臺灣桃園地方法院行政訴訟判決 104年度簡字第45號
105年6月6日辯論終結原 告 黃金春被 告 勞動部勞工保險局代 表 人 羅五湖訴訟代理人 施聿坪上列當事人間因就業保險法事件，原告不服勞動部104 年4 月7日勞動法訴字第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
被告應依法作成發給眷屬百分之十加給肆仟參佰玖拾元之處分。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
壹、管轄程序部分
一、按適用簡易訴訟程序之事件，以地方法院行政訴訟庭為第一審管轄法院；關於其他公法上財產關係之訴訟，其標的之金額或價額在新臺幣（下同）四十萬元以下者，除本法別有規定外，適用本章所定之簡易程序。民國一００年十一月二十三日公佈修正、一０一年九月六日施行之行政訴訟法第二百二十九條第一項、第二項第一款，分別定有明文。
二、查本件係原告請求撤銷應退還被告已領失業給付四千三百九十元，所請求給付之金額係四十萬元以下事件而涉訟。自應由本院依修正行政訴訟法審理之，合先敘明。
貳、程序及實體部分
一、事實概要：原告於一０三年五月二十一日自伍興交通企業股份有限公司離職，而於一０三年五月二十八日至勞動部勞動力發展署桃竹苗分署中壢就業服務中心（下稱就業中心）辦理求職登記及申請失業給付，前經被告核定給付自一０三年六月十一日至同年七月十日止核付一個月失業給付計三萬五千一百二十元在案。嗣原告復於一０三年七月十一日經就業中心完成失業再認定申請失業給付，經被告重新審查，據戶籍謄本記載，徐０閒於一００年五月四日經法院裁定改由原告及張淑欽監護。據此，原告與前所申報扶養眷屬徐０閒（姓名年籍詳卷）係監護關係，非屬眷屬加給給付對象，不得加給失業給付，一０三年六月十一日所請失業給付案，應按原告一０三年五月離職退保當月起前六個月平均月投保薪資四萬三千九百元之百分之七十（含扶養眷屬張淑欽女士一人加計百分之十）計算，核發一個月失業給付三萬零七百三十元，惟前已核發三萬五千一百二十元，溢領四千三百九十元，被告自原告一０三年七月十一日所請失業給付得領取之金額三萬零七百三十元沖轉，實發二萬六千三百四十元。原告不服，提起爭議審議及訴願，審議決定將沖轉四千三百九十元部分撤銷，由勞保局另為適法處分，其餘申請審議部分駁回，原告遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告訴之聲明與主張之理由（略以）：
（一）訴之聲明：
1.原處分及訴願決定均撤銷。
2.被告應作成恢復發給徐０閒眷屬百分之十加給。
3.訴訟費用由被告負擔。
（二）按就業保險法第十九條之一規定：「前項所稱受扶養眷屬，指受被保險人扶養之無工作收入之配偶、未成年子女或身心障礙子女」，並無非婚生子女不可之規定，亦未將未成年人之監護權排除。
（三）次按勞委會九十八年六月九日勞保一字第0000000000號函釋規定：「查就業保險法所定之各項給付係居法定給付項目，受扶養子女應以民法規定之婚生子女或養子女為限，不包括未依該法相關規定收養的繼子女。」
（四）經查，原告依就業保險法請領失業給付，勞保局以顯有爭議之前勞委會解釋函為據，未依就業保險法發給眷屬徐０閒百分之十之加給。勞保局將未收養之繼子女與原告和徐０閒間之法定監護權等視。徐０閒係原告之姪女，其父係原告胞弟，自幼由原告撫養，於其父故後，經法院裁定由原告夫妻監護，依民法一０九七條負擔父母對未成年子女之權利及義務。
