臺灣桃園地方法院行政訴訟判決 103年度交字第225號原 告 陳鶴庭被 告 新北市政府交通事件裁決處代 表 人 李忠台訴訟代理人 高宏文律師上列當事人間交通裁決事件，原告不服被告民國103 年11月11日新北裁催字第裁48—C00000000 號違反道路交通管理事件裁決書所為之處分（原舉發通知單案號：新北市政府舉發違反道路交通管理事件通知單北警交字第C00000000 號），提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原處分撤銷。
訴訟費用新臺幣參佰元由被告負擔。
事實及理由
一、程序部分：
（一）原告陳鶴庭不服被告如案由欄所示裁決處分，提起行政訴訟，聲明撤銷原處分。按民國一００年十一月二十三日總統公布修正之行政訴訟法，增訂第三章交通裁決事件訴訟程序，其中第二百三十七條之二規定交通裁決事件，得由原告住所地、居所地、所在地或違規行為地之地方法院行政訴訟庭管轄。且於同年十二月二十六日司法院函定自一０一年九月六日施行。查本件屬同法第二百三十七條之一第一款前段所定「不服道路交通管理處罰條例第八條而提起之撤銷訴訟」。自應由本院行政訴訟庭管轄，合先敘明。
（二）本件係因原告不服被告所為道路交通管理處罰條例第八條之裁決而提起撤銷訴訟，依行政訴訟法第二百三十七條之一，應適用交通裁決事件訴訟程序，本院並依同法第二百三十七條之七規定，爰不經言詞辯論，是原告雖合法通知不到庭，仍逕為裁判，附此敘明。
二、事實概要：原告於民國一０三年一月二十日早上五時四十分許，駕駛車牌號碼0000—FH號自小客車（下稱系爭汽車），行經新北市○○區○○路○段○○○○號時，為新北市政府警察局三重分局員警認原告有「汽車駕駛人駕駛汽車經測試檢定，有吸食毒品者」之違規事實，遂逕行舉發並填製北警交字第C00000000 號舉發違反道路交通管理事件通知單（下稱系爭舉發通知單），記載應到案日期為一０三年二月十九日前，並移送被告處理。嗣經被告查證明確後，認為原告前述違規事實屬實，業經臺灣新北地方法院一０三年度審訴字第一二八九號刑事判決，處原告有期徒刑五個月、罰鍰新台幣（下同）九萬元，且原告曾於一０一年四月二十一日亦有酒後駕車之違規事實，是原告為汽車駕駛人駕駛汽車，於五年內違反道路交通管理處罰條例第三十五條第一項規定二次以上者，爰依道路交通管理處罰條例第三十五條第三項及道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則等規定，於一０三年十一月十一日以新北裁催字第裁 48 — C00000000 號裁決書（下稱原處分書），裁處原告「吊銷駕駛執照，三年內不得重新考領駕駛執照，並應參加道路交通安全講習」。原告對此處分不服，即於一０三年九月十六日向本院提起本件行政訴訟。
三、本件原告訴之聲明與主張之理由（略以）：
（一）訴之聲明：
1.原處分撤銷。
2.訴訟費用由被告負擔。
（二）當日原告的朋友開車至新北市○○區○○路○段○○○號三和旅社，一路上都沒有遇到警察盤查，到了三和旅社時，因為旅社在三和夜市旁邊，很難找到停車位，才將車子停到距離三和旅社約十分鐘的行程，車子並不是原告開的，而且原告跟朋友是在三和旅社裡面被抓的，並在身上搜出毒品，其不是在車上被盤查有毒品。又上開原告所述之事實發生日期為一０三年一月二十日，但員警開罰單卻同年三月二十五日，這時間卻差了二至三個月等語置辯。
四、被告答辯理由（略以）：
（一）訴之聲明：
1.原告之訴駁回。
2.訴訟費用由原告負擔。
（二）按汽車駕駛人，駕駛汽車經測試檢定有吸食毒品、迷幻藥、痲醉藥品及其相類似之管制藥品迸，處一萬五千元以上九萬元以下罰鍰，並當場移置保管該汽車及吊扣其駕駛執照一年；次按汽車駕駛人於五年內違反第一項規定二次以上者，處九萬元罰鍰，並當場移置保管該汽車及吊銷其駕駛執照；又按汽車駕駛人，有第三十五條第一項規定之吸食毒品駕車情形，應接受道路交通安全講習，道路交通管理處罰條例第二十四條第一項第二款、第三十五條第一項第二款及同條第三項亦分別定有明文。再按警察對於己發生危害或依客觀合理判斷易生危害之交通工具，得予以攔停並要求駕駛人接受酒精濃度測試之檢定，警察職權行使法第八條第一項第三款亦有明文。末按「送達，不能依前二條規定為之者，得將文書寄存送達地之地方自治或警察機關，並作送達通知書二份，一份黏貼於應受送達人住居所、事務所、營業所或其就業處所門首，另1 份交由鄰居轉交或置於該送達處所信箱或其他適當位置，以為送達。前項情形，由郵政機關為送達者，得將文書寄存於送達地之郵政機關。」行政程序法第七十四條第一項、第二項亦有明文。
（三）惟查原告於前揭時、地，吸食毒品後駕駛系爭汽車，嗣經員警趨前盤查，並測得其尿液檢驗呈陽性反應之事實，有濫用藥物檢驗報告、交通部民用航空局航空醫務中心毒品鑑定書在卷足佐，事證明確。至原告稱車子非自己所開云云，衡以該警員係依法執行公務，其與原告並不認識，亦無任何嫌隙可言，該警員當不至甘冒涉犯偽證罪之風險，蓄意構陷原告有此交通違規，並參酌警員執行公務時，本身即受有行政懲處責任之監督，故所述內容應無不可採之理。反觀原告於起訴狀除稱無駕駛車輛外，並查無其他證據顯示本件舉發員警有遞認或故意構陷之情事，且本件舉發員警係執法人員，與原告素無怨慰，當無需取締未違規案件徒增糾紛之必要，自難認舉發員警所述不可採信，是原告前揭所述，顯係單方所執之詞，顯無足採。又道路交通管理處罰條例第三十五條第一項第二款規定，係規範吸食毒品後駕駛汽車即可處以罰鍰及吊扣駕駛執照之處分，非以影響駕駛判斷，駕駛人已達到不能安全駕駛之程度為必要，且此條文之立法目的乃係防止施用毒品後於體內存有毒品成分之情況下而影響交通安全。況依原告之濫用檢驗報告所示，其尿液中安非他命之濃度為二七二０ng/ml，甲基安非他命之濃度為四一七八０ng/ml ，濃度均超過標準數值，是認原告體內存有毒品之成分復有駕車行為，應認係有影響交通安全秩序及用路人之性命安全之虞，本件原告之行為已有違反上述規定甚明。
（四）至原告稱發生當時是一月二十日，但員警開罰單卻是三月二十五日等情，基於駕駛人是否有施用毒品之行為，尚非如測定體內酒精濃度之立即及簡便性，而需透過檢驗機構以「酵素免疫分析法」（EIA ）、「氣相層析質譜儀」（
