臺灣桃園地方法院行政訴訟判決 104年度簡字第125號
105年12月5日辯論終結原 告 盈綵生技股份有限公司代 表 人 滕雅馨輔 佐 人 滕守仁被 告 桃園市政府代 表 人 鄭文燦訴訟代理人 蔡慧玲
歐怡伶上列當事人間因農產品生產及驗證管理法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國104 年10月14日農訴字第1040725005號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣高雄市政府所屬農業局於民國104 年6 月3 日執行市售CAS 台灣優良農產品標章標示稽查作業，至高雄市前鎮區旺來昌實業股份有限公司抽檢原告生產之米漢堡（下稱系爭產品），發現系爭產品並未通過優良農產品CAS 驗證，卻於包裝袋上標示「CAS 電宰豬肉」及「CAS 雞腿肉」等文字，案移行政院農業委員會( 下稱農委會) 以104 年6 月11日農牧字第1040221969號函請被告所屬農業局續辦，經該局於104 年6 月22日訪談原告之代理人滕漢傑後，被告認原告所生產之系爭產品未經優良農產品驗證，卻標示足以使人誤認之文字，違反農產品生產及驗證管理法第23條第1 項第
1 款規定，而以104 年7 月9 日府農漁字第1040178984號裁處書( 下稱原處分) 裁處原告新臺幣（下同）6 萬元罰鍰。
原告不服，經提起訴願遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：
（一）原告公司為政府登記營業分類為冷凍食品製造業者，而非農產品經營業者，其性質上既非屬農產品經營業者，本不須經農產品生產及驗證管理法所規範，是被告所為行政處分應非其主管業務範疇，是否適法已有疑義。而原告所生產之系爭產品既為冷凍食品，性質上已非農產品或其加工品，例如小麥係農產品，麵粉則為其加工品，但麵包、蛋糕、漢堡於規範上並非屬農產品，同理白米、豬、雞為農產品，白飯、豬肉、雞肉則為其加工品，故原告所生產之米漢堡實為再加工及調味後之食品，顯非農產品及其加工品甚明。
（二）又原告僅在包裝袋上標示成分中，有CAS 認證之合格廠家供應之電宰豬肉，此僅標示原告所購買的原物料是符合政府規範，故產品本身並未有任何的CAS 認證標示、標章或文字等足以讓人誤認米漢堡產品有認證或標章之事實，故其包裝上所採用字樣僅係讓消費大眾知悉原告所採用之原料係合法來源而無食安上之問題。而被告未依照管理法上所明定之農產品及其加工品倘未經認證通過就標示產品為
CAS 驗證合格，才需開罰的法規進行懲處，而是將原告標示於成分欄中的CAS 原物料，認定為一般社會通念就會將該標示誤認為整個產品係經過優良農產品之驗證，此認定並未有任何法源及法條為依據，僅以抽象之社會通念為理由來當作裁處違法的依據，況亦無任何法規規定說明成分攔中的經合格認證原物料不能標示於原物料攔位上。準此，被告逕予認定原告行舉違反規定，而該認定也未具有任何直接、積極之證據，是故其行政處分違反依法行政原則，該違法之行政處分自應予以撤銷。
（三）訴願決定所提及之依一般社會通念等語，並無法律上依據，且原告亦曾詢問眾多消費者及顧客，請民眾認定被告所稱米漢堡成份標示上所載字樣是否CAS 認證通過，其結果所有人均不認為在原物料上標示CAS ，即表示該米漢堡產品亦通過CAS 認證，何況過半以上民眾表示何謂CAS 皆不知道，此與被告之認定顯然不符，倘鈞院同意民調，原告願在各百貨公司、市場及超商附近為抽樣之調查報告，以作為更有公信力之判定。
（四）政府的功能應重在提升經濟，輔導及教育相關業者了解法令，並讓產品品質提升及維護食品安全，對於未造成危害及非故意的違規事件理應先行勸導改善，倘未能確實改善時再給予適合之處罰。另於商標法、食品標示管理法上皆有限期改正之機會，屆期不改正者才會處以罰鍰，故人民違反行政罰則之行為倘法律無特別規定時，又不是出於故意之行為且不會造成第三者之危害及損失時，應可免受處罰給予改正之機會，如此才不會造成民怨，況原告所生行為是否誤導消費者，其解釋上已有疑義，加以被告就原告行舉自為解釋，行政院農業委員會亦未詳加審究，僅以抽象解釋模糊帶過，徒令原告及其他相關業者無所適從，按法律規定本應明確，令人不生誤解，被告所裁罰之行政處分於認知及理由上及有所欠缺，更非適法之行政處分更明等語。並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯略以：
