依財政部國有財產署北區分署桃園辦事處102 年12月27日台財產北桃二字第00000000000 號函復，並無提供他人合法使用權源，是已移請被告所屬水務局核處在案，本案違法事實業經查證，原告所陳未經查證率予處分顯與事實不符。
㈣另內政部99年3 月8 日台內營字第0000000000號函釋略以：
「…貴府來函所述本案行為人於84年間未經申請許可擅自在農牧用地興建房屋作為土雞城使用，其行為顯已違反區域計畫法規定，其雖屬95年2 月5 日前所發生，然其違法『使用管制土地』之行為，仍於現今繼續存在，究其違法行為於84年即已終了，而須依行政罰法第27條及第45條規定於一定期間內辦理裁罰（亦即已屆至98年2 月4 日之裁處權時效，目前已不得予以裁罰），抑或違法『使用土地』之行為，繼續存在尚未終結疑義，參照前開法務部函示意旨，貴府應視本案違反行政法上義務行為之態樣，據以認定其裁處權時效之起算時點；另裁罰之構成要件為未經核准興建土雞城之行為，而非土雞城興建後之違法狀態，故本案如貴府未於98年2月5 日前就其違規行為課予罰鍰，雖今裁處權業已失權致不得裁罰，惟貴府對該違法狀態仍得依區域計畫法第21條第1項規定限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀，又義務人不遵從者，貴府得依前開法規定按次處罰，其裁處權時效自貴府限期令義務人履行變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀之義務，而義務人逾期不履行時起算（即期限屆滿時起算）。」，先予敘明。
㈤原告主張系爭土地上之違法行為，係於89年1 月26日區域計
畫法修正前所為，修正前條文並無裁處罰鍰之規定，應適用行為時之法令。且該土地係繼承取得，不應將其列為該法第21條規定課處罰鍰之對象一節，查系爭土地原告雖非違規行為人，惟依內政部97年5 月19日台內營字第0000000000號函釋略以：「違反區域計畫法第15條第1 項之管制使用土地，依同法第21條命恢復原狀之義務，非屬高度屬人性之對物處分，其義務應非不得移轉（本部94年8 月31日法律字第0000000000號函參照）。準此，本件違反管制使用土地之繼承人，因繼受該土地而負有拆除地上物恢復原狀之義務，如經主管機關依同法第1 項規定通知其履行而不遵從者，亦得以其屬另一違反行政法上義務行為（不遵從主管機關限期拆除其地上物恢復原狀之命令）…」，故原告繼受系爭土地而負有拆除地上物恢復原狀之義務，經被告通知原告限期拆除其地上物恢復原狀，原告不遵從，被告遂依法裁罰，係屬有據。㈥又被告所屬工務局曾以102 年8 月6 日桃工拆字第00000000
00號函通知原告於溪尾段272 地號之違章建築施工應立即停工，並已拍照執行列管中；依被告所屬地政局於102 年11月29日會勘拍攝之鐵皮廠房照片，該建物為該局列管之違章建築，現場顯有修建、改建之實，原告所陳實有未符。
㈦是原告違反行政法上義務之事證明確，被告依區域計畫法第
21條及103 年7 月8 日修正前桃園縣違反土地使用管制規則罰鍰裁量標準規定，對其處以罰鍰6 萬元、停止非法使用及於3 個月內依法申請恢復土地容許使用項目，並無違誤。㈧聲明：原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。
五、本院之判斷：㈠前揭事實概要欄所載之事實，除後列之爭點以外，其餘為兩
造所不爭執，並有被告所提原處分卷及訴願機關內政部所提訴願卷內之相關證物、資料等（詳後述）在卷可參，故足信屬實。
㈡依兩造所述，可知本件爭點應為：被告以原告違反區域計畫
法第15條第1 項之管制而使用土地，依區域計畫法第21條等規定，以原處分裁處系爭土地之所有權人即原告罰鍰6 萬元【查原處分並有「命原告停止非法使用及於3 個月內依法申請恢復土地容許使用項目或拆除其地上物恢復原狀」，惟原告於本案就罰鍰以外之處分暫不訴請一併請求撤銷，詳參本院卷第53頁之筆錄】，有無理由？茲析論如下：
1.按區域計畫法第15條第1 項規定：「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」，同法第21條第1 至3 項規定：「違反第15條第1 項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新台幣6 萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀（第1 項）。前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔（第2 項）。前二項罰鍰，經限期繳納逾期不繳納者，移送法院強制執行（第3 項）。」。而前開區域計畫法第21條，於89年修法前原係規定「違反第15條第1 項之管制使用土地者，該管直轄市、縣（市）政府得限期令其變更使用或拆除其建築物恢復原狀。」，嗣於89年1 月26日始修正為前揭之現行條文（亦即，罰鍰確為89年修法之後所增訂）。