CG /MS）為初步檢驗及確認（如係以尿液檢體送驗），客觀上尚難於攔查後即當場予以確認並舉發，而於「道路交通事故肇事原因無法立即查明，需經研判分析或鑑定始確認有違反本條例之行為」時，違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則（依道路交通管理處罰條例第九十二條第四項規定授權訂定之）第十五條第三款已明定二「填製通知單，應到案日期應距舉發日十五日。但下列案件，其應至半案之日期距舉發日為三十日：三、道路交通事故肇事原因無法立即查明，需經研判分析或鑑定始確認有違反本條例之行為」。故於前開需經鑑定是否有施用毒品行為時，本於同一情況及理由，應得類推適用此一規定而為舉發。按違反本條例之行為，自行為成立之日起；行為有連續或繼續之狀態者，自行為終了之日起，逾三個月不得舉發，道路交通管理處罰條例第九十條前段定有明文。上開規定乃舉發機關之舉發權時效的明文規定，又本件違規時間為一０三年一月二十日，舉發機關舉發日為一０三年三月二十五日，自行為成立起至舉發日止，並無逾越三個月期限，原舉發員警於一０三年三月二十五日補製單舉發並無違誤。
（五）另原告先前於一０一年四月二十一日有一次酒駕紀錄，顯已構成五年內違反道路交通管理處罰條例第三十五條第一項規定二次以上者，並有違規查詢報表在卷可稽，且原告既為合法考領汽車駕駛執照之人，有證號查詢汽車駕駛人資料在卷可查，是原告對交通法規應當應知之甚稔，前揭所述，無非單方所執之詞，委無足取。從而，被告依員警之違規舉發，而依道路交通管理處罰條例第三十五條第三項規定，裁處吊銷駕駛執照、三年內禁考及施以道路交通安全講習，其認事用法並無違誤。
五、本院之判斷：
（一）經查被告以原處分係依據舉發機關新北市政府警察局三重分局員警所製發之舉發通知單，惟觀其製作時間並非一０三年一月二十日違規行為當日，而係一０三年三月十五日。其舉發所憑證據為何？有先予調查之必要。查舉發通知單（參見本院卷第二十六頁）及原處分（參見本院卷第二十八頁），所以認定原告有「汽車駕駛人駕駛汽車經測試檢定，有吸食毒品者」之違規事實，顯係依據臺灣新北地方法院檢察署一０三年度毒偵字第九二三號及一０三年度偵字第三六０一號違反毒品危害防制條例案件之偵查結果。經本院依職權調閱上述案卷及第一審確定判決，即臺灣新北地方法院一０三年度審訴字第一二八九號刑事案卷全卷，該案判決書除係判處原告明知為禁藥而轉讓及共同持有第二級毒品罪外，依起訴書及判決書所示，原告與共犯友人黃琮裕係在新北市○○區○○路○段○○○號之「三和旅社」內，被查獲身上吸帶有甲基安非他命，並非駕駛途中在車上被查獲，經核亦與該案（參見新北地方法院檢察署一０三年度偵字第三六０一號偵查卷）之警詢筆錄相符。是被告提出新北市政府警察局三重分局一０三年八月二十一日新北警重交字第 0000000000 號函稱（略以）：
○○○區○○路○段○○○○號前偵辦毒品交易案，見原告駕駛系爭車輛於該地點下車，乃趨前盤查，當場查獲持有第二級毒品安非他命等語，即有不符。是原告主張不是在駕車時為警攔查查獲，當屬可信；而原告另主張當日為其友人開車，原告與友人是在三和旅社裡面被抓的，並在身上搜出毒品等語，就究竟為何人駕車部分，被告所提出上述公函固難證明，惟依卷附原告之上述警詢筆錄坦承為其駕車，而同車友人同為該案共犯之黃琮裕警詢筆錄亦稱原告駕車等情，均足認系爭車輛為原告於查獲前所駕駛，原告此部分主張自不足採信。惟另查原告於該刑案警詢中自承最後一次吸食安非他命係於一０三年一月十八日二十二時許在原告住處（參見上述警詢筆錄），經檢警採驗尿液送鑑定後屬實，檢察官亦據此施用毒品時間，向法院聲請觀察、勒戒，臺灣新北地方法院於一０三年四月二十八日，以一０三年度毒聲字第三七九號裁定原告令入勒戒處所，執行觀察、勒戒。本案爭點在於：原告經警查獲持有第二級毒品甲基安非他命時間為一０三年一月二十日，惟卻未於當場舉發本案，係遲至同年三月十五日始製單舉發，距查獲當日，已有近兩月之差距，如係逕行舉發，卻未見該舉發通知單附有其他科學儀器取得之證據，是此舉發程序究係當場舉發或逕行舉發，抑或法律容許舉發機關於此兩種法定舉發程序外，另行創設現行法無明文之第三種舉發程序，是否有違正當法律程序？又被告如何認定原告經檢定測試有吸食毒品後駕駛系爭汽車，吸食毒品與駕車行為間是否應有相當時間之限制，抑或漫無標準，只要駕駛人經鑑定體內有殘留毒品反應，不論其吸食時間距離駕駛行為有多遠，一律構成道路交通管理處罰條例第三十五條第一項之處罰？另原告本次違規行為是否該當道路交通管理處罰條例第三十五條第三項之構成要件？以原告於一０一年四月二十一日曾有酒駕違規行為經處罰，而以本次行為時往前回溯五年適用，是否產生類似不利益溯及既往之結果，侵害受規範者的信賴保護利益？以下分述之。
（二）關於舉發程序是否適法部分：
1.依據道路交通管理處罰條例（下稱本條例）第八條第一項第一款規定，違反本條例第十二條至第六十八條（即第二章汽車、機車）及第九十二條第七項、第八項（即大型重型機車）之行為者，由「公路主管機關」處罰；同條第三項前段規定，公路主管機關應設置交通裁決單位辦理之。至本條例第八條第一項第二款另規定，違反本條例第六十九條至第八十四條（即第三至五章之慢車、行人及道路障礙）之行為，則由「警察機關」處罰。另依據本條例第七條之規定，道路交通管理之稽查，除違規停車之行為，得由交通助理人員逕行執行以外，稽查及違規紀錄，係由交通勤務警察，或依法令執行交通稽查任務人員執行之。此即一般通稱之舉發違規機關或人員。依據本條例第九十二條第四項授權交通部及內政部訂定發布之「違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則」（以下簡稱裁處細則）第七條另規定，中央及直轄市公路主管機關得委任所屬機關處罰。由上可知，就對於汽、機車、大型重型機車之違規行為，警察機關僅得稽查舉發，而無處罰權限，至於公路主管機關則係待警察機關之舉發移送，始為處罰。所以稱本條例之處罰採特殊的「雙主管機關」管轄，應屬貼切之形容。至「裁處細則」之規定，將本條例的處罰處理程序區分為舉發（稽查民眾檢舉）、移送、受理、裁決程序。可知違反本條例之處理程序，除慢車、行人及道路障礙之處罰概由警察機關舉發及裁決處罰外，餘有關汽車（機車）違規之處罰，係先由警察機關舉發（填製舉發通知單），其後由公路主管機關之監理所（站）、交通裁決所裁決（開具裁決書），換言之，須先經舉發程序，經由裁決始生處罰效果。因而違反本條例之處罰可大別為舉發程序及裁決程序，公路主管機關之裁決處罰，以經警察機關之舉發為前提。以汽、機車之違規事件為例，舉發程序須由警察機關開具舉發通知單，而裁決程序則係公路主管機關依據舉發通知單所舉發之「事實」，製作應繳納罰鍰或其他處分之「對外直接發生法律效果」的裁決書，所以謂裁決書係依據舉發通知單之事實為據，而行為人係依據裁決書繳納罰鍰，尚不為過。但本條例第八十七條規定，似乎僅對於「裁決書」始得聲明異議，地方法院遂一概祇認「裁決書」，對於無裁決書之情形（祇有舉發通知單），交通裁決事件改隸地方法院行政訴訟庭管轄前之實務作法向以「非道路交通案件處理辦法所稱之交通案件」為由，駁回異議。換言之，對於舉發通知單，似無法獨立提起救濟。
