臺灣桃園地方法院行政訴訟判決 103年度交字第222號原 告 劉彥彰被 告 交通部公路總局新竹區監理所代 表 人 張朝陽訴訟代理人 李志豪上列當事人間交通裁決事件，原告不服被告所屬桃園監理站民國
103 年10月28日桃監裁字第裁52—DB0000000 號違反道路交通管理事件裁決書所為之處分（原舉發通知單案號：桃警局交字第DB0000000 號），提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原處分撤銷。
訴訟費用新臺幣捌佰元由被告負擔。
理 由
壹、程序部分：
（一）原告劉彥彰不服被告如案由欄所示裁決處分，提起行政訴訟，聲明撤銷原處分。按民國一００年十一月二十三日總統公布修正之行政訴訟法，增訂第三章交通裁決事件訴訟程序，其中第二百三十七條之二規定交通裁決事件，得由原告住所地、居所地、所在地或違規行為地之地方法院行政訴訟庭管轄。且於同年十二月二十六日司法院函定自一０一年九月六日施行。查本件屬同法第二百三十七條之一第一款前段所定「不服道路交通管理處罰條例第八條而提起之撤銷訴訟。自應由本院行政訴訟庭管轄，合先敘明。
（二）又本件係因原告不服被告所為道路交通管理處罰條例第八條之裁決而提起撤銷訴訟，依行政訴訟法第二百三十七條之一，應適用交通裁決事件訴訟程序，本院並依同法第二百三十七條之七規定，爰不經言詞辯論，逕為裁判，附此敘明。
貳、實體部分：
一、事實概要：原告於一０三年五月二十八日凌晨一時五十分許，駕駛車牌號碼00—9919號自用小客車（下稱系爭汽車），行經桃園市○○區○○○路○○○號前時，為桃園縣政府警察局保安大隊員警發現未繫安全帶而攔查，並查知有毒品案件前科而經同意下搜索其車內，查扣第二級毒品安非他命塑膠軟管一枝（另查扣第一級毒品海洛因一包），經採集尿液檢體呈第二級毒品陽性反應，未當場舉發施用毒品駕車，而係遲至同年六月二十五日始逕行舉發原告有「施用二級毒品後駕駛系爭汽車」之違規，並填製桃警局交字第DB0000000 號舉發違反道路交通管理事件通知單（下稱系爭舉發通知單），記載應到案日期為一０三年七月二十四日前，並移送被告處理。嗣因本件原告施用二級毒品而移送臺灣桃園地方法院檢察署偵查，經偵查終結後於一０三年八月二十日以一０三年度毒偵字第六七七、二０七九、二一二二號對原告為緩起訴處分命其自行到院接受戒癮治療。被告並於一０三年十月二十八日，爰依道路交通管理處罰條例第三十五條第一項第二款、第二十四條第一項第二款及道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則等規定，以桃監裁字第裁52—DB0000000 號裁決書（下稱原處分）裁處原告罰鍰新台幣（下同）六萬元，吊扣駕駛執照十二個月，並應參加道路交通安全講習。原告不服，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告訴之聲明與主張之理由：
（一）訴之聲明：
1.原處分撤銷。
2.訴訟費用由被告負擔。
（二）原告於一０三年五月二十四日也有被保安大隊查獲過一次，那次驗尿有一、二級毒品反應，當時事後都沒有開單舉發，原告這次是同年五月二十八日被查獲，當場也沒有開單舉發，事後才寄給原告舉發通知單，原告覺得很不合理。又原告最後一次施用毒品是在同年五月二十日至二十四日，之後到同年月二十八日都沒有施用毒品等語。
三、被告答辯理由：
（一）答辯聲明：
1.原告之訴駁回。
2.訴訟費用由原告負擔。
（二）按「汽車駕駛人有下列情形之一者，不得駕車：0、吸食毒品、迷幻藥、麻醉藥品或其相類似管制藥品。」、「汽車駕駛人，駕駛汽車經測試檢定有下列情形之一者，處一萬五千元以上九萬元以下罰鍰，並當場移置保管該汽車及吊扣其駕駛執照一年；附載未滿十二歲兒童或因而肇事致人受傷者，並吊扣其駕駛執照二年；致人重傷或死亡者，吊銷其駕駛執照，並不得再考領：二、吸食毒品、迷幻藥、麻醉藥品及其相類似之管制藥品。」、「汽車駕駛人，有下列情形之一者，應接受道路交通安全講習：二、有第三十五條第一項規定之情形。」，道路交通安全規則第一一四條第三款及道路交通管理處罰條例第三十五條第一項第二款、第二十四條第一第二款分別定有明文。又上開道路交通管理處罰條例所規定之汽車乃包含機車，此觀諸道路交通管理處罰條例第三條第八款所規定之「車輛：乃指非依軌道電力架設，而以原動機行駛之汽車（包括機車）、慢車及其他行駛於道路之動力車輛」即可得知。
