臺灣桃園地方法院行政訴訟判決 104年度簡字第133號
民國105年4月27日辯論終結原 告 黃憲孝訴訟代理人 謝錫福律師被 告 桃園市政府代 表 人 鄭文燦訴訟代理人 李孝琛
林仁智蔡志忠上列當事人間區域計畫法事件，原告不服內政部民國104 年9 月23日台內訴字第0000000000號（案號：0000000000）訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、本件係原告不服行政機關所為新台幣（下同）40萬元以下罰鍰處分而涉訟，依行政訴訟法第229 條第1 項及第2 項第2款規定，應由地方法院行政訴訟庭為第一審管轄法院，並適用簡易程序，合先敘明。
二、事實概要：原告所有坐落於桃園市○鎮區○○段○○○ ○○○○ ○○○○ ○號土地（下稱系爭土地），屬特定農業區農牧用地，經改制前桃園縣平鎮市公所以103 年4 月18日平市0000000000000號函查報後，發現系爭土地涉違規回填整地，面積約10,626平方公尺，以104 年2 月3 日府地用字第0000000000號函文通知原告陳述意見。嗣被告所屬農業局曾於104 年2 月3 日以桃農管字第0000000000號函文表示「系爭土地現況未經許可堆填土石方，與旁鄰農地形成高低落差約達1 至2 公尺，已違反農業使用」等語，並經被告於104 年3 月3 日至現場會勘，了解系爭土地使用現況，發現系爭土地有填土整地、種植農作物等使用，後經被告所屬農業局審認後，經該局以
104 年3 月10日桃農管字第0000000000號函文表示略以「系爭土地部分區塊雖種植時蔬與植栽等，惟其未經許可堆填土石方並未予移除及興建廟宇等，與旁鄰農地形成高低落差約達1 至2 公尺，已違反農業使用」等語，被告乃再以104 年
3 月17日府地用字第0000000000號函文通知原告就興建廟宇部分陳述意見。嗣原告於104 年3 月25日到案陳述意見後，被告於104 年4 月13日再次至現場會勘釐清使用情形，經查該廟宇坐落平德段976 地號土地（面積約33平方公尺），因認原告違規明確，被告遂於104 年4 月20日以府地用字第0000000000號裁處書，裁處原告罰鍰16萬元，並命停止非法使用，及於3 個月內依法申請恢復土地容許使用項目或拆除其地上物恢復原狀。原告不服，提起訴願，經內政部以104 年
9 月23日台內訴字第0000000000號訴願決定駁回，原告對罰鍰部分仍有不服，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張略以：㈠系爭土地係屬農牧用地，本件原告是否應予裁罰，應以原告
有無違反區域計畫法第15條第1 項之管制使用、即有無違反非都市土地使用管制規則附表一之容許使用項目「農作使用」為斷，且被告應就原告違反「農作使用」一情，負舉證之責任。
㈡按當事人主張有利於己之事實者，就其事實有舉證之責任，
民事訴訟法第277 條前段定有明文，並經行政訴訟法第136條之規定準用之。查系爭土地是否違反區域計晝法第15條第
1 項規定之管制使用，係以有無違反非都市土地使用管制規則附表一之容許使用項目「農作使用」為斷，與原告是否堆置土方（實為恢復土層進行農作復耕）、有無提出填土申請等事無涉。蓋原告縱有堆置土方、且無提出填土申請等情事，若無礙或有利於「農業使用」，既符合區域計晝法第15條第1 項之管制使用，自無依同法第21條予以裁罰之理。從而，本件被告迄今不能證明系爭土地如何不符合「農作使用」之具體事實，僅概稱堆置土石，與旁鄰農地形成高低落差約達1 至2 公尺（系爭土地與鄰地之高地落差為自然地貌，非原告所致）等語，自不足據為裁罰原告之理由。
㈢次按「農業用地部分面積有下列情形之一，且不影響供農業