2.本院認為舉發通知單原則上應定性為「暫時性行政處分」。贊同暫時性行政處分不限於給付行政領域之前提下（參見李建良，行政處分，收於蔡茂寅、李建良、林明鏘、周志宏合著，行政程序法實用，二００一年十月，二版，第二０三頁）。除行為人自願於到案期限繳納法定最低額罰鍰之情形外，舉發通知單對於相對人之權利義務，均尚賴裁決書之作成始得終局確定。換言之，舉發通知單對於行為人固然產生特定之拘束效果，惟其接受處罰法律效果之最終依據，仍為裁決書，就此而論，舉發通知單僅發生暫時確定之法律效果，而與暫時性行政處分之概念相近。現任大法官陳敏亦謂「舉發通知，頗類似於暫時行政處分」（參見陳敏，行政法總論，二００三年一月三版，第三二三頁）；前任大法官吳庚亦曾謂，若不考慮暫時性行政處分是否限於授益性質，勉予對照，發生拘束效果之所謂通知書或通知單（道路交通管理處罰條例第九條亦有此類似規定），較與暫時處分相近（參見吳庚，行政法之理論與實用，增訂七版，第三一六頁。吳庚復於二０一二年九月，同書增訂第十二版，稱此一變體之處分行為，在學理上如何定位，頗值斟酌。德國法上有「先行裁決」及「暫時處分」之概念，皆與本例有彷彿之處）。
3.本院以為，行為人接獲舉發通知單後，雖遵期到案，惟對於舉發事實有爭執，不願繳納（法定最低額）罰鍰，或另受其他不利益之處分，或逾期到案，對於舉發事實不爭執，願意繳納較高或最高額罰鍰時，舉發通知單僅具有「對於舉發事實暫時確認」之暫時性行政處分性質，此時舉發通知單所確認之事實，必須經由裁決處分之作成始終局確定，其法律效果係因裁決書而發生，行為人訴訟之相對人應為公路主管機關，惟行政訴訟庭如因為調查舉發事實是否存在或有無違法情事者，不排除得命警察機關參加訴訟。固然舉發違規事實之警察，仍應具有證人適格性，惟尚不影響警察機關在裁決處分訴訟中的利害當事人地位。
4.另按按汽車駕駛人之行為有下列情形之一，當場不能或不宜攔截製單舉發者，得逕行舉發：一、闖紅燈或平交道。
二、搶越行人穿越道。三、在道路收費停車處所停車，不依規定繳費。四、不服指揮稽查而逃逸，或聞消防車、救護車、警備車、工程救險車、毒性化學物質災害事故應變車之警號不立即避讓。五、違規停車或搶越行人穿越道，經各級學校交通服務隊現場導護人員簽證檢舉。六、行經設有收費站、地磅之道路，不依規定停車繳費或過磅。七、經以科學儀器取得證據資料證明其行為違規。本條例第七條之二第一項定有明文。此等「逕行舉發」事由之規定，因為非當場舉發，原則上受舉發之違規者無從當場得知違規事由及情狀，且因舉發之警察機關無從給予受舉發之人民陳述意見之機會，係對於人民基本權之限制及侵害，實有必要限縮，使限於重大且急迫性之違規事由，且因係對於人民訴願、訴訟基本權重大之侵害，形式上並應遵守憲法法律保留原則（國會保留）之要求，不宜透過概括授權之方式，由行政機關制定之，是民國九十一年七月三日首度增訂（同年0月0日生效）本條項之前，原係明訂於交通部及內政部依據本條例第九十二條第三項之授權規定，制定發布之「違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則（以下簡稱「裁處細則」）之規定即有違反法律保留原則之虞。又既然「當場舉發」始為常態之舉發程序，則非常態之「逕行舉發」事由，解釋即應限於前述道路交通管理處罰條例第七條之二第一項明定之事由為限，自屬當然。至於列舉事由及以外之其他違規行為，同條項第七款即明定舉發機關應提出「經以科學儀器取得證據資料者」之證據，換言之，如舉發機關提不出「以科學儀器取得之證據資料」以證其所舉發之其他違規行為，自不得僅憑舉發員警之片面說詞為證據，以保障舉發機關可能故意濫用本條項，或係因誤記、錯記所導致之可能違誤舉發行為。
5.舉發通知單之性質既為暫時性行政處分，不論行政程序法或行政罰法均明定，行政機關作成限制性行政處分或行政罰裁處前，原則上應給予受處罰者有陳述意見之機會，本條例第九條第一項中段亦明定：「不服舉發事實者，應於十五日內，向處罰機關陳述意見」；第八條第二項規定：
「前項處罰於裁決前，應給予違規行為人陳述之機會」。足認有機會給予人民當場陳述意見之「當場舉發」，始為常態性之舉發程序，因而受處罰者不明致難以當場陳述意見之「逕行舉發」乃非常態之舉發程序，解釋上即應限於本條例第七條之二第一項明定之事由，舉發機關並應遵守同條第四項所定應記明車輛牌照號碼、車型等可資辨明之資料，以汽車所有人為被通知人製單舉發之規定。
6.實務上常見交通警察雖當場處理交通事故，於違規人民均在現場，有機會陳述意見之場合，卻不以當場舉發之程序，當場告知違規事由，反於事後逕依警詢筆錄或其他現場圖等文書「資料」，另開具舉發通知單送達。致已事過境遷，以為相安無事之民眾，突襲性收到舉發通知單，常有「丈二金鋼，摸不著頭腦」感覺。本案經警查獲原告持有第二級毒品甲基安非他命，亦於警局即當場採集尿液，經初步檢驗結果呈安非他命反應（參見新北市政府警察局三重分局查獲涉嫌違反毒品危害防制條例案件初步鑑驗報告單，附臺灣新北地方法院檢察署一０三年度毒偵字第九二三號偵查卷第四十七頁），但依卷內卷證，警察在現場卻未以「當場舉發」方式，告知當事人除涉嫌刑事案件外，另有違反本條例第三十五條第一項第二款之違規情事（至少告知可能性），給予當事人有陳述意見之機會，卻於事後逕行依舉發員警及該初步鑑驗報告單、濫用藥物檢驗報告（本院卷第三十頁，上述同偵查卷第九十七頁），事後認定原告違規。問題是警察機關本得以當場舉發，卻寧選擇以「逕行舉發」之方式舉發，而本案的違規事由又非本條例第七條之二第一項所列第一至六款之違規事由，另須釐清的是，此等舉發是否屬本條例第七條之二第一項第七款所定其他違規行為，而「以科學儀器取得證據資料」之逕行舉發事由？很顯然的被告就本案係提出原告毒品陽性反應檢驗報告，僅能證明原告曾有吸食毒品之事實，惟如何用以證明有吸食毒品後駕駛車輛之違規行為，時隔多久？此等資料是否屬「經以科學儀器」取得證明違規之證據資料，已甚有疑。又員警已於現場，原告亦配合製作筆錄，員警也有簡易測試原告尿液呈安非他命反應，則究有何「當場不能或不宜攔截製單舉發」之逕行舉發之前提要件，非要於兩個月後始另製單逕行舉發，侵害原告之聽審權，實令人費解。
