臺灣桃園地方法院行政訴訟判決 104年度簡字第43號
民國104年9月9日辯論終結原 告 陳建全被 告 桃園市政府代 表 人 鄭文燦訴訟代理人 蔡志忠
李孝琛上列當事人間區域計畫法事件，原告不服內政部民國104 年1 月19日台內訴字第0000000000號（案號：0000000000）訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、本件係原告因不服行政機關所為新台幣（下同）40萬元以下罰鍰處分而涉訟，依行政訴訟法第229 條第1 項及第2 項第
2 款規定，應由地方法院行政訴訟庭為第一審管轄法院，並適用簡易程序，合先敘明。
二、事實概要：緣桃園市○○區○○段中庄街小段41-3、44-3、45-1、45-2、45-3地號土地（下稱系爭土地），編定為「一般農業區農牧用地」，經舉報後被告所屬地政局以電話通報改制前桃園縣大溪鎮公所查報違規狀況，案經該公所103 年2 月13日溪鎮0000000000000號函查報現況填土整地使用，面積約14,215平方公尺。因原告為系爭土地之管理權人，涉違反區域計畫法第15條規定，被告擬依區域計畫法第21條規定裁處，是於103 年2 月17日函請原告陳述意見憑辦，原告於103年2 月28日表示系爭土地正依法申請回復容許使用中。被告為釐清案情旋於103 年3 月26日會同相關單位於現地會勘，惟原告以外之土地所有權人並未出席當日會勘，是被告另以
103 年4 月l 日函文請原告等陳述意見，並經被告所屬地政局以103 年4 月7 日函文再次邀集相關單位於103 年4 月23日現地會勘，經改制前桃園縣大溪地政事務所派員指界及改制前被告所屬農業發展局簽見，會勘結果現況為回填土石方整地使用，違規面積約為14,215平方公尺，並經原告於會勘紀錄簽名確認。為輔導民眾合法使用土地，被告於103 年4月24日函請原告於文到3 個月內恢復土地原容許使用項目使用，惟原告並未改善土地違規使用情形，被告所屬農業發展局復於103 年7 月30日函請原告於103 年9 月1 日前將土地恢復原狀，並檢附改善後恢復農業使用照片供審，惟原告仍未於期限內改善違規使用情形，亦未陳述意見表示異議，鑑於本案違規事實明確，被告乃於103 年10月17日以府地用字第0000000000號裁處書（下稱原處分）裁處原告罰鍰新台幣（下同）19萬元、停止非法使用、3 個月內依法申請恢復土地容許使用項目，原告不服提起訴願，經內政部104 年1 月19日台內訴字第0000000000號訴願決定駁回訴願，原告對原處分罰鍰19萬元部分不服，乃提起行政訴訟。
三、本件原告主張略以：㈠原告違反區域計畫法事件，第一次繳6 萬元、第二次繳19萬
元，兩次罰鍰共繳25萬元，現原告已經停止非法使用、努力改善，申請恢復農業許可項目，最近改善接近完成，並且向被告農業發展局申請會勘中。本次罰款19萬元，被告應輔導改進之責，而非每3 個月就對民眾罰錢。另於本件訴訟繫屬後，系爭土地已改善完成恢復農用，至少應予減輕罰鍰。
㈡聲明：原處分罰鍰19萬部分及訴願決定均撤銷。訴訟費用由被告負擔。
四、被告抗辯略以：㈠按區域計畫法第15條第1 項、第21條第1 、2 項規定：「區
域計畫公告實施後…，非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。…」、「違反第15條第1 項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處6 萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰…」；又「非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，由直轄市或縣（市）政府管制其使用，並由當地鄉（鎮、市、區）公所隨時檢查，其有違反土地使用管制者，應即報請直轄市或縣（市）政府處理。」、「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。」、「各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表一。」分別為非都市土地使用管制規則第5 條第1 項、第6 條第1 項及第3 項所明定。另依行為時之桃園縣非都市土地違反使用管制罰鍰裁量基準第2 點第1 款規定：「違反區域計畫法第15條第1 項之管制使用土地，其違規面積未滿1 千5 百平方公尺者，處6 萬元罰鍰，其違規面積1 千5 百平方公尺以上者，每增加1 千平方公尺，加處罰鍰1 萬元，其畸零之數不滿
1 千平方公尺者，以1 千平方公尺計算；惟最高總額為30萬元。」，合先敘明。
㈡系爭土地使用地類別編定為一般農業區農牧用地，依區域計