（三）次按違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則第一條規定：「本細則依道路交通管理處罰條例第九十二條第四項規定訂定之」；第二條第一、二項規定：「處理違反道路交通管理事件之程序及統一裁罰基準依本細則之規定辦理」、「前項統一裁罰基準，如附件違反道路交通管理事件統一裁罰基準表…」，再依本件違規行為時點之違反道路交通管理事件統一裁罰基準表記載，汽車駕駛人違反道路交通管理處罰條例第三十五條第一項第二款規定（汽車駕駛人駕駛汽車，經測試檢定有吸食毒品、迷幻藥、麻醉藥品及其相類似之管制藥品），於期限內繳納或到案聽候裁決者，處罰鍰六萬元，備註：並當場移置保管該汽車及吊扣其駕駛執照一年、應接受道路交通安全講習。
（四）經查，原告之違規行為，有臺灣桃園地方法院檢察署檢察官一０三年度毒偵字第六七七、二０七九、二一二二號緩起訴處分書可稽，洵勘認定。道路交通管理處罰條例第三十五條第一項第二款此條文之立法目的乃係防止吸用毒品後於體內存有毒品成分之情況下而影響交通安全，且其構成要件係「駕駛汽車」及「經『測試檢定』有吸食毒品、迷幻藥、麻醉藥品及其相類似之管制藥品」，而是否有「吸食毒品、迷幻藥、麻醉藥品及其相類似之管制藥品」，即係以「測試檢定」之數據結果為斷，自不僅以「吸用毒品後旋即駕駛車輛」或「駕駛車輛期間施用毒品」為限。
（五）爰此，桃監裁字第裁52-DB0000000號違反道路交通管理事件裁決書，裁處原告罰鍰六萬元整，吊扣駕駛執照十二個月，並應參加道路交通安全講習。於法應無不合。
四、本院之判斷：
（一）經查被告以原處分係依據舉發機關改制前桃園縣政府警察局員警所製發之舉發通知單，惟觀其製作時間並非一０三年五月二十八日違規行為當日，而係一０三年六月二十五日，距離五月二十八日違規行為當日，已有近一月之差距。其舉發所憑證據為何？有先予調查之必要。查舉發通知單（參見本院卷第七頁）及原處分（參見本院卷第二十二頁背面），所以認定原告有「汽車駕駛人駕駛汽車經測試檢定，有吸食毒品者」之違規事實，顯係依據臺灣桃園地方法院檢察署一０三年度毒偵字第六七七號、二０七九號及二一二二號違反毒品危害防制條例案件之偵查結果所為之緩起訴處分（參見本院卷第八頁），並經本院依職權調閱上述偵查案卷，原告分別於一０二年十二月六日、一０三年五月二十四日往前回溯九十六小時內，及五月二十八日往前回溯九十六小時內之某日，共計三度施用第二級毒品甲基安非他命（一０三年五月二十四日回溯九十六小時內另有施用第一級毒品海洛因），而一０三年五月二十四日及二十八日均係駕駛系爭汽車時為警查獲，而前者係因為水箱漏水停放路旁，經警發現有毒品前科而搜索車內查獲（參見本院卷第五十頁背面警詢筆錄），後者係因為未繫安全帶為警攔查，亦為警發現有毒品前科進而搜索車內查獲。殊不論司法警察僅因原告有毒品前科即搜索車內是否合法的爭議（畢竟刑事案件檢察官並未質疑該查扣毒品之證據能力），至少原告均非因駕車有顯現不穩定或不安全之情狀始為警攔查發現扣案毒品等物。且舉發機關及被告何以僅就一０三年五月二十八日查獲當日逕行舉發及裁罰，就四天前的五月二十四日同屬駕車後查獲之行為，卻未為舉發及裁罰，已令人懷疑其區別原因何在。而就本案最重要之爭點在於：原告經警於一０三年五月二十八日查獲持有第一級毒品及第二級毒品甲基安非他命塑膠軟管時間，並於當日驗尿呈現陽性反應，何以未於當日當場舉發，而係遲至同年六月二十五日始製單以逕行舉發方式舉發？其距查獲當日，已有將近一個月之差距。又如係逕行舉發，卻未見該舉發通知單附有其他科學儀器取得之證據，是此舉發程序究係當場舉發或逕行舉發，抑或法律容許舉發機關於此兩種法定舉發程序外，另行創設現行法無明文之第三種舉發程序，是否有違正當法律程序？再者，被告如何認定原告經檢定測試有吸食毒品後駕駛系爭汽車，吸食毒品與駕車行為間是否應有相當時間之限制，抑或漫無標準，只要駕駛人經鑑定體內有殘留毒品反應，不論其吸食時間距離駕駛行為有多遠，即一律構成道路交通管理處罰條例第三十五條第一項之處罰？以下分述之。