7.綜上所述，此處舉發除不符本條例第七條之二第一項第一款至第七款之各款事由外，舉發警察係於事後檢驗結果，非以事發當時製作之筆錄或簡易測試內容為斷，即逕行舉發，而忽略舉發員警係立於欲處罰原告之行政機關立場，自應提出不利於原告證明方法之證據，方符行政訴訟舉證責任之分配原則，且舉發所憑藉之事由亦能憑事發當時所製作之筆錄內容、員警採集原告尿液簡易測試等證據為論，顯見並無當場（製作筆錄時）不能或不宜攔截製單舉發之情，益徵員警並無只能於事後為逕行舉發之理。警察機關未思及此，竟為逕行舉發而剝奪異議人陳述意見之機會，至少於製發本件舉發通知單之前，亦未能再通知原告到場，使其有陳述意見之機會，以保障其聽審權，其逕行舉發程序自有違法不當。
8.一０一年九月六日以前交通裁決訴訟舊制，上級法院台灣高等法院曾有裁定（九十八年度交抗字第七三０號）指出，依據本條例第七條之二所列要件，逕行舉發之原因在於「當場不能或不宜攔截製單舉發者」，即行為人不明之情形，推定的逕以汽車所有人為違規人而製單舉發；行為人確定，則無例外適用逕行舉發程序之必要。因而認為「逕行舉發」交通違規事件，係適用於違規行為明確，但行為人不明之狀況。因行為人不明而仍予舉發，乃就舉發事由予以設限，以免浮濫。進而與上述案例比較，認為上述舉發違規事實於當時並未確定，係舉發員警事後依據檢驗報告、筆錄認有違反道路交通安全情事，而製單告發，認屬道路交通違規原因無法立即查明，需經研判分析或鑑定始確認有違反本條例之行為。是此等舉發違規事件於事發當時乃當事人明確、然違規事實不明、尚待確認，與前述本條例第七條之二第一項所列各項「逕行舉發」違規行為之特徵乃當事人不明、違規事實明確完全不同。而質疑此等舉發程序是否屬「逕行舉發」，尚非無疑。
9.本院以為，「逕行舉發」與「當場舉發」之區別實益就在於：是否給予受舉發者陳述意見之權利及機會。逕行舉發為事後舉發，因而於舉發當時之受舉發人並無似當場舉發得有陳述意見之機會，侵害受舉發人基於行政程序法第一百零二條及行政罰法第四十二條的「（事前）陳述意見權」，因而必須符合法律保留原則，且須有更大的公益事由，此所以本條例第七條之二第一項以「當場不能或不宜攔截製單舉發者」作為限制前提，且限於該條項所定各款重大之違規事由，否則另須提出「以科學儀器取得證據資料」之證據。換言之，逕行舉發之特徵並非僅限於當事人不明、違規事實明確」，蓋所謂「當場不能或不宜」，其實當事人未必不明，如車禍事故之當事人明確，只是因為傷重昏迷送醫而「當場不能」製單舉發，至於更多闖紅燈或闖越平交道之違規案例，或因為稍縱即逝，或因為當場攔查反有害交通秩序或人身安全，因而「當場不宜」製單舉發，其當事人未必不明；於是否闖紅燈或闖越平交道，在警察與人民各執一詞，而無任何「以科學儀器取得證據資料」之證據佐證時，是否能謂「違規事實明確」亦非無疑。因而逕行舉發與當場舉發之區分實益及標準就在於：是否當事人於舉發當時有陳述意見之機會。至於當事人是否明確或違規事實是否不明，毋寧係立法者以此種「例示」方式，表彰類此情形有不能、不宜或難以當場告知違規事由，以利當事人陳述意見，因而無法以常態之當場舉發方式，立法者當無認為逕行舉發僅限於「當事人不明、違規事實明確」此等前提之意。總而言之，如果認為逕行舉發僅限於「當事人不明、違規事實明確」之前提，不僅與法律明定之「當場不能或不宜」之前提有違，更難逃偏重舉發機關角度觀察，而忽視以人民為主體之指摘，也有將人民程序上基本權與實體事實證明混淆之虞。此種上級審裁定見解，在交通裁決事件訴訟回歸行政訴訟專業後，應不再援用。
10.立法者基於法律保留（國會保留）原則，特別於常態之「當場舉發」程序外，以本條例明定例外之「逕行舉發」程序，除此兩種舉發程序外，是否另有法律允許或授權之其他舉發程序？其有無權限創設法律規定以外之「第三種舉發」。曾有行政機關據「裁處細則」第六條第二項所定：「公路主管及警察機關就其主管業務，查獲違反道路交通管理之行為者，應本於職權舉發或處理之」之規定，認為此種舉發名之為「職權舉發」，以作為「第三種舉發」之依據。惟本院以為，裁處細則第六條第二項之所謂「依職權舉發」，毋寧僅係賦予或明定公路主管及警察機關有本於職權舉發違反道路交通管理行為之義務，至於如何舉發之程序則有「當場舉發」及「逕行舉發」二者，此毋寧係相對於本條例第七條之一：「對於違反本條例之行為者，民眾得敘明違規事實或檢具違規證據資料，向公路主管或警察機關檢舉，經查證屬實者，應即舉發」之「依檢舉舉發」而已。換言之，職權舉發僅係「當場舉發」及「逕行舉發」之上位概念，當非與之併列之第三種舉發程序。如謂裁處細則第六條第二項有創設第三種舉發之所謂「職權舉發」，顯有引喻失義之憾。
11.本院以為，本案舉發程序不符逕行舉發之前提要件及事由，尤其警察機關於舉發現場本來得以當場舉發，給予人民陳述意見之機會，卻寧選擇法所不容許之例外程序，致人民無從事先得知有觸法之嫌而預作答辯，反於事後突襲性的製發舉發通知單送達，此無異於剝奪人民事前陳述意見之聽審權，又無法律依據或授權。須知，基於法治國原則，「縱令實質正當亦不可取代程序合法」（大法官釋字第五二０號解釋理由書參見見）。甚且，在現行僅有「當場舉發」及「逕行舉發」之兩種程序下，行政機關若欲貫徹上述「應於研判原告違規行為原因後，始製單舉發」之內部指示，又基於舉發通知單具有「暫時性行政處分」之性質，實務操作並非無其他作法，例如：仍由現場查獲員警以當場舉發程序，先行開具舉發通知單，此時之到案日期得記載僅係暫時處分，須待事後確認，或依據裁處細則第十五條第三款之規定，記載較長之應到案期日（三十日），現場受舉發人有事先陳述意見之機會，如認必須待最終的濫用檢驗報告（其實此已屬檢察官選任鑑定人之證據方法，本案為行政罰案件，實無需此刑事案件之鑑定證據），亦應另行通知當事人給予陳述意見之機會（惟就其他交通事故案件而言，當事人仍難免遭到突襲，因為不可能重現現場蒐證）。換言之，此種舉發仍係當場舉發，而絕非逕行舉發，更非所謂「職權舉發」之違法第三種舉發程序，如此方係兼顧實質及程序正義之合法作為。
12.查本件舉發機關非於原告一０四年一月二十日違規行為發生現場當場舉發，而係事後依據現場處理警察蒐證資料及事後檢驗報告，於同年三月二十五日「逕行舉發」。又查本件因無當場不能或不宜攔截製單舉發之理，且不符合本條例第七條之二第一項各款得為逕行舉發之情，是舉發警察竟為逕行舉發，難謂適法，再本條例並無第三種舉發程序之規定，基於法律保留原則，舉發機關自應受限於法律或法規命令所明定之兩種舉發程序，不得於法令外自創此等違法舉發程序，結果係不利於民眾陳述意見之正當法律程序權利。本件舉發程序既於法有違，而影響原處分之適法性，自應撤銷原處分，應由被告補正此種程序上瑕疵，始得另為適法之實體處分。