使用者，得認定為作農業使用：農業用地存在之土地公廟、有應公廟等，其面積在十平方公尺以下」，為農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第6 條第2 款定有明文。查系爭裁處書所稱之廟宇，乃坐落系爭976 地號土地之土地公信仰，存在迄今已逾百年，為鄰近住居民之信仰中心，近年被告亦大力舉辦土地公文化節，保存土地公信仰及發揚此傳統特色文化不遺餘力，而原告亦曾就土地公廟一事向被告機關陳情協調，並獲市長同意撤銷關於廟宇部分之處分，然迄今未為正式撤銷處分。再者，因原告於103 年3 月間就系爭土地進行農地復耕，而有訴外人黃憲鉦倡議配合政府政策及民間信仰，統籌集資修繕原有坐落平德段976 地號土地之土地公廟。而前開土地公廟面積特以民間吉數9.9 平方公尺為其廟宇範圍，亦符合前開農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第6 條第2 款之規定，得認定作為農業使用，裁處書不查，逕謂廟宇面積約33平方公尺等語，又無相關計算面積之方式及資料可佐，自乏其據，顯不可採。
㈣聲明：訴願決定及原處分關於罰鍰部分撤銷。訴訟費用由被告負擔。
四、被告抗辯略以：㈠按「區域計晝公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由
有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。…其管制規則，由中央主管機關定之」、「違反第15條第1 項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣6 萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰…」，分別為區域計畫法第15條第1 項、第21條第1 項、第2 項定有明文。又「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。…」、「各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表一」，亦分別為非都市土地使用管制規則第6 條第1 項、第3 項所明定。㈡次按桃園市非都市土地違反使用管制罰鍰裁量基準第2 點規
定：「違反非都市土地使用管制，經本府依本法第21條規定處以罰鍰者，其裁量基準如附表。前項違反使用管制行為，如有妨礙公共安全、社會治安或環境保護等情節重大者，得加重其罰鍰為2 倍，惟最高總額不得逾新臺幣30萬元」（註：附表罰鍰裁量基準表，第一次裁罰違規面積超過10,500至11,500平方公尺者，裁處16萬元）。
㈢查系爭土地使用地類別編定為農牧用地，依區域計畫法第15
條及非都市土地使用管制規則第6 條規定，按其容許使用之項目及許可使用細目表需與農業生產或農業使用有關。又依行政院農業委員會93年3 月31日函文及97年3 月11日函文略以：「農業用地填土之來源應為適合種植農作物之土壤，不得為砂石、磚瓦、混凝土或其他有害物質等；農業用地未經申請許可擅自從外地移入土石回填並整地種植農作物，依據農業發展條例第69條第1 項規定…確有違非都市土地使用管制…行為…應依區域計畫法…規定處理」。次依內政部89年
9 月15日台89內中地字第0000000 號函文略以：查區域計晝法第15條規定…上開所謂「實施管制」係包含「容許使用」及「變更編定」二部分，準此，依規應辦理容許使用手續而未辦理者，仍屬違反非都市土地之使用管制規定。次查本案前經本部89年7 月24日台（89) 內中地字第0000000 號函復貴府「…如經查明行為當時之非都市土地使用管制有關規定應辦理容許使用者，土地使用人未依規定申請，雖為程序違規，仍屬違反非都市土地使用編定管制，縣（市）政府得依區域計畫法第21條、第22條規定處理…」。…本部88年10月19日台（88) 內中地字第0000000 號及88年11月23日台
（88) 內營字第0000000 號函已有明釋，其要旨分別略為「鑑於以往對於違反區域計畫法第15條土地使用管制規定之認定，不論實質違規或程序違規，皆認為違反區域計畫法非都市土地使用管制規定，而有區域計畫法第21條、第22條規定之適用」等語觀之，可見原告於系爭土地回填土石方，已違反非都市土地使用管制規則第6 條及區域計畫法第15條等規定，即應依法裁處。
㈣有關原告所述於103 年3 月間進行農作復耕，並依廢止前之