（二）關於舉發程序是否適法部分：
1.依據道路交通管理處罰條例（下稱本條例）第八條第一項第一款規定，違反本條例第十二條至第六十八條（即第二章汽車、機車）及第九十二條第七項、第八項（即大型重型機車）之行為者，由「公路主管機關」處罰；同條第三項前段規定，公路主管機關應設置交通裁決單位辦理之。至本條例第八條第一項第二款另規定，違反本條例第六十九條至第八十四條（即第三至五章之慢車、行人及道路障礙）之行為，則由「警察機關」處罰。另依據本條例第七條之規定，道路交通管理之稽查，除違規停車之行為，得由交通助理人員逕行執行以外，稽查及違規紀錄，係由交通勤務警察，或依法令執行交通稽查任務人員執行之。此即一般通稱之舉發違規機關或人員。依據本條例第九十二條第四項授權交通部及內政部訂定發布之「違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則」（以下簡稱裁處細則）第七條另規定，中央及直轄市公路主管機關得委任所屬機關處罰。由上可知，就對於汽、機車、大型重型機車之違規行為，警察機關僅得稽查舉發，而無處罰權限，至於公路主管機關則係待警察機關之舉發移送，始為處罰。所以稱本條例之處罰採特殊的「雙主管機關」管轄，應屬貼切之形容。至「裁處細則」之規定，將本條例的處罰處理程序區分為舉發（稽查民眾檢舉）、移送、受理、裁決程序。可知違反本條例之處理程序，除慢車、行人及道路障礙之處罰概由警察機關舉發及裁決處罰外，餘有關汽車（機車）違規之處罰，係先由警察機關舉發（填製舉發通知單），其後由公路主管機關之監理所（站）、交通裁決所裁決（開具裁決書），換言之，須先經舉發程序，經由裁決始生處罰效果。因而違反本條例之處罰可大別為舉發程序及裁決程序，公路主管機關之裁決處罰，以經警察機關之舉發為前提。以汽、機車之違規事件為例，舉發程序須由警察機關開具舉發通知單，而裁決程序則係公路主管機關依據舉發通知單所舉發之「事實」，製作應繳納罰鍰或其他處分之「對外直接發生法律效果」的裁決書，所以謂裁決書係依據舉發通知單之事實為據，而行為人係依據裁決書繳納罰鍰，尚不為過。但本條例第八十七條規定，似乎僅對於「裁決書」始得聲明異議，地方法院遂一概祇認「裁決書」，對於無裁決書之情形（祇有舉發通知單），交通裁決事件改隸地方法院行政訴訟庭管轄前之實務作法向以「非道路交通案件處理辦法所稱之交通案件」為由，駁回異議。換言之，對於舉發通知單，似無法獨立提起救濟。
2.本院認為舉發通知單原則上應定性為「暫時性行政處分」。贊同暫時性行政處分不限於給付行政領域之前提下（參見李建良，行政處分，收於蔡茂寅、李建良、林明鏘、周志宏合著，行政程序法實用，二００一年十月，二版，第二０三頁）。除行為人自願於到案期限繳納法定最低額罰鍰之情形外，舉發通知單對於相對人之權利義務，均尚賴裁決書之作成始得終局確定。換言之，舉發通知單對於行為人固然產生特定之拘束效果，惟其接受處罰法律效果之最終依據，仍為裁決書，就此而論，舉發通知單僅發生暫時確定之法律效果，而與暫時性行政處分之概念相近。現任大法官陳敏亦謂「舉發通知，頗類似於暫時行政處分」（參見陳敏，行政法總論，二００三年一月三版，第三二三頁）；前任大法官吳庚亦曾謂，若不考慮暫時性行政處分是否限於授益性質，勉予對照，發生拘束效果之所謂通知書或通知單（道路交通管理處罰條例第九條亦有此類似規定），較與暫時處分相近（參見吳庚，行政法之理論與實用，增訂七版，第三一六頁。吳庚復於二０一二年九月，同書增訂第十二版，稱此一變體之處分行為，在學理上如何定位，頗值斟酌。德國法上有「先行裁決」及「暫時處分」之概念，皆與本例有彷彿之處）。