（三）關於實體上原告是否構成吸食毒品後駕車之違規部分：
1.按汽車駕駛人有吸食毒品、迷幻藥、麻醉藥品或其相類似管制藥品者，不得駕車。道路交通安全規則第一百十四條第三款定有明文。汽車駕駛人，駕駛汽車經測試檢定有吸食毒品、迷幻藥、麻醉藥品及其相類似之管制藥品者，處一萬五千元以上九萬元以下罰鍰，並當場移置保管該汽車及吊扣其駕駛執照一年；汽車駕駛人，有第三十五條第一項規定之情形者，應接受道路交通安全講習。本條例第三十五條第一項第二款、第二十四條第一項第二款分別定有明文。
2.次按行政救濟程式舉證責任之分配，不論學說或實務早已拋棄早期偏重國家權威性的過時的行政處分「公定力」理論，而係自行政訴訟當事人法對等性的觀念出發，認行政救濟程式之舉證責任分配，亦應採行民事訴訟程式上舉證責任分配原則，參諸行政訴訟法第一百三十六條明定準用民事訴訟法第二百七十七條舉證責任分配之規定，更足證之。換言之，行政訴訟之審理程式原則上採職權調查主義（行政訴訟法第一百三十三條參見），並無證據提出責任之觀念，從而所謂舉證責任係就「客觀舉證責任」而言，其意在經法院審理結果，事實仍陷於真偽不明時，有將事實不明轉化為終局法律效果，以及將事實無法證明之不利益分配於當事人間之功能。詳言之，法院經調查程式並適用自由心證原則，仍無法克竟確定事實之功能時，當證明度要求愈高，法院之心證愈不易形成，舉證責任愈有其運作之空間；又限制性等非授與利益之行政處分因有須符法律保留原則要求之強度，原則上自應由行政機關負舉證責任，證明其合法性，除非法律明文規定，否則舉證責任不能任意移轉予通常為人民一方的受處分人負擔。惟為了減輕行政機關於特定事件舉證上之負擔與困難，法院透過事實上推定、表見證明或當事人協力義務等立法明定法則之運用，使處分要件事實不致陷於真偽不明，避免舉證責任裁判過度浮濫，仍不違反舉證責任分配應抽象預定之法治國原則要求。
3.經查原告雖不否認有於一０三年一月十八日吸食甲基安非他命之行為，惟否認有本件違規事實，其非在車上被當場查獲，業如前述，其主張並無駕駛系爭汽車之行為則不足採信，亦如前述。被告提出新北市政府警察局三重分局一０三年八月二十一日新北警重交字第0000000000號函、台灣尖端先進生技醫藥股份有限公司2014/01/28濫用藥物檢驗報告、交通部民用航空局航空醫務中心毒品鑑定書、違規查詢報表等證據（見本院卷第二十七頁及反面、第三十頁至第三十二頁），證明原告有本案違規行為。惟該濫用藥物檢驗報告及毒品鑑定書固得判斷原告有吸食毒品犯行，惟參酌原告於該刑案中之警詢筆錄稱（略以）：「第一次吸食安非他命於一００年一月份中旬在家裡（位於桃園縣○○鄉○○○路○○○號二樓），最後一次吸食安非他命於一０三年一月十八日二十二時許在住處內」等語，及檢察官一０三年度聲觀字第三三０號聲請書、臺灣新北地方法院一０三年度毒聲字第三七九號刑事裁定書（臺灣新北地方法院檢察署一０三年度毒偵字第九二三號偵查卷第四頁、第九十八頁、九十九頁），足認原告最後一次吸食毒品之時間為一０三年一月十八日晚上十時許，因甲基安非他命毒品殘留體內，以檢驗尿液方式，至少可回溯認定九十六小時內之行為，依個人人體特質而有差異，此已為刑事實務所眾所週知。是原告於同年一月二十日早上五時四十分經警查獲後所採集尿液檢驗出甲基安非他命陽性反應，當可想像。惟查一來，警察並非於原告駕車當時，發現原告有駕車不穩定或其他合理懷疑有吸食毒品駕車情狀而攔查，反係因為懷疑原告有毒品交易而於原告及友人下車入旅社後始查獲其等（參見本院卷二十七頁，及卷附刑事警詢筆錄及起訴書、判決書）；二來以原告兩日前的吸食毒品行為，進而推論原告兩日後駕車行為構成本條例第三十五條第一項第二款之違規行為，是否適法合理？亦即是否行為人只要一有吸食毒品行為，即使是兩個月前（因為如以檢驗毛髮之方式，可回溯查出至少兩個月內有無施用毒品），只因為毒品代謝後的殘留物仍留存體內，但無證據證明會影響兩個月後的駕車安全性，即遽認構成本條項款處罰，豈非形同吊扣駕照兩個月？此對於人民的行動自由，甚或以駕駛為業者的工作權，均造成不合理亦不合法的侵害。
4.參照本條例第三十五條第一項第二款之立法理由：因吸食毒品或迷幻藥駕車者對於交通安全危害不下於酒醉駕車，始予以處罰規定。是原處分若要處罰原告有吸食毒品後駕車行為，至少應等同於酒醉駕車行為已有生交通危害之可能，始足當之。本件並非出於合理懷疑而攔車查獲，業如前述，是難認原告兩日前吸食毒品行為有影響本次駕車行為之安全性，自不能僅以事後檢驗結果呈現毒品反應，即認定駕車當日有吸食毒品且已生或將生交通危害。簡言之，該檢驗結果僅能證明原告曾於駕車的兩日前吸食毒品，但不能證明構成本條項款「駕駛汽車經測試檢定有吸食毒品」之要件，此處應隱含有不成文的構成要件：「對於交通安全有危害可能性」，該處罰要件始屬完整。至於吸食毒品與駕駛汽車間，究竟應時隔多久始生交通安全危害，實為難以判斷的難題，此不僅導源於本條項款的構成要件過於概括不明確，更涉及具體個案的判斷難題。惟在具體個案欠缺客觀情況證據之判斷下，本院認為至少於吸食毒品後二十四小時內的駕車行為，即足以視為有發生交通安全危害可能性，當無不合理。惟此部分實亟待立法者另修訂本條項構成要件以更明確，至少於未修正前，司法實務不能不劃定一條合理的適用界限，而漫無標準與期限的：「只要有毒品殘留，不論吸食毒品日距駕駛汽車日多久，均構成本條項款的處罰」，絕非司法者合法解釋與適用本條項款之態度，併此敘明。
（四）以原告於一０一年四月二十一日曾有酒駕違規行為經處罰，而適用一０二年三月一日始施行之本條例第三十五條第三項，是否產生類似不利益溯及既往之結果，侵害原告的信賴保護利益？