桃園縣農業用地恢復農地農用案審核及查驗執行要點第5 點第1 款「恢復施作後之表土層厚度至少60公分，底土層厚度至少120 公分。被掩埋層不能含有超過20公分直徑的整塊物質，回填過程密實的土壤應再分層鬆開土層供農業使用」之規定，至恢復土層及農地農用一節，查系爭土地於103 年3月前並無依區域計畫法裁罰之紀錄，原告自無農業用地恢復原編定管制使用之需求，並不適用該要點之相關規定。至原告土地公廟是否符合農業用地作農業使用認定及核發證明辦法之規定一節，依該辦法之第6 條第1 項第2 款「農業用地存在之土地公廟、有應公廟等，其面積在10平方公尺以下」規定，經被告於104 年4 月13日至現場會勘後，現況廟宇坐落平德段976 地號土地，已有新增建及擴建情形，經平鎮地政事務所現場量測面積約33平方公尺，不符該辦法之規定。
㈤聲明：原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。
五、本院之判斷：㈠前揭事實概要欄所載之事實，除後列之爭點以外，其餘為兩
造所不爭執，並有被告所提原處分卷及訴願機關內政部所提訴願卷內之相關證物、資料等（詳後述）在卷可參，故足信屬實。
㈡依兩造所述，可知本件爭點應為：被告以原告違反區域計畫
法第15條第1 項之管制而使用土地，依區域計畫法第21條等規定，以原處分裁處系爭土地之所有權人即原告罰鍰16萬元之部分，究有無理由？茲析論如下：
1.按區域計畫法第15條第1 項規定：「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」，同法第21條第1 至3 項規定：「違反第15條第1 項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新台幣6 萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀（第1 項）。前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔（第2 項）。前二項罰鍰，經限期繳納逾期不繳納者，移送法院強制執行（第3 項）。」。
2.另按，內政部依區域計畫法第15條第1 項之授權而訂定之「非都市土地使用管制規則」，其第5 條第1 項及第6 條第1、3 項分別規定：「非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，由直轄市或縣（市）政府管制其使用，並由當地鄉（鎮、市、區）公所隨時檢查，其有違反土地使用管制者，應即報請直轄市或縣（市）政府處理（第5 條第1 項）。」、「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。…（第6 條第1 項）。各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表一（第6 條第3 項）。」。而針對違反區域計畫法第21條者，依桃園縣違反土地使用管制規則罰鍰裁量標準第2 點之第
1 、2 款規定：「罰鍰裁量標準：㈠違反區域計畫法第15條第1 項之管制使用土地，其違規面積未滿1,500 平方公尺者，處新台幣6 萬元罰鍰。㈡違反區域計畫法第15條第1 項之管制使用土地，其違規面積1,500 平方公尺以上者，每增加一千平方公尺，加處罰鍰新台幣1 萬元，其畸零之數不滿一千平方公尺者，以一千平方公尺計算；惟最高總額為新台幣30萬元。」。