2.另按，內政部依區域計畫法第15條第1 項之授權而訂定之「非都市土地使用管制規則」，其第5 條第1 項及第6 條第1、3 項分別規定：「非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，由直轄市或縣（市）政府管制其使用，並由當地鄉（鎮、市、區）公所隨時檢查，其有違反土地使用管制者，應即報請直轄市或縣（市）政府處理（第5 條第1 項）。」、「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。…（第6 條第1 項）。各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表一（第6 條第3 項）。」。而針對違反區域計畫法第21條者，依桃園縣違反土地使用管制規則罰鍰裁量標準第2 點之第
1 、2 款規定：「罰鍰裁量標準：㈠違反區域計畫法第15條第1 項之管制使用土地，其違規面積未滿1,500 平方公尺者，處新台幣6 萬元罰鍰。㈡違反區域計畫法第15條第1 項之管制使用土地，其違規面積1,500 平方公尺以上者，每增加一千平方公尺，加處罰鍰新台幣1 萬元，其畸零之數不滿一千平方公尺者，以一千平方公尺計算；惟最高總額為新台幣30萬元。」。
3.查原告所有之系爭272 地號土地為非都市土地，經被告依規定編定為「特定農業區農牧用地」一情，為兩造所不爭執，並有系爭272 地號土地之土地登記謄本（見原處分卷第7 頁）在卷可參，足信屬實。又查，系爭土地上之鐵皮屋、房屋，係由原告游象和等人之父親游景成於生前（起訴狀載為79年間）所搭蓋而留存至今一情，業據原告游象和到庭陳述明確（見本院卷第51頁背面之筆錄），復載明於起訴狀（見本院卷第3 頁之起訴狀），而被告對此情並未爭執，亦足信屬實。
4.再者，依改制前桃園縣八德市公所10l 年7 月9 日德都字第0000000000號函查報，系爭171 、272 、273 地號土地鋪設水泥地、鐵皮廠房使用，面積約2543.5平方公尺，因涉嫌違反編定使用，被告擬依區域計畫法第21條及103 年7 月8 日修正前桃園縣違反土地使用管制規則罰鍰裁量標準規定裁處罰鍰，遂依行政罰法第42條規定於101 年7 月11日函請原告等5 人於文到20日內陳述意見（送達證書5 份附於被告原處分卷第12至16頁）。又為了解違規使用情形，被告所屬地政局並以10l 年7 月23日函文邀集相關單位於101 年8 月13日至現場會勘，會勘結果：「現場鐵皮屋、鋪設水泥地及部分水利溝加蓋使用，另行排定會勘請桃園縣八德地政事務所配合派員現場實際測量」（會勘紀錄附於原處分卷第18頁），嗣被告所屬地政局復以101 年8 月23日函邀集相關單位於
101 年9 月10日再至現場會勘，並請八德地政事務所派員現場測量，會勘結果：「現場興建房屋及搭建鐵皮屋作工廠、部分鋪設水泥地使用，實際違規面積以測量成果為準」（會勘紀錄附於原處分卷第22頁）。被告依八德地政事務所101年9 月l7日函檢送之土地複丈成果圖，以101 年10月30日府地用字第0000000000號函請違規行為人（即原告）於文到3個月內拆除地上物及水泥地，恢復土地容許使用項目，或依法申請合法使用（送達證書附於原處分卷第34至38頁）。惟期限內原告並未拆除地上物及水泥地，或依法申請合法使用。被告認違規明確，遂於102 年3 月12日以前次處分裁處原告罰鍰7 萬元，並命原告停止非法使用及於3 個月內依法申請恢復土地容許使用項目或拆除其地上物恢復原狀（見原處分卷第39至42頁）。原告不服提起訴願，經內政部訴願決定（案號：0000000000）認：原處分應予撤銷，由原處分機關查明事實後，於2 個月內另為適法之處理等語。嗣為再查明違規使用情形，被告所屬地政局再以102 年11月22日函邀集相關單位於102 年11月29日至現場會勘，會勘結果：1.現況溪尾段272 地號土地鋪設水泥地及鐵皮建物1 幢，非符農業使用，違規使用面積約1,132 平方公尺。2.溪尾段273 地號種植蔬菜水果及水泥田埂，符合農業使用。3.