（五）綜上所述，勞保局為行政機關，未依法行政，卻自行解釋法律，逾越就業保險法、民法等規定，將法定監護權排除。狀請鈞院明鑒惠賜判決如訴之聲明，以維法治，庶維權利，至感德便。
三、被告答辯理由（略以）：
（一）答辯聲明：
1.原告之訴駁回。
2.訴訟費用由原告負擔。
（二）按「失業給付按申請人離職辦理本保險退保之當月起前六個月平均月投保薪資百分之六十按月發給，最長發給六個月。但申請人離職辦理本保險退保時已年滿四十五歲或領有社政主管機關核發之身心障礙證明者，最長發給九個月」、「被保險人非自願離職退保後，於請領失業給付或職業訓練生活津貼期間，有受其扶養之眷屬者，每一人按申請人離職辦理本保險退保之當月起前六個月平均月投保薪資百分之十加給給付或津貼，最多計至百分之二十。前項所稱受扶養眷屬，指受被保險人扶養之無工作收入之配偶、未成年子女或身心障礙子女」。為就業保險法第十六條第一項及第十九條之一分別定有明文。
（三）次按行政院勞工委員會（現改制為勞動部）九十八年六月九日勞保一字第0000000000號函示（略以）：「查就業保險法所定之各項給付係屬法定給付項目，受撫養子女應以民法規定的婚生子女或養子女為限，不包括未依該法相關規定收養之繼子女」。復按「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷」、「違法行政處分經撤銷後，溯及既往失其效力」、「授予利益之行政處分，其內容係提供一次或連續之金錢或可分物之給付者，經撤銷、廢止或條件成就而有溯及既往失效之情形時，受益人應返還因該處分所受領之給付」。為行政程序法第一百十七條、第一百十八條及第一百二十七條第一項前段分別定有明文。
（四）本件事實雖如事實欄所述，惟原告不服被告之核定，而向勞動部申請審議。經該部審定理由（略以）：「本案申請人與前所申報扶養眷屬徐０閒乃係監護關係，非屬眷屬加給給付對象，應不得加計失業給付，申請人前所領取之失業給付應按平均月投保薪資四萬三千九百元之百分之七十計算，發給一個月失業給付計三萬零七百三十元。從而，勞工保險局核定申請人前已領取之四千三百九十元（35,120-30,730=4,390 ）應退還該局銷帳之部分，於法尚無違誤，應予維持。至原核定逕自申請人此次得領取之失業給付三萬零七百三十元沖轉部分，就業保險法並未如勞工保險條例訂有被保險人未繳還之保險給付，得自被保險人領取保險給付金額扣減之規定，且就業保險法第四十條準用勞工保險條例之範圍亦未及於得扣減之規定；又依就業保險法第二十二條規定：『被保險人領取各種保險給付之權利，不得讓與、抵銷、扣押或供擔保。』則勞工保險局自申請人此次得領取之失業給付金額中沖轉，即有再行審酌之餘地，是上開部分之核定應予撤銷，由勞工保險局另為適法之處分。」而認被告原核定原告前溢領四千三百九十元應退還被告銷帳，於法尚無違誤。另被告依該部審定意旨，於一０三年十一月十四日保普就字第00000000000 號函知原告，被告同意補發四千三百九十元，另仍應退還失業給付四千三百九十元在案。
（五）原告不服勞動部審定結果，向該部提起訴願，經該部以一０四年四月七日勞動法訴字第0000000000號訴願決定書決定訴願駁回，理由（略以）：「又首揭勞委會九十八年六月九日勞保一字第0000000000號函釋規定，就業保險法所定之各項給付係屬法定給付項目，受撫養子女應以民法規定的婚生子女或養子女為限，不包括未依該法相關規定收養之繼子女。本件據卷戶籍謄本記載，徐０閒九十二年六月十七日被徐金龍認領約定由父監護，前監護人徐金龍死亡一００年五月四日經法院裁定改由申請人黃金春、張淑欽監護，有該戶籍謄本影本附卷可稽。據此，本件訴願人與前所申報扶養眷屬徐０閒係屬監護關係，並非眷屬加給給付對象，應不得加計失業給付。勞保局核定發給訴願人此次得領取之失業給付三萬零七百三十元，並依行政程序法第一百十七條及第一百十八條規定，撤銷該局一０三年六月二十日保普核字第000000000000號函，並無違誤，原審定遞予維持，亦無不合。綜上，訴願人所訴非有理由，委無足採；從而原處分機關據依首揭規定所為之處分並無違法或不當，應予維持。」