畫法第15條及非都市土地使用管制規則第6 條規定應依其容許使用之項目及許可使用細目表為與農業生產或農業使用有關之行為，按行政院農業委員會93年3 月31日農企字第0000000000號函及97年3 月11日農企字第0000000000號函示略以：「農業用地填土之來源應為適合種植農作物之土壤不得為砂石、磚瓦、混凝土或其他有害物質等；農業用地未經申請許可擅自從外地移入土石回填並整地種植農作物，依據農業發展條例第69條第1 項規定，倘經縣市政府農業單位會同地政、建管、環保、都計、土石採取等相關單位依個案事實審認，確有違非都市土地使用管制，自應依區域計晝法規定處理。」另按行政院農業委員會95年3 月7 日農企字第0000000000號函略以：「基於農地農用是農地政策之基本指導原則，農牧用地是國土之一環，也是不可再生之國家資源，為確保農業生產環境之完整，避免地下水或土壤污染，本會已多次函釋農業用地填土之來源應為適合種植農作物之土壤不得為砂、石、磚、瓦、混凝土塊、營建賸餘土石方或其他有害物質等。」準此，原告於系爭土地回填土石，非符農業使用，已違反非都市土地使用管制規則第6 條規定，即應依法裁處。
㈢另有關原告具狀表示系爭土地已申請恢復農業許可項目使用
一節，查原告於102 年12月18日向改制前被告所屬農業發展局申請恢復農地農用，經該局審認系爭土地上仍佈滿大量石塊，違規狀態仍存在，並未完成補正改善。此外，原告表示「最近」改善接近完成，亦直接佐證被告裁處之時，原告仍未完成改善。系爭土地既經農地主管機關認定非符農業使用行為，且原告亦於會勘紀錄簽名確認屬實，違規事證明確，被告依法裁處，自屬有據。
㈣綜上，揆諸首揭規定，原告違法事實洵堪認定，原告所訴非
有理由，原處分及內政部訴願決定應予維持，賜判如被告機關答辯聲明，以維法制。
㈤聲明：原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。
五、本院之判斷：㈠前揭事實概要欄所載之事實，除後列之爭點以外，其餘為兩
造所不爭執，並有被告所提原處分卷及訴願機關內政部所提訴願卷內之相關證物、資料等（詳後述）在卷可參，故足信屬實。
㈡依兩造所述，可知本件爭點應為：被告以原告違反區域計畫
法第15條第1 項之管制而使用土地，依區域計畫法第21條等規定，以原處分裁處系爭土地之管理權人即原告罰鍰19萬元，究有無理由？茲析論如下：
1.按區域計畫法第15條第1 項規定：「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」，同法第21條第1 至3 項規定：「違反第15條第1 項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新台幣6 萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀（第1 項）。前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔（第2 項）。前二項罰鍰，經限期繳納逾期不繳納者，移送法院強制執行（第3 項）。」。而前開區域計畫法第21條，於89年修法前原係規定「違反第15條第1 項之管制使用土地者，該管直轄市、縣（市）政府得限期令其變更使用或拆除其建築物恢復原狀。」，嗣於89年1 月26日始修正為前揭之現行條文（亦即，罰鍰確為89年修法之後所增訂）。
2.另按，內政部依區域計畫法第15條第1 項之授權而訂定之「非都市土地使用管制規則」，其第5 條第1 項及第6 條第1、3 項分別規定：「非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，由直轄市或縣（市）政府管制其使用，並由當地鄉（鎮、市、區）公所隨時檢查，其有違反土地使用管制者，應即報請直轄市或縣（市）政府處理（第5 條第1 項）。」、「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。…（第6 條第1 項）。各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表一（第6 條第3 項）。」。而針對違反區域計畫法第21條者，依桃園縣違反土地使用管制規則罰鍰裁量標準第2 點之第
1 、2 款規定：「罰鍰裁量標準：㈠違反區域計畫法第15條第1 項之管制使用土地，其違規面積未滿1,500 平方公尺者，處新台幣6 萬元罰鍰。㈡違反區域計畫法第15條第1 項之管制使用土地，其違規面積1,500 平方公尺以上者，每增加一千平方公尺，加處罰鍰新台幣1 萬元，其畸零之數不滿一千平方公尺者，以一千平方公尺計算；惟最高總額為新台幣30萬元。」。
3.查系爭土地為非都市土地，經被告依規定編定為「一般農業區農牧用地」一情，為兩造所不爭執，並有系爭土地之土地登記謄本（見原處分卷第10至24頁）在卷可參，足信屬實。
又查，依桃園縣大溪鎮公所103 年2 月13日溪鎮0000000000000號函查報，系爭土地當時之現況為填土整地使用，面積約14,215平方公尺（函文及相片參原處分卷第8 至9 頁、第25頁），因原告為系爭土地之管理權人，涉違反區域計畫法第15條規定，被告擬依區域計畫法第21條規定裁處，是於