溪尾段171 地號（所有權人為中華民國）有水泥構造物，依本縣八德市公所簽見「本案道路非本所養護」（以上會勘紀錄附於原處分卷第56頁，此次會勘紀錄最後一欄，有原告「游象和」之簽名）。上開違規使用面積及違規地號經重新查明修正後，被告認違法事實明確，遂於102 年12月30日以原處分裁處原告罰鍰6 萬元，並命原告停止非法使用及3 個月內依法申請恢復土地容許使用項目或拆除其地上物恢復原狀（附於原處分卷第63至65頁），以上分別有被告提出之系爭272 地號土地空照圖（原處分卷第8 頁背面）、現場相片多紙（原處分卷第9 、19頁、第23至29頁、第57至59頁、第96至98頁）及相關函文（詳前述）等在卷可參，亦足信屬實。
5.原告固主張：系爭272 地號土地上之違法行為，係原告游象和等人之父親於89年1 月26日區域計畫法修正前所為，而修正前條文並無裁處罰鍰之規定，本件應適用行為時之法令，不應裁罰。又系爭272 地號土地原告係繼承或繼受取得，就該地上搭建鐵皮屋等已完成之違法行為，原告並非行為人，亦不具故意或過失之主觀要件，不應將其列為該法第21條規定課處罰鍰之對象等節，經查：
⑴按立法者之所以課予特定人之行政法上義務，究其緣由，
不外基於兩大類因素：該特定人之「行為」（包括作為、不作為與容忍等表現型態），或是該等特定人對於「物」（包括動物）之支配實力。前者著眼於「人」對自己行為之後果的承擔可能性與必要性；後者則著眼於特定人對其所具實力支配可能之「物」之狀態的操控可能性與必要性。此在警察與秩序行政範疇尤具重要性與意義；警察與秩序行政的核心任務是維護安全與秩序，排除足以帶來侵擾、妨害秩序與安全的「危險」。排除危險的任務固然可由公權力逕為之，但立法者亦可立法要求應對危險之發生負責之人負起排除危險之義務，即對之課予行政法上之義務。而足以肇致危險者，非僅有人之行為，尚可能因客體性之「物」之性質或狀態而生。從而立法者立法課予之行政法義務，其義務人之形成緣由，即可能源自其行為，或源自該義務人對於物之支配實力，前者稱之為「行為責任」，後者則稱為「狀態責任」（參見蔡宗珍所寫「建築法上義務人之類型與具體義務人之判斷：行政法上行為責任與壯態責任問題系絡的一個切面分析」，刊於台大法學論叢，第40卷第3 期，第915 頁。關於行為責任與狀態責任的概念與運用，另可參見李建良所寫「論行政法上『責任』概念及責任人的選擇問題：兼評最高行政法院93年度判字第628 號、95年度判字第1421號判決其及相關判決」）。
據此，狀態責任的形成是以物的狀態為中心，基本上與人之行為並無必然或直接之關連，凡屬於因物之狀態而承擔行政法上義務者，該等行政法上義務即與因行為責任而承擔行政法上義務者截然不同，其行政法上義務之課予，並無特定的「行為」要素，也不問是否因特定行為而引致狀態責任義務的產生。這類狀態責任義務亦非屬所謂「不作為義務」，因為這還是行為責任（參見蔡宗珍，同上文，第918 頁）。
⑵如前所述，對於違反直轄市或縣市政府按照非都市土地分
區使用計畫報經主管機關核備而實施之管制而使用土地者，區域計畫法第21條等定有裁處及規範之規定。從而，就土地所有權人或使用人或管理權人，以法律課予維護土地於法定狀態的抽象行政法上義務。此等義務並未被預設需以特定面貌的「行為」來履行，只要區域計畫內之土地出現了不符法律所要求的狀態，也就是出現法規所欲排除的危險狀態，即已構成狀態責任義務的違反。學者於同樣有處罰建築物所有權人、使用人的建築法規範討論時，曾謂：並非要有導致違規狀態的人之行為存在，「即使因不可抗力的天災導致的危險狀態，也屬於狀態責任義務的違反」（參見蔡宗珍，同上文，第918 頁）。最高行政法院98年度判字第452 號判決所謂：「『狀態責任』既係以對物的狀態具有事實管領力者，得以負責之觀點，科予排除危險、回復安全之義務；依上述建築法第91條第1 項規定，建築物所有權人、使用人之改善責任係因其未維護建築物合法使用或其構造及設備安全之狀態而成立，而不論其等是否有為導致此危險狀態之行為，故該條之建築物所有權人、使用人是本於其為建築物所有權人、使用人之地位就建築物之危險狀態負其責任」等語，即係闡明學說上此類意旨。是以，狀態責任義務，既係因「物」產生之危險所致，此等危險狀態邏輯上僅有一個，因而多數共有人共有一物之情形下，亦不致有複數危險狀態之可能，換言之，數人共有一物時，法律上所課以之抽象的物之安全維護義務亦僅有一個，此在處理一物有多數共有權人時，即見其意義。
⑶查原告為系爭272 地號土地之共有人，為兩造所不爭執（
