臺灣桃園地方法院行政訴訟判決 103年度交字第162號原 告 葉斯征被 告 交通部公路總局新竹區監理所代 表 人 張朝陽訴訟代理人 黃玫雀訴訟代理人 彭賢富上列當事人間交通裁決事件，原告不服被告所屬中壢監理站民國
103 年6 月13日壢監裁字第裁53—E00000000 號違反道路交通管理事件裁決書所為之處分（原舉發通知單案號：新竹縣政府警察局第E00000000 號），提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原處分撤銷。
訴訟費用新臺幣參佰元由被告負擔。
事實及理由
壹、程序事項：
一、原告葉斯征不服被告如案由欄所示裁決處分，提起行政訴訟，聲明撤銷原處分。按民國一００年十一月二十三日總統公布修正之行政訴訟法，增訂第三章交通裁決事件訴訟程序，其中第二百三十七條之二規定交通裁決事件，得由原告住所地、居所地、所在地或違規行為地之地方法院行政訴訟庭管轄。且於同年十二月二十六日司法院函定自一０一年九月六日施行。查本件屬同法第二百三十七條之一第一款前段所定「不服道路交通管理處罰條例第八條而提起之撤銷訴訟。自應由本院行政訴訟庭管轄，合先敘明。
二、再本件係因原告不服被告所為道路交通管理處罰條例第八條之裁決而提起撤銷訴訟，依行政訴訟法第二百三十七條之一，應適用交通裁決事件訴訟程序，本院並依同法第二百三十七條之七規定，爰不經言詞辯論，逕為裁判，附此敘明。
貳、實體事項：
一、事實概要：原告於民國一０三年四月十四日下午三時十三分許，駕駛車牌號碼00—313 號自用一般大貨車，行經新竹縣○○鄉○○路時，為新竹縣政府警察局交通隊警員認原告有「行駛禁行路段」之違規，遂當場舉發並填製第E00000000 號舉發違反道路交通管理事件通知單（下稱舉發通知單），記載應到案日期為一０三年五月十四日前，並移送被告處理。嗣原告於一０三年四月二十五日到案陳述不服舉發，經被告查證明確後，認原告前開之違規事實屬實，爰依道路交通管理處罰條例第六十條第二項第二款及道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則等規定，以壢監裁字第裁53—E00000000 號裁決書（下稱原處分）裁處原告罰鍰新臺幣（下同）九百元。原告不服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告訴之聲明與主張之理由（略以）：
（一）訴之聲明：
1.原處分撤銷。
2.訴訟費用由被告負擔。
（二）原告因中湖路禁止十五噸以上大貨車路標上沒有（含）字，原告認為應不含十五噸之大貨車。又警察開紅單時，沒有告訴原告違規的法條是第六十條第二款或第三款之規定等語。
三、被告答辯理由（略以）：
（一）訴之聲明：
1.原告之訴駁回。
2.訴訟費用由原告負擔。
（二）依道路交通管理處罰條例第五條：「為維護道路交通安全與暢通，公路或警察機關於必要時，得就下列事項發布命令：一、指定某線道路或某線道路區段禁止或限制車輛、行人通行，或禁止穿越道路，或禁止停車及臨時停車。」、第六十條第二項：「汽車駕駛人，駕駛汽車有下列情形之一，而本章各條無處罰之規定者，處九百元以上一千八百元以下罰鍰：二、不遵守公路或警察機關，依第五條規定所發布命令。三、不遵守道路交通標誌、標線、號誌之指示。」、第六十三條第一項：「汽車駕駛人有下列各款所列條款之一者，除依原條款處罰鍰外，並予記點：一、有…第六十條第一項、第二項第一款、第二款情形之一者，各記違規點數一點。」、社會秩序維護法第五條：「稱以上、以下、以內者，俱連本數計算。」、中華民國刑法第十條第一項：「稱以上、以下、以內者，俱連本數或本刑計算。」