（一）「CAS 」係農委會推廣優良農產品之標章，屬專有名詞，非一般通用符號，為加強推動CAS 優良農產品驗證制度，爰將CAS 標章納入「農產品生產及驗證管理法」規範。然本件原告所生產之系爭「米漢堡」產品包裝標示「CAS 電宰豬肉」或「CAS 雞腿肉」等文字，系爭產品並未通過優良農產品驗證，自不得於包裝上標示上開足以使人認為優良農產品之文字。再者，系爭產品包裝標示主要原料為「台灣精選白米、CAS 電宰豬肉、薑、醬油、調味料」，符合農產品生產及驗證管理法第3 條第1 款「農產品」定義，指利用自然資源、農用資材及科技，從事農作、森林、水產、畜牧等產製銷所生產之物，上述產品既以上開農產品調製而成，為「農產加工品」無誤，自應遵守農產品相關標示規範。
（二）按「有下列行為之一者，處6 萬元以上30萬元以下罰鍰，並得按次處罰：一、農產品經營業者之農產品或其加工品，未經驗證標示優良農產品驗證、產銷履歷驗證等文字或其他足使他人誤認之表示方法」，農產品生產及驗證管理法第23條第1 項第1 款定有明文。而本條文對於違反該規定之行為人，即應予處罰，並未賦予行政機關有先行限期改善之權限。
（三）綜上，農產品生產及驗證管理法自96年公布迄今，已實施多年，食品加工業者應已有相當了解，另考量多數消費者無驗證制度之專業知識，本案於成分中清楚標示「CAS 電宰豬肉」等文字，已符合農產品生產及驗證管理法第23條所稱「足使他人誤認之表示方法」，具有造成大眾誤解與混淆之疑慮等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
四、本院之判斷：本件兩造之爭點應為：被告以原告生產之系爭產品未經優良農產品驗證，卻於包裝上分別標示「CAS 電宰豬肉」及「CA
S 雞腿肉」等足以使人誤認之文字，違反農產品生產及驗證管理法第23條第1 項第1 款規定，乃裁處原告6 萬元罰鍰，是否合法？
(一) 按農產品生產及驗證管理法第3 條第1 款、第3 款及第10
款規定：「本法用詞，定義如下：一、農產品：指利用自然資源、農用資材及科技，從事農作、森林、水產、畜牧等產製銷所生產之物。…三、農產品經營業者：指以生產、加工、分裝、進口、流通或販賣農產品、農產加工品為業者。…十、標示：指農產品及其加工品於陳列販賣時，於農產品本身、裝置容器、內外包裝所為之文字、圖形或記號」、第4 條第1 項規定：「中央主管機關得就國內特定農產品及其加工品之生產、加工、分裝及流通等過程，實施自願性優良農產品驗證制度」、第23第1 項第1 款規定：「有下列行為之一者，處新臺幣6 萬元以上30萬元以下罰鍰，並得按次處罰：一、農產品經營業者之農產品或其加工品，未經驗證標示優良農產品驗證、產銷履歷驗證等文字或其他足使他人誤認之表示方法」。
(二) 經查，原告生產之系爭產品未通過優良農產品CAS 驗證，
卻於包裝上標示「CAS 電宰豬肉」及「CAS 雞腿肉」等文字，此有該產品之包裝照片及高雄市政府104 年6 月3 日
CAS 台灣優良農產品標章標示檢查報告表、原告之代理人滕漢傑於104 年6 月22日在被告違反「農產品生產及驗證管理法」案件談話筆錄等件在卷可按( 見原處分卷第8-16頁) ，且為原告所不爭執，洵堪認定。從而，被告以系爭產品未經優良農產品驗證，卻標示足以使人誤認之文字，違反農產品生產及驗證管理法第23條第1 項第1 款規定，乃裁處原告6 萬元罰鍰，於法並無不合。
(三) 至原告主張：原告公司為政府登記營業分類為冷凍食品製
造業者，而非農產品經營業者，其性質上既非屬農產品經營業者，且農產品生產及驗證管理法第23條所規範應為農產品或其加工品，系爭產品非屬其範圍，況僅在系爭產品成分欄中標示其中一項成分為「CAS 電宰豬肉」及「CAS雞腿肉」僅係說明肉品是購買符合CAS 規範，不足使他人誤認系爭產品已經驗證等語。經查：
1、按農產品生產及驗證管理法之立法目的在於提升農產品與其加工品之品質及安全，維護國民健康及消費者之權益，此觀該法第1 條規定自明。次按農委會自78年推動CAS 臺灣優良農產品業務至今，已普遍獲得產業界之支持與消費者之信賴，CAS 標章已成為國人購買優良國產農產品及其加工品之重要參考指標，而國產農產品及以其為重要原料之加工品，經依優良農產品驗證管理辦法規定之相關申請條件及程序取得驗證合格者，始得於產品包裝上使用優良農產品標章。準此，CAS 標章具有表彰證明該農產品及其加工品業經驗證合格之特殊意義，非屬得任意使用之一般符號。