（六）查本案原告與眷屬徐０閒既經本院民事裁定係監護關係，依行政院勞工委員會（現為勞動部）九十八年六月九日勞保一字第0000000000號函示規定，非屬眷屬加給給付對象，不得加計失業給付，原告應退還已領取失業給付計四千三百九十元，於法並無不合。全案並經勞動部審定及訴願決定被告原處分並無違誤，分別予以駁回在案。綜上所述，原告所訴非有理由，委無足採，從而揆諸首揭規定，被告原處分並無違誤或不當，應予維持。
四、本院之判斷：
（一）按失業給付按申請人離職辦理本保險退保之當月起前六個月平均月投保薪資百分之六十按月發給，最長發給六個月。但申請人離職辦理本保險退保時已年滿四十五歲或領有社政主管機關核發之身心障礙證明者，最長發給九個月。就業保險法第十六條第一項定有明文。又按被保險人非自願離職退保後，於請領失業給付或職業訓練生活津貼期間，有受其扶養之眷屬者，每一人按申請人離職辦理本保險退保之當月起前六個月平均月投保薪資百分之十加給給付或津貼，最多計至百分之二十。前項所稱受扶養眷屬，指受被保險人扶養之無工作收入之配偶、未成年子女或身心障礙子女」。同法第十九條之一就非自願離職退保者，另定有加成給付之明文。查原告主張受扶養眷屬除其配偶張淑欽外，尚有與其夫妻同住受其等扶養之受監護人未成年之徐０閒，是受扶養眷屬有兩人，被告應核發之失業給付應為離職辦理本保險退保之當月起前六個月平均月投保薪資，百分之八十（百分之六十加成至百分之八十）。被告對於徐０閒為原告扶養且為受監護人之事實均不爭執，惟認為未成年之受監護人並非就業保險法所稱之未成年子女，不屬得加給百分之十給付者，而僅得給付至百分之七十，是本件爭點在於：受監護人徐０閒是否符合就業保險法第十九條之一第二項之「未成年子女」範圍？
（二）經查就業保險法第十九條之一規定為民國九十八年四月二十二日修正公布，同年五月一日勞動節施行。經本院遍查當時立法理由，包括一讀、二讀及三讀會之立法院公報資料，查無當時立法委員討論之經過，立法理由僅留下「照黨團協商條文通過」寥寥幾字。是無從得知，就業保險法第十九條之一第二項將加成給付之「受扶養眷屬」，限於受被保險人「扶養之無工作收入之配偶、未成年子女或身心障礙子女」之理由。主官機關之相關函示，僅有被告提出改制前行政院勞工委員會九十八年六月九日勞保一字第0000000000號函釋（略以）：「查就業保險法所定之各項給付係屬法定給付項目，受撫養子女應以民法規定的婚生子女或養子女為限，不包括未依該法相關規定收養之繼子女」。被告據此認為既不包括繼子，自不包括受監護人。惟按上述函釋已謂受撫養子女，不以民法規定的婚生子女為限，尚包含民法規定的養子女，重點在是否「受扶養」，蓋收養未成年子女應經法院認可，而法院於認可時勢必審查是否扶養之事實，而該函釋排除之繼子，係指「未依民法相關規定收養之繼子」，換言之，此種非民法收養，而係民間習慣之「繼子」，並非民法上之養子女，亦即未必有受扶養之事實，甚且常係成年後始發生之所謂「繼子」關係，自然未必屬就業保險法第十九條之一的「受扶養眷屬」。就此而言，該函釋固屬正確。惟所謂「監護權」，就未成年人之監護言，係指「未成年人無父母，或父母均不能行使、負擔對於其未成年子女之權利、義務時，應置監護人。