1.按一０二年一月三十日修正前之道路交通管理處罰條例第三十五條第三項原係規定：「汽車駕駛人經依第一項規定吊扣駕駛執照，並於吊扣期間再有第一項情形，處新臺幣六萬元罰鍰（修正前第一項係處新臺幣一萬五千元以上六萬元以下罰鍰），並當場移置保管該汽車及吊銷其駕駛執照；如肇事致人重傷或死亡者，吊銷其駕駛執照，並不得再考領」；嗣於一０二年一月三十日修正為：「汽車駕駛人於五年內違反第一項規定二次以上者，處新臺幣九萬元罰鍰，並當場移置保管該汽車及吊銷其駕駛執照；如肇事致人重傷或死亡者，吊銷其駕駛執照，並不得再考領」，並訂於一０二年三月一日施行。其立法理由為：「一、鑑於近年酒後駕車肇事死亡人數有逐年攀升之勢，已居肇事原因之首，另依據內政部警政署統計一百年酒後駕車肇事致人死亡人數高達四百三十九人，較九十九年增加二十人，且近期仍接連發生酒醉駕車肇事致人死傷之嚴重事故，已凝聚社會各界對防制酒後駕車之高度共識，考量酒後違規駕車係屬影響道路交通安全或重大危害交通秩序之違規行為，為遏止該類危險行為，爰參酌本條例第四十三條第三項對在道路上競駛、競技等危險駕駛行為，處最高罰鍰九萬元之規定，修正第一項規定罰鍰上限，由六萬元提高至本條例最高之罰鍰九萬元，下限仍維持現行規定。二、為遏止汽車駕駛人心存僥倖及酒後違規駕車不當行為，現行對於汽車駕駛人違反第一項規定受吊扣駕駛執照處罰，在吊扣期間再有第一項情形者，其罰鍰即依最高額處罰，並當場移置保管該汽車及吊銷其駕駛執照，惟參照交通部公路總局統計分析，酒後違規駕車再犯率高達百分之三十一，為達有效嚇阻汽車駕駛人心存僥倖屢次再犯，爰修正第三項規定汽車駕駛人五年內違反第一項規定二次以上者，依最高罰鍰額處罰。三、為防制遏阻酒後違規駕車，執行酒精濃度測試已為重點執法勤務，惟實務屢有酒後駕車之駕駛人拒絕停車接受稽查之情形，為有效防杜駕駛人拒絕停車接受稽查，強行闖越危及執法人員安全，爰修正第四項，並配合第一項修正，將罰鍰修正為九萬元，另同時施以道路交通安全講習」。此外，此處的吊銷駕照，依據同條例第六十七條第二項規定，為三年內不得考領駕駛執照，因為「吊銷」駕駛執照與「吊扣」不同，前者是吊銷期間期滿後必須重新考領駕照，後者則是期滿後可領回原駕照使用，所以實務上習稱此種處分為「吊銷駕駛執照若干年」，以本案而言即「吊銷駕駛執照三年」，與「吊銷駕駛執照，三年內不得考領」意義與內涵相同。
2.問題在本條例第三十五條第三項所定，汽車駕駛人「於五年內違反第一項規定二次以上者」，此處「五年內」適用起算點為何？被告機關向來持交通部函示，係以本次違規「行為日」往前回溯五年內，曾有兩次違反本條例第三十五條第一項規定，即構成本條之處罰，不論前次違規行為是否發生在一０二年三月一日之前。該公路總局一０二年七月三日路監交字第0000000000號函發所屬各監理所，所附之交通部一０二年七月一日交路字第0000000000號號函檢附研析意見（略以）：於一０二年三月一日以後有酒後駕車行為，且行為前五年內曾有道路交通管理處罰條例第三十五條第一項行為紀錄之客觀事實，既已符第三十五條第三項所定「汽車駕駛人於五年內違反第一項規定二次以上者」之處罰要件，且道路交通管理處罰條例及其他法律均查無不得適用上開條文之規定，本案應無法律適用之爭議，應依第三十五條第三項裁處殆無疑義等語。換言之，被告適用本條項之見解，顯係以一０二年三月一日以後之「行為日」往前回溯五年內，如曾有違反第三十五條第一項規定之紀錄者，即構成本條之處罰。
3.基於法律立即適用效力原則（生效之法律始能產生規範效力），本條項既自000年0月0日生效施行，自僅能自該日向後適用，本條項所定「於五年內」之要件，如依據上述被告機關之解釋，顯有將行為要件溯及既往適用於本條項施行前已完成之行為及處罰。換言之，行為人在一０二年三月一日前固有酒駕處罰行為，惟當時無從預見其於一０二年三月一日起，如再有違反行為，將加計其回溯計算於五年內之前次違反行為，亦即五年內有違反二次以上者，將受處新臺幣九萬元罰鍰，及吊銷駕駛執照，三年內不得考領之法律效果。此種不利益形同溯及適用於本條項生效前之行為，而有類似不利益溯及既往之情形，亦即新生效之法律雖係向後適用，但卻產生將生效前已完成之行為溯及適用及再次評價之不利益效果，其類似法律溯及既往之現象，學說上因而有稱此為「不真正不溯及既往」，同有法治國不利益不溯及既往原則之適用（參見司法院大法官釋字第五七四號解釋），基於法安定性及信賴保護原則，除為重大之公益等極為特殊之事由，且經立法者明定，否則不利益不得溯及既往，或產生類似之溯及既往效果，自屬當然。
4.被告機關的解釋，使得信賴舊法秩序之行為人，因新法的施行，產生無法預期之損害，而生不利益。惟此種合法之信賴利益，如重於法律修正或廢止所要求之公共利益，又無依法不受保護之情事時，則仍有保護之必要。正如司法院大法官議決釋字第五二五號解釋，在討論信賴保護原則與行政法規修正或廢止之關係時，其理由書所謂：「法治國為憲法基本原則之一，法治國原則首重人民權利之維護、法秩序之安定及誠實信用原則之遵守。人民對公權力行使結果所生之合理信賴，法律自應予以適當保障，此乃信賴保護之法理基礎，亦為行政程序法第一百十九條、第一百二十條及第一百二十六條等相關規定之所由設。行政法規（包括法規命令、解釋性或裁量性行政規則）之廢止或變更，於人民權利之影響，並不亞於前述行政程序法所規範行政處分之撤銷或廢止，故行政法規除預先定有施行期間或經有權機關認定係因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，制定或發佈法規之機關固得依法定程序予以修改或廢止，惟應兼顧規範對像值得保護之信賴利益，而給予適當保障，方符憲法保障人民權利之意旨。制定或發布法規之機關基於公益之考量，即社會整體利益優先於法規適用對像之個別利益時，自得依法定程序停止法規適用或修改其內容，若因此使人民出於信賴先前法規繼續施行，而有因信賴所生之實體法上利益受損害者，倘現有法規中無相關補救規定可資援用時（如稅捐稽徵法第四十八條之三等），基於信賴之保護，制定或發佈法規之機關應採取合理之補救措施或訂定【過渡期間】之條款，俾減輕損害」等語。大法官雖係針對行政機關之行政法規而發，惟基於法治國原則之信賴保護原則，立法者於制定或修正法律時，仍應衡量受規範者之信賴保護利益是否值得保護，而制定合理之「過渡條款」。釋字第六二０號解釋理由書於解釋增訂民法第一千零三十條之一第一項如何合憲適用時，即進而謂（略以）：「任何法規皆非永久不能改變，立法者為因應時代變遷與當前社會環境之需求，而為法律之制定、修正或廢止，難免影響人民既存之有利法律地位。對於人民既存之有利法律地位，立法者審酌法律制定、修正或廢止之目的，原則上固有決定是否予以維持以及如何維持之形成空間。惟如根據信賴保護原則有特別保護之必要者，立法者即有義務另定特別規定，以限制新法於生效後之適用範圍，例如明定【過渡條款】，於新法生效施行後，適度排除或延緩新法對之適用（本院釋字第五七七號解釋理由書參照），或採取其他合理之補救措施，如以法律明定新、舊法律應分段適用於同一構成要件事實等（八十五年十二月二十七日修正公佈之勞動基準法增訂第八十四條之二規定參照），惟其內容仍應符合比例原則與平等原則」等語。以本案系爭法條而言，例如，立法者應明定於一定期間內之酒駕違規行為，仍適用修正前的第三十五條第三項。