3.本院以為，行為人接獲舉發通知單後，雖遵期到案，惟對於舉發事實有爭執，不願繳納（法定最低額）罰鍰，或另受其他不利益之處分，或逾期到案，對於舉發事實不爭執，願意繳納較高或最高額罰鍰時，舉發通知單僅具有「對於舉發事實暫時確認」之暫時性行政處分性質，此時舉發通知單所確認之事實，必須經由裁決處分之作成始終局確定，其法律效果係因裁決書而發生，行為人訴訟之相對人應為公路主管機關，惟行政訴訟庭如因為調查舉發事實是否存在或有無違法情事者，不排除得命警察機關參加訴訟。固然舉發違規事實之警察，仍應具有證人適格性，惟尚不影響警察機關在裁決處分訴訟中的利害當事人地位。
4.另按汽車駕駛人之行為有左列情形之一，當場不能或不宜攔截製單舉發者，得對汽車所有人逕行舉發處罰：（一）闖紅燈或平交道。（二）搶越行人穿越道。（三）違規停車而駕駛人不在場。（四）不服指揮稽查而逃逸，或聞消防車、救護車、警備車、工程救險車之警號不立即避讓。
（五）違規停車或搶越行人穿越道，經各級學校交通服務隊現場導護人員簽證檢舉。（六）行經設有收費站、地磅之道路，不依規定停車繳費或過磅（七）經以科學儀器取得證據資料證明其行為違規。逕行舉發，應記明車輛牌照號碼、車型等可資辨明之資料，以汽車所有人為被通知人製單舉發。000年0月0日生效，於九十四年十二月二十八日修正，000年0月0日生效之道路交通管理處罰條例第七條之二第一、四項分別定有明文（本條於民國一０一年五月三十日修正，同年十月十五日施行，第一、四項未修正）。此等「逕行舉發」事由之規定，因為非當場舉發，原則上受舉發之違規者無從當場得知違規事由及情狀，且因舉發之警察機關無從給予受舉發之人民陳述意見之機會，係對於人民基本權之限制及侵害，實有必要限縮，使限於重大且急迫性之違規事由，且因係對於人民訴願、訴訟基本權重大之侵害，形式上並應遵守憲法法律保留原則（國會保留）之要求，不宜透過概括授權之方式，由行政機關制定之，是修正前本條原係透過「違反道路交通管理事件統一裁罰標準及處理細則」（下稱裁處細則）第二十三條規定之作法即有違法、違憲之虞。從而立法者於增修本條後，同時於九十一年八月三十日配合刪除裁處細則上述規定，即遵行法律保留原則之作法，頗值贊揚。又既然「當場舉發」始為常態之舉發程序，則非常態之「逕行舉發」事由，解釋即應限於前述道路交通管理處罰條例第七條之二第一項明定之事由為限，舉發機關並應遵守同條第四項所定之應記明車輛牌照號碼、車型等可資辨明之資料，以汽車所有人為被通知人製單舉發之。尤有甚者，此等逕行舉發之事由，因為剝奪當事人事前陳述意見之機會，自應有更為精確之證據，以及符合更大之公益需求，該條第一項第一至七款所以列舉限於特定違規事由，始得逕行舉發，至於列舉事由及以外之其他違規行為，同條項第七款即明定舉發機關應提出「經以科學儀器取得證據資料者」之證據，換言之，如舉發機關提不出「以科學儀器取得之證據資料」以證其所舉發之其他違規行為，自不得僅憑舉發員警之片面說詞為證據，以保障舉發機關可能故意濫用本條項，或係因誤記、錯記所導致之可能違誤舉發行為。又即使符合該等法定事由，仍應受到本條項自始設立的例外前提要件：必須「當場不能或不宜攔截製單舉發者」。
5.舉發通知單之性質既為暫時性行政處分，不論行政程序法或行政罰法均明定，行政機關作成限制性行政處分或行政罰裁處前，原則上應給予受處罰者有陳述意見之機會，本條例第九條第一項中段亦明定：「不服舉發事實者，應於十五日內，向處罰機關陳述意見」；第八條第二項規定：
「前項處罰於裁決前，應給予違規行為人陳述之機會」。足認有機會給予人民當場陳述意見之「當場舉發」，始為常態性之舉發程序，因而受處罰者不明致難以當場陳述意見之「逕行舉發」乃非常態之舉發程序，解釋上即應限於本條例第七條之二第一項明定之事由，舉發機關並應遵守同條第四項所定應記明車輛牌照號碼、車型等可資辨明之資料，以汽車所有人為被通知人製單舉發之規定。