已如前述），是原告基於「土地權利關係人」地位，縱使土地之違法使用非出於其等所有權人，或係僅出於其中特定共有人所為，仍不能解免其等全體所應負之上述狀態責任。且查，系爭272 地號土地上之違規鐵皮屋雖係於原告繼承或繼受前即已存在，惟其等在繼承或繼受後仍有出租（部分）違規鐵皮屋之情形（參本院卷第51頁背面所附原告游象和於104 年3 月4 日開庭陳述之筆錄），自仍不能解免原告全體所有權人對系爭土地之「狀態責任」。
⑷而如前所述，系爭土地上之鐵皮屋迄今仍未拆除，原告之
狀態責任乃持續存在，則被告引用現行區域計畫法之規定，對原告裁處罰鍰等處分，自無不合。則原告主張：本件應適用89年修正前、並無罰鍰規定之區域計畫法，故不應裁處罰鍰等語，即屬無據，無從憑採。
6.至原告另主張：本件搭蓋鐵皮屋行為係發生於00年間，依行政罰法第27、45條規定，裁處權的時效應已消滅，不得再為處罰。又縱認可以裁罰，但被告先前雖曾發文通知原告並限期改善，然被告的前次處分業經內政部以先前之訴願決定撤銷，則原先被告發函命原告限期改善的通知效力亦應一併被撤銷，被告於對原告再為裁處（即原處分）之前，應再次給原告限期改善的機會，但被告於做成本件原處分前，並沒有再給原告一次改善的期間，程序不合法等語。經查：
⑴被告於102 年3 月12日所為之前次處分，雖業經內政部前
於102 年10月22日以案號0000000000之訴願決定將原處分撤銷，惟觀其理由係略謂：「系爭272 地號土地作道路使用…，因事實未臻明確，已影響違規使用面積之計算。…原處分機關將系爭272 地號土地上堆置廢棄物面積…併同算入違規面積內，亦有違誤。上開違規面積之計算業已影響處分罰鍰額度及命停止非法使用、限期恢復土地容許使用項目或拆除地上物恢復原狀之義務內容，揆諸首揭法條規定及前開說明，原處分（此指前次處分）應予撤銷，由原處分機關查明事實後，於2 個月內另為適法之處理」等語（見本院卷第12頁）。據上可知，內政部上開102 年間之訴願決定，係認前次處分關於土地違規使用面積的認定與計算有誤，因而將前次處分之裁罰撤銷，要求原處分機關查明後再為適法處理。而原告亦自陳：被告先前即曾發文通知原告並限期改善之情，是以原告對於自己確有違規之情及應於期限內改善之義務均己明確知悉，又102 年之訴願決定僅係將前次處分之裁罰部分撤銷，並非將被告機關先前所為之行政上作為全部撤銷，故被告先前對原告所為之相關通知均仍有效存在，則原告所稱：因102 年訴願決定已將前次處分撤銷，故先前限期改善的通知亦已被一併撤銷，故被告欲對原告再為處分前，必須再次通知原告限期改善，被告為原處分前未再通知原告改善，程序不合法一節，容有誤會，尚難憑採。
⑵至原告所指之裁處權時效，行政罰法第27條第1 項固規定
「行政罰之裁處權，因3 年期間之經過而消滅」，惟同條第2 項前段亦明定「前項期間，自違反行政法上義務之行為終了時起算。」。而如前所述，本件原告基於土地所有權人身分所負擔者為一狀態責任，在系爭土地上之違法狀態未除去之前，原告的責任即一直存在，並無所謂行為終了可言。又據前所述，被告於101 年、102 年間分別多次前往系爭272 地號土地勘查，發現其上仍有違法使用情形後，並通知原告陳述意見及改善（原告游象和亦自陳：其上之鐵皮屋有部分出租，參本院卷第51至52頁筆錄），然原告迄今仍未改善。則原告既為系爭土地之所有權人，又迄未將其土地上之違法狀態除去，則被告認定原告有違反區域計畫法第21條等規定之情形，並無不合。原告所稱：
本件裁處違反裁處權時效一節，核屬無據，亦難憑採。
六、綜上所述，原處分並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷關於罰鍰之部分，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘陳述及提出未經援用之證據，經核均與判決結果不生影響，爰不另一一論述。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段、第218 條、民事訴訟法第385 條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 4 月 2 日
行政訴訟庭 法 官 周玉羣上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀，上訴狀並應記載上訴理由，表明關於原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本），並應繳納上訴費新臺幣3千元。
中 華 民 國 104 年 4 月 7 日
書記官 羅婉榕