（三）復經新竹縣政府警察局一０三年五月九日竹縣警交字第0000000000號函復略以：本分局警員於一０三年四月十四日十五時十三分，發現一部QO─313 號自大貨車違規行駛本縣○○鄉○○路，該違規地點係新竹縣政府依據「道路交通管理處罰條例」第五條規定訂定公告大貨車禁止行駛路段（禁行時段零時至二十四時），次查該台一線（八德路）及湖口交流道聯絡道進入中湖路均設有「十五公噸以上大貨車禁止左轉」、「禁止大型車進入」標誌…檢附新竹縣轄內大貨車禁止行駛路段及現場標誌影本…等等。查新竹縣政府對於大貨車管制路線已於新竹縣政府網站公告週知，且原告係考領有以駕駛汽車為職業合格駕駛執照之職業駕駛人，相較於一般領有普通駕照駕駛人，對各縣市○路或警察機關於為維護道路交通安全與暢通，得指定某線道路或某線道路區段禁止或限制大貨車通行等規定，應無不知之情。且二處路口分別設有「十五公噸以上大貨車禁止左轉」、「禁止大型車進入」標誌，原告違反該路口標誌行駛於禁止大貨車通行之路段，有不遵守公路機關依條例第五條所發布命令及不遵守道路標誌指示之違規行為。
（四）綜上所述，原告於舉發時、地駕駛QO─313 號總重十五公噸大貨車，行駛新竹縣政府公告大貨車禁行路段，已違反道路交通管理處罰條例第五條規定，被告依道路交通管理處罰條例第六十條第二項第二款處罰鍰九百元整，依第六十三條第一項第一款記違規點數一點，並無違法，請駁回原告之訴。
四、本院之判斷：
（一）按違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。行政罰法第七條第一項固定有明文。究其立法目的，乃依罪責原則，有責任始有處罰，對違反行政法上義務之處罰，以行為人有可非難性及可歸責為前提，即行為人主觀上須有故意或過失，始予處罰。次按人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。民國八十年三月八日公布之司法院大法官議決釋字第二七五號解釋文著有明文示。本號解釋明顯變更長久以來支配行政法院，認為行政罰不以故意或過失為責任條件之見解，亦即認為受行政罰之行為，仍須行為人具備責任條件，有故意或過失始得成立，大法官因而宣告行政法院六十二年度判字第三○號及同年度判字第三五○號等相關判例與憲法保障人民權利之本旨牴觸，應不再援用。惟大法官「為維護行政目的之實現，兼顧人民權利之保障」（參見該號解釋之解釋理由書），於傳統故意、過失之責任條件之外，另創設「推定過失」之責任條件類型，所謂推定過失者，主要係適用於，當法律明文規定有行為人之義務，且對於行為人違反此義務之處罰，不以發生損害或危險為要件時，祇要行為人一經違反該項義務，即被推定至少具有過失，此時除非行為人可以舉證證明其無過失，否則國家即得對該行為人處以行政罰。道路交通管理處罰條例多數處以行政罰之規定，本質上為違警罰性質，適用於此種「推定過失」之類型，與行政罰法第七條第一項之規定尚不牴觸。換言之，在具體案例的操作上，釋字第二七五號解釋所謂「推定過失」之責任條件類型，至少在舉證責任分配的轉換或判斷上，仍有適用之餘地。