6.實務上常見交通警察雖當場處理交通事故，於違規人民均在現場，有機會陳述意見之場合，卻不以當場舉發之程序，當場告知違規事由，反於事後逕依警詢筆錄或其他現場圖等文書「資料」，另開具舉發通知單送達。致已事過境遷，以為相安無事之民眾，突襲性收到舉發通知單，常有「丈二金鋼，摸不著頭腦」感覺。查本案經警查獲原告持有含第二級毒品甲基安非他命之塑膠軟管，亦於警局即當場採集尿液，經初步檢驗結果呈安非他命反應，此有桃園縣政府警察局查獲毒品危害防制條例「毒品」初步檢驗報告單附卷可證（參見本院卷第四十七、四十八頁），但警察在現場卻未以「當場舉發」方式，告知當事人除涉嫌刑事案件外，另有違反本條例第三十五條第一項第二款之違規情事（至少告知可能性），給予當事人有陳述意見之機會，卻於事後依舉發員警及該初步鑑驗報告單、濫用藥物檢驗報告（本院卷第六十二頁），於「事後」逕行舉發認定原告違規。問題是警察機關本得以當場舉發，卻寧選擇以「逕行舉發」之方式舉發，而本案的違規事由又非本條例第七條之二第一項所列第一至六款之違規事由，另須釐清的是，此等舉發是否屬本條例第七條之二第一項第七款所定其他違規行為，而「以科學儀器取得證據資料」之逕行舉發事由？很顯然的被告就本案係提出原告毒品陽性反應檢驗報告，僅能證明原告曾有吸食毒品之事實，惟如何用以證明有吸食毒品後駕駛車輛之違規行為，時隔多久？此等資料是否屬「經以科學儀器」取得證明違規之證據資料，已甚有疑。又員警已於現場，原告亦配合製作筆錄，員警也有簡易測試原告尿液呈安非他命、海洛因反應，則究有何「當場不能或不宜攔截製單舉發」之逕行舉發之前提要件，非要於一個月後始另製單逕行舉發，侵害原告之聽審權，實令人費解。
7.訊據證人即逕行舉發警察施孟岳到庭具結證亦坦承，於查獲當日有在警局先對原告為簡易的尿液測試，尿液毒品為
一、二級的陽性反應，當天也有查扣含有安非他命成份的軟管，後來移送原告施用毒品案件到地檢署。制作筆錄時，原告亦承認施用二級毒品安非他命。除了移送刑事案件的施用毒品外，沒有告知原告另外違反本條例三十五條施用毒品駕車違規行為等語。而證人的理由是「沒有辦法判斷當時尿液的安非他命濃度多少」，雖警局有簡易測試呈現陽性反應，但要等檢驗公司的數值才知道很濃，怕有偽陽性等語（參見本院卷第五十七頁以下）。惟查本案已有原告之自白及扣案毒品，加上簡易測試結果呈陽性反應，實無似刑事訴訟的嚴格證明法則，更遑論舉發僅為暫時性行政處分，仍須待被告機關的裁決書為終局處分，是警察機關並未當場舉發，有機會給原告陳述機會卻以逕行舉發程序，剝奪其事前陳述意見機會，其違法濫用逕行舉發程序甚明。而此尚可自何以原告之前另有兩次經查獲施用毒品，尤其五月二十四日當日查獲亦係駕駛系爭汽車之後，何以未似本案於事後逕行舉發？就此證人之證述，讓所有迷團解開，原來因為「依據內政部警政署一０二年十月二日的修正函，警察始開始依照該作業程序逕行舉發施用毒品駕車違規情形」之故（參見本院卷第五十七頁背面），證人並證述所以未就原告一０三年五月二十四日及一０二年十二月八日查獲施用毒品沒有舉發，係因為桃園縣政府警察局刑事警察大隊以一０三年六月二十日來函所附的管制表列者（參見本院卷第六十、六十一頁）製單舉發，所以只就該列表上之時間及對象舉發，而沒有處理原告之前違規行為（參見本院卷第五十六頁至第五十八頁）。可見逕行舉發程序隨警察機關任意操弄及割裂，想到時就舉發，沒有想到就不再舉發？足見實務上如擴張承認於當場舉發及逕行舉發程序外，另承認所謂「職權舉發」，而無任何程序控制，難保不會發生如本案的隨時隨意，漫無標準的，濫用逕行舉發程序的職權舉發。法院身為檢驗行政權合法性的機關，豈能不慎。後述另為詳細闡釋其間之實益及功能。
8.綜上所述，此處舉發除不符本條例第七條之二第一項第一款至第七款之各款事由外，舉發警察係於事後檢驗結果，非以事發當時製作之筆錄或簡易測試內容為斷，即逕行舉發，而忽略舉發員警係立於欲處罰原告之行政機關立場，自應提出不利於原告證明方法之證據，方符行政訴訟舉證責任之分配原則，且舉發所憑藉之事由亦能憑事發當時所製作之筆錄內容、員警採集原告尿液簡易測試等證據為論，顯見並無當場（製作筆錄時）不能或不宜攔截製單舉發之情，益徵員警並無只能於事後為逕行舉發之理。警察機關未思及此，竟為逕行舉發而剝奪異議人陳述意見之機會，至少於製發本件舉發通知單之前，亦未能再通知原告到場，使其有陳述意見之機會，以保障其聽審權，其逕行舉發程序自有違法不當。