103 年2 月17日以府地用字第0000000000號函請原告陳述意見憑辦（同卷第26頁），原告於103 年2 月28日表示系爭土地正依法申請回復容許使用中（同卷第27頁）。被告為釐清案情旋於103 年3 月26日會同相關單位於現地會勘，惟原告以外之土地所有權人並未出席當日會勘（會勘紀錄及相片附於同卷第28至30頁），是被告另以103 年4 月l 日府地用字第0000000000號函請原告等陳述意見（同卷第31至32頁），並經被告所屬地政局以103 年4 月7 日桃地用字第0000000000號函再次邀集相關單位於103 年4 月23日現地會勘（同卷第33頁），經改制前桃園縣大溪地政事務所派員指界及改制前被告所屬農業發展局簽見，會勘結果現況為回填土石方整地使用，違規面積約為14,215平方公尺，並經原告於會勘紀錄簽名確認（會勘紀錄及相片參同卷第35至37頁）。為輔導民眾合法使用土地，被告於103 年4 月24日以府地用字第0000000000號函請原告於文到3 個月內恢復土地原容許使用項目使用（同卷第38頁），惟原告並未改善土地違規使用情形，被告所屬農業發展局復於103 年7 月30日以桃農管字第0000000000號函請原告於103 年9 月1 日前將土地恢復原狀，並檢附改善後恢復農業使用照片供審（同卷第39頁），惟原告仍未於期限內改善違規使用情形，亦未陳述意見表示異議，以上情節，有被告提出之查報表、雙方往來函文、會勘紀錄及現場相片多紙等在卷可參（詳參原處分卷內之前揭頁數），亦足信屬實。
4.再查，原告前於102 年間即因在系爭土地上填土整地而違反區域計畫法，先後遭被告裁處罰鍰6 萬元、19萬元，本案則為第三次裁罰等情，業據被告提出102 年6 月裁處書、102年8 月8 日裁處書（參訴願卷第32至33頁）各1 份為憑，被告並稱：當初對原告為第一次裁罰後，因原告之違規行為、面積有繼續擴大，所以會有第二次裁罰，本來違規面積1,50
0 平方公尺，罰6 萬元，後來面積擴大到14,125平方公尺，所以變成罰19萬元等語，是上情亦足信屬實。
5.原告固主張：因系爭土地之地勢下凹，高低落差很大，如果不填平，就無法使用，因此必須將系爭土地填平；所以先前被裁罰兩次，都已繳清罰鍰，但之後原告一直有在改善，當初先前被告的承辦人說，必須把石頭撿乾淨，表土要有30公分是土壤，我也雇挖土機去現場把石頭撿乾淨、留下土壤，還說允許15公分以下的石頭，另外還要提出農業經營計畫書，我也有提出，我也種了綠肥，但因系爭土地沒有水源，種不活，所以被告來檢查沒有通過，之後只好請專業的農業技術人員來作，他們挖了兩個蓄水池、水道、田埂，種玉米，之後又改種芭樂，芭樂有存活下來；既然原告確實有心改善，被告不應再為本案的第三次裁罰等語。惟查，如前所述，被告先前之兩次裁罰係於102 年6 月及同年8 月8 日，本案係於103 年10月17日始再為裁罰，是可知被告已給與原告相當之期限（逾1 年）然原告仍未具體改善系爭土地上違反區域計畫法之違規情形（按違規面積並未縮減），則被告之本次裁罰，應已考量原告所述之前揭各項情節，本院認為尚無違誤。
6.至原告另主張：系爭土地現已恢復農用一情，並提出：大溪區公所104 年4 月15日函文及所發「農業用地作農業使用證明書」（地號：41-3、44-3，本院卷第13至14頁）、桃園市政府地方稅務局大溪分局104 年5 月29日函文【內容略以：
徐光輝、徐益輝所有之41-3、44-3、45-1、45-2、45-3等五筆地號土地，經查編定為一般農業區農牧用地，無供非農業使用之情事，核符土地稅法第22條規定，自104 年起恢復徵收田賦（目前停徵），參本院卷第19頁】影本各1 份為憑，惟查，觀諸前開函文之日期，可知系爭土地係於104 年4 、
5 月間始恢復農用（原告表示實於104 年3 月間即恢復農用），核與本案原處分之裁罰時間（103 年10月17日）已相隔甚久，是尚無從以此逕認被告之原處分有何違誤，併此敘明。
六、綜上所述，原處分並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷關於罰鍰之部分，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘陳述及提出未經援用之證據，經核均與判決結果不生影響，爰不另一一論述。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段、第218 條、民事訴訟法第385 條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 10 月 8 日
行政訴訟庭 法 官 周玉羣上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀，上訴狀並應記載上訴理由，表明關於原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本），並應繳納上訴費新臺幣3 千元。
中 華 民 國 104 年 10 月 12 日
書記官 黃瓊儀