但未成年人已結婚者，不在此限」（民法第一千零九十一條參見）。未成年人之「監護」就是為了保護無父母或父母不能行使親權之未成年人而設，從而民法特別有法定監護人之設，民法第一千零九十四條第一項明定：「父母均不能行使、負擔對於未成年子女之權利義務或父母死亡而無遺囑指定監護人，或遺囑指定之監護人拒絕就職時，依下列順序定其監護人：一、與未成年人同居之祖父母。二、與未成年人同居之兄姊。三、不與未成年人同居之祖父母」，甚且未能依此順序定其監護人時，法院得依未成年子女、四親等內之親屬、檢察官、主管機關或其他利害關係人之聲請，為未成年子女之最佳利益，就其三親等旁系血親尊親屬、主管機關、社會福利機構或其他適當之人選定為監護人，並得指定監護之方法（同條第三項）。又如有事實足認監護人不符受監護人之最佳利益，或有顯不適任之情事者，法院得依受監護人、民法第一千零九十四條第三項聲請權人之聲請，改定適當之監護人，不受民法第一千零九十四條第一項規定之限制（民法第一千一百零六條之一）。而民法第一千零九十四條之一更明定，法院選定或改定監護人時，應依受監護人之最佳利益，審酌一切情狀，尤應注意下列事項：一、受監護人之年齡、性別、意願、健康情形及人格發展需要。二、監護人之年齡、職業、品行、意願、態度、健康情形、經濟能力、生活狀況及有無犯罪前科紀錄。三、監護人與受監護人間或受監護人與其他共同生活之人間之情感及利害關係。
四、法人為監護人時，其事業之種類與內容，法人及其代表人與受監護人之利害關係。
（三）查徐０閒為民國九十二年次之為成年人，為原告之胞弟徐金龍之親生女，因徐金龍於民國九十九年九月經診斷罹患食道癌併肝癌，經其父徐金龍、母鄭筱玲，及原告、原告之配偶張淑欽商議，在其父身後，由出生後實際扶養照顧之二伯父、二伯母（即原告夫妻）為未成年人徐０閒之監護人，一００年四月經本院家事法庭裁定改定原告夫妻為徐０閒之監護人。有本院一００年監字第三十六號民事裁定書一件在卷可證（參見本院卷第四頁以下），此為被告所不爭執。而據該裁定理由記載：徐０閒自小即與原告夫妻同居，自幼即由原告夫妻兩人協助照顧迄今，依附關係深厚，且聲請人之經濟及親友資源亦足供該未成年人生活所需，法院認為原告夫妻可提供未成年人親職與教養所需；徐０閒之生母鄭筱玲對監護意願不高，且其親職能力對於未成年子女所需略顯不足，相較於原告夫妻各方面之照顧條件並非更適任之監護人，其並已同意由原告夫妻擔任未成年人之監護人；徐０閒亦向法院陳述與原告夫妻共同生活之情形，並表示同意由原告夫妻擔任其監護人等情，而改定由原告夫妻擔任監護人，應具有較佳之利益。此外，原告並當庭提出徐０閒於一０四年就讀小學六年級下學期之聯絡簿（附卷），其上家長簽明均為原告配偶張淑欽之簽名。綜上判斷，已足證徐０閒確實由原告扶養且為同居之家屬。經本院詢問原告何以不辦理收養徐０閒，始知原告有其傳統親族血脈之考量：「徐０閒是我弟弟的小孩，我跟我弟弟是親兄弟，我母親再嫁，我弟弟是我繼父有辦理收養的養子，我弟弟跟我繼父同姓，因而我跟我弟弟不同姓氏，但我繼父沒有辦理收養我。我弟弟過世後，徐０閒的監護權判給我，而我繼父過世了，如果我收養了徐０閒，徐０閒就必須跟我同姓，會造成我繼父的血脈斷掉，道義上我也不能這樣做（參見本院卷第七十八頁）。本院有感於原告對其繼父與胞弟之情義，而徐０閒自小即有原告扶養，其等關係如同親生父女，尤其在徐０閒之生母不願為其監護人之下，原告毅然擔負起扶養照顧之責任並擔任監護人，對徐０閒而言，原告就是她再親不過的「父親」，而原告將之視同親生子女，誰人何忍謂徐０閒非原告之未成年子女？