（二）次按一０一年九月六日以後，交通裁決訴訟案件已適用行政訴訟法，昔日諸多準用刑事訴訟法之下，甚至導致受刑事實體法拘束的謬誤法理與適用結論，均應揚棄不採，而回歸行政救濟法制及行政法法理。按行政救濟程序舉證責任之分配，不論學說或實務早已拋棄早期偏重國家權威性的過時的行政處分「公定力」理論，而係自行政訴訟當事人法對等性的觀念出發，認行政救濟程序之舉證責任分配，亦應採行民事訴訟程序上舉證責任分配原則，參諸行政訴訟法第一百三十六條明定準用民事訴訟法第二百七十七條舉證責任分配之規定，更足證之。換言之，行政訴訟之審理程序原則上採職權調查主義（行政訴訟法第一百三十三條參見），並無證據提出責任之觀念，從而所謂舉證責任係就「客觀舉證責任」而言，其意在經法院審理結果，事實仍陷於真偽不明時，有將事實不明轉化為終局法律效果，以及將事實無法證明之不利益分配於當事人間之功能。詳言之，法院經調查程序並適用自由心證原則，仍無法克竟確定事實之功能時，當證明度要求愈高，法院之心證愈不易形成，舉證責任愈有其運作之空間；又限制性等非授與利益之行政處分因有須符法律保留原則要求之強度，原則上自應由行政機關負舉證責任，證明其合法性，除非法律明文規定，否則舉證責任不能任意移轉予通常為人民一方的受處分人負擔。惟為了減輕行政機關於特定事件舉證上之負擔與困難，法院透過事實上推定、表見證明或當事人協力義務等立法明定法則之運用，使處分要件事實不致陷於真偽不明，避免舉證責任裁判過度浮濫，仍不違反舉證責任分配應抽象預定之法治國原則要求。
（三）另依據道路交通管理處罰條例第八條第一項第一款規定，違反本條例第十二條至第六十八條（即第二章汽車、機車）及第九十二條第七項、第八項（即大型重型機車）之行為者，由「公路主管機關」處罰；同條第三項前段規定，公路主管機關應設置交通裁決單位辦理之。至本條例第八條第一項第二款另規定，違反本條例第六十九條至第八十四條（即第三至五章之慢車、行人及道路障礙）之行為，則由「警察機關」處罰。另依據本條例第七條之規定，道路交通管理之稽查，除違規停車之行為，得由交通助理人員逕行執行以外，積查及違規紀錄，係由交通勤務警察，或依法令執行交通稽查任務人員執行之。此即一般通稱之舉發違規機關或人員。依據本條例第九十二條第四項授權交通部及內政部訂定發布之「違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則」（以下簡稱裁處細則）第七條另規定，中央及直轄市公路主管機關得委任所屬機關處罰。由上可知，就對於汽、機車、大型重型機車之違規行為，警察機關僅得稽查舉發，而無處罰權限，至於公路主管機關則係待警察機關之舉發移送，始為處罰。所以稱本條例之處罰採特殊的「雙主管機關」管轄，應屬貼切之形容。至「裁處細則」之規定，將本條例的處罰處理程序區分為舉發（稽查民眾檢舉）、移送、受理、裁決程序。可知違反本條例之處理程序，除慢車、行人及道路障礙之處罰概由警察機關舉發及裁決處罰外，餘有關汽車（機車）違規之處罰，係先由警察機關舉發（填製舉發通知單），其後由公路主管機關之監理所（站）、交通裁決所裁決（開具裁決書），換言之，須先經舉發程序，經由裁決始生處罰效果。因而違反本條例之處罰可大別為舉發程序及裁決程序，公路主管機關之裁決處罰，以經警察機關之舉發為前提。以汽、機車之違規事件為例，舉發程序須由警察機關開具舉發通知單，而裁決程序則係公路主管機關依據舉發通知單所舉發之「事實」，製作應繳納罰鍰或其他處分之「對外直接發生法律效果」的裁決書，所以謂裁決書係依據舉發通知單之事實為據，而行為人係依據裁決書繳納罰鍰，尚不為過。但本條例第八十七條規定，似乎僅對於「裁決書」始得聲明異議，地方法院遂一概祇認「裁決書」，對於無裁決書之情形（祇有舉發通知單），交通裁決事件改隸地方法院行政訴訟庭管轄前之實務作法向以「非道路交通案件處理辦法所稱之交通案件」為由，駁回異議。換言之，對於舉發通知單，似無法獨立提起救濟。