3.查原告所有之系爭土地為非都市土地，經被告依規定編定為「特定農業區農牧用地」一情，為兩造所不爭執，並有系爭土地之土地登記第二類謄本3 份（見本院卷第5 至7 頁）在卷可參，足信屬實。又查，桃園縣平鎮市公所前以103 年4月18日平市0000000000000號函查報後，發現系爭土地涉有違規回填整地，面積約10,626平方公尺，以104 年2 月3日府地用字第0000000000號函文通知原告陳述意見，嗣被告所屬農業局曾於104 年2 月3 日以桃農管字第0000000000號函文表示「系爭土地現況未經許可堆填土石方，與旁鄰農地形成高低落差約達1 至2 公尺，已違反農業使用」等語，並經被告於104 年3 月3 日至現場會勘，了解系爭土地使用現況，發現系爭土地有填土整地、種植農作物等使用，後經被告所屬農業局審認後，經該局以104 年3 月10日桃農管字第0000000000號函文表示略以「系爭土地部分區塊雖種植時蔬與植栽等，惟其未經許可堆填土石方並未予移除及興建廟宇等，與旁鄰農地形成高低落差約達1 至2 公尺，已違反農業使用」等語，被告乃再以104 年3 月17日府地用字第0000000000號函文通知原告就興建廟宇部分陳述意見。嗣原告於
104 年3 月25日到案陳述意見後，被告於104 年4 月13日再次至現場會勘釐清使用情形，經查該廟宇坐落平德段976 地號土地（面積約33平方公尺），被告遂於104 年4 月20日以原處分裁處書，對原告裁處罰鍰16萬元等，以上事實分別有平鎮市非都市土地違規使用案件會勘紀錄【會勘日期：103年4 月10日】、違規使用案件處理查報表、現場相片4 張（以上均見原處分卷被證3 ），桃園市政府104 年2 月3 日函文（原處分卷被證4 ）、桃園市政府農業局104 年2 月3 日函文（原處分卷被證5 ），原告104 年2 月13日陳述意見書及所提出之臺灣農田水利會103 年8 月27日函文與所附103年8 月25日會勘紀錄（以上見原處分卷被證6 ），104 年3月3 日非都市土地違反編定使用案件會勘紀錄及現場相片12張（違反使用情形欄記載「現場填土整地、種植農作物、使用面積約10626.09平方公尺」，見原處分卷被證7 ）、桃園市政府農業局104 年3 月10日函文（原處分卷被證8 ）、桃園市政府104 年3 月17日函文（原處分卷被證9 ）、原告
104 年3 月25日陳述意見書（原處分卷被證10）、104 年4月13日非都市○地00000000000000000000000000000000000000段000 地號，使用面積約33平方公尺」，見原處分卷被證11）等在卷可憑，亦足信屬實。
4.原告固主張：系爭土地因毗鄰土地多年前開發興建大型社區，阻斷灌溉水源及排放大量污水污染，及造成高低落差嚴重影響農作，為改善農作環境，利於作物栽培，因此原告始於系爭土地上覆蓋約50公分之種植土，再予整平以利農用，並未影響灌溉排水，亦未對鄰地造成任何不良影響，不應處罰等語。經查：
⑴行為時之「桃園縣申請農業用地改良作業要點」（此要點
嗣於104 年6 月8 日廢止，現名為「桃園市申請農業用地改良作業要點」），其第1 點規定：「桃園市政府（以下簡稱本府）為有效管制本市農業用地改良需求，俾利農民改善農耕環境，提高農作收益，訂定本要點。」、第4點規定：「農業用地改良（以下簡稱農地改良）以挖填平衡為原則，其土石不得外運、堆置及篩選，且不得妨害或影響原灌排水功能、農地利用及鄰近農業經營環境完整性。」、第5 點規定：「申請農地改良應檢附下列文件各一式八份向本府農業局提出申請：㈠農地改良申請書。
㈡最近一個月內土地登記謄本及地籍圖謄本。屬都市土地者，應另撿附都市計畫土地使用分區證明。㈢農地改良使用計畫書。㈣農業用地現況照片。㈤申請人（土地所有權人）身分證明文件影本。㈥其他必要文件。」，第6 點規定：「前條第三款之農地改良使用計畫書內容應包括以下項目：㈠現況說明：應含需改良土地之地段、地號、面積、位置、位置圖、使用現況及附近相關設施（道路、灌、排水溝、護坡）…。㈡申請農地改良原因。㈢挖填土方者，應說明土石方來源及及土方種類、挖填土方數量、施工所需相關設施機具、工程概算及其他。㈣改良土地設施詳細施工圖。㈤農地改良後生產計畫（擬種植作物種類、面積、產量）。㈥挖填土方數量計算。㈦預定開工及完工日期。㈧回填土方之管制計畫及運輸路線圖。㈨污染防治計畫。」，第7 點規定：「（第1 項）申請客土改良者，除應檢附第五點規定之文件外，需另檢附合法土方來源、證明文件及土方為適合種植農作物之土壤切結書。（第2項）前項土方來源以本市合法土資場或農田水利會埤塘浚渫底土為限，並須符合營建剩餘土石方管理相關法令規定。（第3 項）回填土方來源如為農田水利會埤塘浚渫底土者，應由農田水利會依第五點第一項規定，向本府農業局提出申請，並需檢附農地所有權人同意書及埤塘浚渫底土土壤檢驗證明文件。」（詳參本院卷第55頁、第47頁）。