9.一０一年九月六日以前交通裁決訴訟舊制，上級法院台灣高等法院曾有裁定（九十八年度交抗字第七三０號）指出，依據本條例第七條之二所列要件，逕行舉發之原因在於「當場不能或不宜攔截製單舉發者」，即行為人不明之情形，推定的逕以汽車所有人為違規人而製單舉發；行為人確定，則無例外適用逕行舉發程序之必要。因而認為「逕行舉發」交通違規事件，係適用於違規行為明確，但行為人不明之狀況。因行為人不明而仍予舉發，乃就舉發事由予以設限，以免浮濫。進而與上述案例比較，認為上述舉發違規事實於當時並未確定，係舉發員警事後依據檢驗報告、筆錄認有違反道路交通安全情事，而製單告發，認屬道路交通違規原因無法立即查明，需經研判分析或鑑定始確認有違反本條例之行為。是此等舉發違規事件於事發當時乃當事人明確、然違規事實不明、尚待確認，與前述本條例第七條之二第一項所列各項「逕行舉發」違規行為之特徵乃當事人不明、違規事實明確完全不同。而質疑此等舉發程序是否屬「逕行舉發」，尚非無疑。
10.本院以為，「逕行舉發」與「當場舉發」之區別實益就在於：是否給予受舉發者陳述意見之權利及機會。逕行舉發為事後舉發，因而於舉發當時之受舉發人並無似當場舉發得有陳述意見之機會，侵害受舉發人基於行政程序法第一百零二條及行政罰法第四十二條的「（事前）陳述意見權」，因而必須符合法律保留原則，且須有更大的公益事由，此所以本條例第七條之二第一項以「當場不能或不宜攔截製單舉發者」作為限制前提，且限於該條項所定各款重大之違規事由，否則另須提出「以科學儀器取得證據資料」之證據。換言之，逕行舉發之特徵並非僅限於當事人不明、違規事實明確」，蓋所謂「當場不能或不宜」，其實當事人未必不明，如車禍事故之當事人明確，只是因為傷重昏迷送醫而「當場不能」製單舉發，至於更多闖紅燈或闖越平交道之違規案例，或因為稍縱即逝，或因為當場攔查反有害交通秩序或人身安全，因而「當場不宜」製單舉發，其當事人未必不明；於是否闖紅燈或闖越平交道，在警察與人民各執一詞，而無任何「以科學儀器取得證據資料」之證據佐證時，是否能謂「違規事實明確」亦非無疑。因而逕行舉發與當場舉發之區分實益及標準就在於：是否當事人於舉發當時有陳述意見之機會。至於當事人是否明確或違規事實是否不明，毋寧係立法者以此種「例示」方式，表彰類此情形有不能、不宜或難以當場告知違規事由，以利當事人陳述意見，因而無法以常態之當場舉發方式，立法者當無認為逕行舉發僅限於「當事人不明、違規事實明確」此等前提之意。總而言之，如果認為逕行舉發僅限於「當事人不明、違規事實明確」之前提，不僅與法律明定之「當場不能或不宜」之前提有違，更難逃偏重舉發機關角度觀察，而忽視以人民為主體之指摘，也有將人民程序上基本權與實體事實證明混淆之虞。此種上級審裁定見解，在交通裁決事件訴訟回歸行政訴訟專業後，應不再援用。
11.立法者基於法律保留（國會保留）原則，特別於常態之「當場舉發」程序外，以本條例明定例外之「逕行舉發」程序，除此兩種舉發程序外，是否另有法律允許或授權之其他舉發程序？其有無權限創設法律規定以外之「第三種舉發」。曾有行政機關據「裁處細則」第六條第二項所定：「公路主管及警察機關就其主管業務，查獲違反道路交通管理之行為者，應本於職權舉發或處理之」之規定，認為此種舉發名之為「職權舉發」，以作為「第三種舉發」之依據。惟本院以為，裁處細則第六條第二項之所謂「依職權舉發」，毋寧僅係賦予或明定公路主管及警察機關有本於職權舉發違反道路交通管理行為之義務，至於如何舉發之程序則有「當場舉發」及「逕行舉發」二者，此毋寧係相對於本條例第七條之一：「對於違反本條例之行為者，民眾得敘明違規事實或檢具違規證據資料，向公路主管或警察機關檢舉，經查證屬實者，應即舉發」之「依檢舉舉發」而已。換言之，職權舉發僅係「當場舉發」及「逕行舉發」之上位概念，當非與之併列之第三種舉發程序。如謂裁處細則第六條第二項有創設第三種舉發之所謂「職權舉發」，顯有引喻失義之憾。