（四）本院認為舉發通知單原則上應定性為「暫時性行政處分」。本院贊同暫時性行政處分不限於給付行政領域之前提下（參見李建良，行政處分，收於蔡茂寅、李建良、林明鏘、周志宏合著，行政程序法實用，二００一年十月，二版，第二０三頁）。除行為人自願於到案期限繳納法定最低額罰鍰之情形外，舉發通知單對於相對人之權利義務，均尚賴裁決書之作成始得終局確定。換言之，舉發通知單對於行為人固然產生特定之拘束效果，惟其接受處罰法律效果之最終依據，仍為裁決書，就此而論，舉發通知單僅發生暫時確定之法律效果，而與暫時性行政處分之概念相近。現任大法官陳敏亦謂「舉發通知，頗類似於暫時行政處分」（參見陳敏，行政法總論，二００三年一月三版，第三二三頁）；前任大法官吳庚亦曾謂，若不考慮暫時性行政處分是否限於授益性質，勉予對照，發生拘束效果之所謂通知書或通知單（道路交通管理處罰條例第九條亦有此類似規定），較與暫時處分相近（參見吳庚，行政法之理論與實用，增訂七版，第三一六頁。吳庚復於二０一二年九月，同書增訂第十二版，稱此一變體之處分行為，在學理上如何定位，頗值斟酌。德國法上有「先行裁決」及「暫時處分」之概念，皆與本例有彷彿之處）。本院以為，行為人接獲舉發通知單後，雖遵期到案，惟對於舉發事實有爭執，不願繳納（法定最低額）罰鍰，或另受其他不利益之處分，或逾期到案，對於舉發事實不爭執，願意繳納較高或最高額罰鍰時，舉發通知單僅具有「對於舉發事實暫時確認」之暫時性行政處分性質，此時舉發通知單所確認之事實，必須經由裁決處分之作成始終局確定，其法律效果係因裁決書而發生，是本件原處分始為終局行政處分。但不表示舉發通知單的行政處分性質有所影響，本條例關於舉發程序的正當法律程序設計，以及仍影受到行政程序法的基本規範限制，均無改變。另附帶一提者，裁處細則第四十一條有所謂不經裁決之規定（第一項：「本條例所定罰鍰之處罰事件已依限期到案，除有繼續調查必要外，其有下列情形之一者，得不經裁決逕依基準表期限內自動繳納之規定收繳罰鍰結案：一、行為人對舉發事實承認無訛；二、行為人委託他人到案接受處罰），有修正之必要性。蓋依據本條例第八十七條規定，處罰機關有義務開具裁決書，使行為人取得裁決書以為提起行政訴訟之依據。例外情形，如果行為人到案陳述對於舉發事實不服，而仍繳納法定最低罰鍰者（此種情形或許是交通裁罰之常態），實務上應同樣開具裁決書，惟現行實務運作經驗顯示，裁罰之監理機關係依據裁處細則第四十八條第一項之規定，認係「不經裁決」之程序。本院以為，實務上仍應補具裁決書，以作為民眾提起行政訴訟之標的，如堅持不補具裁決書者，其繳納罰鍰的依據即為警察機關開具之舉發通知單，此時舉發通知單兼具確認及下命處分之性質，且轉為終局行政處分。
（五）舉發通知單既為暫時性行政處分，仍屬行政處分性質。按不論行政程序法（第一百零二條）或行政罰法（第四十二條本文）均明定，行政機關作成限制性行政處分或行政罰裁處前，原則上應給予受處罰者有陳述意見之機會，道路交通管理處罰條例第九條第一項中段亦明定：「不服舉發事實者，應於十五日內，向處罰機關陳述意見」；第八條第二項規定：「前項處罰於裁決前，應給予違規行為人陳述之機會」。足認有機會給予人民當場陳述意見之「當場舉發」，始為常態性之舉發程式，因而受處罰者不明致難以當場陳述意見之「逕行舉發」乃非常態之舉發程式，解釋上即應限於本條例第七條之二第一項明定之事由，舉發機關並應遵守同條第四項所定應記明車輛牌照號碼、車型等可資辨明之資料，以汽車所有人為被通知人製單舉發之規定。