5.立法者如應設而未設「限制新法於生效後適用範圍之特別規定」，即過渡條款，以適度排除新法於生效後之適用，或採取其他合理之補救措施，而顯然構成法律之漏洞者，基於憲法上信賴保護、比例原則或平等原則之要求，司法機關於法律容許漏洞補充之範圍內，即應考量如何補充合理之過渡條款，惟亦須符合以漏洞補充合理過渡條款之法理（釋字第六二０號解釋理由書參見）。另基於「解釋法律者應較制定法律者聰明」之法諺，更為免系爭條項之不利益溯及適用造成違憲結果，尤以本條項屬侵害而非給予人民利益的法規範，修正後本條項自有採「合憲解釋原則」之必要，做為未有合理「過渡條款」補充適用之彌補，以免適用上造成行為人信賴舊法所生利益的侵害。合憲解釋原則乃於規範違憲審查時，為尊重具有直接民主正當性之立法機關，所應採取之解釋方法（參見大法官釋字五八八號解釋彭鳳至大法官一部不同意見書）。另參見大法官釋字第五七四號解釋理由書所指出，「法律發生變動，自法律公佈生效施行日起向將來發生效力」之法律立即適用效力原則（生效之法律始能產生規範效力）；以及釋字第一四二號解釋文及解釋理由書對於五十四年十二月三十日修正之營業稅法第四十一條「營利事業匿報營業額逃漏營業稅，於事實發生之日起五年內未經發現者，以後不得再行課徵」條文，關於該法文所稱之「五年」，應「自該法公佈施行生效日起算」等彌補立法者未制定過渡期間條款，產生之不利益與不正義結果之作法。本院認本條例第三十五條第三項所稱之「五年」，固自原告本次違規行為時往前回溯五年，惟僅得回溯至該法條生效日即一０二年三月一日止，亦即駕駛人所為二次以上的違規酒後駕車行為，均應在修正後本條例第三十五條第三項之生效日，一０二年三月一日以後，始不致將修正施行前之違規酒駕行為，再次納入評價，對原告致生不利益之結果，方足挽救本條項可能產生的違憲結果。至被告機關提出之上開函示，基於釋字三十八號、第一三七號、第二一六號解釋，本院當不受拘束，而得基於憲法與法律意旨為上述正確且合憲之解釋。
6.對於所謂「不真正溯及既往」與「（真正）溯及既往」的差異，及關於信賴保護利益的侵害，本院認為值得再予論述：
⑴修正本條例第三十五條第三項的適用，屬所謂「不真正溯
及既往」，本來就非「（真正）溯及既往」，自不應套用法律溯及既往原則的「公式」。上級審判決亦不否認此等案例事實的處罰構成要件事實係「橫跨於新、舊法施行時期」，卻謂其「於五年內違反第一項規定二次以上」之構成要件事實，係於新法生效施行後始完全實現，引用釋字第五七七號解釋不溯既往原則係指，新訂生效之法規，對於法規生效前「已發生事件」，原則上不得適用。所謂「事件」，指符合特定法規構成要件之全部法律事實；所謂「發生」，指該全部法律事實在現實生活中完全具體實現而言等語，認為本條項並無溯及既往。惟本條項所定「違反第一項規定二次以上」的全部法律事實，一部分（即第一次違反）係在修正前發生，另一部分在修正後發生，換言之，並未在修正前的「現實生活中完全具體實現」，而是一部分實現，持續到修正後法律施行才完全具體實現，這根本不是法規溯及既往適用，而是向後施用，卻因為行為人無法預見，與不能控制部分已發生在修正前法規的事實，產生將生效前已完成之行為遭到再次評價且不利益的效果，類似不利益溯及既往，但非溯及既往，從而學說上有以「不真正溯及既往」形容。最重要者，此涉及人民信賴利益之保護，例如釋字第五二五號、第五二九號解釋均屬此類案例。此亦為本院在上述理由引用釋字第五二五號解釋為據，並未引用釋字第五七七號解釋的原因。上級審法院曾有以釋字第五七七號解釋理由來套用此類案件，認定無違法律不溯既往原則，顯係對於此處並非法律不溯及既往的誤會。關此，近來大法官釋字第七一七號解釋對於限定公教人員退休所得上限，減少原得辦優惠存款金額之規定是否違反信賴保護的聲請，其理由書第二段即明白指出此乃涉及信賴保護原則的問題：「信賴保護原則涉及法秩序安定與國家行為可預期性，屬法治國原理重要內涵，其作用非僅在保障人民權益，更寓有藉以實現公益之目的。人民對依法規而取得之有利法律地位或可合理預期取得之利益，於客觀上有表現其信賴之事實，而非純為願望或期待，並具有值得保護之價值者（本院釋字第五二五號解釋參照），其信賴之利益即應加以保護。法規變動（制定、修正或廢止）時，在無涉禁止法律溯及既往原則之情形，對於人民既存之有利法律地位（本院釋字第五二九號解釋參照）或可得預期之利益（本院釋字第六０五號解釋參照），國家除因有憲政制度之特殊考量外（本院釋字第五八九號解釋參照），原則上固有決定是否予以維持以及如何維持之形成空間，惟仍應注意人民對於舊法有無值得保護之信賴及是否符合比例原則」。
⑵換言之，是否違反信賴保護原則，方為本案重點，法律不
溯及既往僅係信賴保護原則的下位類型。正如許宗力大法官於釋字第五七四號解釋提出協同意見書中所稱：「凡法律修改，即便向將來發生效力，只要對發生於舊法時代，於新法公佈生效時仍未完結的連續性事實關係，產生不利影響，就會有信賴保護問題」、「人民『依舊法已取得之權益』（既得權）因法律修正受到不利影響時，有信賴保護原則之適用。惟信賴保護原則的適用範圍絕非僅止於此，因『依舊法已取得之權益』受新法影響的情形，與法律的真正溯及既往幾無二致，實務出現的情形極少，較常見者反是『依舊法預期可以取得之權益』受新法影響的情形。如果信賴保護原則只保護『依舊法已取得之權益』，而不及『依舊法預期可以取得之權益』，勢必大幅失去其存在意義」等語。固然信賴保護利益通常發生在授益行政的法規或行政處分領域，但是並不表示侵益行政沒有信賴保護原則的問題，尤以對於處罰法令變更，處於新、舊法間的構成要件事實或法規範改變，人民信賴舊法已處罰完成的利益（法安定性），更值保護。關於信賴保護原則的信賴基礎、信賴表現與信賴客觀上值得保護等要件的判斷，在授益行政領域的判斷基準與侵益行政領域之判斷容有不同，上級審法院判決理由容有將授益行政的判斷標準，誤植於侵益行政的判斷，才會逕謂「其於新法生效後再犯之行為係屬違章行為本身，非屬信賴之表現」。蓋所謂「展開運用財產及其他處理行為之具體信賴表現行為」乃著重於授益行政法規範變更之判斷，與侵益行政的判斷恐無涉。本案屬侵益行政法規範的變動，應著重於行為人對於舊法處罰的信賴表現，在新法施行後是否造成難以預見的侵害，亦即對於信賴舊法已處罰完結的法秩序既得權，是否因為構成要件的回溯連結，造成對未來期待不應重複處罰的信賴利益，遭到無法預期的侵害？於本案中顯然是成立的。一０二年三月一日起適用「於五年內違反第一項規定二次以上」之要件，但行為人的第一次（或之前的更多次）違規行為，均已依據修正前本條第三項處罰，即一律處修正前第一項法定罰鍰的最高額六萬元，且解釋上累積第一項吊扣駕照的期限，修正後本條項於一０二年一月三十日修正後，一個月後即同年三月一日就開始施行，即便如上級審曾出現的判決理由：「已足使汽車駕駛人可預見未來之法令變遷內容及新法秩序所欲追求之重大公益，並使其得按行為時法律所創設要求之法秩序而合理決定其行為舉止」，但也僅餘一次違規的空間，修正前所信賴的法秩序、法安定性及安定生活的既得權，全遭到無法預期也不可能藉由「合理決定其行為舉止（不要違規第二次）」而能免除。