⑵據此，縱原告所述係為使系爭土地作農業使用因而回填土
方等情為真，然依前開作業要點之規定，原告仍必須事先向被告提出申請，說明：挖填土方之原因、土方種類及來源及數量等、相關計畫、回填土方之管制計畫及運輸路線圖及污染防治計畫等等，並需另檢附合法土方來源、證明文件及土方為適合種植農作物之土壤切結書，且其土方來源並需符合該作業要點之相關限制規定；亦即，土地所有人（原告）並非只要是出於農業使用之目的即可於系爭土地上擅自、任意堆置或挖填土方，是原告之前揭主張，容有誤解，應予敘明。況且，觀諸卷附之原告整地前現場相片（原告所提出，附於訴願卷第45至47頁），可知整地前系爭土地原貌為土壤（咖啡色）及草地，另依原告所提系爭土地之鄰地相片（見訴願卷第48至49頁），鄰地則多為草地、部分並種有作物，嗣經原告填土整地之後，系爭土地之土壤顏色變為一片紅土（見訴願卷第44頁），查系爭土地於覆土整地前並無證據足認有何不適於農作之情，是原告前揭主張亦難逕予憑採，附此敘明。
⑶至於系爭土地目前與鄰地有高低落差之情形，本院依據卷
內現有之資料，固然尚無從認定係因原告自行覆蓋土方所造成，惟如前所述，原告在系爭土地上未經申請核准即自行覆蓋土方之行為，已違反前揭作業要點之規定，是被告因而依法加以裁罰，尚無違誤。至原告提出其他案例之內政部96年間訴願決定書1 份及被告102 年間函文，主張他人有免罰之情形，惟按，每一個案之情節容有不同，尚難直接比附援引，況且原告亦無從主張違法之平等，是原告之此項主張亦難憑採，附此敘明。
5.另關於系爭土地（平德段976 地號）上之土地公廟，原告主張：該廟存在迄今已逾百年，為鄰近居民信仰中心，土地公信仰應予保留及發揚，且該廟宇面積未達10平方公尺，應無違法等語。查：
⑴依「農業用地作農業使用認定及核發證明辦法」第6 條第
1 項第2 款規定：「農業用地部分面積有下列情形之一，且不影響供農業使用者，得認定為作農業使用：農業用地存在之土地公廟、有應公廟等，其面積在10平方公尺以下。」（參本院卷第19頁）。經查，依被告於104 年4 月13日至現場會勘之結果，該廟宇已有新增建及擴建情形，且經平鎮地政事務所現場量測面積約33平方公尺，有會勘紀錄1 份及向場相片4 張可參（見原處分卷被證11），而觀諸會勘當日所拍攝之現場相片，可知該廟宇之外觀嶄新，廟前連接廟簷處並搭蓋有整片的紅色鐵皮棚架，棚架下方之地面並鋪設水泥，足認該廟宇確有新增及擴建，且廟宇及鐵皮棚架之面積應已逾10平方公尺，是被告主張該廟宇現況未符前開辦法之規定一節，尚無違誤。
⑵復如前所述，本件原處分實際上主要係針對原告於103 年
3 月間在系爭土地上擅自覆土整地之違規行為，至土地公廟部分則係因有增建、擴建導致逾10平方公尺始構成違規。是以，該土地公廟之本體若原存在已久，且面積將來可限縮於10平方公尺以下者（例如拆除鐵皮棚架），則考量當地民眾之信仰、風俗等因素，應無不許該廟繼續存在之理，附此敘明。
六、綜上所述，原處分並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷關於罰鍰之部分，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘陳述及提出未經援用之證據，經核均與判決結果不生影響，爰不另一一論述。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 6 月 30 日
行政訴訟庭 法 官 周玉羣
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀，上訴狀並應記載上訴理由，表明關於原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本），並應繳納上訴費新臺幣3000元。
中 華 民 國 105 年 6 月 30 日
書記官 羅婉榕