除此之外，舉發通知單既具有「對於舉發事實暫時確認」之暫時性行政處分性質，於當場舉發程序，自應將行為人的違規事實及所舉發的法條告知明確。蓋基於憲法第十六條人民訴訟權之制度性保障，及憲法第八條正當法律程序原則，於法院裁判前，當事人應享有在法官面前陳述之聽審權。已具國內法效力的公民與政治權利國際公約第十四條第三項第七款即規定：「審判被控刑事罪時，被告一律有權平等享受下列最低限度之保障：（七）不得強迫被告自供或認罪」。刑事訴訟法第九十五條第一項第一款也明定踐行所有訊問被告程序之國家機關－包括法官在內－的告知義務：「訊問被告應先告知下列事項：一、犯罪嫌疑及所犯所有罪名。罪名經告知後，認為應變更者，應再告知」，所謂罪名告知，就是源自於聽審權保障中之「請求資訊權」，唯有被告知悉其以何種罪名被調查、偵查、審判，始能據以判斷其是否及如何因應國家行為。又此處的「處罰」當不應限於刑事處罰，蓋即使屬相對質量輕微的行政秩序罰或不利益處分，仍屬國家對於人民的「處罰」，更遑論我國法制下有諸多行政處罰之效果與強度，顯然高於或至少不輸刑事處罰。從而，既然「事前陳述意見」係訴訟權核心及最基本的正當法律程序要求，更不應該只徒具形式，行政機關如果只是「虛晃一招」，行禮如儀般的告知當事人可以陳述意見，而不告知受處分人可能違反的法令構成要件及效果，受處分人的當場事前陳述意見權就可能流於空談。
（六）按駕駛汽車有下列情形之一，而本章各條無處罰之規定者，處九百元以上一千八百元以下罰鍰：二、不遵守公路或警察機關，依第五條規定所發布命令。三、不遵守道路交通標誌、標線、號誌之指示。道路交通管理處罰條例第六十條第二項第二、三款分別定有明文。此兩款違規事由，固然法定罰鍰額相同，惟違反第二款者，依據同條第一項第一款規定，另記違規點數一點；違反第三款者則無記點處罰。而記違規點數與否，涉及一年內違規點數有無共達六點，導致逕受吊扣駕照處分之不利益（同條例第六十八條第二項參見），法條適用上尤不可不慎。查本件舉發通知單（參見本院卷第二十四頁）上所載違規事實為「行駛禁行路線」，惟舉發違反法條卻均係第六十條第二項第三款（即不遵守道路交通標誌、標線、號誌之指示）。如違規路段確有「禁行十五噸以上大貨車禁止左轉」之標誌，則如此適用法條尚能謂係一行為分別觸犯第二、三款，從一重處第二款，可謂警察漏引法條，雖罰鍰相同，惟對於原告所發生的法律效果本為無庸記違規一點，嗣被告機關「更正」為第二款事由，造成對原告必須加記違規一點的不利益突襲，致使原告對於法律效果有所誤認，實有害其信賴保護利益；如係蓄意誤導原告，舉發警察更有違反誠信原則之虞。是被告機關應查明於更正後之原處分，是否有另為通知原告陳述意見，或有何例外得不予事前陳述意見之事由，否則即有侵害原告聽審權之違法。
（七）附帶一提，上述第六十條第二項第二款所指「公路或警察機關」依第五條規定所發布命令，係指道路交通管理處罰條例第五條第一項規定：「為維護道路交通安全與暢通，公路或警察機關於必要時，得就下列事項發布命令：一、指定某線道路或某線道路區段禁止或限制車輛、行人通行，或禁止穿越道路，或禁止停車及臨時停車」之規定。殊不論各縣（市）政府與中央政府公路或警察機關就此發布命令如何分工，是否各行其事或有統籌規劃管理，以及究以如何方式公告，有無遵守行政程序法關於法規命令的公告方式，以使用路人，尤其特定遭管制路線的汽車，能否參與意見及預見可能性的問題，本案違規地點於新竹縣境內，新竹縣據此固定期發布「新竹縣轄道路砂石專用車輛行駛路線」。