12.本院以為，本案舉發程序不符逕行舉發之前提要件及事由，尤其警察機關於舉發現場本來得以當場舉發，給予人民陳述意見之機會，卻寧選擇法所不容許之例外程序，致人民無從事先得知有觸法之嫌而預作答辯，反於事後突襲性的製發舉發通知單送達，此無異於剝奪人民事前陳述意見之聽審權，又無法律依據或授權。須知，基於法治國原則，「縱令實質正當亦不可取代程序合法」（大法官釋字第五二０號解釋理由書參見見）。甚且，在現行僅有「當場舉發」及「逕行舉發」之兩種程序下，行政機關若欲貫徹上述「應於研判原告違規行為原因後，始製單舉發」之內部指示，又基於舉發通知單具有「暫時性行政處分」之性質，實務操作並非無其他作法，例如：仍由現場查獲員警以當場舉發程序，先行開具舉發通知單，此時之到案日期得記載僅係暫時處分，須待事後確認，或依據裁處細則第十五條第三款之規定，記載較長之應到案期日（三十日），現場受舉發人有事先陳述意見之機會，如認必須待最終的濫用檢驗報告（其實此已屬檢察官選任鑑定人之證據方法，本案為行政罰案件，實無需此刑事案件之鑑定證據），亦應另行通知當事人給予陳述意見之機會（惟就其他交通事故案件而言，當事人仍難免遭到突襲，因為不可能重現現場蒐證）。換言之，此種舉發仍係當場舉發，而絕非逕行舉發，更非所謂「職權舉發」之違法第三種舉發程序，如此方係兼顧實質及程序正義之合法作為。
13.查本件舉發機關非於原告一０四年五月二十八日違規行為發生現場當場舉發，而係事後依據現場處理警察蒐證資料及事後檢驗報告，於同年六月十五日「逕行舉發」。又查本件因無當場不能或不宜攔截製單舉發之理，且不符合本條例第七條之二第一項各款得為逕行舉發之情，是舉發警察竟為逕行舉發，難謂適法，再本條例並無第三種舉發程序之規定，基於法律保留原則，舉發機關自應受限於法律或法規命令所明定之兩種舉發程序，不得於法令外自創此等違法舉發程序，結果係不利於民眾陳述意見之正當法律程序權利。本件舉發程序既於法有違，而影響原處分之適法性，自應撤銷原處分，應由被告補正此種程序上瑕疵，始得另為適法之實體處分。
（三）關於實體上原告是否構成吸食毒品後駕車之違規部分：
1.按汽車駕駛人有吸食毒品、迷幻藥、麻醉藥品或其相類似管制藥品者，不得駕車。道路交通安全規則第一百十四條第三款定有明文。汽車駕駛人，駕駛汽車經測試檢定有吸食毒品、迷幻藥、麻醉藥品及其相類似之管制藥品者，處一萬五千元以上九萬元以下罰鍰，並當場移置保管該汽車及吊扣其駕駛執照一年；汽車駕駛人，有第三十五條第一項規定之情形者，應接受道路交通安全講習。本條例第三十五條第一項第二款、第二十四條第一項第二款分別定有明文。
2.次按行政救濟程式舉證責任之分配，不論學說或實務早已拋棄早期偏重國家權威性的過時的行政處分「公定力」理論，而係自行政訴訟當事人法對等性的觀念出發，認行政救濟程式之舉證責任分配，亦應採行民事訴訟程式上舉證責任分配原則，參諸行政訴訟法第一百三十六條明定準用民事訴訟法第二百七十七條舉證責任分配之規定，更足證之。換言之，行政訴訟之審理程式原則上採職權調查主義（行政訴訟法第一百三十三條參見），並無證據提出責任之觀念，從而所謂舉證責任係就「客觀舉證責任」而言，其意在經法院審理結果，事實仍陷於真偽不明時，有將事實不明轉化為終局法律效果，以及將事實無法證明之不利益分配於當事人間之功能。詳言之，法院經調查程式並適用自由心證原則，仍無法克竟確定事實之功能時，當證明度要求愈高，法院之心證愈不易形成，舉證責任愈有其運作之空間；又限制性等非授與利益之行政處分因有須符法律保留原則要求之強度，原則上自應由行政機關負舉證責任，證明其合法性，除非法律明文規定，否則舉證責任不能任意移轉予通常為人民一方的受處分人負擔。惟為了減輕行政機關於特定事件舉證上之負擔與困難，法院透過事實上推定、表見證明或當事人協力義務等立法明定法則之運用，使處分要件事實不致陷於真偽不明，避免舉證責任裁判過度浮濫，仍不違反舉證責任分配應抽象預定之法治國原則要求。