（四）就業保險法第十九條之二的立法目的雖查無明文，但顯然係立法者為了照料非自願離職退保勞工所扶養之眷屬生活，為免勞工受迫離職，導致仰賴勞工扶養，無工作收入之眷屬亦可能陷於流離失所之危境，所為實踐憲法社會國之政策目標。惟國家資源有限，社會福利支出仍應顧及國家財政支出，從而該法訂有限制，而非漫無上限之給付，該條第一項所定「最多計至百分之二十」，以及第二項限於「無工作收入」，並將受扶養眷屬排除勞工之父母，而僅限於配偶、未成年子女或身心障礙子女，亦即重點在照顧小家庭之後代，至於長輩一方面或有工作收入，或有其他老年福利措施，而不在本項給付之列，以兼顧財政支出之壓力，此屬立法形成自由，自應尊重立法者與主管機關之專業考量。惟查立法者既重在照料小家庭內之後代子女，自無理由排除與勞工同居，實質上受勞工扶養，雖非子女之其他未成年「受監護人」，如本案，原告基於其他傳統家族血脈承繼之考量而未辦理收養，但其為未成年人徐０閒之監護人，並係經法院認可而改定，實質上已等同收養之子女，此當屬立法者在本條項所欲保障之未成年子女之給付範圍，當無違立法者之原意。是此處應屬立法者無意之漏洞，而非「明示其一，排除其他」之有意省略，換言之「未成年子女」之文義或體系當然顯有省略「父母」之意，但絕無省略與子女同義，而受失業勞工扶養之同居未成年人，實質上與「子女」地位相同之受監護人之意。而以本案之特殊性，將受監護人納入計算加成百分之十給付之範圍，亦不可能危及就業保險基金之安定性。是考量上述各目的與立法者當無排除之理之原意，原處分將徐０閒排除於本條項未成年子女之外，自有違誤。
（五）綜上所述，原處分（一０三年七月二十一日保普就字第000000000000號核定給付三萬零七百三十元，沖轉應予收回扶養眷屬加給失業給付四千三百九十元，實發二萬六千三百四十元），其中沖轉四千三百九十元部分，於原告申請審定，作成審定書將之撤銷，並要求被告另為適法處分（一０三年十月九日勞動法爭字第0000000000）。被告遂於同年十一月十四日以保普就字第00000000000 號函補四千三百九十元，並要求原告另應退還四千三百九十元部分。其中另以處分要求原告返還四千三百九十元部分，係認為僅給付至百分之七十計算之三萬零七百三十元，未加計未成年子女徐０閒之百分之十，本院認核無理由，應予撤銷。而訴願決定就此維持原處分，亦有違法，應一併撤銷。此外，原告起訴另要求課予被告作成發給處分之聲請，因符合眷屬兩位，應加計至百分之八十，惟被告僅發給百分之七十，是原告要求應恢復發給眷屬百分之十加給四千三百九十元之處分，為有理由。被告自應作成回復於一０三年七月十一日起，應依法發給一個月眷屬百分之十加給四千三百九十元之處分，其後視原告有無申請，依法最長發給五個月（扣除一０三年六月十一日已發給而本院認無庸繳還之四千三百九十元）。
五、本件主要爭點事證已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第二百三十六條、第九十八條第一項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 7 月 15 日
臺灣桃園地方法院行政訴訟庭
法 官 錢 建 榮上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀，上訴狀並應記載上訴理由，表明關於原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本），並應繳納上訴費新臺幣3000元。
中 華 民 國 105 年 7 月 15 日
書記官 劉 宗 源