⑶至上級審曾有判決理由另謂：「且立法者並未另行訂定過
渡條款或限制新法於生效後適用範圍之特別規定，係屬立法自由形成空間，並無法律漏洞可言，亦與法治國信賴保護原則之要求無所牴觸」等語，固有參照釋字第六二０號解釋意旨，惟同有忽略系爭法律屬侵害行政領域，非涉及給付正義的授益行政領域，立法者擁有較為寬廣的裁量權之案例。本院認為系爭法律實已構成釋字第六二０號解釋理由書所特別指出的例外情形：立法者如應設而未設「限制新法於生效後適用範圍之特別規定」，即過渡條款，以適度排除新法於生效後之適用，或採取其他合理之補救措施，而顯然構成法律之漏洞者，基於憲法上信賴保護、比例原則或平等原則之要求，司法機關於法律容許漏洞補充之範圍內，即應考量如何補充合理之過渡條款，惟亦須符合以漏洞補充合理過渡條款之法理意旨。上級審法院認為系爭法律並非法律溯及既往，從而認為本院不應援用基礎案例事實不同的釋字第一四二號解釋、第五七四號解釋等語。惟系爭法律與適用系爭法律的本案並非法律溯及既往類型，業如前述，毋寧是因為產生構成要件回溯連結，而類似法律溯及既往侵害行為人的信賴保護利益，業如前述，而釋字第五七四號解釋的原因案件正是此種類型，此參見解釋文第二段可知：「民事訴訟法第四百六十六條修正提高第三審上訴利益之數額時，當事人於法律修正生效後，始對第二審判決提起上訴者，原則上應適用修正後民事訴訟法第四百六十六條規定，並非法律溯及適用。惟第二審判決後，上訴期間進行中，民事訴訟法第四百六十六條修正提高第三審上訴利益之數額，致當事人原已依法取得上訴權，得提起而尚未提起上訴之事件，依新修正之規定而不得上訴時，雖非法律溯及適用，對人民之信賴利益，難謂無重大影響，為兼顧公共利益並適度保護當事人之信賴，民事訴訟法施行法第八條規定：『修正民事訴訟法施行前所為之判決，依第四百六十六條所定不得上訴之額數，於修正民事訴訟法施行後有增加時，而依增加前之法令許之者，仍得上訴』，以為過渡條款，與法治國之法律不溯及既往原則及信賴保護原則，並無違背」。又因為立法者增修系爭法律並未顧及修正前法秩序的安定，另定過渡條款以保障行為人的信賴保護，造成修正前違規一次的行為人，與修正後違規兩次的行為人，在行為時點回溯五年內，同樣適用系爭法律處吊銷駕照三年處分，而產生體系不正義的違反平等原則及比例原則之虞，此正與釋字第一四二號解釋的系爭法律及案例不公平情形類似，尤其與本案相同均屬侵益行政領域之法規範。該案解釋標的的當時營業稅法第四十一條規定：「營利事業匿報營業逃漏營業稅，於事實發生之日起五年內未經發現者，以後不得再行課徵」，造成逃稅事實發生在該法條增訂以前者，因行為當時施行之營業稅法無課徵期間之限制，故無論經過時間之久暫均得課徵，反逃稅事實發生在該法條增訂以後者，得依該法條規定之於事實發生之日起五年內未經發現者，即不得再行課徵，是在該法修正公佈施行之日以前雖逃漏多年未經發現之營業額仍須課徵，而在該法修正公佈施行之日以後，雖逃漏僅五年未經發現之營業額反不得課徵，既屬有失公平，與增訂該第四十一條之立法精神亦有未符。大法官為彌補此適用法律不公且有違比例原則的現象，從而作成解釋文：「營利事業匿報營業額逃漏營業稅之事實發生在民國五十四年十二月三十日修正營業稅法全文公佈施行生效之日以前者，自該日起五年以內未經發現，以後即不得再行課徵」，以期平公允。正係釋字第六二０號解釋所指，基於憲法上信賴保護、比例原則或平等原則之要求，司法機關於法律容許漏洞補充之範圍內，考量如何補充合理之過渡條款的罪佳示範案例。釋字第一四二號解釋作成於民國六十四年間，大法官示範如何就侵益行政法律，補充漏洞的過渡條款解釋，值得稱道。大法官解釋為抽像法規審查，並非個案裁判，司法個案援用大法官解釋，本來就不可於基礎案例事實相同，而應著重在憲法保障人民基本權原則的實踐，適用抽像法規範解釋意旨，本院汲取前人智慧，在類似產生不公情事的系爭法律，適用法律爭議相同的釋字第一四二號解釋意旨，實無上級審所指案例或基礎事實不同的問題。
7.綜上所述，原告前次酒後駕車之違規行為，行為時及處罰時點係在一０二年三月一日之前，不得列入本條例第三十五條第三項所定「於五年內」之計算時點。為免造成其信賴保護利益之不合理侵害，縱認原告本次吸食毒品行為構成本條例第三十五調第一項第二款處罰，亦不得適用本條例第三十五條第三項之規定處罰，否則即造成類似法律溯及既往現象，侵害信賴保護、比例原則與平等原則。
（五）綜上所述，原處分不論舉發程序、實體構成要件之判斷，及適用本條例第三十五條第三項之解釋，均有如上違法之處，原告主張雖部分有理，部分無理由，惟原處分既有如上違法之處，不論是吊銷或吊扣駕駛執照，三年內不得考領駕駛執照，及應參加道路交通安全講習部分，均有違法，自應予撤銷。
七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院審酌後，核與判決結果不生影響，無再予論述回應之必要，附此敘明。
八、本件第一審裁判費用為三百元，應由被告負擔，爰確定第一審訴訟費用額如主文第二項所示。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第二百三十七條之七、第九十八條第一項前段、第二百三十七條之八第一項，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 9 月 30 日
臺灣桃園地方法院行政訴訟庭
法 官 錢 建 榮上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀，上訴狀並應記載上訴理由，表明關於原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本），並應繳納上訴費新臺幣750元。
中 華 民 國 104 年 9 月 30 日
書記官 劉 宗 源