道路交通標誌、標線、號誌之性質學說固有法規命令與行政處分之爭，惟就行經交通標誌、標線、號誌處之用路人屬可得特定之人，對其等之交通為具體且直接發生法律效力，如有違反尚構成處罰之不利益效果，是解釋上至少符合行政程序法第就九十二條第二項前段規定一般處分之性質，從而法院對於該標誌、標線、號誌之設置合法性，甚至正當性，於具體個案中尚非不得審查與質疑，合先敘明（關於交通標誌、標線、號誌之法律性質，可參見李建良，交通標誌、標線、號誌之法律性質及其救濟問題，收錄於曾華松大法官古稀祝壽論文編委會編，《義薄雲天．誠貫金石－論權利保護之理論與實踐‧曾華松教授古稀祝壽論文集》，第七二一頁以下）。實則，依新竹縣公告砂石車的管制限行路線，形同湖口鄉裡面完全不能行駛砂石車，亦即關於新竹縣境內砂石專用車輛行駛路線的規範方式將是：「原則全縣禁止，例外必須臨時申請路線」，從而，新竹縣境內的管制方式自然不可能在特定道路上有「禁行砂石車」標誌，因為全縣原則上均為禁行道路。此種管制方式固然有利行政機關的行政效率並節省勞費，例如只要內部開會透過官網上發布公告即生效力，不用於實際路段上另行設置禁行標誌。但如此管制方式卻有嚴重違反法明確性原則，蓋別說「新竹縣轄道路砂石專用車輛行駛路線」得隨時修正發布，對於如原告屬外地駕駛難以得知，即使新竹縣境內駕駛亦無從即時得知，如此顯有入人於罰之高度危險，甚不利於人民。執行手段上，固然一般處分公告即生效，惟因為規範係特定或可得特定族群，自非不能另行通知此類駕駛公會；尤以既然全縣原則上均為禁行砂石車路線，自應至少於進入新竹縣境之主要道路設置有「全縣道路禁行砂石車」之禁制或指示標誌，始不致對於受規範者產生更大侵害，以符比例原則。
五、綜上所述，本件原告雖行駛於上述之路段，其有設置「禁止十五噸以上大貨車禁止左轉」、「禁止大型車進入」之標誌，然舉發通知單漏引法條，違反原告之信賴，被告機關亦未通知原告給予事前陳述意見之機會，卻逕而變更適用處罰法條，尤其是原告難以預見且更不利於原告之第六十條第二項第二款「公路機關」（即新竹縣政府）依第五條規定所發布之命令：「新竹縣轄道路砂石專用車輛行駛路線」。造成對原告不利益之突襲，原處分即有侵害原告聽審權之違法。是以，本件原告主張為有理由，原處分應予撤銷，而應適用效果較輕之同條例第六十條第二項第一款之處罰，至原告所主張不含本數等語，不符法規範之原理原則，自不足採，附此敘明。
六、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院審酌後，核與判決結果不生影響，無再予論述回應之必要，附此敘明。
七、本件第一審裁判費用為三百元，應由被告負擔，爰確定第一審訴訟費用額如主文第二項所示。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第二百三十七條之七、第九十八條第一項前段、第二百三十七條之八第一項，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 6 月 30 日
臺灣桃園地方法院行政訴訟庭
法 官 錢 建 榮上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀，上訴狀並應記載上訴理由，表明關於原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本），並應繳納上訴費新臺幣750元。
中 華 民 國 104 年 6 月 30 日
書記官 劉 宗 源