3.經查原告當庭雖不否認有於一０四年五月二十四日回溯九十六小時內有施用甲基安非他命之行為，惟否認有於五月二十八日當日施用，二十四日至二十八日均無施用毒品（參見本院卷第二十九頁）。又本件違規事實，並非在車上被當場查獲，警察所以攔查原告係因其未繫安全帶，而非有合理懷疑其施用毒品駕車，業如前述。被告雖提出濫用藥物檢驗報告及毒品鑑定書等證據，證明原告有本案違規行為。惟該濫用藥物檢驗報告及毒品鑑定書固得判斷原告有於驗尿當日回溯九十六小時內曾有吸食毒品犯行，惟參酌原告於刑案中之警詢筆錄係否認施用海洛因毒品，而對於施用安非他命毒品的時地係稱（略以）：「第最近一次吸食安非他命是於一０三年五月二十日晚上二十三時許，在我戶籍第的家中（位於改制前桃園縣○○鎮○○○街○○○巷○○弄○○號六樓）」等語（參見本院卷第四十五頁以下）。惟甲基安非他命毒品殘留體內，以檢驗尿液方式，至少可回溯認定九十六小時內之行為，依個人人體特質而有差異，此已為刑事實務所眾所週知，即令不採原告警詢筆錄所述施用毒品時間，但至少在原告均無自白前提下，難認係於查獲當日有施用毒品行為，而原告於一０四年五月二十八日當日經警查獲後所採集尿液檢驗出甲基安非他命陽性反應，非不可想像。惟查一來，警察並非於原告駕車當時，發現原告有駕車不穩定或其他合理懷疑有吸食毒品駕車情狀而攔查，而係因為未繫安全帶而攔查原告；二來以原告四日前或八日前的吸食毒品行為，進而推論原告兩日後駕車行為構成本條例第三十五條第一項第二款之違規行為，是否適法合理？亦即是否行為人只要一有吸食毒品行為，即使是兩個月前（因為如以檢驗毛髮之方式，可回溯查出至少兩個月內有無施用毒品），只因為毒品代謝後的殘留物仍留存體內，但無證據證明會影響兩個月後的駕車安全性，即遽認構成本條項款處罰，豈非形同吊扣駕照兩個月？此對於人民的行動自由，甚或以駕駛為業者的工作權，均造成不合理亦不合法的侵害。
4.參照本條例第三十五條第一項第二款之立法理由：因吸食毒品或迷幻藥駕車者對於交通安全危害不下於酒醉駕車，始予以處罰規定。是原處分若要處罰原告有吸食毒品後駕車行為，至少應等同於酒醉駕車行為已有生交通危害之可能，始足當之。本件並非出於合理懷疑吸食毒品駕車而查獲，業如前述，是難認原告於查獲前四日內或八日內的吸食毒品行為有影響本次駕車行為之安全性，自不能僅以事後檢驗結果呈現毒品反應，即認定駕車當日有吸食毒品且已生或將生交通危害。簡言之，該檢驗結果僅能證明原告曾於駕車之前四日或八日內某（些）日吸食毒品，但不能證明構成本條項款「駕駛汽車經測試檢定有吸食毒品」之要件，此處應隱含有不成文的構成要件：「對於交通安全有危害可能性」，該處罰要件始屬完整。至於吸食毒品與駕駛汽車間，究竟應時隔多久始生交通安全危害，實為難以判斷的難題，此不僅導源於本條項款的構成要件過於概括不明確，更涉及具體個案的判斷難題。惟在具體個案欠缺客觀情況證據之判斷下，本院認為至少於吸食毒品後二十四小時內的駕車行為，即足以視為有發生交通安全危害可能性，當無不合理。惟此部分實亟待立法者另修訂本條項構成要件以更明確，至少於未修正前，司法實務不能不劃定一條合理的適用界限，而漫無標準與期限的：「只要有毒品殘留，不論吸食毒品日距駕駛汽車日多久，均構成本條項款的處罰」，絕非司法者合法解釋與適用本條項款之態度，併此敘明。
（四）綜上所述，原處分不論舉發程序、實體構成要件之判斷，均有如上違法之處，原告主張原處分違法，自有理由，是不論罰鍰、吊扣駕駛執照十二個月及應參加道路交通安全講習部分，均有違法，自應予撤銷。
五、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院審酌後，核與判決結果不生影響，無再予論述回應之必要，附此敘明。
七、本件第一審裁判費用為三百元、證人旅費五百元，應由被告負擔，爰確定第一審訴訟費用額如主文第二項所示。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第二百三十七條之七、第九十八條第一項前段、第二百三十七條之八第一項，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 12 月 21 日
臺灣桃園地方法院行政訴訟庭
法 官 錢 建 榮上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀，上訴狀並應記載上訴理由，表明關於原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本），並應繳納上訴費新臺幣750元。
中 華 民 國 104 年 12 月 21 日
書記官 劉 宗 源