2、系爭產品包裝標示所載，其成份為台灣精選白米、CAS 電宰豬肉或CAS 雞腿肉等，依前揭農產品生產及驗證管理法第3 條第1 款規定，即屬農產品。系爭產品以前揭農產品調製而成，為農產加工品，應無疑義。又本件原告既有被查獲生產及販賣系爭產品之事實，且系爭產品又係屬於農產加工品，已如上述，是原告自係屬於前揭農產品生產及驗證管理法第3 條第3 款規定之「農產品經營業者」，亦無疑義。故原告主張其非農產品經營業者及系爭產品並非屬農產品云云，不足採信。
3、本件原告雖未使用CAS 標章於系爭產品包裝上，然系爭產品未經優良農產品驗證，卻於其包裝上分別標示「CAS 電宰豬肉」及「CAS 雞腿肉」等文字，該「CAS 」之字樣，仍已足使消費者產生系爭產品通過CAS 優良農產品驗證之誤認，進而購買系爭產品。縱然系爭產品確係以「CAS 電宰豬肉」及「CAS 雞腿肉」等原料加工製成，惟仍無法肯認其加工、分裝過程是否仍符合CAS 驗證基準，亦無法確保因誤認系爭產品通過CAS 優良農產品驗證而購買系爭產品之消費者之食用安全，則若僅因系爭產品所使用之原料來源為具有CAS 標章之豬肉、雞腿肉，而得於包裝上標示「CAS 豬肉、雞腿肉」等字樣，致使消費者產生系爭產品通過CAS 優良農產品驗證之誤認，顯與CAS 標章係為提昇國產農產品及其加工品之品質水準和附加價值，以保障生產者和消費者權益之理念，以及農產品生產及驗證管理法提升農產品與其加工品之品質及安全，並維護國民健康及消費者權益之規範目的，有所不合。因此，原告所生產以
CAS 電宰豬肉、雞腿肉等再行加工、分裝之系爭產品，如未通過優良農產品之驗證，仍不得於包裝上標示上開足以使他人誤認為優良農產品之文字。被告以原告違反農產品生產及驗證管理法第23條第1 項第1 款規定裁處罰鍰，核屬有據。故原告主張系爭標示僅係表示系爭產品所使用之豬肉、雞腿肉等原料係經CAS 認證核可，並不會造成消費者之混淆誤認云云，委不足採。
4、原告為大型批發零售業者，其所營事業包含農產品之銷售，理應知悉不得於未經認證之農產品及其加工品包裝上標示優良農產品驗證、產銷履歷驗證等文字或其他足使他人誤認之表示方法，原告對於系爭標示易生誤解之情，屬應注意能注意而不注意，自不得解免其所應負之過失責任。
原告以其主觀上無針對系爭產品標示優良農產品標章之意思，僅係標示系爭產品之主要成分豬肉係經CAS 認證產品云云，執為其無故意或過失之論據，係屬個人之主觀見解，尚難憑採。
5、末按「有下列行為之一者，處6 萬元以上30萬元以下罰鍰，並得按次處罰：一、農產品經營業者之農產品或其加工品，未經驗證標示優良農產品驗證、產銷履歷驗證等文字或其他足使他人誤認之表示方法」，農產品生產及驗證管理法第23條第1 項第1 款定有明文。而本條文對於違反該規定之行為人，即應予處罰，並未賦予行政機關有先行限期改善之權限。故原告主張被告應先行勸導改善，而非直接裁罰云云，亦非可採。
五、綜上所述，原告所訴各節均不可採，被告以原告所生產之系爭產品未經優良農產品驗證，卻於包裝上分別標示「CAS 電宰豬肉」及「CAS 雞腿肉」等足以使人誤認之文字，違反農產品生產及驗證管理法第23條第1 項第1 款規定，乃裁處原告6 萬元罰鍰，於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
六、因本件事證已臻明確，兩造其餘主張陳述及所提之證據，均毋庸再予審酌，附此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段，判決如主文。中 華 民 國 105 年 12 月 30 日
行政訴訟庭 法 官 黃漢權上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀，上訴狀並應記載上訴理由，表明關於原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本），並應繳納上訴費新臺幣3,000元。
中 華 民 國 105 年 12 月 30 日
書記官 劉 宗 源